公共危机治理中公民参与的途径与价值研究

摘要
面对日益频发的公共危机事件，伴随着广大公民的参与意识日渐觉醒，参与热情和参与能力也不断提高，因此，将公民参与引入到公共危机治理中来，对于探寻我国公共危机治理新模式，更有效治理公共危机，具有重要的现实意义。突出他们在公共危机中的重要治理主体角色，通过提升公民的危机治理能力、完善公民参与公共危机治理的法律制度、搭建公民参与公共危机治理的信息平台、拓宽公民参与公共危机治理的组织渠道以及明确公共危机不同阶段公民参与治理的责任等途径为公民参与公共危机治理创造条件，使他们能积极参与到公共危机的治理过程中，发挥其特有的作用，从而与XX、第三部门等治理主体形成协同治理效应，这对于探寻我国公共危机治理新模式，更有效治理公共危机事件，具有重要的现实意义。
　关键词：公共危机；公民参与；治理
　1导论
　　1.1选题背景与意义
全球化的到来与纵深发展使得国内外环境日益复杂，而环境的复杂性和不确定性给我国社会发展带来了诸多不稳定因素，结合我国改革发展进程中暴露出的种种矛盾与问题，是导致我国目前公共危机频发的主要原因。近几年，公共安全、卫生、交通、能源、市政方面的危机事件日益增多，从时间间隔上看，甚至开始呈现出常态化的特征，对人民的生命和财产安全形成了巨大的威胁。为了减少和消除公共危机带来的损害，维护人民的切身利益，公共危机的治理不仅已成为了全世界关注的焦点，而且也是公共管理视野中一个越来越重要的研究领域。本文试图以对公共危机的分析为切入点，以协同治理理论为分析平台，分析公民主体在社会危机治理中的角色与作用，探讨公民参与危机治理的动力机制和路径选择，同时，借鉴国外危机治理的经验与方法，试图找到一种符合我国国情的新治理模式以弥补传统治理模式的局限，更好的应对公共危机。
　　1.2国内外文献综述
罗森豪尔特（2009）把公共危机定义为，公共危机是是指在时间压力大、后果不可预测的形势下，此时当一种社会制度的基本价值及准则的架构存在威胁时，而必须对其做出决策的事件[引用罗森豪尔特的话]。X的管理学家斯蒂文·芬克著有《危机管理》一书，在书中它对危机管理的相关内容进行了详细的阐释，并为危机管理建立了一套分析框架[引用斯蒂文·芬克《危机管理》]。
受西方发达国家的影响，我国对危机管理的研究，最初始于国际政治危机方面的研究[刘少文：部队处置突发事件应急能力研究，国防科学技术大学硕士论文，2008年]。早期的潘光主编的《当代国际危机研究》，为中国第一部有关危机的学术专著[闫玮玮：我国公共危机治理中志愿参与问题研究，中国海洋大学硕士论文，2011年]。随后胡平的《国际冲突分析与危机管理研究》、赵绪生的《论后冷战时期的国际危机与危机管理》等，都是对国际政治危机的研究[周传奇：武警机动部队西藏维稳中群众工作研究，国防科学技术大学硕士论文，2010年]。中国人民大学许文惠、张成福主编的《危机状态下的XX管理》一书从变革社会的视角，对危机的成因和XX相关的措施作了描述性的研究，并初步形成了公共危机管理的研究范式，可视为国内第一本比较系统地研究公共危机的著作[张菁：高校危机管理防预体系研究，同济大学硕士论文，2007年]。
彭宗超、钟开斌（2003）在《非典危机中的民众脆弱性分析》中分析：民众是公共危机直接的受害群体，他们自身对于危机来袭的预防应变能力，及平时养成的危机意识，能够在很大程度上改变危机对民众的影响程度；薛澜（2003）在《危机管理——转型期中国面临的挑战》一书中主要对民众的危机应对能力进行了研究，他指出，XX应在公共危机教育、危机应对的训练以及动员民众参与危机等方面做出巨大努力，这样自然而然就会使公众在危机治理过程中锻炼其对危机的预防和应对能力[李广群:公共危机治理中的公民参与机制研究，山东大学硕士论文，2009年]。战俊红、张晓辉（2007）在《中国公共安全管理概论》中从社会治安的角度指出，由于风险的普遍性，导致风险发生的概率和范围也进一步加大，增强公民应对风险的能力也就变得必不可缺[金琼：乡镇XX公共危机管理能力建设研究，中南大学硕士论文，2014年]。许文惠和张成福（1998）是我们国家对XX危机管理阐述较早的学者，《危机状态下的XX管理》主要是对该问题研究的结果，这是国内第一本相对系统的研究XX危机治理的著作。他们建议危机管理必须与文化建设相结合，同时根据地域特色，建立与当地文化氛围相适应的公民参与机制。
　1.3论文的结构及主要内容
本文通过从我国公共危机管理单边治理模式入手，了解公民参与治理的现状、问题以及影响因素，学习国外相关经验并获得启示，总结出公共危机治理中公民参与的途径和价值。
第一部分：分析我国公共危机管理单边治理模式
第二部分：阐明公民参与治理的现状、问题以及影响因素
第三部分：学习国外经验总结启示
第四部分：公民参与公共危机治理的途径与价值
第五部分：结语，对全文进行总结
　1.4论文的研究方法
(1)文献分析法
通过阅读相关著作、论文、统计资料、课题报告以及中国学术期刊网数据库，了解和梳理国内外研究的现状，也重点对我国公共危机管理两种治理模式进行了梳理，分析各自的特征、发展与不足，并对我国公共危机管理中多元主体合作网络的构建进行了深入地分析。
(2)案例分析法
危机管理这门学科是伴随着现实生活中各种各样的危机事件而发展起来的，它是一门实践性很强的学科，其研究对象为各种活生生的案例，危机管理的研究不能只停留于理论层面，更应该做的是将研究结果付诸实践。所以，本文的研究也是结合案例来谈的，将案例结合理论来谈，清晰地再现其在我国的发展实况。
(3)比较分析法
文章多次体现比较分析的运用，尤其是在论述我国公共危机管理的治理模式时，还有各个主体角色定位的分析上，以及从公共危机的不同种类来分析多元主体合作网络的构建时，都运用了这种比较分析的方法，以期找到有价值的东西有所借鉴。
2公民参与治理的现状、问题、影响因素
　　2.1公民参与治理的现状
随着民主化社会的不断发展，公民参与在世界范围内已成为不可抗拒的历史潮流，公民参与公共危机治理也已成必然趋势。现阶段，随着我国政治、经济、社会的快速发展，公民参与社会生活的基础不断扩大，公民民主意识的不断增强，在公共危机治理的各方面及各阶段都开始了公民参与的有效实践。尤其是近年来，我国公共危机治理中公民参与进入了新的发展时期，呈现出良好的发展势头，初步取得一定的成效。治理的目的在于最大限度地保证和推进公共利益，它是指XX部门与社会组织、个人互助合作而进行的公共行政活动，其关键在于上下互动。长期以来，我国XX一直在公共事务领域扮演着主要角色，甚至被认为是公共事务管理的唯一责任主体。公共危机治理，有别于传统的公共危机管理以XX作为单一行为主体的突出特征，更强调通过“公共治理结构”即多元化的主体作为行为主体的特征，其内涵较之公共危机管理更为广泛。一般包括XX“危机管理”、传媒“危机协理”、民众“危机响应”与国际“危机协助”四个部分。
　2.2公民参与危机治理的问题分析
2.2.1公民参与意愿低下
在过去的公共危机治理中，公民的动员性参与多于主动性参与。随着社会的进步和发展，公民参与的主动意识有了较大提高。但我国公民在危机发生之前，公民的警觉性普遍不高，缺乏危机意识。由于缺乏危机意识，有些公民在应对危机事件时往往惊慌失措，不知如何应对，缺少危机处理的最基本常识。多数公民缺乏责任心和主人翁精神，习惯于自己是XX危机管理的对象，总是认为危机与自己无关，存在较强的侥幸心理。在危机发生后，公民参与的危机治理的意识淡薄。公民习惯于把自己当作危机治理情境中的客体，是被治理或救治的对象，没有意识到自己也是公共危机治理的主体之一。因此公众参与公共危机管理的主动性和自觉性不高，没有参与危机治理的愿望和要求，参与的被动性和从属性较强，公民参与危机治理普遍不足。
2.2.2非XX组织的参与能力有限
由于我国危机教育和培训的缺位，广大民众缺乏危机治理知识和危机治理经验，在危机防范意识、心理调节能力、压力承受能力、快速反应能力、果断决策能力以及应对危机的各种技术方面明显存在不足，这大大限制了他们在危机治理过程中作用的发挥。目前，我国公民在应对危机事件时，总是试图通过自身的力量来影响危机的各种事态。公民参与公共危机治理的组织基础极为薄弱，组织参与行为欠缺，有序参与不够。现阶段，公民自我组织的程度和能力远远不能满足我国危机治理的要求，公民的组织性参与程度有待进一步加强。公民个体价值观、认识能力的不同，个体利益的不同追求，对信息有不同的理解与选择，在参与过程中不能做到完全中立的判断和选择，因而不可能做到理性参与。公民参与的非理性就是指公民在参与危机管理的过程中所表现出的极端的、畸形的或者反常的非理智性的参与心态与行为。公民不根据个人的实际能力，仅凭一时的冲动或热情进行非理性的参与，盲目随从，往往不能达到预期效果。在这种状态下，公民参与不是出于对自己的权利和义务的认识，而是凭着心中一时的冲动参与的，有时甚至只为了发泄心中的不满情绪，因而往往不采取规范化、程序化的参与形式。这种只考虑自己的安全和利益的盲目参与，非但不能达到预期效果，结果会造成新的混乱，从而引发新的社会危机。
2.2.3公民参与的法律制度不健全
从整体上看，我国危机治理中公民参与的法治化程度普遍较低，法治理念在官员和民众的心中相当淡薄。主要表现在XX官员在危机治理过程中，对公民参与的性质和地位没有作明确规定，没有用法律去约束和规范自身及公民参与的行为，致使公民在参与危机治理中行为方式过于随意化。危机治理是一个庞大的系统，必须要有良好的秩序和结构保证危机治理良性有序的进，而公共危机治理中公民参与能否发挥作用很大程度上依赖于与之相关的法律法规的建立和完善。可以说，任何缺少法律程序的公民参与，都不会对权力的非规范化运行产生校正作用。要实现参与的法治化，就是要使法律成为社会制度的重要组成部分，发挥着管理人们日常生活的作用，而且人们自愿接受法律约束的社会状态。
　　2.3影响公民参与能力的因素
2.3.1公民的经济收入状况
由于危机治理具有信息高度不对称性特点，要求公民参与危机治理时投入较大的成本，而结果具有很大的不可预期性，这影响了公民参与的积极性。市场经济条件下衍生的扭曲的价值观念，“搭便车”思想的存在进一步消解了公民参与的动力，降低了公民参与的积极性和主动性。在他们看来，主动参与危机治理需要投入大量时间、精力和其它成本，而如果不这样做，同样可以享受到别人为此努力而带来的好处。公民出于“搭便车”的心理，不愿意参与危机管理，造成形式主义参与的负面效果，较多考虑短期的治理效果，而不是追求长期的社会效应，最终影响危机治理活动的开展。
市场经济在促进我国公民利益意识觉醒、增强公民利益观念的同时，也对传统的世界观、人生观和价值观产生了猛烈地冲击。表现在当个人利益同危机治理这个集体利益发生冲突的时候，我国的一些公民往往只注重个人利益，而忽视了XX和整个社会危机治理大局，一些人只看到眼前效益，没有看到长期的治理效应，产生极端的“利益本位”观念。
2.3.2公民社会阶层的分化
公共政策问题的解决应该是由公共利益导向的，而公民参与是由于受经济水平、公民自身教育程度、社会地位、社会经历以及社会文化等因素的影响，在城市公共危机治理中公民参与表现出极大的不平衡性。一般来说，教育程度高、经济状况好、社会地位高的公民参与意识较强，这部分公民可以称之为参与的强势群体，而与之相对的则是弱势群体。参与的强势群体和弱势群体的存在充分显示这种不平衡性。不同地域的公民参与公共决策的程度也存在很大差异，虽然都是城市，但经济发达大城市的公民参与公共决策意识要优于不发达的小城市，必然城镇要优于农村。有些公民自认为自身素质不足以参与到公共危机的治理中，就只以旁观者的身份“静观其变”。目前，在我国公民参与中，参与渠道或是过于上层化和精英化，强势群体由于掌握更多的资源，基本上垄断了话语权，他们的利益诉求更易被采纳，而普通公民尤其是弱势群体则缺乏有效的利益表达渠道，提出的意见或建议也很难被XX部门采纳。因此，在我国公民参与危机治理不断发展的环境下，完善、畅通规范化、组织化的参与渠道特别是弱势群体的参与渠道己迫在眉睫。
2.3.3民间组织的发展
社会组织是公民实现有序参与的载体，是XX与公众进行交流的良好渠道之一。一方面社会组织能为XX提供及时可靠的危机信息，主动地协助XX开展工作，另一方面又可向公众及时有效的传达XX防治危机的信息。目前非XX组织发展存在地区不均衡，社会组织数量不多、能量有限、发育不全。一些社会组织是自上而下的官办社会团体，具有浓厚的行政色彩，缺乏灵活性和创新性一些社会组织没有明确自身的责任，各组织之间没有形成良好的沟通和分工，缺少有效参与危机治理的途径，没有发挥社会组织的自主性救助作用一些社会组织存在资金缺乏、人员素质不高、管理机制不完善等问题，没有在公共危机治理过当中真正起到整合社会资源的作用。
　　3国外公共危机治理中公民参与的经验及启示
公民参与危机治理的在很大程度上依赖于良好的应急文化环境。危机的应急文化是由安全意识、应急知识、应对能力、秩序维护的自觉程度、非常境地中的精神状态等要素组成。
　3.1日本公共危机治理中公民参与的经验
为提高公民的危机管理意识和抵抗危机的能力，许多国家都非常重视全民的危机教育和训练。以我们的近邻日本来说，日本XX十分重视全民危机意识的培养和避险自救互救技能的训练。一般来说，日本国内对民众进行的危机教育包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育等。在日本每年一度的“防灾日”，全国各地方XX、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织，都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。走在日本各地，随处可见的是将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避难所的指示牌，这种做法使居民在灾害突发时能够在最短的时间内到达安全地带避难。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放。这些中心内有模拟火灾、地震等情景的场所，供人们亲身体验发生灾害时的实况，了解避难方法。X也注重对危机事件的教育和研究。许多大学开设了危机管理专业，开展学历教育和培训，开展了很多培训和演练项目，培养能够对危机事件做出快速反应的专业人员和市民，内容涉及大规模杀伤性武器袭击、安全交通行动等。
　3.2莫斯科大停电事故的治理
事故发生后，俄罗斯各方纷纷做出响应，应对这次紧急事件。俄总统普京在停电几小时后立即在电视上发表讲话，对莫斯科局部停电事故提出批评。俄统一电力系统公司不应只关注有关改革和全局政策方面的问题，对日常业务也应当给予高度重视。根据普京的指示，俄XX当天召开紧急会议，讨论发生停电事故的原因并制定应对此次停电事故的相关措施。俄罗斯工业和能源部在新闻发布会上澄清断电系变电站爆炸所致，不是恐怖袭击。大面积停电是变电站因系统老化发生火灾和爆炸引起的，以此来安抚民众，以免引起民众的恐慌而发生混乱。俄总检察院迅速启动问责机制，就统一电力系统公司管理层在停电事故中是否存在疏忽和滥用权力进行刑事调查。俄有关专家认为，莫斯科当天断电与俄电力系统老化有关，并建议及时更新电力基础设施。事故发生后，各抢修分队采取各种措施消除事故后果，对具有潜在危险的设施及幼儿园、学校和医院等重要机构和设施实行特别监控，并为这些机构和设施接上了备用电源，部分因停电影响手术治疗的医院有的启用了发电机，有的则把病人转移到其他没有受到停电影响的医院。
由于紧急启用储备电力，莫斯科的重要战略设施，其中包括军队系统和医疗机构的用电没有受到影响。多数民众认为，XX对这一突发事件采取的应急手段很有效。一些城市因停电先后进入紧急状态，大停电期间没有发生严重打砸抢烧事件及交通和电梯等意外事故造成的死亡。应急部门能够迅速启动应急预案，许多警察在重要路口指挥混乱的交通，将道路上拥挤不堪的人群分散以防发生意外。断电造成莫斯科南部地区多条地铁线路停止运转，许多地铁站入口已经关闭，仅保留出口用于乘客疏散。虽然万人断电、万部电梯停运、万名乘客被困地铁，但全城没有发生任何人员伤亡。大停电后尽管城市陷入瘫痪，街上人头攒动，车流和人流都在艰难地缓慢移动，但总体讲，社会秩序良好，人们都显得比较理智，没有出现动乱。在付费电话前，人们有序的排成了长队。许多志愿者出来维持秩序，人们中并没有出现大的恐慌情绪，倒是比以前更多了一份理解和关心。司机和乘客也都听从指挥，有条不紊的进行应急处置。XX要求民众予以配合，号召民众尽量少开空调、洗衣机和电视，尽可能避开高峰时间做饭。电力公司在恢复供电期间采取轮流停电的方式以尽可能减少对公众生活的影响。
　　3.3国外经验对我国公民参与公共危机治理的启示
通过比较国外发达国家的公共危机治理经验，不论在危机治理的理念还是具体的操作实践上，都有值得我们学习和借鉴的地方。我们可以得出如下启示：
良好的文化环境是基础营造参与型的危机文化，包括良好的参与文化。文化和良好的危机应急文化，在提高公民的参与主体地位的同时更要注重公民危机应对能力的培养。因此，我们既要汲取中国传统文化之精华，又要面向世界吸纳和借鉴西方政治文明的积极成果和现代社会成功治理危机的经验，以形成体现公民主体意识的新型的参与文化，营造有利于全民参与的中国特色的危机文化。
　4公共危机治理中公众参与的途径与价值意义
　　4.1公共危机治理中公众参与的途径
4.1.1在XX提供的途径中以自愿原则参与
在XX引导下自主参与公共危机治理是一重要举措，在新冠肺炎疫情中可以看出，并非XX要求或者强制性参与，有好多是在XX提供的途径下自愿参与，例如此次抗疫中前往武汉支援的各个地方的医生护士，他们都是在XX提供的途径下自愿报名参加。公民通过XX提供的途径可以自愿参加，无形之中鼓励社会其他力量积极主动参与公共危机治理，公民社会意识会更强，充分激发社会活力。
4.1.2通过参加社会民间组织参与治理
虽然社会组织目前有些许不足，但是社会组织也是公民参与公共危机治理的不可或缺的一条途径。社会民间组织在公共危机治理中发挥着巨大的作用，相比较而言，社会民间组织在参与公共危机治理的优势是潜在的，主要体现在专业优势，资源优势，效率优势。许多社会组织在成立之初就以专业为自己的追求目标之一，时刻以专业要求自己；在资源调配方面，社会组织的资源有一定的灵活性和多样性，在募集捐款、物资等方面能够快速集结来弥补公共危机治理中的资源短缺；在效率方面，社会组织在决策方面较为简单独立，在危机来临时能够快速进行反应并做出决策，并且社会组织规模较小，组织结构趋向于扁平化，在制定方案和调整方案方面比较及时灵活。公民大多通过相同的信念参与到社会组织中，在社会组织中发光发热，比如蓝天救援队，就是各行各业的人们集结在一起，参与各种危机治理，提供人力，物力，财力等。除此之外，还有许多其他的组织，比如各种基金会、海外协会等，人们通过基金会进行捐款，提供财力人力帮助。诸如此类的社会组织，给公民参与公共治理提供了有效的途径，在公共危机治理中扮演着重要的角色。
4.1.3民众自发参与治理
在公共危机治理中，也有一部分人没有接触到XX提供的途径或者社会组织，但他们在危机治理中也可以通过自己的方式为公共危机治理贡献自己的力量。前提是在危机治理中，公民可以有序参与，不造成更大的危机，提升自己的社会意识；其次是通过自己的方式进行参与治理，比如在新冠肺炎疫情危机中，有会建筑的青年人自发前往武汉帮助建立火神山医院，以这种形式提供人力；还有农业生产大户将自己的农产品进行捐赠，自己开车前往武汉运送物资。这些方式都是民众自发参与到公共治理中的，都可以在危机治理中起到或多或少的作用。
　4.2公共危机治理中公众参与的价值意义
4.2.1培养公民形成好的参与意识
一个社会大到国家、区域性组织和国际性组织，小到社区、企业和自治组织的社会资本的构成和性质，影响着社会成员的个体和集体行为，也影响着社会的制度性安排和治理模式。民众是危机事件的直接受害者，也是危机治理的重要主体。在整个危机治理过程中，他们不仅是被救助对象，同时也是自我救助者。民众通过参与到公共危机治理中能够使民众安全意识与防范意识都得到提高，有助于降低危机爆发的频率危机发生后，他们能在第一时间了解真实情况参与危机处理与应对，有利于克服恐慌心理，减少危机事件中的非理性行为。同时提高民众的危机意识和危机应对能力，鼓励他们积极主动的参与危机治理过程，对于社会自我救助能力的提高具有重要意义。一个具备了较高自我救助能力的社会，才能更好的应对众多不确定因素导致的种种突发事件，才能在最短的时间里倾全社会之力来解决严重威胁人民生命财产安全的危机事件。民众在共同参与和治理危机的实践过程中结成的信任、互惠与合作的自组织网络与结构，也将积累成为一份可观的社会资本，推动着社会稳定有序的发展。
4.2.2培育社会公众的志愿精神
经济基础决定上层建筑，只有经济发展到一定水平，人们赖以生存的物质生活条件得到满足与改善，人们才有参与社会事务的想法和意愿社会主义市场经济的逐步完善。同时，科技的发达使交通、通讯、网络、媒体等新技术进一步发展和完善，并深入到公民的日常生活中，公民参与的渠道更加开阔，参与范围更加广泛。在危机爆发后，公民是公共危机最直接的受害者，所以他们对公共危机治理的呼声最高，也会对管理目标提出最具体最切实际的要求，公民通过积极参与，有助于XX和社会组织充分了解和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并及时根据公众的实际情况调整各项方针政策，同时对于及时参与公众危机治理中的公民及时采用物质与精神并举的激励机制，明确具体的激励标准，使激励过程有章可循。良好的参与机制和XX的鼓励和有偿补贴极大地培育了社会公众参与危机治理的志愿精神。
4.2.3发挥对XX的监督作用
“XX失效性”是指当危机发生时，XX在短期内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限，而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失。危机事件的不确定性导致了“XX失效性”不可避免的存在于危机治理过程中。这说明单靠XX一己之力无法解决危机事件，必须联合所有力量，整合一切资源，进行协同合作。作为危机治理网络中的一支重要力量，公民积极主动的参与到治理危机的过程中来，不仅能通过自下而上的方式建立起强有力的社会监督网络，对XX危机决策和决策执行中的失误进行及时有效的监督和控制，还能通过合理权责划分与活动范围界定与XX在各自的范围内各司其责，以便XX能将最宝贵的时间与资源用于最需要发挥XX宏观调控功能的地方去，使资源得到最大整合与最优配置。简言之，无论是作为独立、自由的个体还是以群体身份发挥作用，广泛的公民参与都将大大提高危机治理效率。
　结语
公共危机治理是一个错综复杂的过程，单纯依靠XX单方面力量并不能保证社会的全然无忧。将公民参与引入到XX危机治理模式是有效处理危机的必然选择，这种由公民自下而上的参与XX自上而下的指导互动的共同治理模式是一种必然趋势。本文通过研究公共危机治理中公众参与的途径与价值研究，现得出以下结论：
我国公民在公众危机治理中仍存在较大问题，即公民参与意愿低下、非XX组织的参与能力有限和公民参与的法律制度不健全。究其原因主要是公民的经济收入状况较差，社会阶层的分化较严重，民间组织的发展比较落后。在论文最后提出公民参与公共危机治理的途径即：在XX提供的途径中以自愿原则参与治理，通过参加民间组织参与治理，公民自发参与治理，并且阐述了公民参与公共危机治理价值即：公民通过参与公众危机治理过程中能够培养公民形成良好的参与意识和培育社会公众的志愿精神，同时还可以发挥对XX的监督作用。
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