农村基层社会治理法治化建设研究——以宁夏Y县为例

摘要

农村基层社会治理法治化是指在XXX领导下，通过基层治理的制度化、规范化、程序化、法治化，使农村基层治理者善于运用法治思维和法律制度治理社会。农村基层的社会治理体系建设是国家治理能力的集中体现，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重中之重，农村基层社会治理法治化是实现全面依法治国的重要途径。为明确如何实现农村基层社会治理法治化，本文综合运用文献研究法、历史分析法和实证研究法，以宁夏Y县为调研点，从Y县的社会治理法治化现状入手，探寻农村基层社会治理法治化的实现路径。

本文除绪论和结语外，共分为四章。第一章明确农村基层社会治理法治化的相关概念、历史沿革及意义。第二章梳理我国农村基层社会治理法治化的逻辑与结构：法治模式是法治的根本，法治秩序是法治的关键，法治组织是法治的核心，村民是法治的基础。第三章考察宁夏Y县社会治理法治化现状，发现Y县农村基层社会治理法治化存在着相关制度不够健全、基层XX行政执法水平不高、基层组织纠纷解决能力有待提升以及基层党组织、村民委员会和村民法治意识有待提高等问题。第四章探讨实现农村基层社会治理法治化必须建立健全相关制度，提高基层XX行政执法水平，提升基层组织纠纷解决的能力，加强基层党组织、村民委员会和村民法治意识的培养。本文最后指出，农村基层社会治理法治化建设在于把农村基层一切可以由法律来调整的事务都纳入法治轨道。

关键词：农村，基层，社会治理，法治化

　　第一章 绪论

　　第一节 研究背景与意义

　　一、研究背景

XXX十五大提出依法治国以来，xx高度重视我国法治建设，1999年将依法治国写入宪法，十八届四中全会对依法治国的问题进行专题讨论，十九届四中全会再次强调完善XXX法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面依法治国，既是XXX制度的保障，又是实现国家治理体系和治理能力现代化的优势。在国家治理体系中，农村基层社会治理是整个治理体系的基础和重要组成部分，中国xxx执政的基础在农村，推进改革开放促进发展的艰巨任务在农村，推动党和国家各项政策落实的关键在农村，实现国家治理体系和治理能力现代化的最关键部分也是农村，农村基层的治理能力关乎着国家的长治久安和广大村民的切身利益。目前，我国正处于全面建成小康社会的决胜时期，国家正面临的突出问题包括产业结构的转型升级、社会结构的调整、行政工作的质量提升和效率增加等问题，这些问题较为突出的地方仍然是农村基层。加强农村基层治理法治化建设，构建农村基层社会治理新格局是解决农村基层治理困境的必然选择，农村基层社会治理法治化水平直接关系到全面依法治国的推进速度，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的关键。

　二、研究意义

依法治国是中国xxx治国理政的基本方略，是国家长治久安的重要保障。农村基层社会治理法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础。通过对农村基层法治化实践经验的总结和归纳，不断丰富社会治理法治理论，运用法治思维解决农村基层社会问题，进而促进全面依法治国的实现。

（一）理论意义

本文对农村基层社会治理法治化建设这一课题的研究，丰富了我国社会治理理论和法治理论。通过对农村基层社会治理法治化逻辑与结构的研究，明确在农村基层的治理结构中，法治模式是法治的根本，法治秩序是法治的关键，法治组织是法治的核心，村民是法治的基础。农村基层社会治理法治化可以满足村民对美好生活的需要，可以加快推进依法治国进程、可以促进社会治理体制创新。把农村基层的社会治理理论与法治理论相结合，能够为农村基层社会治理法治化建设提供行动指南，在农村基层社会治理法治化建设中，要保持理论自信，坚持XXXXXXXXX法治思想的理论指导。

（二）实践意义

我国之所以越来越重视农村基层社会治理法治化建设，是由于依法治国的工作的基础和工作重点都在农村基层，农村基层的法治化建设，是全面依法治国方略在基层工作中的全面贯彻和落实，是建设法治中国必不可少的组成部分，全面建设农村基层社会治理的法治化，有利于完善国家治理体系和提升国家治理能力。本文研究的侧重点在于通过对Y县社会治理法治化现状的分析，探求我国农村基层社会治理法治化实现路径，为其他农村地区提供参考，为全面推进依法治国夯实基础。

　第二节 国内外研究现状

　　一、国内研究现状

对于农村基层社会治理法治化的研究，有的学者对于农村基层社会治理法治化从某一专门视角进行深入研究，有的学者是从农村基层社会治理的某一个专门领域如何实现法治化进行剖析，还有的学者对农村基层社会治理法治化的实现路径问题进行探析。

　（一）从专门视角对农村基层社会治理法治化的研究

近年来，我国关于农村基层社会治理的研究越来越多，但是从专门视角对农村基层社会治理法治化的研究并不常见。姚锐敏教授从行政法治化的视角对我国农村基层社会治理法治化进行研究，《乡村行政机制转型：从政治支配到法律规制》一文认为我国农村基层行政机制的法治化转型已经由政治支配行政转变为法律规制行政；《希望田野上的法治曙光——依法治国背景下乡村行政的法治走向分析》一文认为农村基层行XXX力正在转入依法行政的轨道；《推进乡镇XX依法行政的民主进路探析》一文认为发展农村基层的民主政治建设是基层XX依法行政的关键。彭澎教授从宪政的视角对我国农村基层社会治理法治化进行研究，《宪政视域中农村基层治理变革的政治缘由》一文认为农村基层的社会治理制度需要在宪政理念的主导下进行创新和发展；《经济社会转型期农村基层治理变革之宪政研究》一文认为农村基层的社会治理法治化充分体现了宪政精神；《农村基层治理法治化的制度内涵与发展目标研究》一文认为农村基层社会治理的法治化不仅需要对经济政治文化资源的整合，更需要法治理念的指引。

　（二）从专门领域对农村基层社会治理法治化的研究

我国从专门领域对农村基层社会治理法治化的研究，目前多集中在村民自治的法治化和信访的法治化。在村民自治领域，唐鸣教授《草根民主的法律规制：村民自治面临的新问题及法律制度建设》一书中阐述了农村基层村民自治制度的法理基础，并提出了农村基层村民自治的困境与出路。郭华《司法介入村民自治探析》一文认为司法有必要作为救济制度介入农村基层的村民自治。刘志鹏、唐鸣《法理学视野下的村民自治权：争议、歧见与解析》一文通过梳理不同观点，对村民自治权进行解析。梁成意《村民自治制度的宪法完善与法律创新》一文建议制定《村民自治法》，完善村民自治法律体系。在农村基层信访领域，李红勃《村民上访、法律援助与司法公平》一文认为在农村基层要重视法律援助工作。李长健等人《村民利益保护视角下的我国信访制度法治化研究》一文认为应构建信访保护村民权益的多元机制。冯炬、史向军《强化法律在化解矛盾中的权威地位——村民涉诉信访矛盾化解研究》一文强调要强化法律在化解农村基层矛盾中的权威地位。谷玲《法治视阈下村民“信访不信法”消极心态的产生与破解对策》一文同样认为应强化法律在化解农村基层矛盾中的权威地位。李明、邵华《农村信访法治化路径探析》一文认为推进农村基层信访工作步入法治化轨道要从完善信访立法、推进依法行政、严格公正司法、提高法治意识、夯实基层基础几个方面入手。3.3333.更多还原

　（三）农村基层社会治理法治化实现路径的研究

我国目前对于农村基层社会治理法治化的研究还不是很多，现有的研究多集中于农村基层社会治理法治化的困境及出路问题。张西道《法治视域下社会治理分析》一文提出农村基层的社会治理法治化应当重构治理模式。倪怀敏《农村社区治理法治路径探寻》一文认为通过法治化手段对农村基层社会进行治理是农村建设的重要问题。刘志永、李冠文《当代乡村社会治理法治化的路径选择与功能分析》一文实现农村基层社会治理法治化的关键是构建多元主体参与治理的农村基层社会治理体系。张霜、王颖《推进农村社区治理现代化的法治路径探索》一文认为应从完善基层立法、提升村民法治意识和建设机制等方面实现农村基层社会治理的法治化。孙静《乡村社会治理法治化的现实挑战与路径选择》一文认为要实现农村基层社会治理的法治化应该从明确治理主体的职责，对村民自治制度进行完善，提高基层组织和村民的法治意识，建立健全基层村民利益保障机制几个方面入手。周铁涛《基层XX主导农村法治化治理的困境与路径》一文认为实现农村基层社会治理法治化发挥主要作用的基层XX。

　二、国外研究现状

我国国内对于农村基层社会治理法治化这一问题进行研究的同时，也有一些国外学者对这一课题进行研究，但是国外学者的研究大都以实地考察和调研为依托，最终研究成果以社会实践或者调研报告的形式呈现出来，所以笔者对于国外研究现状的梳理将采取与国内研究现状的梳理不同的方式。

国外学者对我国农村基层社会的研究大多数都是关于我国农村基层社会的文化和经济的演变和发展方面，其中具有代表意义的学者是加利福尼亚大学教授黄宗智（Philip C.C.Huang），黄宗智对我国农村基层地区的研究也是采取实地调研、走访的研究方法，他的代表作《华北的小农经济与社会变迁》一书对我国华北小农经济的特点、结构和变化做了深入的研究，除此之外，他还在《中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域》一书中对我国农村基层的司法做了深入研究，提出“第三领域”这一概念。

X学者杜赞奇《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》一书同样以我国华北农村基层地区为研究对象，对我国农村基层社会演变进行研究。

法国学者费里德曼对我国东南沿海地区的农村基层宗族势力进行专门研究，分析宗族势力在农村基层社会治理中的影响。

综上所述，国内学者针对我国农村基层社会治理法治化相关问题的研究取得了一定的理论成果，在实现路径上也各抒己见为我国农村基层治理法治化建设提供了理论支撑。国外学者对于我国农村基层社会治理的研究多采取实地调研的方法，更能从客观出发，他们的研究对我国农村基层社会治理法治化的建设具有一定的借鉴意义和参考价值，但是由于国外学者往对我国的传统文化认识不足，对我国农村基层的社会治理法治化研究还要结合中国具体国情，从实际出发，探求一条中国特色法治化道路。

　第三节 研究方法

本文综合运用了文献研究法，历史分析法和实证分析法，通过对我国农村基层社会治理法治化历史沿革的分析和对Y县社会治理法治化建设现状的实证研究，为我国农村基层社会治理法治化提供路径。

一、文献研究法

为了使本文的研究具有独特性和创新新，在研究前期我阅读了大量农村基层社会治理法治化问题相关的文献，了解和梳理了关于这一问题目前的研究现状，在此基础上展开本文的研究。

　二、历史分析法

自古以来，我国的农村基层社会不同时期存在着不同的治理方式，在不同的经济发展阶段，治理呈现出了不同的特点。通过对建国以后、改革开放后以及XXX的农村基层社会治理法治化情况进行梳理和分析，将农村基层社会治理法治化建设分为萌芽期、确立期和发展期三个阶段，发现农村基层治理法治化是一个不断完善的过程，从而探求其内在的发展逻辑和规律，以明晰今后的发展的方向。

　三、实证分析法

本研究将选取宁夏Y县进行实地调研，通过对宁夏Y县的走访调查，了解Y县农村基层社会治理法治化的现状，并加以分析和总结，提出可行性建议，为我国的农村基层社会治理法治化建设提供参考。

　第二章 农村基层社会治理法治化概述

农村基层社会治理法治化是指在XXX领导下，通过基层治理的制度化、规范化、程序化、法治化，使农村基层治理者善于运用法治思维和法律制度治理社会。建国以来，我国农村基层社会治理法治化建设经历了从萌芽期到确立期，再到发展期的过程。农村基层社会治理的法治化能够满足村民对美好生活的需要、加快推进依法治国进程并且促进社会治理体制创新。

第一节 农村基层社会治理法治化相关概念的界定

社会治理是指XX、社会组织和个人等多元主体共同参与，对社会公共事务进行管理，实现社会利益最大化的过程。法治是指依照法律制度进行治理，区别于人治，法治蕴含着法律至上，法律面前人人平等等价值观念。农村基层社会治理法治化就是指在农村基层的社会治理中，治理者通过制度化、规范化、程序化、法治化的治理手段，使得法治观念深入人心。

一、社会治理与社会管理的概念界定

根据联合国全球治理委员会对治理的定义，“治理”是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和。同时，联合国全球治理委员会对治理的特征进行了总结，包括以下三个方面：第一，治理是一个过程，而不是一套一成不变的规则；第二，治理的过程具有协调性，而不是管理者或者管理机关单纯的控制和指挥；第三，治理的范围既涉及公共部门又涉及私人部门，而不仅仅是公共部门或者私人部门。

社会治理是多元主体共同参与治理社会的过程。治理主体包括XX、社会组织和个人等所有的社会组成主体，在参与治理的过程中，各主体之间地位是相互平等的，各主体参与治理的方式也是以沟通、合作、协商为主，治理的内容非常广泛，包括所有的社会公共事务和生活。我国的社会治理，以中国xxx为领导，由XX进行组织和引导，社会组织和广大人民群众作为主体极参与，共同对社会公共事务进行治理，不同的主体在社会治理中积极发挥其社会作用，以解决我国社会在发展中出现的社会问题，从而促进社会健康和谐有序的发展。

社会管理的基本任务与社会治理大体相同，但是社会管理带有管制，统治的意思，社会管理的主体是领导者，社会管理的各主体地位有高低之分，管理的方式是管制、统治，一般表现为上级对下级的命令，社会管理具有行政性和单向性。

社会治理与社会管理只有一字之差，由“管”到“治”体现了不同的社会建设理念，具体体现在以下几个方面：第一，社会治理的主体是多元的，XX、社会组织和个人都可以是社会治理的主体；社会管理的主体是单一的，多为XX管理，基层群众在社会管理中具有被动性，基本不主动参与社会的建设。第二，社会治理的方式是沟通协作，各治理主体之间地位平等；社会管理的方式是统治和管制，上级负责下达命令，下级只有服从。第三，社会治理的范围更加广泛，包括了社会公共事务的各个方面；而社会管理的范围在狭义上仅仅指的是由权力部门对不能划分给相关职能部门的事务进行的管理。

二、法治概念的界定

研究农村基层社会治理法治化这一课题时，不可避免的要涉及到法制、人治与法治这三个词语的运用。因此有必要对法制、人治与法治的概念进行一个合理的界定。

（一）法制与法治

法制和法治这一对词语，在内涵上有一定的相似，也有一定的区别。在我国，曾经有很长一段时间，对这两个词语的区分和界定不是很清楚，而实践表明，界定两个词语的概念对健全法治社会和依法治理国家是非常有必要的。法制，简单的可以理解为是法律制度的简称，它指的是一种静态的法律，是一个国家或地区整个法律上层建筑的系统。法治，从字面意思上来说就是“法律治国”，是指依照法律来治理国家。法治包含着对法律精神和社会理想状态的追求，国家权力与社会关系按照法律秩序良好运转，蕴含着法律至上，法律面前人人平等等观念深入人心。法制与法治既有区别又有联系，区别在于：第一，法制的产生与发展与国家相联系，而法治则直接与民主制国家相联系；第二，法治的基本要求是严格依法办事，而法制则并不必然蕴含依法办事的内容。联系在于：现代社会的法制是法治的基础和有机组成部分，而法治的价值追求促进法制的建设和发展，法治是法制的目的和归宿。

（二）法治与人治

人治和法治都是指治理手段和治理理念。人治强调的是依靠领导者来治理社会和国家，法律只是这些统治者的工具，在法律面前本应该人人平等，但是一旦依靠领导者来治理国家，就会出现人和人的不平等，领导者就会享有特权，领导者的权力就会凌驾于法律之上，因此很容易滋生专政。法治与人治相比，它的优越性在于任何人在法律面前都是平等的，法律至高无上，而我国的法律是民主的法律，是可以实现善治的良法，因此法治与民主又有着天然的联系。

　三、农村基层社会治理法治化的概念界定

前文中已阐述法治的含义是依照法律治理国家，法治是静态的法律和动态的法律相结合，既有良好的法律制度又有良好的法律运行。“化”这个字本义指变化，在现代汉语中又表示转变为某种性质或状态，或表示将某种事物普遍推广。因此，法治化是指将法治进行普遍推广，使其成为一种常态。在此基础上，就不难理解社会治理法治化的含义了，社会治理法治化则是指在xx的统一领导下，XX机关、社会自治组织能够按照法律规定来管理社会事务，即政治、经济、文化等一切活动都需要依照法律规定来进行管理，公民的行为都必须遵守法律，使一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入制度化、规范化、程序化、法治化的轨道。在治理的过程中采取法治的手段和方式，让法治贯穿社会治理的全过程，法治化也是社会治理的理想状态。

农村基层社会治理法治化是指在XXX领导下，通过基层治理的制度化、规范化、程序化、法治化，使农村基层治理者善于运用法治思维和法律制度治理社会。这就要求基层机关、基层自治组织以及广大村民要坚持中国共产XXX领导，要树立依法治国的坚定信仰，要坚持人民当家作主的理念，要转变传统观念，以治理代替管理，用法治作为保障，让广大人民群众参与到社会治理中来，最大限度的发挥人民在社会治理中的积极性和创造性，实现社会运行方式和治理体制的制度化、规范化、程序化、法治化。

　　第二节 农村基层社会治理法治化的历史沿革

经济基础决定上层建筑，经济发展程度不同，法治建设程度也不同。我国建国以来，在不同的经济发展阶段，农村基层的社会治理都呈现出了不同的特点。本文将农村基层社会治理法治化建设分为萌芽期、确立期和发展期三个阶段，分别是建国初期、改革开放后和十八大至今的XXX。通过对不同经济发展阶段的社会治理特征进行梳理，分析我国农村基层社会治理法治化的历史沿革，以此探求我国农村基层社会治理法治化发展所遵循的内在规律。

　一、农村基层社会治理法治化的萌芽期

建国初期，国际和国内的形势错综复杂，抗日战争取得胜利，解放战争并未结束，经过抗日战争和解放战争，我国的经济遭受到严重的损害，国家集中力量恢复发展经济。1949年，新中国成立之初，由于时机尚未成熟，解放战争还没有取得全面胜利，虽然建立了新的XXX，但是并没有制定新中国宪法，而是由《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）起临时宪法的作用，《共同纲领》的制定具有广泛的群众基础，代表了广大群众的根本利益，对新生XXX的巩固具有不可或缺的作用，为我国建国初期的农村基层法制建设打下了坚实的基础。直到1954年，我国一届人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这部宪法是我国的第一部宪法，规定了我国的国体、政体和基本制度等重要问题，是我国法制建设的里程碑。建国之际，农村正在进行土地改革，1950年颁布《土地改革法》对土地改革的相关政策和问题做了规定，废除了封建土地剥削所有制，大大激发了村民的生产热情，从而又促进了国民经济的发展。同年，通过颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民XX组织通则》对基层行XXX力在制度上予以规定，随后组建乡镇人民XX，将国家XXX深入扎根到农村基层。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布，标志着人民公社治理体制在农村基层的确立。

建国之初，我国经济遭到战争的冲击，亟待恢复，在经济不发达的情况下，法治建设自然落后，在农村基层的社会治理中没有统一的法律法规作为依据，治理大多依赖于非正式制度，这一时期，村规民约对农村基层社会治理的作用远远大于国家正式制度。随着土地改革完成，经济得到恢复发展，对农村基层的社会治理也开始由制度化为主导，1953年针对农产品生产和流通领域建立了统购统销制度，同年，我国进行第一次人口普查，在农村建立起了户籍登记制度，对农村人口进行管理。1962年，人民公社治理体制的确立，生产队、生产大队和公社三级之间是行政隶属关系，村民失去本应具有的地位和活力，人民公社治理体制存在着管理过分集中、经营方式单一和分配平均等诸多弊端。“政社合一”的制度也削弱了农村基层XXX机构的治理能力，

　二、农村基层社会治理法治化的确立期

改革开放以来，随着经济的迅速发展，法制建设也取得了瞩目的成就。改革开放之初，我国经济建设逐渐恢复，与此同时，也开始逐步制定与经济生活相适应的法律制度，以此来为经济的发展保驾护航。1980年在广西开始出现了村民们自发组建的村委会，村委会的性质是基层自治组织，1982年被写入《宪法》，村委会的性质被法律所确认。1987年颁布《村民委员会组织法（试行）》，《村民委员会组织法（试行）》是一部专门就农村基层社会治理中村民自治相关问题进行规定的法律，至此村民自治真正意义上有了法律依据。到了上个世纪90 年代，我国经济快速发展，法制建设也加快了步伐，1990年颁布了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，在这部法律中对于村集体所有制企业的性质、范围和运作情况都做了规定，《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》的颁布标志着村集体经济企业的经济地位通过法律予以明确。1996年颁布了《中华人民共和国乡镇企业法》，在这部法律中对于乡镇企业的性质、范围和运作情况做了规定，《中华人民共和国乡镇企业法》的颁布标志着乡镇企业的经济地位通过法律予以明确。随着村民自治程度越来越高，村民对于农村基层的社会治理有了更为民主的需求，因此，1998年正式颁布了《村民委员会组织法》，进一步明确了村委会的性质是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。到21世纪初，我国经济保持稳步发展，在法制建设方面也有所建树，2002 年颁布了《土地承包法》，在农村基层对村民的土地利益予以保障。2003年颁布《中国xxx农村基层组织工作条例》，明确了农村基层党组织的工作纪律和工作职责。2006年颁布《中华人民共和国村民专业合作社法》，本法明确了村民专业合作社的法律地位，通过法律来支持、引导村民专业合作社的发展，并规范其行为，保障其权益。2007年颁布《中华人民共和国城乡规划法》，为社会主义新农村的建设和城镇化建设在法律上构建框架。改革开放以后，我国无论是经济还是法制都得到了空前的发展，2011年我国已经形成了以宪法为统帅、以法律为主干的XXX法律体系，社会各项事业的发展均步入法制化的轨道，农村基层的社会治理亦然如此。

文化大革命的十年，对农村的经济发展造成极大的冲击，农村基层社会治理方式也发生倒退。1983年中共中央、xxx发出了《关于实行政社分开建立乡XX的通知》，1985年明确了在农村基层社会治理中党委机关代表广大人民的根本利益，这一时期，初步形成了政社分开、党政分家的农村基层社会治理局面。改革开放后，在农村基层的社会治理中治理主体的作用越来越得到重视，在乡镇一级开始设立司法所和司法站，随着法律服务的增加，村民的思想也逐渐发生改变，法治意识比以前增强，村民开始用司法手段解决纠纷，司法权威在农村基层初步树立。到上个世纪90年代中后期，XXX十五大首次提出依法治国战略，社会各项事业的治理都离不开法律作为依据，但是农村基层由于生活环境得闭塞和信息接收滞后，相对于城市而言，受法律得影响依然比较薄弱，在面对农村基层的社会问题的时候，XX指令性的作用远远大于法律。随后，随着依法治国战略的全面推进和基层普法工作的开展，农村基层组织和村民的法治意识有所加强，但是在农村基层社会治理所依据的大多也都是“规定”、“条例”、“办法”等，这一时期，农村基层的社会治理朝着法治化发展，但是治理所依据的文件要么不具备法律效力，要么法律效力位阶较低，权威性也较低。

　　三、农村基层社会治理法治化的发展期

十八大以来，我国高度重视法治建设，十八届四中全会专题讨论了依法治国的问题，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面依法治国的总目标是建设社会主义法治国家，而完备的法律规范体系是建设社会主义法治国家的必然要求。在农村基层也能够体会到全面依法治国的推进给村民生活带来的变化，构建乡村法治网络，设立诉讼联络点和巡回审判点为农村基层广大村民提供法律保障。但是，随着社会主义新农村的建设和乡村振兴战略的实施，农村经济迅速发展，加快了城乡一体化建设进程，村民利益变得越来越多元化，我国农村基层社会治理的方方面面都需要法律制度作为依据和保障，而法律具有滞后性的特征，法治中国的建设也需要一个深入到基层的过程，XXX以来，农村基层政策主导性的社会治理形态并没有真正改变，在农村基层的社会治理仍然缺乏法制保障。目前，能够作为农村基层社会治理直接依据的法律除了《村民委员会组织法》和《中国xxx农村基层组织工作条例》外，很难再找到其他法律，各地区对于本地区农村基层有针对性的地方性法规也有所缺失，不仅外部规制有所缺失，我国的农村基层社会治理内部规制也亟待建设，这些问题都迫使我们必须加强立法。

依法治国战略的提出，我国走上了法治中国建设的道路，农村基层社会治理是国家治理的基础，农村基层社会治理法治化是法治中国建设不可缺少的一部分。这一时期我国农村基层社会治理的法治化主要体现在村民的权益保障方面，村民的土地权益在法律中予以确认，土地流转的相关权益用法律予以保障。除此之外，农村基层社会治理的法治化还体现在村民政治权利的行使方面，现阶段农村基层的社会治理主体是多元的，法律鼓励村民作为治理主体积极的参与到治理中来，以求真正的实现自我管理、自我教育、自我服务。在这个过程中，通过普法宣传力度的不断增加，基层村民的法治意识有所提升，XX依法执政能力有所提升，农村基层的法律服务机制和纠纷解决机制有所创新。2020年中央一号文件明确指出要加强农村基层治理，加强和创新对农村基层的法律服务形式。

第三节 农村基层社会治理法治化的意义

农村基层社会治理法治化对农村的发展和法治中国的建设都具有举足轻重的作用和意义，具体来说，可以满足村民对美好生活的需要，可以加快推进依法治国进程、可以促进社会治理体制创新。

　一、满足村民对美好生活的需要

XXX报告指出我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一社会矛盾一方面体现在村民日常生活的需要上，另一方面体现在法治给村民带来的观念改变上。法治具有其他治理方式不具备的权威性和强制性，建设法治社会是我国社会各阶层的共识，所以法治必须与村民的日常生活保持紧密联系。农村基层社会治理中遇到的很多问题都需要靠法治来解决，运用法治化的方式来保障村民参与社会治理的权利，可以增加村民的满意度和获得感，从而满足村民对美好生活的需要。

农村基层社会治理法治化建设是农村社会和谐稳定的基础和保障。基层XX要始终牢记为人民服务的使命，在法律规定的范围内行使权力，依法行政。基层群众组织和村民要树立主人翁意识，改变事不关己高高挂起的态度，自觉维护法治。因此，培养基层的法治思维，运用法治方式解决基层问题，各治理主体互相配合协调农村基层社会关系，具有重要的现实意义。农村基层社会问题不是哪一方可以独立解决的，需要各方相互配合，共同推进法治化建设，才能使村民安居乐业、改革发展有序进行。

农村基层社会治理法治化建设是维护村民合法权益的重要手段。伴随着农村社会的发展，村民的法治意识和维权意识越来越强，对于生活中的法治问题关注度有所提高，很多村民开始重视自身权益保障问题。实际上，这些都离不开农村基层社会治理的法治化建设。正如习总XX所说，农村基层社会治理法治化最重要的目标就是保障好基层人民群众的根本利益。在处理好维持农村社会稳定和保障村民权益关系的基础上，既要完善社会治理法治化相关制度，又要让法治观念和法治权威深入人心，把村民的满意度作为衡量法治化效果的标准。实现农村基层社会治理的法治化，才能使农村社会稳定和谐，村民才能拥有美好生活。

二、加快推进依法治国进程

全面依法治国是我们国家发展的一个重要目标，农村基层社会治理法治化是全面依法治国必不可少的组成部分，完善的立法是农村基层社会治理法治化建设的重要环节，要推进依法治国的进程，就要加快农村基层治理在立法上的创新。根据农村基层治理现状，加快法治化建设，进而推进全民依法治国进程，可以从以下两个方面分析：第一，从广大村民群众的角度出发，村民是农村社会治理的主体和根基，依法治村是依法治国的最终体现。首先，农村群众是全面推进依法治国进程中最难攻克的群体，基层村民普遍文化程度有限，法治意识有待加强，法治能力有待提高，而农村社会问题多发，所以农村基层的社会治理更为重要。其次，农村群众是法治中国建设的主力，在基层治理中，能够充分体现群众的创造性，深入贯彻法治理念的同时又在实践中不断丰富依法治国的内涵，积极落实各项法治要求，最终以依法治村的形式展现出来，法治建设才能不断发展，进而加快推进依法治国的进程。第二，从基层XX的角度出发，法治化的治理要求基层XX行为有法可依，运用法治方法和途径解决农村基层社会问题。农村基层社会治理法治化建设要求XX深化改革，给农村基层社会的治理创造法治环境，建设法治XX，进而加快推进依法治国的进程。

　三、促进社会治理体制创新

XXX以来，提高社会治理法治化水平是社会治理的重要内容，法治能为治理体系和治理能力的现代化提供支撑和保障。农村基层的社会治理和法治相互依存，治理需要依赖法治的方式，法治化进程也需要治理的推动。农村基层社会问题纷繁复杂，法治具有规范性和可操作性的优势，法治推动农村基层社会治理体制不断改革和创新。随着治理主体的多元化发展，光靠基层XX的力量不足以实现治理的任务，当下应当尽快构建农村基层社会治理结构，通过法治的手段，规范各治理主体的行为。法治可以对治理体制的创新起到促进作用，基层XX在农村基层社会治理中的地位很重要，因此，需要通过法治进一步明确和细化各XX部门职责，使基层XX在治理中最大程度发挥作用，这也体现了基层XX职能由管理到服务的转变。通过农村基层社会治理法治化建设，对基层XX的权利和责任进行明确，也体现了法治化的治理体制让XX把工作重心转移到公共服务上来。只有XX的工作实现了法治化，对国家公权力进行制约，才能真正保障村民权益。所以，提高农村基层社会治理的法治化水平，能够促进治理体制不断创新，反过来又加速了法治化的进程，形成良性互动。

　第三章 农村基层社会治理法治化的逻辑与结构

农村基层社会治理法治化是农村基层社会治理的发展方向，一方面要在农村现有的政治和社会资源的前提下进行治理体制的整合和治理结构的完善，另一方面要坚持社会主义法治理念，对治理模式进行法治化建设。农村基层社会治理法治化具有自身所特有的逻辑和机构，厘清农村基层社会治理的治理逻辑与法治结构能够为法治化建设提供支撑。

　第一节 农村基层社会治理法治化的逻辑

　　一、法治立场是治理的内在要素

农村基层社会治理立场是指治理过程中的主观心态，治理立场代表治理的发展宗旨，体现治理最基本的价值，决定治理体制的构建。农村基层社会治理法治化是在农村基层社会治理中探求法治化的路径，实现治理的规范状态。法治化所体现的治理立场是在治理中强调法律的作用，强调用法治来引导、规范和约束农村基层治理，最终形成治理法治化的秩序和状态。构建与运行农村基层社会治理体制是社会发展和农村转型的必然要求，也面临农村的政治体制建设和社会运行机制无法适应等很多问题，具有一定难度。但是，农村基层社会治理必须坚持法治立场，坚持以宪法规定的基层群众性自治制度为核心，任何人都不得忽略村民在农村基层社会治理中享有宪法规定的权利，任何人都不得违反法律规定、滥用权力干预农村基层治理。亚里士多德说：“法律的权威在社会的各个方面都存在并得到一致的认可与尊重，以政党和团体为代表的任何权力组织和社会组织都只在法律没有规范的特别事物下具有主动决定权，都受到法律的规制，都没有侵越法律的空间。”在农村基层社会治理中坚持法治立场，根据宪法和其他法律规范的规定，实现农村基层社会治理实体上和程序上的公平正义，用法治的方式转变治理模式、达成治理目标，当村民的利益和社会主体的利益发生冲突时，不能以损害一方利益的方式满足另一方的利益。法律规则随着社会的发展而发生变化，农村基层社会治理的法治立场不是死板的遵守法律规定，应该是一种法治的治理观念和价值取向，也就是基层治理和法治之间应实现良性的互动，基层治理制度的设计与运行最终也会促进国家法治的进步与发展。

　二、法治思维是治理的本质要素

农村基层社会治理思维是指在农村基层治理中对农村社会、基层治理主体、基层社会问题的观察视角，是能够体现农村基层治理理念的思考方法与价值认知。农村的发展和现代化进程中，法治思维发展成为最基本的治理思维。法治思维的基本精神是对权力的限制和对权利的保护，是法治体制的最初出发点和最终归宿。法治最大的作用就是通过制度把国家权力装进笼子里，法治思维就是通过制度对国家构成、XX机构，甚至是社会运行中的权力都要进行限制，法治主义者始终对权力高度警惕，他们不相信权力在没有法治体制的限制下能合理适度的行使。农村基层社会治理中的法治思维，就是运用法治对权力的限制和对权利的保护的基本精神，来认识和对待农村基层社会治理结构和如何操作的问题，以此来保障村民的自治权，防止公权力的扩张和滥用。在农村基层社会治理结构中，民主选举、民主管理、民主监督是国家赋予村民治理权力的体现，根据我国宪法和法律的规定，村一级实行基层群众组织自治制度，就是为了防止国家公权力干预到村庄，村民自治制度的设计就体现了法治思维，赋予了村民自主治理的空间，排除国家公权力对农村基层治理的干扰，这就是法治思维在农村基层社会治理中的具体应用。目前，农村基层社会治理的法治思维，是在已有制度的基础上，加强对乡镇一级公权力的规制，以防乡镇一级公权力下移，对农村基层社会治理中必须存在的国家权力进行限制，防止其干预村民权利，真正意义上实现农村基层的自治。只有在农村基层社会治理中形成法治思维，才能实现法治化状态。

　三、法治原则是治理的基本要素

农村基层社会治理原则是治理主体对治理制度和治理行为进行深刻认识之后形成的要求和预期，是建立在完备的治理逻辑和治理结构之上的认知，并且贯穿整个治理过程的始终。农村基层的社会治理关乎农村基层社会的各个方面，需要面对各类复杂的社会问题，协调各类社会关系，其中最基本的问题就是民主权利和自治权利的行使和保障问题，它贯穿于农村基层社会治理的整个过程，也影响着农村基层社会治理体制的构建，对于这一问题该如何认识和处理，是农村基层社会治理该坚持的基本原则。对于权利的行使和保障问题，也正是法治的基本问题和基本原则。所以，在农村基层社会治理中村民权利的行使和保障这一问题上，治理的初衷和法治的原则具有高度一致性，我们可以认为，农村基层社会治理体制应当是法治原则的落实和最好体现。法治原则强调在农村基层社会治理中将法治作为把握和处理各类权力相互间关系的准绳，将治理权力的行使、以人为本的理念和国家制度相融合，把体现法治基本精神的治理体制落实到实践中。立宪主义的宗旨在于保障社会生活中个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活，而法治是实现这一宗旨的方式。农村基层社会治理鼓励村民行使宪法赋予的自治权，支持民主，这种权利保障的特征是法治原则在生活中的具体体现。

　四、法治方法是治理的重点要素

农村基层社会治理方法是是实现治理预期目标的具体手段和方式。法治方法是将法治的手段与方法和农村基层社会治理运行相统一，运用法治对农村基层治理体制和过程进行规范，在治理过程中突出法治的作用与精神。农村基层的社会关系复杂多样，必须运用法治的方法对各类社会关系进行调整。在当今社会，法治是一个大的背景，在这个背景下抛开社会治理只谈法治，或者是抛开法治只谈社会治理，都是片面的。过去在农村基层社会治理中，很大程度上忽视了法治的方法，看不到农村基层对法治的需求，更多的是在政治学的理论上注重其政治内涵。实际上，农村基层的社会治理不仅仅是个政治学的命题，同样离不开法治的方法和法治保障。法治是通过对政治行为的规范的方式来实现对政治的干预和影响，农村基层社会治理的法治化程度在某种意义上反映了治理的水平高低。法治方法通过法治特有的制度功能规制农村基层社会治理过程，进而对治理行为进行优化，为实现农村基层社会治理的法治化夯实基础。农村基层社会治理法治化是国家法治建设不可或缺的一部分，也是衡量国家法治化程度的重要指标。所以，农村基层的社会治理必须采取法治方法，基层的民主和自治才能在实践中有所保障。法治方法是农村基层社会治理法治化建设的重要基础，把法治方法运用到农村基层社会治理中，既体现了治理体制和法治相同的价值追求，又运用了法治的权威作用。

第二节 农村基层社会治理法治化的结构

　　一、法治模式是法治的根本

农村基层的社会治理模式随着农村社会政治、经济的发展发生了变化，目前已经形成新的治理结构，但是实践中仍然存在问题和困境，对于治理模式还需要进行不断地探索。农村基层传统的宏观管理体制与现代的法治体制相比具有局限性，一定程度上阻碍了法治化的进程。农村基层社会治理体制变革是农村社会发展的必然要求，变革以构建体现法治精神和法治要求的治理模式为目标。农村基层的社会治理制度是我国基层法治制度不可或缺的组成部分，应当体现法治的精神和价值，因此，农村基层的社会治理应当在法治的背景和制度框架下探索具有法治内涵的农村基层社会治理结构。目前，基层党组织的执XXX，基层XX的行XXX和村民自治权构成了农村基层治理权力体系，这三个权力之间可以形成相互制约关系，尤其要突出对国家公权力的限制，以此来保障村民自治权的实现。在权利实现的过程中，要对国家权力的行使范围进行明确，基层党组织的执XXX和基层XX的行XXX村民自治权起到保障作用。法治模式强调在农村基层社会治理结构中突出法治对权力的制约和权利的保障精神，按照法治的基本原则对基层党组织的执XXX，基层XX的行XXX和村民的民主自治权进行规范，最关键的是对农村基层“执XXX”和“行XXX”的行使范围和行使方式进行规范，避免其对村民民主自治权的过度干预，在实际中真正实现村民的民主和自治。把法治作为农村基层社会治理的运行框架，与把农村基层社会治理制度作为一种法治制度是一致的，村民自治制度就可以作为法治制度的一个代表，村民自治制度体现的就是保障村民的主体地位和基本权利。广大村民是农村基层社会治理中的治理主体，虽然农村基层的民主来源于国家由上到下的推动，但是不可否认，在农村的发展中，如果没有村民参与治理，治理目标是不可能实现的。政治发展的一个基本特征就是政治参与，政治参与的制度和水平可以作为衡量政治是否稳定的一个标准。村民参政议政是政治参与范围扩大的表现，村民参政议政的程度和水平也将称为影响国家政治稳定的因素。建设农村基层社会治理的法治模式，就是要强化村民的的主体地位，确定村民作为治理主体享有的权利，突出农村基层社会治理的法治精神，法治模式是农村基层社会治理模式的发展方向。

　二、法治秩序是法治的关键

实现治理体系和治理能力现代化是社会主义治理制度发展的目标，用法治来规范治理，进而形成法治秩序是治理体系和治理能力现代化的标志，建设农村基层社会治理的法治秩序是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。法治能够在农村基层的社会治理中形成一种秩序，能够整合多元的基层治理主体和村民的利益需求，形成代表着农村基层治理主张的，稳定的治理结构，进而使农村基层社会治理的秩序更加规范。法治有一个重要的特征是防止国家公权力对村民权利的过度干预和侵蚀，通过法律的规定防止国家权力的操控，实现个人实际享有权利的最大化，实现权利保障和权利实现的法治秩序。法治最重要的作用是能够防止民主缺陷的暴露，防止民主的发展背离个人权利的保障，最终形成有序的民主的秩序状态。这一点在农村基层社会治理中体现的尤为突出，农村基层社会治理有一大特色就是民主，因此，农村基层的治理离不开法治，只有法治才能形成规范的秩序。民主的产生是为了反对独断权利，但是民主本身也需要受到限制，否则民主就会发展成新的独断权利。所以，在农村基层社会治理结构中，如果说民主是重点，法治就是关键，法治能够保障民主释放活力，又能防止民主发展成专权。法治秩序既能为民主的实现提供保障，又能保证是真实的民主，是民主在农村基层治理中发挥作用。民主制度和法治制度是防止滋生政治专断的两个基本制度，农村基层社会因为存在着国家公权力的活动也应当被看作为政治，所以，在民主作为农村基层社会治理内容的基础上，法治应该作为农村基层治理的保障，是实现农村基层治理体系和治理能力现代化的基础。在农村基层社会治理所形成的法治秩序中，民主和法治是相互依存的关系，民主离不开法治，法治也离不开民主。农村基层社会治理法治秩序的作用体现在能使治理机制发挥效果，为国家权力的行使设定规则，为村民权益的实现提供保障，让基层村民切实感受到民主，实现基层的平等和自治。农村的发展促使农村经济结构正在转型，农村社会关系变得越来越复杂，难免存在利益冲突，要解决这些问题，维持农村社会的稳定，法治秩序是发展的必然，法治化能够推进基层治理体系和治理能力的现代化。经济发展落后的国家必然是不稳定的，但是不稳定并不仅仅因为经济的落后，更是因为在其发展中没有适应现代化发展的制度。农村社会经济的发展对治理模式的转变提出要求，构建适应现代化发展的治理体制，才能实现农村基层社会的稳定，而法治是农村基层社会治理秩序的基础和目标，法治是农村基层社会治理的基本制度和重要内容。

　三、法治组织是法治的核心

农村基层自治组织是整个治理结构中最基本的单元，组织汇集了村民的利益，在整个治理结构中具有独特的地位，对治理效果具有不可替代的作用。村民的法定自治权利是静态的规定，村民参与治理的行为是动态的行动，基层治理组织则是把静态权利转化为动态行动的重要载体。有学者认为，人虽然是独立的个体，但是具有群居性的特征，人聚在一起才能体现出人的天性，组织存在的一个重要意义就是把人聚集在一起。有的学者认为，组织的出现体现了人类文明的发展，组织既是人类行为的载体，也是政治稳定的基础。人是具有政治性的，每个人都有自己的利益主张，并且会为了这些主张付诸行动，单个人的力量是渺小和有限的，通过组织把这些主张汇集到一起，才会对政治产生影响，所以，组织的存在为人类实现政治主张提供平台。在农村基层的社会治理中，基层治理组织起着把村民的权利主张变成现实的作用。农村基层的治理组织是村民委员会，但是在治理中村民委员会不是孤立的发挥作用的，它与上级XX、基层党组织、村民会议和其他社会组织通过良好互动来实现治理目的。建立农村基层社会治理法治组织是实现法治化的重要路径，法治组织是法治化的核心内容。村民的治理主张需要通过治理组织来实现，所以，法治组织一方面可以加速农村基层社会治理法治化的实现，另一方面可以倒逼村民的行为走向法治化道路。构筑法治组织应当遵循分权原则和权力制约的原则，法治组织应当具有法治原则，坚定自治立场，具有广泛的群众参与程度，具有法治的治理能力，具有规范的治理制度和方式。从法治建设的角度来看，建立农村基层社会治理法治组织既符合农村发展的需求，又符合基层法治建设的要求，所以，法治组织可以从两个方面对农村基层社会治理法治化建设起到促进作用。法治的发展史告诉我们，法治建设既需要个人的行动，又需要组织广泛发挥作用。一个国家的法治化程度既体现在制度设计上，又体现在组织对国家权力的制约上。随着经济的发展，农村社会利益多元化，农村基层治理主体也多元化，这就对农村基层治理组织提出了新的需求，需要建立法治组织来满足治理需要。因此，当下的农村经济社会环境，需要通过法治组织来实现社会治理，治理组织的法治化能够为农村基层社会治理法治化探寻道路。

　　四、村民是法治的基础

当一种制度已经确立，并且已经构筑好运行机制，这一制度能否发挥其预期的作用，就要看运行主体的作用了。王铭铭认为，衡量一个国家文明程度的决定因素是国民的文明程度，衡量一个国家政治发展水平的决定因素是政治意识、政治素质和政治能力。高洪涛认为，政治参与程度是民主政治的特征和基础，而国民的知识、能力和水平是公众参与的基本条件。农村基层社会治理也是一样，除了构建法治模式、形成法治秩序外，更要重视村民作为治理主体所具备的法治观念、法治知识和法治能力。从某种意义上说，村民的法治化程度反映了农村基层社会治理的法治化程度，村民的法治内涵反映了农村基层社会治理法治化的进程和现状。村民的法治化内涵包括两个方面：一方面是具有法治意识，这是法治内涵在精神层面的体现；另一方面要具有与治理相适应的法治知识，这是法治内涵在知识层面的体现。受传统观念和生活环境的影响，村民思想普遍保守和封闭，这对传统的农村基层管理体制影响深远，与传统管理体制相适应。随着农村经济和社会的发展，农村的文化也发生改变，村民的思想也发生变化，就是最直接的体现就是对村内事务管理的态度和行为上。宪法确立的基层群众自治制度给村民参政议政提供了空间，随着农村社会的发展，村民对治理的参与程度要求越来越高，而制度的发展具有滞后性的特征，导致村民参与治理的设想和实践存在差距，尤其是村民对参与治理所必须的法治思维和法治知识有所欠缺。人作为推动民主政治前进的主体是毋庸置疑的，而人所具备的知识和能力是决定民主政治发展程度的关键。我们可以认为，一个人的受教育程度一定程度上决定了他参与治理的能力和水平，也决定了他发挥治理作用的大小，民主政治的现代化发展需要大量具备相应法治知识与法治能力的人来推进。有学者提出，教育是提高公民政治素质最直接、最有效的方式，也是实现公民参政议政的最佳路径。村民作为实现农村基层社会治理法治化的基础，提高村民的法治知识和能力尤为重要，徐勇认为村民群体具有稳定性和封闭性的特征，只有通过对他们不断地教育和培训才能使其转变为推动促进现代化发展的中坚力量。作为治理主体的村民，首先要理解法治的理念和价值，其次要具备参政议政的基本知识与能力，最后对法治要有情感和信仰。

　第四章 Y县农村基层社会治理法治化的现状分析

Y县地处我国西北宁夏回族自治区境内，经济发展相对落后，2018年实现脱贫摘帽。Y县为实现农村基层社会治理法治化，在推进社会治理的过程中采取了有效的措施，一定程度上实现了法治化。但是在调研的过程中发现仍然存在很多亟待解决的问题，给Y县的农村基层社会治理法治化建设造成阻碍。

　第一节 Y县基本情况

Y县位于陕甘宁蒙四省七县交界地带，地处毛乌素沙漠南缘，土地面积8522.2平方公里，是宁夏土地面积最大的县。辖4乡4镇1个街道办，102个行政村，总人口17.2万人，其中农业人口14.3万人。Y县1936年解放，是宁夏解放最早的革命老区，也是全国266个牧区县中宁夏唯一的牧区县，地处祖国西北内陆，属鄂尔多斯台地向黄土高原过渡地带，水资源极度匮乏，县域经济社会发展相对滞后，曾被列为国家级贫困县。2017年地区生产总值85.53亿元，同比增长10.1%；城乡居民可支配收入分别达到24677元和9549元，同比分别增长8.8%和11.9%。近年来，Y县坚持以XXXXXXXXX思想为指引，深入推进改革创新，重视科技的引领作用，探索出一条特有的脱贫之路，实现科技助力脱贫。2018年9月29日，经xxx扶贫开发领导小组评估、宁夏回族自治区XX批准，Y县在宁夏率先实现脱贫摘帽，正式退出贫困县序列，荣获全国脱贫攻坚组织创新奖。Y县还被列为第三批国家新型城镇化综合试点地区，是全国农村一二三产业融合发展先导区创建单位。

　第二节 Y县社会治理法治化举措

Y县作为宁夏回族自治区率先实现脱贫摘帽的一个县，在农村基层社会治理法治化的建设方面取得了一定成效。Y县根据本县的实际情况，全面贯彻落实国家法律法规和宁夏回族自治区制定的相关规范性文件，深入推进依法行政，规范行政执法，创新纠纷解决机制，建设人民调解员队伍，在农村培育“法律明白人”，加大普法宣传力度，在基层树立法治观念。

　一、贯彻落实相关规范性文件

为了全面贯彻XXXXXX精神，加强对农村集体经济组织的资金管理，规范其经济行为，有效维护农村集体经济组织和成员的合法权益，落实自治区关于发展壮大村级集体经济、增强基层组织活力，充分调动干部群众投身脱贫攻坚和乡村振兴的积极性、主动性和创造性，促进农村社会和谐稳定，根据《宁夏回族自治区农村集体经济审计条例》、《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》，制定了《Y县村集体经济组织资金使用管理办法（暂行）》，对村集体经济组织的统一经营收入、企业上交的承包金、集体资产租赁费、投资收益以及村属企业或集体资产转让所得、国家和上级单位各种拨款、捐赠等专项资金收入等使用问题做了详细规定。

村集体经济组织各项资金支出应遵循保证重点、兼顾一般、勤俭节约、支出合理的原则。重点保障经济发展、公益事业、民生保障性支出，压减公务性支出，控制消费性支出。村集体经济组织履行经营管理和服务等职能中的日常活动支出，必须符合国家的法律和上级XX及有关部门的财务规章制度，符合村民会议有关规定。村集体经济组织资金发生支出时，必须按照开支权限经授权审批后才可以支出。发生支出时，必须取得相应合法、合规原始凭证，并附注明细，按权限经审批签章后，及时报账。村集体经济组织不得承担应由个人承担的支出费用。

为了进一步规范和加强村民小组集体财务管理，维护村民的合法权益，促进农村经济发展，根据《宁夏回族自治区农村集体经济审计条例》、《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》，制定了《Y县村民小组财务管理制度（暂行）》,对村民小组所管理的土地以及其他财产进行管理。

村民小组财务在坚持村民小组集体所有权、使用权、审批权、监督权及收益分配权不变的前提下，以村民小组会议的形式书面委托乡镇会计委托代理中心管理，实行资金和账务双代管。村民小组负责实施村民小组经济活动，对提交的有关会计资料和其他资料的真实性、完整性承担法律责任。每个村民小组设立1名财务监督员，该监督员必须是村党支部、村委会或者村务监督委员会成员之一，主要职责时监督该村民小组的财务收支情况并定期采用公示栏、微信群等形式公开；设报账员1人，报账员一般由该村民小组组长担任，主要工作是负责本村民小组日常财务收支管理；设3人以上、7人以下的财务监督管理小组，负责财务收支监督管理。

为了贯彻和落实《法治XX建设实施纲要（2015—2020）》，全面推进依法行政，规范各行政机关的行政执法行为，保障行政相对人的合法权益，维护基层XX的公信力。根据《宁夏回族自治区全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，结合Y县的实际情况，制定了《Y县行政执法三项制度实施办法》，对行政机关的行政执法行为做了详细要求。

行政执法的公示包括行政执法的事前公开、事中公开和事后公开三个部分。行政执法的事前信息公开内容应该包括行政执法主主体、行政执法人员、行政执法事项、行政执法程序、随机抽查事项、救济方式以及监督方式等相关信息；行政执法的事中信息公开包括行政执法人员在执法时须出示证件，政务服务窗口应当公示行政工作人员岗位职责、工作时间、办公电话等信息，应当提供相关申请材料格式文本，并提供办理进度查询方式以及投诉举报途径，应当告知行政相对人行政执法的事实、理由及依据，并告知其享有有陈述和申辩的权利；行政执法的事后信息公开包括对行政许可、行政强制、行政处罚、行政检查、行政征收征用、行政确认、行政给付以及对本机关上年度执法数据等内容。行政执法的全过程记录要求对行政执法的启动过程、调查取证过程、审查决定过程、送达执行过程以及案卷归档过程都要以文字和录音录像等方式留下相关痕迹，并且事后要系统保存和管理。重大行政执法法制审核的事项包括涉及重大公共利益的事项、对社会影响重大的事项、关系行政相对人或行政相关人重大利益的事项、经过听证程序的事项以及法律关系复杂的事项，以上事项未经合法性与适当性审核，或者经审核不通过，不得做出行政执法决定。

　二、建设人民调解员队伍

Y县对原有的人民调解员队伍进行建设，原有的人民调解员队伍存在人数少，年龄大，专业性不强等问题，2019上半年，Y县结合人民调解“四张网”（城市调解网、农村调解网、企业调解网、行业调解网）建设工作，按照《宁夏人民调解委员会规范化标准》要求,实现调解组织网络全覆盖。共设立人民调解组织144个，其中乡镇(街道办)调委会9个，村(社区)调委会116个，企事业单位调委会9个，专行业性调委会10个，人民调解工作室13个，各类调解小组330个。目前，全县有专兼职人民调解员913人，其中专职人民调解员75人。2019年以来，共辞退调解员11名，新聘5名，队伍整体素质进一步提升。组建了由优秀调解员、律师和法学、心理学行业专业人员组成的人民调解专家库，为化解矛盾纠纷提供专业咨询指导和培训。结合七五普法、扫黑除恶、“人民调解大讲堂”等活动，对《中国xxx政法工作条例》《中华人民共和国人民调解法》等相关法律法规进行了再培训，进一步提高人民调解员专业水平。

　三、培育民间力量

为了引导村民群众增强尊法学法守法用法意识，推动农村形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的浓厚氛围，提升村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力和水平，Y县对农村“法律明白人”进行培育。由乡(镇)对各村“法律明白人”进行集中培训，保证每年至少进行1次培训，每次培训不得少于6个课时；县集中对农村“法律明白人”骨干进行培训，保证每年至少进行2次培训，每年培训时间不得少于12个课时。积极组织“法律明白人”参加“乡风文明”行动，参与制定村规民约，主动化解矛盾纠纷，为推进乡村振兴战略、提升乡村治理水平、建设法治乡村贡献力量。2019年，全县各行政村至少培育有2名农村“法律明白人”骨干，10%以上农户家庭有“法律明白人”。全县农村广泛开展“六个一”（建设一所法治讲堂、 设置一个法治宣传栏、建立一个法律图书室(角)、设立一个法律顾问室、组建一支法律志愿者队伍、建立一个网络平台）达标创建活动，为农村“法律明白人”履行职责、发挥作用搭建工作平台。

　四、开展法律宣传活动

为了使法治观念深入人心，Y县创新形式，多渠道开展“七五”普法工作。依托“3.8”“3.15”“6.26”等时间节点，积极开展系列宣传活动，集中宣传讲解了《宪法》等相关法律法规。同时加强新媒体普法，利用微信公众号、今日头条、短信平台编发法治资讯和最新法治动态，通过LED显示屏向全县群众播放新修订宪法及相关法律节目。2019年以来，共开展法治宣传教育活动20余场次，发放宣传资料10000余册，提供免费法律咨询1000余人次，受教育群众达6万余人。除了开展普法工作以外，Y县还开展了“法律八进”（法律进机关、法律进乡村、法律进社区、法律进学校、法律进企业、法律进单位、法律进社会组织、法律进宗教场所）工作。强化各部门工作责任，建立健全“谁执法谁普法”工作机制，进一步形成了各部门分工负责，各司其职、齐抓共管的普法格局。环境保护、安全生产、道路交通、食品安全等与人民群众生产生活密切相关的法律法规得到广泛宣传。各乡镇开展了村法律顾问进乡村暨法律“明白人”培训班，发放新修订宪法1000余册。开展了“法律进宗教场所”活动，活动共发放七五普法系列丛书之“扫黑除恶”、婚姻家庭、民族宗教等相关书籍2000余册，为150余人提供了法律咨询，营造了人人学法的浓厚氛围。

Y县社会治理法治化的以上做法在一定程度上加速了法治化进程，村民的法治观念得到了提高，在震慑和预防犯罪方面起到一定作用，纠纷解决机制有所创新，为有效解决农村基层社会矛盾起到积极作用。在Y县T村走访调研的过程中，村民王某说到：“以前村民之间相互借钱很难要回来，现在好多了，通过普法宣传，大家都知道老赖要上失信名单，会影响孩子上学和找工作，再也不敢欠钱不还了。”通过与王某的交谈，我还了解到T村的一起赡养老人纠纷在2019年通过人民调解的方式得到有效解决，村民赵某（男）今年已经78岁，育有两个儿子一个女儿，女儿嫁到外地，两个儿子都在T村务农，赵某老伴去世后一直一个人生活，三年前查出身患糖尿病，两个儿子多次因为老人的赡养问题发生争执，在2019年通过基层人民调解员的调解，赵某的赡养问题得到了解决，最终由小儿子负责老人的生活起居以及日常照料，大儿子负责老人的医药费等财产性支出。

　第三节 Y县农村基层社会治理法治化存在的问题

基于以上分析，不难发现Y县农村基层社会治理法治化取得了一定的成效，村民法治观念有所加强，加快了法治化进程。但不可否认的是，Y县在农村基层社会治理法治化的建设方面仍然存在问题，具体分析如下：

　一、相关制度不够健全

农村基层社会治理缺乏相应制度依据，是农村基层社会治理法治化建设过程中面临的一个严重问题。要实现农村基层社会治理法治化，只依靠基层XX的管理经验是绝对不可能的，必须建立起一套相对完善的制度作为农村基层社会治理法治化建设的保障。

　（一）法律制度有待完善

Y县的农村基层社会治理面临着法律制度有待完善的问题，目前村民参与法治化建设最主要的依据就是《村民委员会组织法》，根据本法规定，村民通过民主选举行使自己的权利，通过村务公开对村内事务进行管理和监督。但是目前《村民委员会组织法》中关于民主选举和村务公开的规定不够具体，多为原则性规定，适用的时候存在可操作性不强的问题，就导致很多实际问题得不到很好的解决。

《村民委员会组织法》关于民主选举的问题作了规定，民主选举是由村民按照自己的意愿选出能够胜任村长的人，但是该法中对于村民民主选举的规定不够详细，缺乏程序性和惩罚性的规定，农村的民主选举仍然存在问题。Y县农村的民主选举贿选现象仍然存在，有的村民看到当村干部的好处，为了当上村干部不择手段，对其他村民进行贿赂，这些人表面上积极参与农村基层社会治理，实际上可以拿到国家给村干部的补贴和掌握本村的资源，大部分村民只顾眼前利益，拿了谁的好处就给谁投票，这些人当上村干部后不为村民办事，轻则吃喝玩乐，重则xx腐败，有的最终形成黑恶势力。还有的村里家族势力严重影响民主选举，村长往往由本村家族势力强大的人当选，表面上是民主选举，实际上是家族势力在控制着选举的结果，本家族的人当上村长后，控制村里的资源，只为本家族的人谋福利，其他家族的村利益受损。

《村民委员会组织法》关于村务公开也有相关规定，村务公开是指村委会对本村的重大事项和与村民利益密切相关的事项应当进行公开，村民可以通过村务公开制度参与农村治理，可以监督村委会的工作，最终保障自己的合法权益。但是该法中对于村务公开的范围规定不够明确，公开的方式单一，只有村委会主动公开一种公开方式，对于村务监督机构规定不够具体，这就导致村务公开工作流于形式，没有发挥出该制度应有的作用。在Y县T村，通过走访调研，发现有的村民对村务是否公开漠不关心，有的村民都不知道村务是否公开，村务监督机构形同虚设，而就公开信息的真实性与时效性也无人监督。

（二）村民参与社会治理相关制度有待完善

农村基层社会治理法治化建设，是一个公众参与的过程，从社会管理理念到社会治理理念的转变，要求XX应从管理者的位置转变为参与者，要求XX要把一部分职能分摊给社会组织和广大人民群众，这样才能保证社会治理法治化主体的多元性，才能拉近XX跟群众的关系，让基层村民更相信、更拥护基层XX。从Y县的实际情况中不难发现，对于公众参与社会治理的参与形式、参与过程、参与结果没有一个统一的标准，缺乏制度化的规定，或者即使已经建立了一部分制度，但这些制度在工作实践中多停留在表面的形式，还是缺乏实际的可操作性。在Y县留在农村的老年人，对于适应当今飞速发展的社会难免有些吃力，对于新鲜事物与新鲜科技的接触也显得十分无力，他们都是做了一辈子的农民，对于社会治理法治化的内容也不了解，对于村里举办的一些活动多数人不愿意参加。村里的年轻人对于农村的治理能够积极参与，但有些参与治理的目的并不是为了真正实现农村基层社会治理的法治化，而是带头形成势力团体，有些最终演变成为黑恶势力，这就导致了基层村民不能与XX形成良好的互动。在这样一个环境下，健全的参与社会治理的制度和畅通的沟通渠道显得更为重要。

（三）村规民约作用失范

村规民约是农村基层村民为了维护本村的社会秩序和当地风俗习惯，加强本村精神文明建设，在XXX方针政策和法律法规的指导下，自发制定的能够约束本村村民行为的一种制度。村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的，因此，只要其遵循了法定程序且内容合法，就具有法律效力，村民都应当受其约束。换句话说，村规民约就是村民自己的“小宪法”，是村民实施村民自治的基本依据。在没有完整的法律体系的情况下，面对法律的空白，村规民约是基层社会治理法治化的重要制度依据，但是通过走访调查，发现Y县所辖有的村出现村规民约老旧，不能适应当代农村经济发展的情况，经济基础决定上层建筑，法律的修改要适应经济的发展，村规民约也应紧跟时代的步伐。重视村规民约的作用，也是促进农村基层社会治理法治化的一种方式。

　二、基层XX行政执法水平不高

在我国开始大力推行依法治国战略决策后，可以发现农村基层社会治理法治化建设速度也很快，Y县为了加快法治XX建设，积极贯彻落实国家法律法规和相关制度，制定了《Y县行政执法三项制度实施办法》，但是在行政执法的实际操作过程中还存在很多问题。

（一）行政执法工作不规范

农村基层社会治理的法治化建设中，基层的行政执法工作是关键的部分。基层XX对于农村基层社会治理法治化建设工作有着指导与引导的作用，但是在推行农村基层社会治理法治化的过程中，基层执法工作人员并未切实做到依法行政。第一，基层执法人员法治意识不足。目前来看，Y县的一些基层XX干部仍然有严重的人治思维和官本思维，忽视农村基层社会治理法治化的重要性。由于思想观念上缺乏法律意识，他们的工作方式习惯于和村民群众讲人情，并认为自己的工作经验很丰富，凭着个人的想法就能做出决策、下达命令，基层XX工作不能依法行政，导致Y县很多村民群众对XX工作并不满意。第二，权力滥用现象仍然存在。在Y县目前仍有部分基层XX工作人员没有转变思想观念，仍然存在权钱交易的现象，基层XX干部拿老百姓钱才肯办事，这是典型的权力滥用。在很多有利可图的工作上表现的尤为突出，比如在房屋拆迁补偿，建设工程承包和专项资金发方等方面的工作上，基层XX干部很多都是拿钱办事，这让越是贫困的村民办事越难，也是对村民合法利益的损害。

（二）基层干部权力监督有待加强

监督是由内部监督和外部监督共同组成的，基层XX内部监督没有建立完整的监督体制是导致基层XX执法工作不严格的一个重要因素，监督力度不足导致基层XX的执法工作得不到有效的约束，在履行职责的时候就难免会出现问题。监督部门应该具有独立性，但在实际行使监督权的时候，往往地位很低，权威性也不高，不能发挥其应有的作用，对基层干部的权力不能进行有效监督。外部监督能起到的作用更是微乎其微，一方面村民群众能够行使监督权的渠道非常有限，致使村民参与监督管理的积极性不高，另一方面村民本身欠缺监督意识，往往抱着事不关己高高挂起的心态。当权力不受制约，过于宽泛的行政自由时就带有极大的主观性和随意性，会严重侵害到村民群众的合法权益，影响农村社会的和谐稳定。

就Y县的情况而言，农村基层虽然设有监督委员会，但是监督委员会并没有真正发挥其作用，一些涉及重大利益的事项还是由领导干部说了算，并不经过村民集体决定。例如项目资金的争取、经费的支出、宅基地的审批和工程项目建设等工作。由于农村是熟人社会，监督委员会成员不想得罪人，导致了监督委员会的存在失去意义。另外，Y县地处西北地区，经济发展相对东南沿海比较落后，农村环境更是闭塞，村民思想也落后，基层的村民对政策信息的获取不及时，自身无论从思想上还是学识水平上都很难做到对基层干部的监督。

　三、基层组织纠纷解决能力有待提升

农村基层的社会治理离不开纠纷的解决，Y县的农村基层法治化建设面临基层纠纷解决能力有待提升的问题。具体分析如下：

（一）人民调解员队伍建设有待加强

在农村基层解决纠纷是法治工作永恒的主题，只有运用法治思维和法治手段能够使基层纠纷得到妥善解决，广大村民才会对法治化予以认可。Y县对基层调解员队伍进行了完善，基层调解组织和调解人员数量有所增加，调解员素质较以前有所提升，但是仍然存在数量不够，专职化程度低，管理制度和保障制度不完善等问题，Y县人民调解员的队伍建设有待加强。

　（二）行政司法能力有待提升

农村基层的社会治理法治化相对于城市来说更具有特殊性和复杂性，农村是熟人社会，有的整个村子的人都有亲戚关系，村民的文化水平和对法律的认识水平又相对较低，这就对基层行政工作人员的素质提出了更高的要求。目前，Y县基层行政工作人员有相当一部分是聘用制，一方面，由于基层的工作环境和工资待遇的限制，也有很大一部分有能力的人不愿意到基层去工作；另一方面，大多是刚毕业的大学生，对当地的风俗习惯和村民之间的人情关系不是很了解。对于村民而言，遇到纠纷问题，比起司法机关更愿意找行XX解决，但就Y县实际而言，由于行政调解能力的限制，很多时候对于纠纷的解决不能让村民满意，这也会导致村民对XX失去信心。

　四、基层法治意识有待加强

农村基层社会治理法治化的工作重点在基层，提升基层的法治观念是实现法治化的基础。

　（一）基层党组织法治意识有待加强

在农村基层社会治理法治化的建设中，基层党组织起着重要的作用。村支部作为基层党组织，应该领导村委会对农村基层事务依法进行治理。但是Y县农村的村支部存在着以党代政的情况，村支部和村委会的职权不明，也导致了村委会不能发挥其应有的作用。除此之外，Y县农村基层党员觉悟有待提高，党员应该首先具有法治观念，并且起到带头作用。Y县绝大多数农村党员对党组织的认识有偏差，仅仅将党组织定义为党员的学习与教育组织，这种认识上的偏差，会让党员在工作中不能充分履行职责，进而导致党组织根本不能发挥其领导的作用。在普通村民眼中，基层党组织更是与自己毫无关系。

　（二）基层自治组织法治意识有待加强

村民委员会作为基层自治组织，在农村基层社会治理法治化建设中起着关键的作用。村委会在工作中，一方面要接受上级XX的指导，承担上级XX交办的任务，另一方面要处理村民的诉求，当村民的利益受损的时候，村委会要为其进行主张。Y县农村的村委会在实际工作中，绝大部分精力用来完成上级XX所布置的工作，很少有精力真正为村民服务，村委会变得更像是个行政机关，自然也就导致了本村村民的权益很难通过村委会得到保障。

　（三）村民法治意识有待加强

村民的法治意识是农村基层社会治理法治化建设的基础，村民的法治意识不仅关系到到其自身权益的保护，还关乎到农村社会治理法治化建设的进程。但是由于农村生活环境和村民自身知识水平的限制，村民普遍法治观念有待加强，Y县也面临这样的困境。为了使法治观念深入人心，Y县已经做了普法宣传、培育农村“法律明白人”等工作，但是村民的法治观念依然有待加强。Y县的村民法治观念有待加强体现在两个方面：一方面，不愿意用法律来解决问题，受传统和为贵思想的影响，村民普遍轻诉厌诉，而且他们认为用法律来解决的问题不但麻烦而且诉讼成本太高，所以很多村民遇到问题宁愿去上访也不愿意依靠法律解决。另一方面，村民权利意识薄弱，多数村民认为法律只是给他们设定义务，只要遵守法律法规，不去触犯法律，法律就与自己无关，而忽略法律对其权利的保护作用。因此，当村民的权益受到侵犯的时候自然不会想到用法律来维权。

　第五章 农村基层社会治理法治化的实现路径

基于对Y县农村基层社会治理法治化的考察分析，不难发现，Y县的农村基层社会治理法治化建设是我国农村地区的一个缩影，通过查阅相关资料，Y县存在的问题和其他地区有共同之处，实际上Y县农村基层社会治理法治化建设的路径选择对全国农村基层社会治理法治化建设具有辐射作用。面对这样一种现状，为实现我国农村基层社会治理法治化必须要坚持制度先行，建立健全相关制度作为法治化建设的保障；基层XX在农村基层社会治理中起着指导和带头的作用，提高基层XX的行政执法水平必不可少；纠纷解决是农村基层社会治理必不可少的部分，农村基层社会治理法治化的实现离不开纠纷解决能力的提高；村基层的治理重点在基层、在村民，提升基层组织和村民的法治意识是重中之重。

　第一节 建立健全制度保障

面对农村基层社会治理法治化建设的困境，建立健全制度保障是前提，在完善相关法律法规、明确村规民约的法律地位、健全村民参与治理制度的基础上，推进农村基层社会治理法治化建设。这样才能让农村基层社会治理实现制度化、规范化、程序化、法治化，也能够促进农村基层社会治理能力现代化发展。

　一、完善相关法律规定

农村基层社会治理法治化建设的过程实际上也是法律实施的过程，因此要在实现农村基层社会治理法治化的目标，必须要有法律法规作为指导与依据。

　（一）在宪法中完善相关规定

在宪法中，有必要对什么是村民的自治权、基层村民该如何行使村民自治权进行明确。宪法作为我国的根本大法，规定了公民的基本权利义务，但是，在目前我国现行的《宪法》中却找不到关于农村基层社会治理的相关规定，也没有关于村民自治权的内涵、范围以及行使方式的规定。在目前我国的农村基层社会治理过程中，村委会作为基层自治组织往往扮演着基层XX代理机构的角色，这与农村基层社会治理法治化中村民自治的理念是有所冲突的。所以，在《宪法》中对于村民自治权的内涵，村民自治权的权力范围，有必要进行明确的规定，这样村民参与农村基层的社会治理才有《宪法》作为保障，《宪法》中对于农村基层村民自治权的行使方式也应该做出明确的规定，村民在参与农村基层社会治理的过程中，难免会涉及到权力的行使，比如选举权、议事权等都是村民自治权的体现，对于村民具体都有哪些权力应该在宪法中予以明确，笔者认为，村民在参与农村基层社会治理时应享有的自治权至少应该包括村民纠纷解决、农村土地管理、农村公共事业管理等与村民自身或者集体利益联系密切的事项。

（二）在基本法律中完善相关规定

《村委会组织法》自1998年通过，经过了2010年和2018年两次修订后，在内容上比之前的规定更为全面，但是对这些内容的规定多为原则性的规定，不够具体，可操作性不强，仍然存在规定原则性较强的问题。现在面临的问题是，在接下来的《村委会组织法》修正中，对于本法涉及到的问题要进行全面的具体的规定，让这部法律更具有可操作性，以促进村民自治在农村基层的实施。

对选举制度要进行更加具体的规定，首先，对于贿赂和拉票行为进行界定，对于贿赂的方式进行明确，例如禁止候选人在选举期间对有选举权的人给予直接贿赂或者利益性承诺，对于贿赂的惩罚也应当明确。其次，对于候选人资格的规定应更具体，除了现有规定外还应当对个人经历，文化水平，身体状况以及民主评价情况进行明确。再次，应建立专门的选举监督机构，由于对现有的监督主体职权和责任规定的不明确，导致监督力度不强，可以建立专门的监督机构，监督机构组成人员应从与选举没有直接或者间接利害关系的人中选出，例如可以从基层权力机关或者司法机关中产生，这样可以使监督更具有中立性与权威性。

对村务公开的方式以及对村务公开的监督都应进行详细的规定。首先，目前我国农村村务公开的方式只有主动公开一种，这种公开方式对于村委会的村务公开约束力有限。我国《XX信息公开条例》规定XX公开信息分为依职权公开和依申请公开两种方式，村委会的村务公开和XX信息公开有一定的相似性，村务公开可以借鉴XX信息公开的方式，增加依村民申请公开的方式和具体事项范围，对保障村民的知情权和参与权可以起到促进作用。其次，现有的《村民委员会组织法》规定了村委会的决定侵害到村民的合法权益时，村民可以请求人民法院予以撤销，这条规定了司法机关对于村委会作为行为的监督，笔者认为可以扩大司法机关的监督范围，在以后的法律修改中可以增加司法机关对村委会不作为行为的监督，村务公开是村委会的职责，当村委会不积极履行职责侵犯到村民权益的时候，司法机关也应当对其不作为的行为进行监督，以保障村民的合法权益。最后，完善村务监督机构相关制度，《村民委员会组织法》规定了应当建立村务监督机构，但是对于村务监督机构的组织设计和监督程序等没有具体规定，从组织性质上看，村务监督机构应当和村委会的性质一样，都是要对村民代表会议负责，受村民的监督。笔者认为在接下来的法律修改中可以对村务监督机构的人员组成和监督程序进行完善。

二、健全村民有效参与社会治理的相关制度

在农村基层社会治理中，处理好村民和XX的关系，有助于促进农村基层社会治理法治化建设。其中，村民参与农村基层社会治理的大前提是基层XX和村民群众之间相互信任，在信任的基础上才能实现良好的合作，才能拉近基层XX和村民群众之间的距离，而村民对基底XX的信任以合理的制度规定为前提。就农村基层社会治理法治化的现状来看，基层XX有必要尽快建立健全村民参与治理的相关制度，这样才能加强村民参与社会治理的积极性。

　（一）建立健全村民参与治理的渠道

虽然在《宪法》中赋予了广大村民参与农村基层社会治理的权利，但是农村可以参与的具体事项有哪些、用什么方式参与以及参与的程序在目前我国现行的法律和相关制度中并没有明确的规定，要实现农村基层社会治理的制度化、规范化、程序化、法治化，有必要建立健全村民参与渠道，并且形成制度化的规定。作为和村民直接接触的基层XX，应当积极引导广大村民群众积极参与到农村基层社会治理中来，在实践中不断完善和规范参与渠道和参与程序，逐渐把村民的参与作为农村基层社会治理法治化制度不可缺少的一部分。

（二）完善村民获取信息和行使权力的途径

村民受文化程度和生活环境的影响，往往在获取XX信息的时候有所滞后，或者是获取到的信息不真实，或者是根本无法获取，基层XX应通过信息公开的方式来保障村民的知情权和监督权。在保护村民现有的知情权和罢免权的基础上，给予村民对于基层干部的选拔和任用的权力，同时要保障村民的权利救济途径，当村民权力受到损害的时候，要有有效的救济途径，比如举报制度等，这些制度的完善和健全都可以促进农村基层社会治理的法治化进程。

（三）完善农村基层听证制度

听证制度可以让村民真正参与到与自己利益相关事项的决定中来，充分表达自己的意见，共同做出决定，目前我国农村基层地区的听证制度不够健全，农村基层的社会治理是多元主体共同参与治理的过程，在这个过程中基层XX和村民是双向互动的合作关系，一方面要改变基层XX的管理理念，另一方面村民要积极主动的参与到治理中来，听证制度能够让村民参与农村基层社会治理，维护自身权益，行使重大事项的决定权。所以有必要完善农村基层的听证制度。

　三、明确村规民约法律地位与内容

农村基层社会治理要走上法治化的道路，离不开法律作为保障，但仅仅依靠法律又是远远不够的，在农村基层推行法治化，村规民约也是一个重要的抓手。农村是熟人社会，家族关系复杂，在农村社会村规民约起到规制与调整作用有时候会大于法律。但是目前对于村规民约的法律地位和村规民约的合法性审查我国法律并没有明确规定。

（一）明确村规民约的法律地位

对于村规民约应该对其性质、效力和适用范围做出明确的界定。目前，我国的法律中并没有明确规定村规民约的法律地位，也没有对村规民约怎样执行的相关问题进行规定，这样村规民约很难发挥其应有的作用，村规民约的主要作用在于调节农村村民之间的矛盾和纠纷，在调解中建立农村的社会秩序，只有在法律中对于对于村规民约的性质予以确认，对于具体操作问题进行规定，村规民约才能真正对农村基层社会治理法治化起到促进作用。除此之外，还要把村规民约的效力在法律中予以确认。对于村规民约所能适用的范围、适用的对象以及强制力的程度都要进行明确规定，这样才能让村民和受村规民约所调整的对象具有可预测性，进而规范其行为。

（二）对于与法律相冲突的村规民约进行撤销与修正

村规民约内容的确定所依据的主要是传统农村社会的风俗习惯与我国传统的道德理念，但是这些传统的观念和风俗与我国现行的法律难免会有不符与冲突，所以，有必要对村规民约的合法性进行审查，对于既不符合法律规定又不能对农村基层社会治理起到积极作用的村规民约要进行撤销，对于虽然不符合法律规定但是能够对农村基层的社会治理起到一定积极作用的村规民约，要结合本地实际情况进行修正，使其符合法律的规定。

　第二节 提高基层XX行政执法水平

提升基层XX行政执法水平就是要在增强基层XX依法行政的的基础上，提高执法人员工作能力，建立健全权力监督体制，提高基层XX的行政执法水平是实现农村基层的社会治理法治化和全面依法治国的重要环节。

　　一、增强基层XX依法行政意识

作为基层XX，提升依法行政的意识是农村基层社会治理法治化的基础。基层XX的领导干部必须要改变观念，对于新颁布、新修改的法律要及时学习，要做到与时俱进，要根据经济发展的需要，从观念上入手，并且要起到带头作用，带领基层群众一起学法、懂法，在基层树立法治意识。作为与基层群众直接接触的基层干部，不但增强法治意识，而且要把这种意识运用到基层服务中来，在基层工作中，既要运用法治规范村民的行为，更要运用法治维护村民的利益，实现基层XX与村民的良性互动，做到在形式上和内容上都起到模范带头作用。

（一）基层XX应当把工作方式从管理转为服务

基层XX是直接与村民接触，为村民提供服务的行政机关，基层XX服务质量的高低之间关系广大村民对我国行政机关的认识和拥护程度。在农村基层的社会治理法治化建设过程中，基层XX务必转变工作方式，摒弃传统的管理思想，树立新的治理理念，坚持多元共治，坚持法律之上，坚持法律面前人人平等，保障村民的主体地位，实现村民当家作主，在工作中真正做到为人民服务，依法保障村民的权益不受损害。

　（二）基层XX应当把工作重心从治民转移到治权上

基层XX的依法行政意识除了转变工作方式，还体现在把工作重心放在哪里。基层XX的法治不仅仅是对村民的法治，更是对自身行XXX力的法治，在行使行XXX力的时候，务必保证所行使的行XXX力都在法律法规的授权范围之内，用法律约束权力，做到法无授权即不为。这就要求农村基层XX在行使行XXX力之前，先对自身进行审视，看自己的职权是否符合法律的规定，进而正确行使行XXX利，不能狭隘的认为法律只是管理村民的工具，基层XX要做到严格执法务必先提高法治意识，为依法行政提供思想指导。

　　二、加强基层执法人员队伍建设

法律对于农村基层社会治理来说只是提供了依据，法律是静态的规定，治理是动态的过程，农村基层社会治理的法治化是治理主体以法律为依据实现治理目的的过程。提升基层XX行政执法水平最重要的就是，领导干部在做决策的时候以法律为依据，执法人员在执法的时候严守法律底线，在法律规定范围内维护国家、社会和人民的根本利益，做到以人为本，一旦超越法定权限就要承担相应责任。

　（一）提升基层执法工作人员素质

目前，在我国农村基层仍然存在基层执法人员执法水平低的问题，面对这样的问题，要找出其原因，才能从源头上解决问题。提升基层执法工作人员的职业素质要从以下几个方面入手：首先，加强对法律知识的学习和储备，基层XX应当加强对执法人员的专业知识培训，理论指导实践，只有头脑中有丰富的法治理论，才能做到在实践中以法律为指导；其次，行政执法水平的高低最终体现在执法阶段，执法工作人员要做到学以致用，丰富理论是为执法实践打基础，在执法阶段务必依法办事，行政机关可以把执法人员依法办事的结果作为考核的标准和依据。最后，处罚机制是严格行政执法人员依法行政的保障，对于在行政执法中违反法律规定的执法人员要严肃处理，让其承担相应的责任。

　（二）严格对基层执法工作人员的招收

严格基层执法人员的招收是从根源上解决基层执法水平低的一种方法，目前，在我国农村基层行政机关在招收工作人员的时候偶有存在靠关系、走后门的情况，要想提高基层工作人员的执法水平，基层行政机关在招收工作人员的时候必须要严格考核，制定严格的招收程序，按照招收标准和招收程序择优录取，坚决杜绝通过其他渠道进来的工作人员。对于招收进来的执法工作人员也不是一劳永逸，而是要根据具体工作情况进行定期的考核，制定奖惩制度，对于考核多次不合格的工作人员要进行清理。

三、建立健全权力监督机制

权力的监督分为内部监督和外部监督两种。内部监督是指XX机关内部上级对下级的监督，或者是内部专门设立的监督部门的监督。外部监督是指其他机关对XX机关的监督，例如审计机关、监察机关等，或者是其他社会组织和人民群众的监督。外部监督比内部监督内容更丰富，范围更广阔，建立健全权力监督机制，加强外部监督是关键。

　（一）加强村民对基层XX工作的监督

基层XX的工作是为村民服务，村民对XX工作是否满意，应该作为XX工作的一个评价指标。村民可以自发的对基层XX工作进行监督，也可以组建监督小组的形式进行监督，基层XX也应该通过在农村设立匿名信箱等形式来建立健全工作评价系统，让村民能及时通畅的反应基层执法人员的工作情况，以便于上级机关及时发现基层工作存在的问题，并针对问题采取相应的整改措施。

　（二）充分发挥村民会议的作用

在村民会议中涉及到的民主决策事项，要让参会人员投票进行表决通过，最终做出的决策要能够体现多数村民的意志，而不是由少数领导干部的意志起决定作用。特别是决策事项涉及到村民的重大利益或者涉及到村民范围比较广的时候，务必要召开村民会议，让广大参会村民充分发表意见和看法，经过讨论，最终再投票决策，这样才能充分发挥村民会议的作用，才能体现决策的民主性、科学性和规范化。

　第三节 提升基层组织纠纷解决的能力

农村基层社会治理的法治化，离不开纠纷解决的法治化，应该坚持把矛盾化解在基层的原则，坚持加强人民调解队伍的建设，提升行政司法能力，进而提升基层组织纠纷解决的能力。

　一、加强人民调解员队伍的建设

人民调解制度是解决基层纠纷的一项重要制度，在农村基层社会治理法治化过程中起着重要作用，加强人民调解员队伍建设，应从以下几个方面入手：

（一）提高人民调解员的专业化和社会化程度

加强对人民调解员的思想建设，加强党建工作，发挥人民调解员中党员的带头作用。增加高学历人民调解员的人数，吸纳社会力量，招聘例如律师、医生、教师等具有专业知识的专业人才担任人民调解员，提高专职人民调解员所占的比例，村调解委员至少要有一名专职人民调解员，加强对人民调解员的培训力度，可以邀请司法机关工作人员对人民调解员进行培训，不断提升专业专业能力，以提高人民调解员的专业化和社会化程度。

（二）加强对人民调解员队伍的管理

对现有人民调解员进行备案登记，方便司法行政机关及时掌握人民调解员队伍的变动情况。对于违法违纪的人民调解员，应当进行罢免或者解聘。对人民调解员可以根据调解纠纷的类型不同，进行分类管理，以提高工作效率和工作质量。创新工作方式，利用互联网等现代科技，增加线上调解工作方式，可以方便群众也可以提高工作效率。对人民调解员的工作职责和任务进行进一步明确，责任到人，加强管理。

　（三）建立人民调解员队伍保障机制

XX务必保障人民调解员的待遇，每月给予适当补助，建立奖励机制，增加工作积极性。建立人民调解员的评级制度，根据工作能力，工作情况以及工作资历等不同，对人民调解员评定为不同的级别，进行差异化管理，促进人民调解员队伍的规范化建设。建立考核机制，通过不定期抽查和定期考核相结合的方式对人民调解员进行考核，并把考核结果作为确定工资奖励的一项指标，增加人民调解员的工作积极性。加强对人民调解员的人身保障，例如购买意外伤害保险，为在工作过程中遇到意外伤害提供保障。

　二、提升行政司法能力

在我国农村，基层行政机关在工作中也面临了大量的纠纷解决问题，行政机关解决纠纷的方式较司法机关更具有简单性和高效性，成本也相对较低。由于村民受到生活环境、思想观念、知识背景以及经济能力等多方面的限制，所以他们更愿意找基层XX来解决纠纷，而不愿意提起诉讼，所以提升行政司法能力能够促进农村基层社会治理的法治化。

（一）提高基层行政司法工作人员素质

要从源头解决基层行政司法工作人员素质低下的问题就要严格招录，提高招聘标准，同时可以制定一些保障政策，吸引更多有能力的人投身到农村基层工作中来。对于农村基层行政司法工作人员素质低下的问题，另一个有效的办法就是加强其专业知识与职业技能的培训。对于新的法规和政策，基层行政机关要及时组织学习培训，以丰富专业知识。对于一些素质高、能力强的工作人员，基层行政机关要组织学习交流会，以提高其他人员的职业技能。在工作中不断学习，再把学习到的新内容运用到工作中来，如此循环往复，基层行政司法工作人员的素质才能够得到有效的提升。

（二）加强基层XX派出机构的建设

基层XX要想妥善的解决村民的纠纷，就要对农村村民的情况做到及时了解，而派出机构的建设是基层XX深入基层了解群众一个行之有效的办法。因此，各基层XX可以加强司法所的建设，司法所作为司法局的派出机构在司法行政工作中发挥着重要的作用。加强司法所这一派出机构的建设对可以促进基层行政机关解决纠纷能力的提升。

　第四节 加强基层法治意识的培养

农村基层社会治理是否能实现法治化重点在基层，基层党组织、村民委员会和村民作为治理主体在治理中发挥着重要作用，而是否具有法治意识决定了治理主体是否具有法治行为，所以基层法治化意识高低决定了农村基层社会治理法治化的程度。

　一、加强基层党组织法治意识的培养

在农村基层社会治理法治化建设中，基层党组织即村支部，对村民委员会的工作起到领导作用。这就要求，村支部要具有法治意识，依法领导村委会的工作。

（一）明确村支部与村委会的关系

在农村基层的社会治理中，村支部是党在最基层的组织，村委会是群众性自治组织，村支部依法决定本村建设发展方向等重大问题，村委会负责解决本村具体事务，在现实生活中往往存在二者指责混同的情况，所以要明确二者的关系，村支部对村委会的工作进行领导。

　（二）提高基层党员觉悟

对于农村基层的党员干部以及党组织成员，要从思想上到行动上有所转变，首先要对党组织有正确的认识，党组织不光是组织党员学习的组织，更重要的是对本村的发展指明道路、引领方向，其次党员同志在工作中要严格要求自己，认真履职，在生活中引领村民学法、守法、懂法，为实现农村基层社会治理法治化打好群众基础。

　二、加强基层自治组织法治意识的培养

村民委员会作为农村基层自治组织，在管理村民事务的时候要具有法治意识，让村委会的管理更具有规范化、法治化，才能更好的保障村民的权益不受侵害。

　（一）明确基层XX与村委会之间的关系

基层XX是国家XX的一部分，是最基层的国家XXX，而村委会是群众性的自治组织，不是国家XXX，基层XX和村委会也不是领导与被领导的关系。村委会实行自我管理、自我教育、自我服务，基层XX最村委会的工作可以进行指导，但是不得干预和管控。在现实生活中，村委会往往扮演基层XX“传话筒”的角色，把大量的工作时间用来完成基层XX交办的任务和传达XX指令，所以要明确基层XX和村委会的关系，村委会依法享有独立的地位。

　（二）端正村干部工作态度要

村干部是通过民主选举而选出的，村民们之所以选出某个人作为村干部，必然是认为其能够代表广大村民的利益，这也是村干部的基本职责，因此，村干部在工作时要端正工作态度，摆正自己的位置，正确认识到自己的工作职责，坚持从群众中来到群众中去的原则，依法履行工作职责。

　（三）完善管理制度的细则

对于村内事务管理的工作程序要不断进行细化，村委会作为基层群众自治组织，有必要对其工作作出程序化、透明化的规定，对于村干部的工作要有评价机制，不能干好干坏都一样，比如可以设置定期考核制度，对于考核不合格，工作能力不足的村干部要及时进行换选。

　三、加强村民法治意识的培养

村民作为我国农村基层社会治理的重要主体，村民法治意识的高低关乎在着农村基层社会治理法治化的实现与否，提高村民的法治意识是我国农村基层社会治理法治化建设工作的重中之重。

　（一）加强普法宣传工作

做好普法宣传工作，不仅仅是将法律条文的规定让基层村民群众所知晓，更应该将培育基层村民的法治思维作为最终目标，加强普法宣传工作，就是要让法治观念深入人心。要达成这个既定的目标，就要求我们在工作中务必重视与实际情况相结合。针对不同的受众群体，要采取不同的普法教育方式。针对村干部可以组织专门的培训，一般来说村干部在农村往往文化知识水平较高，接受能力较强，他们很多时候代表村民行使权利，对村民的影响也是广泛的，通过专门的培训来提高村干部的法律意识，他们会在工作中利用其影响力给其他普通村民带来潜移默化的影响。针对普通老百姓的法律宣传工作，要采取播放电影，组织集体的法律学习活动，宪法日活动宣传等喜闻乐见的方式，要注意教育的内容应当与村民的生产生活应有着紧密的关系。可以通过选取典型案例的方式，让村民县对案例情况进行了解，然后针对案例中的情节所涉及到的法律法规进行讲解，使死板的法条变得生动，让法律法规更通俗易懂，最终让村民能在这一个个案例中了解到自己的权利与义务有哪些、触犯法律要承担什么责任，以及自己的合法权益受到损害该寻求什么途径来维权，通过这些案例实现对村民的教育，最终使法治观念深入人心。

（二）培养村民公众参与理念

农村基层的社会治理是多元主体共同参与的治理，村民是其中重要的主体之一，反过来，农村基层的社会治实现了法治化，最终保障的也是村民的权益。首先，村民要有参与治理的意识。对于当前农村基层社会治理的现状，村民要在意识上觉醒，基层农村和村民的发展不能仅仅依赖于国家政策和基层XX管理，村民才是农村的主人，村民要树立主人翁意识，社会主义新农村的建设离不开村民的自我管理与自我教育。村民是农村基层社会治理走上法治化道路最有力的推动者，但是村民普遍存在文化水平不高，信息接收能力差等问题，这就要求村民加强对法律知识和国家政策的学习，提升文化素养，改变思想观念，积极主动的参与到农村基层的社会治理中来。其次，村民要学会自我治理。村民要在法治观念的指导下，学会自我治理，基层XX不再是绝对的领导者，基层XX和广大村民都是基层社会治理的参与者，基层XX起到的是规划与协调的作用，村民才是真正实现治理法治化的主人，因此村民要积极地参与治理，在治理的过程中充分表达自己诉求与建议，利用村委会这一基层群众自治组织来实现村民当家作主。当然，村民在表达意见、行使权利的时候也要以法律为依据，不能蛮不讲理，要用法律知识来丰富治理方法，让村民明白能够最终保障自身利益的治理途径是法治，从而树立村民积极参与法治的思想观念。

结语

法治是治国理政的重要方式，社会治理的法治化与全面推进依法治国有着密不可分的关系，社会治理法治化是推进依法治国的重要举措。我国农村基层社会的发展受到政治、经济、文化等多方面的限制，相对于城市发展较为落后，农村基层社会治理的法治化是整个社会治理法治化的薄弱环节。因此，要提高社会治理法治化水平，务必把提高农村基层社会治理法治化水平作为关键。本文的研究在农村基层社会治理法治化存在的问题与对农村基层社会治理法治化的实现路径两大问题上加深了研究：通过此次的研究，总结出农村治理法治化存在的问题表现在四大方面：第一，农村基层社会治理缺乏相应的制度依据，法律制度有待完善，缺乏村民有效参与社会治理的相关制度，对村规民约的作用不够重视。第二，基层XX的行政执法水平有待提高，行政执法工作不规范，同时缺乏权力监督机制。第三，基层纠纷解决能力有待提升。农村基层的人民调解员队伍建设有待完善，行政司法能力也有待提升。第四，基层法治意识有待加强。农村基层的党组织、基层自治组织以及村民群众的法治意识都有待加强。因此，要让农村基层治理达到社会治理的目标，就要从法治的角度进行推进。具体而言，从如下几个方面进行开展：第一，建立健全制度保障。完善相关法律规定，健全村民有效参与社会治理的相关制度，明确村规民约法律地位与内容。第二，提升基层XX行政执法水平。增强基层XX依法行政意识，加强基层执法人员队伍建设，建立健全权力监督机制。第三，提升基层组织纠纷解决的能力，加强人民调解员队伍建设，提升行政司法能力。第四，加强基层法治意识，加强基层党组织的法治意识，加强基层自治组织的法治意识，加强村民法治意识。通过本文的研究，希望可以为农村基层治理法治化的推进提供思路和可借鉴的路径。当然，因为农村基层治理法治化的推进是一项系统复杂的工程，在实践中与理论上都有一定的研究难度，加之本人的文字表达及分析能力、专业知识储备、参考资料等方面的条件有限，导致对相关理论的阐述、农村基层社会治理法治化相关问题的研究不够深入，本研究仍存在许多不足之处。在未来的研究中，将会对农村基层治理法治化的基本理论继续深入研究，并多方调研，结合我国最新的政策与经济发展状况，针对农村基层社会治理法治化建设这一问题进行更为深入的研究。

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　致谢

三年的研究生生活已接近尾声，回想三年的点点滴滴，每一堂课的场景都历历在目，时间总是过的太快，面对分别也总是有太多不舍，这三年的求学经历将是我一生的宝贵财富，在这三年里，我不仅收获了知识，更收获了良师益友。

感谢我的导师XXX老师，从入学到毕业，无论从学习上还是生活上都给了我很多鼓励和帮助，特别是毕业论文的撰写，从论文的选题到定稿完成，每一个阶段都得到了王老师悉心的指导，帮我发现问题并提出改善性的建议，对我的帮助很大，王老师对学术严谨的态度和一丝不苟的精神对我产生了很大影响，这篇论文的写作也是对我最好的磨练。

感谢研究生期间每一位任课老师，老师们都在学业上给予了我不同的指导和帮助。感谢法学院领导和辅导员老师在生活中对我的关心和付出，为我的学习增加信心，创造条件。感谢我的同学们，他们每个人身上都有值得我学习的地方，三年的同窗生活将是我最难忘的回忆。