高校教育行政案件复议前置研究

第1章引言

　　1.1问题的提出

田永一纸诉状，开创中国教育界第一起教育行政诉讼。伴随着法治国家的建设，学生维权意识不断加强，自田永案以来，20多年间教育行政诉讼案件日益增长，与此同时也引发了人们对此的争议。在理论层面上，高校的法律地位如何界定、学生与高校的法律关系是什么、高校能否成为行政诉讼的被告、司法对高校自主权的介入应该在何种程度、学校哪些处分行为可以纳入法院的审理受案范围等争议层出不穷，未有统一说法。在司法实践中，存在不同法院对于案件尺度把握不一，类似案件不同判决、法院无力审理教育领域专业性问题的现象，因而通过法院来解决教育行政纠纷的效果不理想。

本文通过对现今司法案例分析，把教育行政案件类型化，总结出法院受理案件的范围限于高校的决定影响到学生入学、学生资格的获得与丧失以及学位证书管理情形，这一类案件不仅对学生受教育权产生重大影响，而且具有高度的专业性。受专业能力不足限制以及对教育自主权的尊重，法院在审判时，只是一般性地对高校作出决定的程序是否合法、作出决定的相关依据是否合法合规审查，无法就教育专业领域进一步审核。与教育行政诉讼相比，行政复议具有天然的优势。一方面，教育行政机关领导高校，其作出的复议决定下级高校必须予以执行。另一方面，教育行政机关有足够的专业能，不但可以对高校的处分决定进行程序上的判断，而且可以在教育技术领域作出分辨；另外，可以进行合法性审查，对于高校处分决定是否违反相关法律法规作出判断，进行合理性审查，判断高校具体行政行为是否符合目的性且手段适当，有利于更高效、更好地解决纠纷。

基于此，本文将现行的教育行政诉讼总结归纳，划分不同的类型。探讨将教育行政诉讼的纠纷纳入行政复议前置程序的可行性，寻求一条解决教育行政纠纷的路径。

1.2研究意义

　　1.2.1理论意义

我国行政救济程序中，在行政复议与行政诉讼的衔接模式上，行政相对人可以自主选择任何救济方式为原则，复议前置与复议终局作为相关补充规定。复议前置的价值在于能够充分发挥行政机关专业性优势，高效对行政争议作出裁定，并且使裁定能够得到贯彻落实。文章通过分析教育行政诉讼案例，从教育行政案件司法实践得知，教育行政纠纷涉及到教育领域的专业性知识广，法院不能就专业问题作出相关裁断；教育行政诉讼中，行政相对人要求尽可能快地解决双方的争议，行政诉讼耗时太长，即使法院作出有利于行政相对人的判决，行政相对人也因此导致权利实质性地受损。基于教育行政纠纷的特性，行政复议前置符合解决纠纷的价值取向，也与当前法律法规规定的相关行政复议前置的法条所解决的问题相同。因此，探讨行政复议前置是否能纳入教育行政案件的所处理的纠纷，有一定的理论价值。

1.2.2实践意义

为我国教育争端解决的立法提供参考。在我国教育部门相关法律体系中，主要规定在《教育法》里，对于争端的解决法律规定比较笼统，没有相关的类型分类与对应的解决办法。于是，在教育行政诉讼案件中，各地法院把握尺度不相同，主要体现在受案范围不一、类似案件不同判决现象存在，案了事未了的情况依然出现。本文将以教育行政案件案例入手，归纳法院受案范围案件纠纷的特点，进一步分析行政复议前置特点，探讨行政复议前置是否可以适用于该类教育行政案件，为今后立法与司法实践提供参考。

　1.3国内外研究综述

　　1.3.1国内研究综述

我国对于教育行政诉讼的研究很多，但很少有探讨行政复议前置的价值，及其是否可以作为高等教育行政诉讼的一种解决手段。湛中乐教授以田永诉北京科技大学为案例，探讨司法对高校管理行为的审查，认为高校是可以作为行政诉讼的被告，法院有权就合法性方面对校纪校规进行审查。学者杨璐萍以法院对于教育管理行的审查为视角，认为目前受案范围限于受教育权，应当进一步明确法院的受案范围，在招生录取、学籍管理、学业证书发放等重大影响学生权利的教育管理行为，应当纳入法院的受案范围。学者汤自军从高校法律地位探讨为题，认为高校是属于“公务法人”，明确司法审查可以介入学校的管理行为。学者姚荣探讨中国公立高校与学生法律关系的变迁，认为公立高校与学生的法律关系从“隶属”的“特别法律关系”走向“平权”，从“高校权力本位”走向“学生权利本位”。综上，对于高校行政案件，目前学术界多聚焦在法院受案范围、高校与学生的法律关系、高校法律地位等领域。主流观点认为学校对学生有重大影响的决定，学生有权提起教育行政诉讼，同时，教育行政诉讼不能滥用，司法必须对教育自主权保持必要的克制，努力寻求司法审查与高校自主办学权力的平衡。

1.3.2国外研究综述

法国规定，遇到教育行政纠纷时，当事人有两条法律救济途径。其一是通过教育行政系统内部，这是由有关机构专门负责处理相关的案件；其二是教育行政系统外部，即向普通法院起诉。X模式是教育行政纠纷的准司法化，实行“穷尽行政救济”原则，将行政机关内部救济作为司法机关受案的前提条件。行政相对人只有尽可能地用尽司法系统以外的救济方式，其权利诉求仍然不能得到满足时，才能向法院提起行政诉讼。日本在教育行政纠纷采用二次提诉制度，即可以向作出行政决定的机关发起“异议提诉”，经过第一次复议审查后不服的，可以提起第二次“重新审查”要求，审查原行政决定。对于审查申诉结果不满意的，可以向法院起诉来请求救济。德国实行“异议审查制度”，作为行政诉讼前的必经程序。当事人在向法院提起诉讼之前，应当先申请异议审查程序，只有在异议审查程序权利得不到救济时，才能提起行政诉讼。

　1.4研究框架与创新点

　　1.4.1研究框架

第二章通过对于收集到的教育行政案例分析，说明教育行政纠纷学校作出处理的事由和相应的处理决定。总结归纳出在当今司法实践中，教育行政诉讼的受理案件的类型，法院对高校决定的审查内容和审查程度，并对其作出总结。

第三章分析行政诉讼对于解决当前教育行政案件的困境。主要有四个方面的缺点，第一是受案范围窄，难以全面救济行政相对人合法权利；第二是行政诉讼耗时长，权利难以及时救济；第三是教育行政诉讼专业性强，法院难以就教育的专业性问题作出判断；第四是执行难，行政机关与司法机关并列，若高校拖延执行法院判决时，法院未能有足够的强制执行权。因此，通过行政诉讼来解决这类纠纷未能达到预期效果，需要进行进一步的探索。

第四章分析探讨行政复议制度的内涵与价值，比较行政复议相对于行政诉讼的优势，分析行政复议对于解决教育行政诉讼案件的作用。在理论上力图说明行政复议能更好地解决高校教育行政诉讼纠纷，符合行政法的价值。论述我国关于行政复议前置制度的情形，在理论上论证行政复议前置可以适用于教育行政案件；

第五章展开对域外行政复议前置制度相关梳理，引用了德国、法国、日本、X、英国五个国家有关行政复议前置制度的司法实践，相关法律的规定，总结域外行政复议前置制度相关理论与实践，可以为我国行政复议前置提供哪些有用的经验。

第六简述教育行政案件复议前置的基本原则，探讨高校在教育管理过程中与学生产生的哪些纠纷可以纳入行政复议前置的范围。如何与当前的立法实践相符合；

　1.4.2创新点

一是归纳总结我国目前教育行政诉讼相关案例，梳理了教育行政诉讼案件类型，法院的审查权限等脉络。为解决相关问题打开了思路。

二是通过对行政复议与行政诉讼等比较分析，探讨行政复议对于解决教育行政案件纠纷更具优势。为提出相关的对策提供理论基础。

三是论证行政复议前置纳入教育行政诉讼的可行性。一方面，与相关规定行政复议前置的法条对比，找出共性；另一方面，就立法技术环节进行分析，力求法制统一。

　1.5研究方法

本文首先运用了案例分析方法与比较分析方法。通过浏览相关在教育行政领域图书、查阅相关学术论文、在相关网站，比如北大法宝上收集相关案例，通过对教育行政诉讼案例相关分析，将理论与实践相结合。同时，适当地比较一些大陆法系和欧美法系归家相关教育行政诉讼和行政复议前置的相关规定，并借鉴吸收其相关经验。此外，本文也运用了体系解释方式，归纳总结我国现行法律中关于行政复议前置制度的相关法条，分析其立法价值取向，论证其是否契合教育行政诉讼纠纷解决的诉求。

第2章 教育行政诉讼类型

本文共选取了64例学生诉高校行政案例，为确保案例内容的全面性、新颖性，较为准确地掌握近几年来学生在教学和生活中存在的各种问题，真实地反映 学生诉求，期望能够从个案中发散出超出案件本身的理论思考。共统计了2019年份案例7例，2018年份案例9例，2017年份案例15例，2016

年份案例9例，2015-2001年份案例24例。

由案例分析得知，法院受理的教育行政诉讼案件的理由就是高校的处分行为切实地对学生的受教育权有重大影响，法院才会受理该诉讼。总结教育行政诉讼的事由，主要包括三大原因：第一，高校招生录取行为，涉及学生权利的获得；第二：高校依照校规自主管理行为，并且该行为对学生受教育权有很大影响，如开除学籍、退学等；第三：高校根据是校纪校规和学生学业成绩，自主决定是否授予学生毕业证书和学位证书。

　2.1高校招生录取行为

本文选取了10例招生录取纠纷案件，统计了2018年案例3例，2017年案例3例，2016年案例2例，2015-2001年案例2例。

在招生录取的案件中，在处理事由上，有学生考试作假、录取资格认定、录取成绩认定纠纷、开除后能否再次被本校录取等纠纷，高校的处理决定有不与录取、取消录取、取消入学资格，这均对学生身份获得和学生权利产生决定性影响，继而影响学生受教育权的实现。因此，法院接受了这一类诉讼案件。

　2.1.1取消录取资格行政诉讼

在案例中，找出了两个有关高校取消学生入学资格的案件，即杭焱诉南京理工大学案和宗某诉东华大学案。

在杭焱诉南京理工大学一案中，杭焱与2001年考入南京理工大学读取硕士研究生学位，2002年，南京理工大学一在对2001届硕士研究生政审复查中，发现杭焱隐瞒其本科期间与他人恋爱违纪越轨行为，不能满足军工类专业硕士研究生入学条件，决定取消其研究生入学资格。杭焱不服，于2002年10月8日向法院起诉。法院审理认为：虽然南京理工大学不是法律规定的行政机关，但是其对原告的处分权限是由相关法律法规授予取得，属于行使国家行政职权，故原告提起的诉讼应当属于行政诉讼的受案范围；此外，被告在法院通知其应诉且告知举证期限后，无正当理由逾期提交证据，法院认定南京理工大学作出的决定没有证据，程序违法，判决予以撤销南京理工大学取消其入学资格的决定。

在宗某诉东华大学一案，宗某参加动画大学组织的艺术了专业入学考试，东华大学根据华东政法大学鉴定中心鉴定意见，鉴定宗某两张试卷的素描非出自同一人创作，取消宗某入学资格。在一审中，法院委托相关专业机构对试卷手记是否为宗某所写进行重新鉴定，司法鉴定机构鉴定结果认定字迹是宗某的亲手记录，法院对鉴定意见予以采纳。此外，案件处理结果对当事人影响巨大，法院要求东华大学尽更充分的举证义务。对宗某违法事实的证明标准应该达到排除另有他因的标准，可是东华大学未能提供必要证据证明宗某在入学考试中存在弄虚作假行为，法院依法判决撤销东华大学对宗某对决定。

　2.1.2不予录取行政诉讼

赵庆扬诉中国政法大学一案中，原告认为中国政法大学已经发短信通知决定录取其为法律硕士研究生，其后不予录取的行为侵犯了自身合法权益，属于具体行政行为，请求法院撤销原告决定。被告中国政法大学认为，学校未录取原告，不存在具有法律效力的行政行为、法硕学院不具备决定录取学生的资格。双方争议焦点是在法律硕士录取工作中，负责录取工作的工作人员对其发送录取信息能不能达到对于原告的录取决定标准、高校之后不予录取的行为是否违法。其后法院判决被告短信通知不能作为录取依据，被告不与录取行为合法，依法判决驳回原告诉讼请求。

吕春晓诉北京师范大学一案中，原告吕春晓参加了北师大2017年全国研究生招生考试，初试总分为333分。后吕春晓参加北师大复试笔试及面试。吕春晓成绩为77分。北师大告知吕春晓不与录取，原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认北师大不予录取的行为违法。法院审理认为，北师大有权按照相关规定自主招生，划定复试笔试90分为及格线。吕春晓复试不合格，不符合学校录取条件，北师大不予录取的决定行为并无不当。判决驳回吕春晓的诉讼请求。

　2.2纪律惩戒

本文选取了26例招生纪律惩戒纠纷案件，统计了2019年份案例5例，2018年案例1例，2017年案例4例，2016年案例5例，2015年及其以前案例11例。

法院接受的案件中，因违反校纪而受处理的事由很多，包括日常旷课违纪、考试作弊违纪、打架斗殴违纪、学术不端违纪、未履行学校规定手续等行为。在依据校纪校规作出处分决定有留校察看、开除学籍、休学、退学等，这些决定一旦下达，关系学生身份的丧失，继而丧失其获得继续教育的资格，因此法院予以纳入审判范围。

　2.2.1考试违纪行政诉讼

考试舞弊案件，严锴涛诉哈尔滨工业大学案。严锴涛因考试作弊，哈尔滨工业大学作出开除学籍的处分决定。一审法院认定，严锴涛在补考考试中，携带手机进入考场，并且用手机搜索与考试内容相关的答案，被监考老师当场发现。高校在处分前，告知其具有陈述和申辩权利，严锴涛向学生申诉处理委员会提出书面申诉，申诉委员会作出维持决定，严锴涛不服，起诉至法院，请求撤销决定。法院认为，被告有权按照章程自主对学生进行学籍管理，其对原告的处分合法，履行了法定程序，无不当之处，依法维持，判决驳回原告诉讼请求。

替人考试案件，向磊起诉四川大学锦江学院。向磊因代替同学王俊凯参与《博弈论》考试，不服四川大学锦江学院作出开除学籍处分决定，向法院起诉。法院认为，四川大学锦江学院没能够证明其在作出开除学籍行政处罚之前，已经对向磊告知其有陈述和申辩的权利，也没有给予其自辩的机会，其行政行为违法；原告向磊主张其替考行为尚未达到可以开除学籍严重程度应予以支持；锦江学院作出开除学籍处分决定适用法律错误。法院判决，撤销被告四川大学锦江学院作出的对向磊开除学籍决定。

　2.2.2其它纪律惩戒类行政诉讼

王广旭诉天津财经大学珠江学院教育行政管理案，原告于2016年12月16日因在宿舍私接电线受到留校察看处分，2016年12月22日因私自调换宿舍，学校根据《天津财经大学珠江学院学生违纪处分规定》、《天津财经大学珠江学院学生宿舍管理条例》的规定，决定给予王广旭开除学籍处分，王广旭不服，提起行政诉讼。法院审查认为，高校对学生作出不利处分前，必须告诉学生的相关权利，包括听证权、陈述和申辩的权利。被告对学生作出处分决定，应当做到程序公正，依法履行告知义务。但被告在作出开除学籍处分之前，未告知原告王广旭有要求听证，进行陈述和申辩的权利，违反法定程序。判决撤销被告处分决定。

王书泽诉北京大学一案中，原告王书泽不服北京大学退学决定，向法院起诉。法院认定，北京大学医学部多次明确通知王书泽应该按照相关要求办理注册手续，开始大二学期的课程学习，否则将视为自动放弃学籍并按退学处理。王书泽知道并确认相关规定，但是仍然没有在规定期限内办理注册手续。根据《高等教育学校学生管理规定》，高校学生没有正当化事由，在学校限期内没有进行学生注册的，应予退学。北京大学《医学部学籍细则》规定，确有事由不能按期注册的学生，可按照相关规定申请暂时不予注册。学生超过两个星期没有注册或没有办理暂停注册者认定为自愿放弃学校学籍，按自动退学的相关程序办理。因此，北京大学作出退学决定既合法又合理，适用法律正确，判决驳回原告王书泽诉讼请求。

　2.3学位证书管理

本文选取了28例招生录取纠纷案件，统计了2019年份案例2例，2018年案例5例，2017年案例8例，2016年案例2例，2015年及其以前案例11例。

学位证书的管理是高等学校自主管理的权利，学校根据学生的学业水平能力来决定是否予以发放毕业证书、学位证书、结业证书等相关证书。上述的案例都是因为学校拒绝给学生发放相应证书，学生不服，从而提起诉讼。在拒绝发放证书的理由上，有违反校纪校规后受到学校处分，从而拒绝发放；有学分未修满或者没有达到学校设置的毕业门槛拒绝发放；有因违反法律法规受到处罚后拒绝发放证书。而证书发放决定一个学生是否获得了国家承认的文凭，影响学生学业水平和学术能力的社会评价，因此影响了学生受教育权的实现，法院将毕业证、学位证的授予纠纷纳入行政诉讼受案范围。

　2.3.1拒绝授予学士学位证书类

王紫诉云南民族大学案，王紫因无证经营，被公安机关拘留五日，学校据此给予王紫留校察看处分，并不予发放学士学位证书，王紫不服，向法院起诉。法院认为，云南民族大学有权在《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的范围内自主对其培养学生作出进一步规定和要求；王紫无证经营行为违反了《云南民族大学学生违纪处分办法》，被学校给予留校察看处分，符合《云南民族大学学士学位授予工作细则》规定“在校期间受到‘留校察看’处分，不授予学位”的规定。被告云南民族大学对王紫不予颁发学士学位证书主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。判决驳回原告请求判令云南民族大学向其颁发学士学位证书的诉讼请求。

　2.3.2拒绝授予毕业证书案类

钟佳佳诉南京大学案，南京大学认为钟佳佳未能按照规定提交学历认证报告，违反了承诺及招生简章要求，拒绝颁发本科毕业证书。钟佳佳不服，向法院起诉。法院审查认定，钟佳佳应在校修完104个学分，实际只取得102个学分；此外，钟佳佳在入学后学校复查中，没有提交相关学历认证报告，未能完成学籍注册。综合可知，钟佳佳没有达到取得相关毕业证与学位证条件和要求，钟佳佳请求南京大学颁发相关毕业证书的诉请，不予支持。法院判决驳回原告诉讼请求。

2.3.3其他证书类

原告陈雅青认为被告中央财经大学未向其颁发结业证书，于2018年7月4日向法院提起行政诉讼。法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十二条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”该法第二十三条亦规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”因此，学业证书制度和学位制度是《教育法》明确规定的国家基本教育制度。本案中，中央财经大学向陈雅青颁发研究生课程进修班结业证书的行为，不属于《教育法》明确规定的国家基本教育制度。因此，中央财经大学向陈雅青颁发结业证书的行为对陈雅青的受教育权不产生实质影响。故陈雅青起诉要求中央财经大学向其颁发在职研究生结业证书的起诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，判决驳回陈雅青的起诉。

　2.4小结

综合三类事由可以看出，虽然田永案打破了高校教育行政无讼的历史，但是在司法实践中法院的受案范围依然很窄。只有在关系学生身份的获得与取消纠纷，关系到对学生的学术自主评价，继而决定是否授予学位纠纷等实质性地对学生受教育权产生重大影响时，法院才接受该类案件。学校一般性的行政管理行为，如成绩打分、校园卡中心管理、一般奖惩等对学生权利即使产生重大影响，也不会纳入诉讼范围。法院对学校的管理行为的司法审查保持了高度的克制。

此外，法院判决方式主要有两种，其一是支持高校型，即判决驳回学生诉讼请求；其二是支持学生型，即判决撤销高校的处分决定。在第二种案件中，法院并没有判决变更高校处分决定，即使在撤销高校行政决定之后，依然需要高校重新作出相关处分决定，这使得救济时间拉长，学生的真实诉求没有得以及时解决。

第3章教育行政诉讼的困境

　　3.1受案范围窄

通过案例分析得知，法院在受理学生起诉高校的案件中，只有当高校的决定切实地影响学生入学，学籍的获得与取消以及学业证书的发放时，法院才予以受理，即只有学校的决定关系受教育权的实现时，对学生的身份管理和学术水平认可产生的纠纷，法院才将其纳入受案范围。可是，高校对学生的管理行为不仅仅是体现在招生录取、学籍管理、学位证书管理上。有大量的管理行为是否可以纳入行政诉讼依然存在争议，比如奖学金的发放管理问题、学校给学生记过处分或留校察看处分问题，这些都是学校对学生的管理事项，其对学生权利的影响也不小，是否可以纳入行政诉讼受案范围在理论上依然存在争议，但在目前司法实践，这些都被排除在法院的受案范围。

　　3.2耗时长

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。这是广泛适用于所有的行政诉讼案件办理期限，但是教育行政诉讼有其特殊性，普通的行政案件办案时限不能满足教育行政诉讼中行政相对人迫切解决纠纷的需求。从权利救济的紧迫性看，法院受理的案件都是涉及学生受教育权是否得以实现的案件，招生录取、学籍管理、学业证书的发放，都决定了一个学生是否可以上学或者顺利毕业，按照常规的行政案件诉讼时限，在招生录取的案件中，学生上学时间肯定会被长时间耽误，继而造成学生留级的现象出现。即使学生胜诉了，其正常受教育的权利也实质性地被侵犯。这不仅是学生的时间损失，也会造成案了事未了的状态，导致学生与学校之间的裂痕进一步扩大，不利于学校与学生争议的实质性解决。

在上诉人陈永兵诉被上诉人厦门大学不履行学位授予法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初422号行政判决，从而提起上诉。从陈永兵于2017年10月18日向法院起诉，到不服一审判决，向厦门市中级人民法院提起上诉，厦门市中级人民法院于2018年5月4日作出判决，期间耗时将近七个月。程蕴诉清华大学作出不予录取决定一案中，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初911号行政判决。从2016年11月29日起诉一审，到向北京市第一中级人民法院提起上诉，北京市第一中级人民法院于2018年4月12日作出判决，期间耗时1年零5个月。综上可以看出，教育行政诉讼耗时长，即使审判结果决定纠正行政机关的具体行政行为，依然给行政相对人造成很大的时间损耗，行政相对人进行合法权益维护，需要及时，这不利于这一目的实现。

3.3执行力不强

在教育行政案件中，即使学生一方的诉求在法院获得支持，但是落实到执行层面有很长的路要走。首先，行政机关不会及时向法院反馈执行情况，我国也没有专门的法律法规规定行政机关在履行行政诉讼判决时向法院负有报告义务，这使得法院无法及时了解行政机关的执行状况。另外，执行信息掌握在行政机关手中，信息不公开使得当事人一方很难对行政机关这个过程性行政行为进行有效监管。因此，在教育行政诉讼中，即使学生一方胜诉，等到法院判决的执行又是一大难题，只要学校拖延执行，学生的受教育权依然在受到侵犯，而且这种侵犯是持续的，造成的时间损耗的后果也是不能弥补的。

　3.4专业能力受限

在招生录取管理行为中，既涉及到学校招录程序是否符合法律规定，是否公平公正对待考生等程序性问题，也涉及到学校招录标准是否合法、考官打分是否客观科学、专业能力审核是否准确等专业性问题操作。法官受限于自己的专业水平，对学术专业方面也没有能力作出判断。在校纪校规的处分行为时，涉及到学校自主管理学生的权利问题、校纪校规是否符合教育规律问题，对此法官也难以一一作出判断。在学生与学校就学位证书发放管理纠纷上，涉及高校学术自主权，独立判断学生的学术是否达到相应专业的毕业标准问题，也涉及到学校对于学位证书管理工作是否依照教育部门的相关规定进行，是否符合正当程序的问题。法官只能判断学校的程序是否合法，校纪校规是否违反法律保留和上位法的规定，但对于专业性的问题则无能为力。

在马非凡与广东海洋大学一审案件中，马非凡在广东海洋大学学习的四年中，修完了教学计划规定的全部课程，各科成绩都达到本科毕业生的毕业标准，并通过了本科论文答辩，取得了本科毕业证书。但是，马非凡在毕业后只收到毕业证，没有学位证。马非凡经多次找校方沟通，才发现学校将其在2014年6月至9月实习期间缓考的科目当成了重考，计入重考学分，超过了学校规定重考学分，所以不能授予学士学位。广东海洋大学将对外联络处发给教务处且未公开的《关于2014年赴美带薪实习部分学生缓考的函》作为确定缓考资格的唯一依据，该函没有马非凡的名字，所以当挂科处理。事情发生后，没有任何人告知马非凡，且在毕业资格审查时，也没有正式通知。马非凡向学校多个部门求助，但学校相的一些部门不负责任，最后学校出具了一份相关书面声明，至今没有授予马非凡学士学位。法院判决广东海洋大学作出的《关于马非凡申请学位证书事宜的答复》认定事实错误，主要依据不足，程序违法，应当予以撤销。法院也只能就事实性和程序性问题作出对马非凡与广东海洋大学纠纷作出认定，无法就大学对学生的学术认定是否正确作出评价。

在程蕴与清华大学因高考不与录取上诉案中，涉及清华大学对政策性加分认定、大学录取章程对最低成绩要求，专业成绩算法等问题，一审法院只作了程序性认定，而专业打分以及算法以高校认定为准。法院认为清华大学作出的小中见大没有违反法律法规，原告的诉求不成立，并据此判决驳回程蕴的诉讼请求。

　第4章行政复议制度

　　4.1行政复议制度的内涵与价值

　　4.1.1行政复议制度内涵

从文意理解上看，“复”：反复，重新做一次，“议”：讨论审核并作出判断，即由相关的行政机关对行政纠纷或者原机关作出的行政行为重新进行审核并且做下判断。通说理解是：行政复议是指作为行政行为相对人的一方，认为行政主体的相关行为侵犯其受法律保护的权利，不服其作出的具体行政行为，依照法定的程序，向有关行政机关提出申请，由受理复议申请的机关依照法定程序和权限，对原来行政机关作出的具体行政行为的合法性与合理性进行全面审查并作出相应决定的活动。

4.1.2行政复议制度价值

权利救济功能：行政复议机关通过对原行政机关具体行政行为的审查，对于不合法或者不合理的具体行政行为予以纠正，使得行政相对方的权利尽量恢复到具体行政行为作出之前到状态，在不能恢复时，还可以要求原作出行政行为决定的机关赔偿其行政行为给权利人带来的相应损失。

监督功能：我国《行政复议法》第一条：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为““保障和监督行政机关依法行使职权”。 一方面是预防违法，行政复议是要对行政机关违法或者不当的行为进行纠正：另一方面促进行政机关依法行使职权，行政复议要求行政机关积极作为，使自己做出的具体行政行为符合法律法规规定。

提高效率功能：行政复议时间短、复议期间原则上不停止执行等方面的制度可以看出，效率本身也是行政复议的价值之一，通过行政复议，及时解决行政行为带来的争议。

节省司法资源功能：通过行政复议，使大量的行政争议在行政系统内部得到解决，从而避免大量行政纠纷涌入法院。一方面可以缓解法院办案资源的不足问题，减轻法院负担；另一方面法院也可以集中力量解决刑事和民事纠纷以及其他复杂的行政纠纷。

　4.2行政复议与行政诉讼的比较优势

　　4.2.1.受案范围更广

从法条理解上看，《行政复议法》第六条正面例举了十种予以行政复议的情形，并且规定了兜里条款。《行政诉讼法》对受案范围采用了正面肯定和负面排除的规定，第十二条例举了十一种具体受案范围情形，并且规定了兜底条款，第十三条规定了四种不予受理的情形。两者相对比，在正面肯定方面，受理的范围都涉及相关的人、财、物方面，行政诉讼正面例举的受理情形依法也可以申请行政复议。行政诉讼法负面排除的一些受案范围，也可以申请行政复议。从司法实践中看，行政复议的受案范围也比行政诉讼受案范围广。在学校给学生作出的奖学金发放管理、违纪处分决定，学生不服该决定、认为该决定侵犯其合法权利时，可以向相关主管该学校的教育行政部门提出申诉，教育行政部门也会受理，并且会做出决定，但是该纠纷就不会纳入法院的受案范围。此外，在行政机关对民事纠纷作出调解、协商等决定，当事人不服的，依然可以申请行政复议，但是不能向法院起诉。

4.2.2.效率更高

从制度设计上看，行政复议规定了更短的时限；从流程上看，行政复议是一次行政机关内部系统的自我监督，行政机关上级对下级实行领导体制，上级机关不但可以比法院更加快速便捷地了解案件实情并做出裁定，而且行政复议机关可以直接作出变更决定，改变原具体行政行为的不合法和不合理的地方。

　4.2.3.专业性更强

与法院相比，行政复议机关与高校同属于教育系统内部，更为熟悉本机关及其下属部门的工作，拥有更多的人力财力，有利于解决一些专业性强、技术要求水平高的行政争议。

　4.2.4.执行更有力

与法院判决执行相比，行政机关内部实行上级领导下级的体制，是行政机关内部自我纠错、自我监督，当复议机关对具体行政行为争议作出决定时，作出具体行政行为的机关必须执行。这样能对行政相对人提供更快、更及时的救济。

4.3行政复议对于解决教育行政诉讼案件的作用

复议机关专业能力强。在司法实践中，教育行政诉讼案件的受案范围限于高校对学生的招录纠纷、高校对取消学生学籍纠纷、高校对于学生学业能力评估并发放学业证书纠纷，这些纠纷都对学生的受教育权产生实质性的影响。在此类纠纷中，专业性特别强。如学校招录行为，涉及对学生录取资格评估、专业打分、考试等环节，这些都涉及到教育的技术性环节，需要相关教育领域的专业知识，外行难以判断。而教育行政部门与学校同属于教育系统内，对于学校的招录行为涉及的专业性问题有能力作出判断。此外，教育行政部门即可以审查学校决定的合法性，又可以审查学校作出决定依据的合理性。

效率更高。在时限上，我国对于行政复议规定期限一般是60日内完成，比行政诉讼规定的一审6个月一般时限更短。快速高效的作出复议决定，有利于减少复议申请人的等待时间，确定原具体行政行为的性质，从而解决纠纷。在执行上，对于高校而言，教育行政部门有权对其评估考核、相关主管人员的奖惩等权力。教育行政部门作出的行政复议决定，高校必须予以执行。由上述案例分析可知，法院就具体行政行为是否依照法律法规进行，即使高校行为违反相关规定，法院也只能作出撤销裁判，而不能作出变更判决。这样就使得这一类案件经过法院诉讼后又流入高校重新作出处分决定，行政相对人不服后依然要走行政复议或者行政诉讼的维权道路，不但消耗大量时间，而且耗费大量司法资源，最后行政相对人的权益还是难以得到保障。

维护社会和谐。通过行政复议，解决大量的教育纠纷问题，可以避免使很大一部分的纠纷进入法院。在中国的传统理念认为，打官司意味着双方关系的最终破裂，关系僵化到最后处理手段。教育行政诉讼的当事人一方是求学的学生，另一方是开展教育的母校。中国人的传统是以尊师重教为理念，倡导“今天我以学校为荣，明日学校以我为荣”的价值观。一方面鼓励学生努力学习，学有所成；另一方面倡导回馈母校，感恩师长。教育部门通过行政复议，可以在教育系统内部解决大量纠纷，从而避免纠纷流入法院，进而使矛盾激化、公开化，维护校园和谐。

4.4行政复议前置

　　4.4.1行政复议前置内涵

法条规定：我国《行政诉讼法》第四十四条肯定了行政复议与行政诉讼行政相对人一方可以自由选择的一般性原则，也确立了复议前置为例外，肯定了法律法规可以进一步规定相关行政纠纷适应行政复议前置的原则。《行政复议法》第三十条具体规定了对于自然资源的所有权与使用权的争议，应当先行复议。

概念：行政复议前置是指法律法规明确要求，行政相对人对具体行政行为不服的，应先依法申请行政复议，对复议结果不服的，才能向法院提起行政诉讼。换句话说，行政复议前置限制了行政相对人解决行政争议方式的自由选择权利，把行政复议作为提起行政诉讼的必经程序。

　4.4.2行政复议前置法定范围

一是根据《中华人民共和国行政复议法》第14条，行政相对人对xxx部门或省级人们XX作出的具体行政行为不服，向原机关申请行政复议。行政相对人对于复议裁决不服的，可以向人民法院起诉，也可以申请xxx最终裁决。第30条第1款，行政相对人认为行政机关具体行政行为侵犯其自然资源使用权或者使用权，应当先申请复议，对结果复议机关裁决不服的，可以向法院提起诉讼。

二是根据《中华人民共和国海关法》第64条，纳税义务人与海关发生纳税争议时，应当先缴纳税款并可以申请行政复议，对复议机关的裁决不服的，可以依法提起诉讼。

三是《中华人民共和国军品出口管理条例》第27条，军品贸易公司对国家军品出口主管部门作出的具体行政行为不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

四是xxx批转《价格违法行为处罚规定》第20条，经营者对XX价格主管部门作出的处罚决定不服时，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼

以上例举了四种相关情形，但行政复议前置制度内容远不止于此。除了法律规定外，行政法规、地方性法规、部门条例对行政复议前置也有相应的规定。涉及税收征管、商标管理、专利复审、反垄断、外汇管理、游行示威管理、企业法人处罚、工伤保险、城市居民最低生活保障等方面。

分析我国关于行政复议前置有关法律法规，纳入其范围事项的特点表现在四个方面：第一是行政机关级别高，涉及xxx部门和省级人民XX的具体行政行为；第二是关于自然资源所有权与使用权争议，行政部门掌握最全面的信息；第三是专业性强，如海关纳税争议与价格违法处罚，涉及对案件事实的技术性认定；第四是影响大，在对军品出口管理中，关系高精尖的武器装备是否可以出口，涉及国家安全等重大问题。

　4.5教育行政案件纠纷特点

通过第二章分析可知，在司法实践中法院的受案范围很窄。只有在关系学生身份的获得与取消纠纷，关系到对学生的学术自主评价，继而决定是否授予学位纠纷等实质性地对学生受教育权产生重大影响时，法院才将其纳入司法审查等范围。学校一般性的行政管理行为，如成绩打分、校园卡中心管理、一般奖惩等对学生权利即使产生一定影响，也不会纳入教育行政诉讼的范围。

在学生身份的获得与取消、高校学位证书管理上，一方面涉及的专业性极强，法院难以就专业知识问题作出判定，只能裁判高校作出决定的程序是否合法合规；另一方面，高校作出的决定影响大，关系学生在学校学习和获取相关资质评价的基本权利，需要法律予以保护。

通过与行政复议前置的法定范围对照可知，教育行政案件纠纷的特征与法定的行政复议前置相关事项的特征相同，行政复议前置适用于教育行政纠纷也具有一定可行性。

　4.6行政复议前置对于解决教育行政案件的意义

强化监督。教育行政部门强化对于高校的内部监管。一方面有利于及时掌握行政区域内相关工作的情况，另一方面也能够及时发现工作现存的问题，便于纠正高校不适当的行政决定。

专业性强。教育行政案件涉及的专业性强、技术操作要求高，处理这些案件不但需要专门的行政管理知识，而且需要相关领域的专业人士辅助。与法院审判相比，通过行政复议前置，行政机关可以重点利用其在行政管理和专业知识的优势，方便查明纠纷事实，作出决定，使得争议迅速得到解决。

减轻法院讼累。随着我国司法改革推进，人民维权意识的日益加强，越来越多的教育行政纠纷流向法院。法院受限于人力紧张，也受限于专业知识不足。通过确立行政机关先行处理教育行政争议的原则，可以使大量的争议解决在行政系统内部的环节，大量减轻法院的办案压力，法院也可以集中解决刑事案件和民事上重大的案件。

减少司法权对于教育自主权的介入。在教育行政诉讼案件中，司法机关必定会对学校作出的行为进行合法性审查，而高校一般会提出大学自治的权利，希望以此来排除司法权的审查范围。田永案打破了中国教育行政无讼的历史，也突破了特别权利关系理论在我国教育的绝对适应。在关切到学术受教育权实现的重大问题上，司法机关将其纳入行政诉讼范围。另外，在审查学校规定的问题上，法院一般将其纳入附带性审查，审查的内容限定于校纪校规的合法性问题上，即是否违反法律保留原则、是否违反上位法，而这种审查常常受到高校的质疑，从而引发两者之间的矛盾。

第5章 域外经验

　　5.1德国异议审查制度

德国实行异议审查制度，即当事人可以向相关行政主管部门提起申诉。异议审查制度由申明异议与诉愿结合。前者指异议人不服行政机关作出的处分决定，向原机关提出请求审议；后者指原机关不认同异议人的请求理由或者其他情况不与救济时，异议人请求可以移送其直属上级行政机关或者其他有权审查的机关。

德国按照诉讼类型不同，设立复议与诉讼衔接模式也不相同。德国把诉讼分成五类：课予义务之诉、给付之诉、撤销之诉、确认之诉、继续确认之诉。其中，对于课予义务之诉和撤销之诉，德国规定应当先走行政复议程序在进行诉讼，即行政复议前置程序；其他三种诉讼可以直接向法院提出，即当事人可以自由选择救济途径。

在机构设置上，德国有专门的行政法院，这是一个独立的司法机关，属于司法系统，有权解决异议人与行政机关之间的行政纠纷。

　5.2日本不服申诉制度

明治天皇时期，日本于1876年公布了诉愿法，该法称行政复议为诉愿，其采用的就是复议前置模式。由于把所有的行政纠纷都纳入复议前置程序，使当事人不能马上向法院请求救济，该制度的施行遭到人们质疑。后来日本在1962年制定了《行政不服审查法》，以自由选择模式为一般原则，取代了复议前置模式。

与此同时，日本保留了复议前置为例外情形，在特定情况下依然应该复议前置。第一是为了行政统一，必须请求行政机构审查裁决的事项；第二是有关技术性强的行政不服申诉；第三是当事人不服的裁决，是由审查机关以外的机关作出。至今，日本以自愿选择为一般原则，以复议前置为例外，且复议前置必须有法律明确规定。

　5.3法国行政法院

在行政复议与行政诉讼的衔接上，法国一开始规定了复议前置。但是卡多案件打破了这一传统，在法国最高行政法院判决中，推翻了部长法官制。当事人对于行政机关的决定不服时，可以直接向法院提起诉讼，无须经过行政部长的行政裁定。行政复议前置适用两种情形：一是在法律条文中明确例明不能直接向法院起诉的情况下，须先提起行政复议；二是行政机关因为其过失，导致当事人权利受损。由于行政机关对此情况有相当程度的了解，便于处理纠纷，这类纠纷应当交给行政机关先处理。

在机构设置上，法国一个专门的行政法院机构处理行政诉讼。在职能分类上，行政法院属于法院体系的一部分，但是它区别于法国的普通法院。行政法院可以在自己的权力范围内终审案件，大部分的终审判决，普通法院没有权力干预。在机构从属上，行政法院是法国行政机关的一部分。也就是说，法国是通过行政系统内部的行政法院处理绝大部分行政纠纷。

　5.4X成熟原则与穷尽救济原则

成熟原则，指行政程序必须达到一定阶段，适合由法院处理，才能够进入司法机关的审查。一方面，为了避免法院太早参与争议裁判，陷入相关抽象行政政策的争论。另一方面，保护行政机关作出最后决定，使其决定对当

事人产生影响。现今成熟标准是由1967年艾博特制药厂案件确立的，确立的标准是纠纷能否适宜由法院作出裁判、法院推迟审判对当事人带来的困难。当行政机关作出最终行政决定以及与行政相对人发生法律争议，司法审查才能适宜审查。在推迟审判造成的困难方面，困难必须是直接、重大、即时，对当事人的日常造成重大影响。

穷尽救济原则，在当事人尽其可能的利用一切救济以前，不能向法院申请裁判行政机关作出的决定。此外，在受理争议范围上，法院不受理未向行政机关提出的诉求。法院其目的是尊重行政机关自主权、发挥行政系统内部纠错功能、保证司法职务有力执行、避免法院与行政机关之间的正面矛盾。随着司法实践不断发展，该原则也出现了适用例外。在达比诉西斯内罗斯案，法院对该原则作了新的解释，确立了例外情况：第一，行政机关客观上不能提供适当救济；第二，行政决定会对当事人产生无法挽回的损害；第三，行政机关没有管辖权；第四，有关宪法和法律解释问题；第五，当事人因违反行政法规受到刑事之制裁。

5.5英国行政裁判所制度

在成立依据上，英国行政裁判所往往是依据某一领域的专门法条设立。因此，裁判所天然地具有高度的专业性，具备解决某一领域纠纷的职能；在审理范围上，行政复议前置在设立了裁判所的领域内予以适用，当事人对裁判所的处理结果不服的，可以向法院提起诉讼，法院能够依法审查裁判所的有关裁决；在性质上，裁判所独立于行政机关，其办案不受行政机关及其官员的干预，其对行政的独立性很强，从其从属上看，裁判所仍然是司法系统的一部分。可见，裁判所制度既能专业上解决纠纷，也有相关的司法救济程序，落实了司法终审原则。

　5.6域外经验启示

　　5.6.1复议机构独立性强

由上述国家行政复议机构设置可知，行政复议机构在属性上具有很强独立性。在法国，行政法院在行政系统内部纠错、在德国，行政法院也是独立地处理相关问题、英国裁判所独立于行政机关。只有确保复议机构的独立性，才能保障复议决定的公正性和权威。否则，不仅不能解决纠纷，还会进一步损害当事人合法权利，更将使复议机构的公信力受损。因此，要使复议机构有效发挥作用，必须让复议机构具有一定的独立属性。

　5.6.2复议前置制度设置清晰明确

观察上述国家复议前置制度，无论是以复议前置作为常例，还是以自由选择为一般准则，都有明确的法律界定。有的具有明确的法条规定，有的类型化相关情形，并且规定应当予以行政复议前置，行政复议前置与自由选择两者之间的界限都清晰明确。

　5.6.3保障公民基本权利为目标

X虽然实行穷尽救济原则，但在在行政机关客观上不能提供适当救济和行政决定会对当事人产生无法挽回的损害情况发生时，当事人可以直接向法院起诉。日本《行政诉讼法》规定与X的救济方式相似。英国利用裁判所的专业性，及时、专业地处理当事人的诉求，解决了大部份法律纠纷。德国将诉讼案件类型化，保护当事人对行政机关课与义务的异议权与行政决定的撤销申请权的行使。保障公民基本权利是行政复议前置的出发点和落脚点，目前，我国教育行政诉讼注重对具体行政行为合法性进行审查，容易忽视对于行政相对人的利益诉求，这不利于行政相对人要求通过行政复议维护自身合法权益的诉求得以实现。

　5.6.4司法最终保障

司法最终保障，指司法机关为保障当事人权利的最后一道防线，行政相对人对于行政复议机关决定不服时，有权提起行政诉讼。德国虽然规定了两种特定的诉讼类型应当复议前置，但是也贯彻了司法终审制度，当事人对复议结果不服的，可以提起行政诉讼。法国和日本的发展情况类似，两个都是从实行复议前置模式发展到当事人自由选择模式，但无论是选择哪一种模式，司法都是最后一道程序。X实行了“成熟原则”和“穷尽救济原则”，但这原则只是体现司法对行XXX的尊重，法院保持了必要的克制，避免提前介入纠纷，但法院仍然有权终审解决行政纠纷。英国裁判所本身就属于司法系统，其判决本身具有司法属性。

　第6章 教育行政案件复议前置立法探讨

　　6.1高校行政案件复议前置原则

　　6.1.1分权原则

分权原则指按照权利类型的不同，把国家权利划分成为几个不同部分，分别由相关国家机关依法履行相关权力。在我国，也存在立法、行政、司法各司其职，其中，立法监督行政和司法、司法有权监督行政机关，促使行政机关合法利用行政职权。

分权原则作为行政复议前置的基础。一方面，在教育行政纠纷中，应当充分发挥行政机关对行政系统内部的自我监督职能，及时纠正行XXX力的滥用而给行政相对人造成的不利影响，维护行政机关自身的权威与公共信用；另一方面，为了防止行政机关恣意滥用行XXX力，行政机关的绝对权威对行政相对人合法权益造成巨大损害，应当以司法审查来制约行XXX，将行政诉讼作为解决行政纠纷、维护公平正义的最后一道屏障。

　6.1.2公正原则

公正原则指行政机关正确行使权力，公平对待行政相对人，使其行政决定结果符合法律法规。教育行政纠纷复议机关必须确保自身公正，才能维护复议结果的权威，进而解决行政相对人与行政机关的纠纷。一方面，复议机关应当尊重程序的价值，实行程序公正，履行正当程序，如相关人员必须回避、听证等程序；另一方面，在合法性与合理性方面，复议机构应当对具体行政行为审查，确保处理结果的实体公正。

　6.1.3司法终局原则

司法终局原则指在维护社会公平正义上，法院是最后的归宿，一切法律问题上的纠纷，法院有权进行审查。保持法院对教育行政案件的最后审判权，可以对行政复议机关进行有效监督，从而防止教育行政机关滥用权力，使行政复议流于形式。世界各国对法治实践表明，将司法终审设为解决纠纷的最后一道屏障，才能保证纠纷得到最后解决，行政相对人权利受到法律保护。

　6.2复议前置范围

行政复议前置能加强教育申诉功能，利用行政机关的专业能力解决争议，进而缓解法院压力。因此，纳入行政复议前置的争议，必须是具有行政复议前置的必要性与可行性。

笔者认为，高校对学生日常管理，对学生受教育权没有重大影响，如旷课扣分、评奖评优等方面，这些纠纷没有纳入当前的诉讼范围，通过教育系统内部处理。在教育行政诉讼司法实践中，可以考虑纳入行政复议前置的纠纷有三点，第一是高校的招生录取行为；第二是高校给予的处分，且该处分对学生的受教育权有重大影响；第三是高校对于学生的学术评价，决定是否授予学生相关的学历学位证书。这三点关系学生学习的权利实现与受教育权保护等重大问题，具有高度专业性，应当纳入行政复议前置范围。

6.3行政复议前置立法的协调

　　6.3.1行政复议前置的立法主体

我国《行政诉讼法》第44条明确了只有法律、法规可以设立相关的行政复议前置措施。法律的立法主体是全国人大及其常委会，但法规的制定主体更广泛，有xxx颁布的行政法规、xxx部门规章、地方性法律法规等，主体多元。笔者认为，教育领域复议前置涉及范围广、影响力大，为维护法制统一与社会安定，制定复议前置的法规只能由xxx予以规定。因此，行政复议前置制度应当由全国人大及其常委会或者xxx制定相关的法律法规来确立。

6.3.2行政复议前置与行政诉讼的衔接

当前，复议前置制度的衔接有两种类型类型，即复议选择终局型与向法院起诉型。前者指对复议结果不服的，可以选择申请最终裁决或者直接向法院起诉；后者指对复议结果不服，直接向法院起诉。前者情形在我国《行政复议法》规定，具体行政行为是由xxx部门或者省级XX作出时才适用，学校属于教育部门管辖，其的级别无法达到前者规定的情形，因此不适应于教育行政复议制度。后者是行政复议前置与行政诉讼的一般衔接情形，只要不服复议决定就可以向法院起诉，这符合我国目前现在法律规定的行政复议前置与行政诉讼衔接的通行规定。

6.4行政复议前置的立法设计

　　6.4.1修订《教育法》，明确行政复议前置

《行政诉讼法》第44条规定，法律可以划定行政复议等情形。《行政复议法》有关自然资源等权属争议，确立了复议前置规定。另外，《税收征收管理法》第88条、《海关法》第64条《专利法》第41条、《反垄断法》第53条、《游行示威法》第31条、《外汇管理条例》第51条、《企业法人登记管理条例》第31条、《军品出口管理条例》第27条、《工伤保险条例》第55条、《城市居民最低生活保障条例》第15条、《价格违法行为行政处罚规定》第20条等规定了行政复议前置制度。参考这些法律法规的设定，在修订《教育法》时，可以对行政复议前置适用于高等教育行政诉讼作出相关规定。

　6.4.2颁布《教育申诉办法》，规范行政复议

申诉是指学生不服学校的管理，认为其行为侵犯其合法权利时向有关部门投诉，希望有关部门维护自身的合法权利。按照申诉机关的不同，可分为校内申诉与校外申诉。行政复议就是属于校外申诉。一方面，规定学生认为学校作出的决定使自己合法权利受到侵犯时，有权向教育行政部门提出行政复议；另一方面，在《教育申诉办法》中列明，学生不服高校招录决定、学历证书管理行为、对受教育权有重大影响的处分应当先申请行政复议。

　结语

本文归纳了我国目前高校教育行政诉讼受案范围的主要类型，分析了在目前司法实践中，法院解决教育行政诉讼纠纷的不足之处，比对了在此类案件中，行政复议相对于行政诉讼解决纠纷的优势，论证了把行政复议前置制度纳入教育行政纠纷案件的可行性及意义，对如何把行政复议前置纳入教育行政纠纷案件相关立法提出了些许建议。随着教育行政诉讼案件的日益增长，该类案件纠纷的复杂性与特殊性日益显现，本文的探讨作为一个行政法制度建设的方案，力求如何解决该类纠纷。在比照现行法条的一些规定的同时，论证行政复议前置是一个解决方案。

本文对行政复议前置纳入高校教育行政诉讼的探讨仍然是初步的，笔者期望有更多、更深入的研究。尤其是，每一种教育行政案件纠纷如何具体运用行政复议前置需要更进一步的观察与分析、有待深入的审视。

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