内容摘要：近年来，我国服务型XX建设成果初显，但是要看到在一些地方XX中还存在一些行政不作为的情况，不仅严重影响我国服务型XX的建设，更会严重影响党和XX良好的社会形象。所以，本文对行政不作为及其救济的相关问题进行探讨。文章首先对行政不作为的相关理论进行了分析，对其概念、构成要件、类型以及危害进行了着重分析，然后对行政不作为的法律救济现状进行了分析，最后文章给出了行政不作为法律救济的完善建议。
关键词：行政不作为；法律救济；构成要件；完善建议
一、引言
行政不作为是当前我们在日常生活中与行政部门打交道能够经常碰到的一种行为。行政不作为不仅严重影响我国行政部门的整体行政工作效率，给公民、法人等社会主体造成损害，还会严重影响XX的社会形象。当前，在司法实践中，行政不作为导致相对人利益受损的案件不断增多，对XX的社会信誉和社会形象都产生了严重的影响，对于我国法制进程的推进也产生了阻碍。但是，鉴于我国行政法研究和制定起步晚，相关法律中还存在诸多不完善之处，立法空白之处还比较多，所以加强对行政不作为行为法律救济的研究就有着非常重要的现实意义。本文对行政不作为及其救济进行探讨。文章对行政不作为的法律救济现状进行了分析，并给出了相关的完善建议。希望本文的研究对于我国行政不作为立法的完善以及行政不作为案件的发生能够起到一定的积极作用。
二、行政不作为的概述
（一）行政不作为的概念
当前，学术界对于行政不作为概念的界定还没有完全统一，不同的学者从不同的角度对行政不作为进行界定就得到了不同的概念。有的学者认为行政不作为指的是行政机关没有履行自己法定责任的行为。这一概念是从法定义务的角度进行界定的。有的学者认为行政不作为指的是行政主体维持或者不改变现有法律状态的行为。这一概念是从法律关系的角度进行界定的。本文认为行政不作为指的是行政机关负有某种法律规定或者约定的义务时，有能力履行，却没有在合理的时间中履行自己义务的一种不作为。
（二）行政不作为的构成要件
第一，行政不作为主体是享有行xxx能的组织。行政不作为的主体必须要是具有行政职权的行政机关，也就是只有行政机关才能够做出不作为的行为。我国法学界对于行政主体的概念已经基本统一，它指的是法律法规规定的具有行政职权的机关或者拥有行政职权的社会组织。所以，可见，除了行政机关外，一些由法律授权的社会组织也具有行政管理职权，也有可能实施行为不作为行为。
第二，行政不作为负有行政法的作为义务。行政主体的行政行为之所以会构成不作为行为，只有在其负有行政法上的义务而又未履行该义务时才构成行政不作为。具体来说，就是具有行政法意义上的作为义务，而不是道德、政治山东各义务，行政机关应履行却没有履行的行为。
第三，行政主体要有作为的可能性。除了上述两个因素外，行政主体主观上是否存在履行其法定义务的能力也是考量的要素之一。如果行政相对人向行政主体申请履行其法定义务后，行政主体因为遇到一些导致其无法按时、有效履行其法定职责的时候，这种情况就属于行政主体没有作为的可能性，在实践中，这种行为就不是行政不作为。
第四，行政主体没有在法定期限内履行作为义务。对于行政主体来说，如果在法定期限内完成作为义务，就不构成行政不作为，但是如果其行政行为的完成时间超过了法定期限，也属于行政不作为行为，也应该被认为没有履行行为义务。
（三）行政不作为的类型
当前，学术界对于行政不作为的分类有多种标准和方法，具体来说主要有四种。第一种，根据行政相对人的状态为具体还是非具体，将其行政不作为划分为具体的行政不作为以及抽象的行政不作为。具体的行政不作为是针对具体公民、法人等主体的，而抽象的行政不作为则是针对非具体的某一个人等主体的。第二种，根据行政不作为损失类型的不同，可以分为损害私人利益的行政不作为以及损害公共利益的行政不作为。这两种类型是互补的，除了损害公共利益的情况外，其他的行为都属于损害私人利益的行政不作为。第三种，根据行政主体不作为状态的主动或者被动情况，将其分为依照申请的行政不作为和依照职权的行政不作为。前者指的是由行政相对人申请后，行政主体没有依法履行其职责给予帮助。后者指的是法律法规要求其主动履行义务，却没有履行。依照申请的行政不作为则是指行政主体对于行政相对人的申请没有履行解决的义务。第四种，不作为在实际生活中的表现形式将其分为拒不履行的不作为和延迟履行的不作为。拒不履行的不作为指的是行政相对人在提出申请时却被行政主体以书面或者口头形式答复不予实施的行政行为。这种情况简而言之就是拒绝实施行政行为的情形。
（四）行政不作为的危害
第一，行政不作为直接损害相对人的利益。行政不作为在一定程度上与企业员工不积极完成自己工作的情况类似。对于企业来说，员工消极怠工，不履行自己的工作任务，会伤害公司的利益，而行政主体的不作为则会直接伤害与其打交道的公民的合法权益。现实生活中，一些公民或者法人与行政主体打交道经常遇到踢皮球、不作为的情况，严重影响公民的权益，同时也给XX的形象抹黑。
第二，行政不作为会损害法律的威严。我国当前正全力推进法治社会建设，法治建设不仅需要全体公民的努力，更需要XX行政部门的践行。而如果行政机关不能够履行法定的职责和义务，而做出一些有法不依、执法不严、违法不究的行为，那么对于我国法制建设将会起到严重的阻碍作用，而且对于法律的公信力以及严肃性也会起到严重的损害。行政机关作为国家权利的执行部门，如果自身对违法行为都视而不见，不履行法律赋予的职责，这就等同于视法律为儿戏，更会让社会大众对其行为产生不满，这种情况下更会导致一些社会问题。
第三，行政不作为往往与行政腐败紧密相连。行政腐败是由XX机构及其工作人员过度使用权利或者滥用职权所致。而行政不作为容易形成一种消极的行政腐败行为，这种行政不作为行为会造成一些人受益，但是同时相应的就会有一些人受到损失，这种情况下，受益者就会非常愿意看到行政主体不作为，甚至会采取一些非常手段促使行政主体不作为。
三、行政不作为的法律救济现状
（一）行政诉讼
1.审理范围
我国《行政诉讼法》、《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》等法律法规中对于行政不作为的审理范围进行了明确规定。在《行政诉讼法》中规定，应该颁发给申请人许可证或者执照，但是消极履行其职责或者直接拒绝颁发的，申请人可以向人民法院提请诉讼；行政相对人申请有关部门履行其保护财产权或者人身权的职责，遭到拒绝或者没有给予答复的，也可以向人民法院提请诉讼。另外，在《解释》中对哪些情况不属于行政诉讼范围的进行了规定，例如不是行政机关作出的行政指导就不属于这一范畴。
2.起诉期限
《解释》中对行政不作为行为的起诉期限进行了规定。行政相对人在向有关部门申请其履行法定职责，行政机关却并没有及时履行的，行政相对人有权利向人民法院提请诉讼，人民法院应该受理。如果关于行政机关履行职责期限另有规定的，要按照规定执行。如果行政相对人情况紧急，在向行政机关申请人身权、财产权保护，而行政机关却没有履行，则起诉期间不受前款规定的限制。
3.举证责任
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定，在起诉被告不作为的案件中，原告负责举证。在《关于行政诉讼证据若干问题的规定》也有类似的规定。可见，在依照申请的行政不作为案件中，原告要证明其提出申请的事实。但是对于依照职权的行政不作为行为，行政主体消极履行或者拒绝履行法律法规中规定的其义务，这时给行政相对人造成的损失就要由行政主体举证。
4.判决问题
对于行政不作为类型的判断主要有三种。第一种，确认判决，也就是对行政行为是否违法或者合法进行判决。当被告不履行法定职责，但是责令其履行法定职责已经没有意义的情况下，法院就会做出确认其违法或者无效的判决。第二种，履行判决。对于被告拖延履行法定职责的情况，判决其在一定期限内履行。第三种，驳回原告诉讼请求的判断，对于相对人申请事项并不符合行政机关职责范围或者行政主体不具备给付条件等情况，法院就会驳回原告诉讼请求。
（二）行政不作为的国家赔偿
当前，法学界对于行政不作为国家赔偿责任的构成要件还有不同的看法，有的学者认为侵权行为、损害事实以及二者的因果关系是构成国家赔偿法责任构成要件的三要素。但是有的学者认为侵权行为主体、执行职务的违法行为、损害事实、因果关系四要素是构成要件。本文比较认同第一种观点，即三要素。
第一，具有法定的履行义务的责任，同时现实情况不存在使其无法履行法定义务的因素，最后没有履行义务。首先是行政主体问题，也就是谁来承担赔偿义务。如前文所述，行政主体主要包括国家行政机关、法律授权的具有行政职能的组织、行政机关的工作人员等。一般来说，行政机关侵权行为大多是由这几个主体表现出来的，但是也要注意两个问题。首先，不是行政机关工作人员的所有行政不作为行为都能够被理解为侵权行为，只有没有依法履行相应的职责的行为才是行政不作为行为。其次，由于行政机关工作人员的概念较为笼统，其中包括公务人员、协助人员等的，这些是否都应该被视作行政机关工作人员范围中是值得商榷的。本文认为应该将其纳入到范围内，以最大程度地监督每一个行政工作人员的行为，切实保障行政相对人的合法权益。
第二，行政不作为行政给相对人造成了损害。首先，在行政相对人方面，国家赔偿的目标是对那些因行政机关行政不作为行为而遭受损害的行政相对人。对于那些行政相对人较为明确的情况，例如公民个人、法人等，由于对象清楚，所以他们可以称为国家赔偿的主体。而对于那些损害公共利益的行政不作为行为，其破坏范围往往又比较广泛。对于这种赔偿，本文认为只要公民、法人或者社会组织认为自己的合法权益遭到了侵害就可以提起赔偿。其次，对于损害的界定。行政不作为行为的损害应该现定于对公民、法人等社会主体的人身、财产等合法权利的损害，权益的合法性是基础，同时损害的内容不仅包括财产、人身还应该包括精神方面的损害等。
第三，不履行法定义务与损害结果之间有因果关系。任何一个现象的出现都不是凭空产生的，都是有因果关系引起的。对于行政不作为来说，行政相对人的损害结果与行政机关的行政不作为存在逻辑关联也应该成为行政不作为国家赔偿的构成要件。只有当损害结果与行政主体的不作为行为有因果关系时，赔偿责任才成立。
四、对行政不作为法律救济的完善
（一）对行政不作为诉讼的完善的思考
第一，抽象行政不作为应当纳入到受诉范围。前文提到过，抽象的行政不作为指的是不作为的对象不是特定的人。我国现有法律法规中有关行政不作为受案范围的还没有抽象行政不作为的规定，实践中也都是具体的行政不作为。所以，我国相关法律法规中应该考虑将抽象的行政不作为也纳入受案范围内。以行政立法为例，行政立法的规范关系到公共利益的保护与实现，国家行政立法机关要通过正确的程序积极行使自己的立法权，以保障公共利益以及公民、法人、其他组织的合法权益。如果行政立法主体消极不作为，就有可能会给公众利益造成损害，同时对于社会发展也不利。可见，抽象的行政不作为行为危害是巨大的，所以应该将其纳入到行政诉讼收案范围。
第二，相关法律要将那些导致公共利益损害的行政不作为行为纳入到诉讼范围，以最大程度地保证社会大众的公共利益。由于行政不作为行为对于公共利益的损害反映到社会层面上来说不是非常明显，但是其影响往往比较深远，损害了社会大众的合法权益，对于社会的和谐与稳定发展不利。所以，将这种损害公众利益的行政不作为行为纳入到诉讼范围能够监督立法机关加快对相关法律法规的立法速度。其次，将行政不作为纳入到诉讼范围能够有效保障行政相对人的合法权益。无论是公民、法人及其他组织，都是当前社会发展的重要主体，其在与行政部门打交道时，一定是处于维护自己的权益为目的的，这些社会发展的主体通过维护自己的合法权益，也就是间接地保障了社会健康发展的基础，所以确保其利益不受损害对于社会发展都有重要意义的。对于公共利益的损害最终会导致社会中每一个个体利益的受损，也就是说每一个公民、法人以及社会组织都有可能因为行政机关的行政不作为行为而遭受损失，所以将导致公共利益受损的行政不作为纳入到行政诉讼范围对于保护公民、法人及其他组织的合法权益有着重要的意义。
（二）对于行政不作为国家赔偿完善的思考
我国《国家赔偿法》自1995年1月1日开始实施，2012年进行了第二次修正。新的《国家赔偿法》虽然在诸多方面有了长足的进步和完善，
但是，当前《国家赔偿法》中还没有囊括行政不作为赔偿的相关内容，这显然是不利于相对人合法权益的保护的。在现代社会中，公民合法权益的保障涉及到社会生活的各个方面，行政主体的不作为行为给公民造成了损害，如果能将行政不作为行为纳入到国家赔偿中，一方面能够实现对行政机关的有效约束，以促进其认真履行其法定职责，另一方面，也能够有效弥补行政相对人的损失。本文认为可以从以下三点对新国家赔偿法进行完善。第一，在总则中要对行政不作为的赔偿责任进行明确，对于因行政机关因不认真履行其法定职责造成行政相对人合法权益遭受损失的，行政相对人有权获得国家赔偿。从而促使行政机关及其工作人员认真履行自身的职责和义务，保证公民、法人以及社会组织的合法权益不受侵犯。第二，在赔偿法的分则中对行政不作为的赔偿范围、计算标准等细节进行具体规定，对赔偿的具体范围，损害的范围如何判定等内容进行明确。
（三）行政不作为法律救济其他方面的完善
第一，完善我国针对行政不作为的立法。行政不作为对于相对人的利益损害极大，而且对于社会稳定有严重的负面影响，所以加强对行政不作为行为的立法以保护相对人的合法权益是有着重要意义的。当前，我国要加强对现有法律法规的建立完善，填补相关法律中的漏洞，对行政不作为的概念、构成要件、行政主体的义务、适用范围等具有争议性的法律问题进行明确规定，以不断提高行政主体对于自身义务和责任的认识，以不断提高行政主体的服务精神和服务行为，保障相对人的权利。
第二，完善对我国行政机关具体行为作为的监督机制建设。对于行政机关行政行为的监督主要包括行政主体机关自行监督、社会组织团队的监督、人民群众监督以及社会监督四种形式。根据监督主体的不同，可以将这几种监督形式分为国际监督以及社会监督。国家监督指的是执政党中国xxxx对于国家机关的行政行为进行的监督。而由公民、社会组织等主体的监督则能够有效保障相关主体行使自己的监督权力，还能够有效避免行政机关及其工作人员滥用职权等情况的出现。
第三，加强对行政机关不作为的惩罚机制建设。行政不作为对于社会的发展以及公民、组织的合法权益保障都是有极大损害的，虽然在行政不作为行为发生后，相对人能够采取多种救济手段来保护自己的合法权益，但是做出行政不作为行为的行政主体却没有受到应有的处罚，所以，为了提高行政主体的服务意识、确保行政不作为的救济效果，加强对行政不作为惩罚机制的建设是十分有必要的。本文认为在建立健全行政不作为处罚机制时要针对行政不作为主体本身以及具体责任人进行分部处罚，以从多个方面来杜绝行政不作为现象的发生，以此构建起为人民服务的服务型XX，以最大程度地对行政相对人的合法权益进行保障。
五、结论
当前，随着XX职能的不断扩大，XX工作已经涉及到了人们社会生活的各个方面。一方面，XX职能的扩大为社会大众创造了越来越好的生存环境，但是另一方面，一些行政机关以及行政工作人员的行政不作为现象却严重损害了公民、法人以及社会组织的合法权利，又严重影响了社会的健康、和谐发展。，所以，加强对行政不作为行为的法律救济是我国提高行政人员服务意识、服务精神，推动社会和谐发展的重要工作。本文从行政诉讼以及国家赔偿两个角度对当前行政不作为的法律救济现状进行了探讨，并从行政不作为诉讼制度的完善、国家赔偿的完善等层面对行政不作为的法律救济措施给出了建议。
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