两岸养老产业政策比较研究

【摘要】中国目前正处在人口老龄化迅猛发展时期，国家对这一趋势也提出了相应的号召与政策措施，所以中国养老产业的发展以及怎样发展得好已经成了一个关键性的问题。尽管国家为应对这一问题出台了相关的政策，可各地在落实这些政策时由于认识的不同而体现出一定的差异，并且投入到养老产业的资本会因此受到不同的制约。值得注意的是，相较于大陆来说，X更早遇到人口老龄化这个问题，并且X整体的经济是属于发达经济地区，在如何更好的解决老龄化问题上，特别是在如何发展以及培育养老产业上，X付出了很多的努力并且卓有成效，一些成功的经验给予大陆的养老产业运行与发展以启发，其经验值得我们借鉴和学习。

本论文是基于海峡两岸XX对养老产业发展和政策制定进行对比研究，详细介绍了各自根据不同情况而制定的制度。并进行对比总结X养老产业发展对大陆的启示。

【关键词】养老产业；养老政策；海峡两岸

1 绪论

中国的老龄化形势随时间的推移不断严峻起来。据统计从本世纪开始，中国年龄大于六十岁的人数超过了总人数的十分之一，而这其中年龄大于六十五岁的人数超过总人数的7%，这有力地表明本世纪开始中国社会已步入了人口老龄化之列，且老龄化的问题还在不断加深。在2015年底的时候，相关数据表明中国年龄在60岁即以上的人数是总人数的16.1%，高达2.22亿，这其中年龄大于65岁的人数高达1.44亿。

1.1 选题背景

现今一个国家老龄化社会程度越高，越会影响经济社会发展程度，同时也影响着该国养老质量与水平。就目前来说，老年人口（60岁以上）在全世界中已经有6亿之多，人口比例达到10%的有60多个国家，这预示着一个老龄化时代的到来。在1999年的时候，中国步入老龄化初级阶段，如今也是处于老龄化快车道之中，到了2016年，据调查这年年底年龄大于60岁的人数是总人数的16.7%，高达2.3亿，据相关预测，到2020年的年底，中国老龄人口占比会有所增长，可能会超过17.8%。

人口出现老龄化是我们社会工业化发展过程中显现的社会现象之一，也是目前阻碍各国发展的首要的社会现实问题。但在现实社会中，许多国家XX却偏离正确轨道，这些国家认为老年人因为年龄特点已经无法推动社会发展只是不断地消耗资源，所以也未正确认识到养老产业巨大的发展潜力，而是将养老视为一种社会压力。总之，他们对养老产业的发展持有错误的认识以及不重视的态度。相关调查数据表明，据国际劳工以及国际法来说，全球不能获得养老金的老年人数大概近百分之五十，而有的人尽管能获得养老金，可是却不能获得足够的养老金。并且很多中等发达国家在养老问题上只考虑到将XX压力的减轻，所以它们往往会采取使消费率上涨、使保险待遇降低以及使退休年限增加等等方式来对养老制度进行改革，以大幅度减少公共支出的财政手段消减XX的养老责任。解决养老问题是解决民生问題的关键地方，也是经济社会发展的持续动力，况且在当前各国经济发展疲软的大环境下，哪个先解决好养老社会问题，塑造新的经济社会发展动能，哪个就会领跑于世界。

1.2 选题目的与意义

在我国走进人口老龄化快车道的基础上，发展养老产业和如何发展好养老产业就成为了关键性问题，国家为应对对这一问题趋势提出了相应的号召与政策措施，可各地在落实这一政策时由于认识的不同而体现出一定的差异，社会资本进到养老产业也因此受到程度不同的约束。在这个问题上，X较早进入老龄化社会，并面临多年的老龄化问题，X经济整体上属于发达经济地区。对于如何更好地解决老龄化问题，X和社会已经下了很多功夫，特别是在养老产业的培育和发展方面，有很多政策实践对大陆养老产业的发展有非常有益的启示。其经验值得我们借鉴和学习。

现阶段，中国的养老模式主要有社区居家、机构以及家庭养老这3种，而这三者中居家养老总是不尽人意，机构养老缺乏专业水平，且不同地区的养老服务水平也不均。从中国的养老产品来看，其缺乏市场集中度，且品牌杂多且大多没有进行足够的广告宣传，这就不利于养老服务以及产品在市场上的竞争力，进而不利于整个养老产业的长足发展。而从整个养老产业链来看，其下游环节还有待改善，中间环节的效率以及技术需要提高，而上游环节还有待加强。

本文通过对X养老产业政策的比较研究，结合两岸各自养老产业政策的利弊，为我们提供养老产业政策的实践和理论指导意义。目前国内对中国、日本、韩国乃至欧洲等西方发达国家养老产业政策的比较研究较多，而对仅隔海峡的X地区养老产业政策的比较借鉴研究不多。所以这个课题也是对大陆和X养老产业政策比较的补充，让我们在现实中尽可能多地学习更多更好的方法和建议。

1.3 研究思路和方法

由于本论文是研究海峡两岸养老产业政策的不同，就一定是先要明白大陆和X这双方的养老产业的现状研究思路和XX拟定的养老产业政策发展变化。再经过两边的比较分析，得出X养老产业与养老产业政策对大陆的启示。

本文主要用了文献研究方法。通过查阅书籍、浏览网页和报刊，让提出的论点不但有理论支持、更有实例来支撑。主要是通过知网、爱学术、X学术文献数据库、X博硕士论文知识加值系统等途径来查询；比较研究法，X和大陆的养老产业发展背景、主要服务形态、主要政策发展历程、经验做法进行对比分析。

2 文献综述

国内外对于养老产业的研究截至现如今主要有四大方面的内容。

2.1 对养老产业发展必要性的研究

1991年的时候，Peil提及能利用例如工业化等现代化的手段，进而满足社会日益增加的养老需求。1997年的时候，Bartlett等人提到，中国由于持续缩小的家庭规模所以老龄化处在正迅猛发展阶段，在未来不能获得养老保障的老龄人数众多，而应对这一问题的一大方式就是使养老业不断发展与进步。2004年的时候，席恒提出仅通过XX的力量是没法满足日益上涨的社会养老需求，而还需要将竞争机制与市场引进。

2011年的时候，莱斯特·帕罗特提出，英国的养老服务在上世纪80年代，逐渐走向产业化与市场化，而这能够切实解决养老上的问题，促使养老产业的发展模块化。2012年的时候，魏亚提出养老产业有很大的发展力，因为养老产业化使得XX的负担减轻，也使得XX的支出减少，并且还有利于其他相关产业的发展，进而促进经济的发展。总之养老产业的经济价值很高。在2014年的时候，马颖提到，如今养老需求开始多样化，所以养老不应该只靠XX和家庭，更要让其他社会力量加入，因而养老服务的发展一定会逐步产业化以及市场化。

在2015年的时候，Chari等人提出，X养老的形式主要是朋友以及家庭护理。并且朋友与家人在赡养老人方面所花的时间大概每年300h，其折算成的机会成本大概在5千多亿美金，可是若是社会服务代替这种形式，则只要花费2钱多亿美金，所以相较于家庭护理，社会服务在成本方面更有优势。

2.2 对养老产业制度供给的研究

一个产业要想获得发展就离不开政策支持，这也包括养老产业。未了养老产业的长足发展，就必须要有相关的政策保障，以及为其打造优秀的制度环境。

2010年的时候，王力指出在养老产业方面，XX应出台有关的政策，进而才能对其有所规范与指引，也才能让其长足发展。例如，相关法律法规的出台，以及对养老的服务标准以及产品标准作出有关规定等等。2011年的时候，Patrik Marier对欧洲一些国家出台过的养老政策进行梳理，并提出政策的实施有利于养老服务业的发展。2014年的时候，马英研究了上海市闵行区，认为国家政策在养老产业的发展上有着关键的作用，所以国家在养老业方面应该出台相关的政策且要不断地据实际情况进行改善。

还有的人主要研究对象是养老方面的相关政策。例如，2010年的时候，王力指出，中国目前对保障养老护理上的发展仍旧不足，所以国家应该出台相应的政策来提升行业水平以及进而促进产业的发展。又比如，2011年的时候，李月梅等人提出养老业的发展离不开资金支持，所以国家应出台相关的政策来建设与不断改善养老业方面的资金体系。

2.3 对养老产业服务内容的研究

养老产业一般指的是旨在为老年人提供所需的服务以及产品，并从中获利的一项产业。具体来说，它涉及的业务有为老年人提供娱乐、学习、护理以及医疗等方面，且还保障老人在吃穿用等物质方面。在2007年的时候，曾霞指出养老业涉及到老年教育以及养老房地产的发展，养老保障制度的建立，以及社区养老方面的服务等。而最为核心且该首要发展的业务是养老服务，且同时也要重点发展养老地产以及医疗等其他业务。

2.4 对养老产业运行机制研究

要想使得养老业能够健康运行，就离不开家庭、市场以及XX三者共同的作用力。首先要重构以及维护家庭养老的作用；而市场是服务提供者，是产业服务功能化的一大助力；而身为引导者的XX，不但要对产业的发展提供政策与资金助力，且在基础设施的建设方面应该有所加强。

在2009年的时候，高秀岩等人提出，国家对养老产业规划合理的话，就能够有利于成本的降低，效率被提升，以及使得市场机制的作用充分发挥。2013年的时候，侯飞等人提出对养老服务制定相关的标准有助于养老业地科学发展。并且养老产业的标准体系由实施力度、等级、标准类型以及产业领域这4方面所构建，且探讨了该体系的运行机制。2014年的时候，马英经过研究提出国家在养老业的发展上应该设立多方面的激励机制，其中XX为主体，涉及到从业人员提高的激励机制。

2014年的时候，艾哈迈德·沙希德提出养老产业需要设立一个保障机制，要对老年人的需求有所保障，同时老年人的尊严也要有所保障；不但要注重法律以及人才供给的保障，相关的风险防范以及技术标准也要引起重视。同年，张梅在养老业运行方面提出了“四位一体”的机制，此机制是由其他国家优秀经验以及中国国情相结合而来的。它包括了四大模块，即团队建设、养老，以及健康与心理护理，这就使得机构、社区与让家庭养老这三者都能够被兼顾。

从上述文献的梳理能得出，关于养老业发展方面的研究成果颇多，但对于整个产业而言，这些研究似乎大多局限于某一不良板块的单个研究。比如说缺乏多个国家在养老业发展方面的对比，又比如一些国家很少对整个环节进行全面的研究。本篇论文立足于过往的研究，并比较与分析了英国、德国以及X等国家在养老业上的发展，由此总结并吸收有效的经验，进而在中国养老业的发展上提供切实有效的建议。

3 X养老产业和养老产业政策

3.1 X养老产业发展背景

1993年的时候，X就步入了老龄化时期，所以相较于大陆来说，其养老服务业也超前发展了二十多年。相关数据表明，2008年年底，该地区年龄大于65岁的人数就有240多万，超过总人数的十分之一；到了2015年，该地区年龄大于65岁的人数达到284.7万，这一占比上涨至12.14%。并且据X相关部门的预测，2025年之后，X地区年龄大于65岁的人数占比将在2025年后上涨至20%多。相当于每3.2个工作人口中就要负担1个年老的人。

在老龄化问题上，老年人自身、家庭、社会团体以及X当局都十分关注怎样使老年人的生活有所保障以及尊严。通常来说，若一个地区其年龄大于65岁的人数比重大于20%，那么该地区就被认为进入了“超高龄社会”。而X相关部门对此已经有所预测，预计将在2025年的时候进入此社会。可有相关报道指出，照X如今老龄化的速度，2026年的时候X的人口将会是零增长，并且在之后人口将会呈现负增长。因此对于X地区，养老服务已从最初的市场需求演变为一个社会问题。

因此，X自1993年进入老龄化社会以来，逐渐本土化了X等其他国家在养老业发展方面的成功经验，并且还据市场发展独创了一些发展思路，也建立多层次长期照护体系。

3.2 X养老产业及其发展

每一个国家或地区的产业都是渐进式的，都是在不断更新不断适应的。

3.2.1 X养老产业主要形态

一、社区照顾服务

通常是于社区内开辟一处场所和安置相关的设置，服务的内容有团体家屋、临时住宿、家庭托顾以及日间照顾等等服务。而模式主要包括在社区范围内开展日间照护与托老中心、社区大学、长青学院以及学习中心等等。

二、居家照顾服务

通常指的是请专业的人员来到住宅处进行居家照料以及照护服务，其服务内容涉及到医疗护理、应急救援、心理支持、辅助服务、家庭服务以及身体护理等等多种服务。

三、家庭照顾者支持服务

一般指的是身为家庭照顾者被提供到宅、定点等等支持服务。其涉及的内容主要是情绪支撑、喘息服务、相关技能与知识联系等等有助于照顾者生活质量以及能力被提升的服务。

四、机构照顾服务

一般指的是凭借受照顾者的身份入住，从而享受到夜间住宿或是全时段的照顾等服务。该服务模式内容涉及到荣民之家、护理之家、养护或安养机构以及养生村等等

3.2.2 X养老产业发展特点

一、主要特点与趋势

1、“在地老化”的推崇

X地区立足于很多老年人在养老阶段都不想离家的情况，而出台“在地养老”的政策，具体来说就是使得社区养老服务的投入增加，且对居家与家庭养老服务进行鼓励与支持，进而打造出以社区和家庭照护，以及上门服务为主体的长照体系。该体系能实现多赢，因为它不但使得行政部门、社会与家庭的负担减少，也让家庭在养老服务中的关键性得到了重视。

2、由分散逐渐转向整合

以往，X的养老业通常是由X的卫生部门以及内务部门等等部门交叉进行管理，而这种方式使得养老服务没法有统一的标准，也没法兼顾管理到所有资源。而X在建设出一套长照系统之后，各种养老相关的服务资源以及产业的发展将被统筹起来，比方说所有的县市也都在长照管理方面采用了单一窗口管理，这有利于服务与资源整合的有效性。

3、完整的养老产业链

X在养老产业方面具有细致分工的特点，这体现在6大方面，即医药、娱乐、食品、住房、交通、教育，所涵盖的行业有旅游娱乐、教育、保险、房地产以及金融等等。此外，X在养老产业上还具有频繁学研互动的特点，这达到了研用并举以及研用相联的目的。总之，X的养老业是一个有所盈利但绝不暴力、成熟发展且市场竞争较为激烈的一个产业。

4、养老模式与养老机构的传承性

X有较为完善的养老服务设施，尤其在维修服务与基础设施上；同时X也有先进的养老机构的管理方式。此外，X一直坚持优秀的服务理念，即“人性化养老”等等，且这些优秀理念一直代代流传与遵照。

自从第二代的接班，很多上一代优秀的管理方式与思想都被保存下来，专业化的服务团队、规范化程度较高。志愿者团队和相关社区组织也非常活跃，尽管服务内容与主体不同，但也能使信息得以交流以及无缝衔接。

二、主要做法和经验

1、养老方面的有关规定要引起重视

X地区为了能够对养老产业的各个项目与多个方面进行相应地规范与引领，制定出了与养老相关的条例，并且不断进行改善、补充与修改，这使得养老服务的长足发展有了一定的制度基础。比方说，X于1998与2007年时，给予那些收入水平处于中低层次的老年人一定的津贴等等。

2、注重顶层设计

养老产业的发展涵盖多行多业，例如社会保险、医疗保障、社会福利以及长期护理等的。X不仅建设长照体系，还把社会保险、医疗保障以及老年福利等等体系进行联合，且对于相关的制度与社会保障体系都十分注重。除此之外，X地区为了不使管理系统以及系统设计的碎片化，使得相关的制度设计与研究不断深入和加强，且对社会保障交叉内容进行妥善处置。

3、财团法人基金会的设立要引起重视

财团法人的成立通常是将公益设为主要目的，且其成立基础是要拥有一定财产以及捐赠行为。该基金会在成立之后就无需受到遗嘱执行人以及捐赠人的影响，而是行政机关依照章程进行自主运营以及管理。此外，X地区还明确了有关规定，即那些床位多余49张的机构在养老服务方面不可将营利作为目的，而是都要由法人基金会来管理，这有利于使受益人的覆盖率提高，也使得机构的公益性有了保障。

4、相关主管部门其投入的科学有效要引起注重

对于养老服务业的发展，X地区相关的主管部门充当了一大助力，主要体现在政策与资金支持上，且还始终坚持相关的优秀理念。比方说，X地区曾有过相关规定，那些达到补助标准的老年人不仅可以得到两百元的补助，且还可以享受到社区服务或者居家服务。这一举措不但能够利用社会资源来使得老年人享受到养老服务，也能高效率利用相关部门的投入。

5、注重人才发展规划

长照1.0鼓励与护理服务有关的高技与高职学校建立相关体系，加强护理员培训，鼓励高校开设老年跨学科课程或老年社会服务相关课程。并与相关科研院所建立长期管理方案。长照2.0创建出多部门合作的人才发展机制，比如教育部门、劳工部门等，并对相关的人才规划进行细化。为扩大激励而设定就业稳定基金、设计例如技工高考等的专业培训课程、适当提高薪酬福利、建立长期发展事业版图、建设产学相协作的中心、对相关的学科设立进行深化等等举措，这有助于养老服务业在人力资源方面的长足发展。

6、筹资要多元性

随着时间的推移，X养老服务业的融资模式也在变化发展，现如今已形成个人支出、私人保险、社保支出以及财政支出等相来联合的模式。尤其在长照保险以及服务方面的规定上，有利于融资模式朝着多元化发展。此外，X地区对于养老产业的市场十分注重并鼓励其发展，据有关部门的预测，仅在成立长照保险方面，其服务对象的总人数就多余长照1.0时期的五倍多。

3.3 X养老政策演变

3.3.1 长期照护照前阶段(1998之前)

在1980年的时候，X出台有关老人福利的有关政策，提及年龄大于70周岁的人为老人，且对老人福利的业务内容以及主管部门这两方面进行明确。此外，对监管与设立老年福利机构进行了相应地规范，且对老年福利预算以及相关委员会的设立这两方面进行了规定。这些都有利于X养老业的长足发展。

此后，X“内政主管部门”陆续出台了“中低收入老人特殊照顾津贴发放办法”等。对来自中低收入家庭的老年人和重度残疾老年人的照顾者给予补贴。在此期间，X养老产业的发展主要以社会保险制度和社会救助制度为基础。

3.3.2 长期照护体系先导阶段(从1998到2007年)

在1998年的时候，X相关部门对于老年人的护理提出了一些政策，并且还建设了含社会政治与卫生体系的工作组，从而对长照职业培训进行加强，对民间资本投入以及医院床位改造等进行引导。进而对长照社区的各个资源进行整合，最终一体化的养老服务体系能够被建立。

X地区其长期照护这一制度由最初的分散逐步转变成整合，基于此，X的相关部门在2000到2003年这几年间通过“长期照护制度建设试点方案”。立足于在地老龄化问题，并研究了X本地养老产业的发展系统，从而对长照系统的建设进行规划，进而建设出一个高效、多元以及持续的长照体系。到二零零三年底，X各县市都成立了1家长照管理示范中心。

3.3.3 长期照护1.0阶段(2007年至2015年)

在这个阶段，以2007年X“行政主管部门”批复的“长照十年计划”为开始，整合长照管理体制及机构，积极推动长照人力资源开发与培训，以残障人士及其家属需求为重点，提供照护、居家照护、康复、辅助、餐饮、喘息、交通、长照机构等八项服务，并遵循弱者优先的管理原则。服务费至少70%由X当局承担，而其他的部分则可以指引民间资本的引入与参与。

在这以后，X地区通过了一系列的规划，对XX以及相关部门的投入要求进行细化与修订，进而促使长照服务资源系统与基础设施的创建。据调查到了2015年，X地区于22个县市建设的长照服务点数共计62个，服务案例超过了十六万，且服务的覆盖率高达33.9%。

3.3.4 “长期照护服务、长期照护保险的有关规定”与2.0阶段(在2015年后)

在2015年的时候，X地区为应对缺乏足够的预算、缺乏足够的人力以及服务覆盖率低等问题，出台了相关规定，即对长照保险与服务体系这两方面进行了具体的规定。

此外，X在2016年的时候，对长照未来的发展指明方向，比如对补助资金的核销流程进行简化；增强服务项目，包括居家医疗、社区预防护理以及融合服务等；扩大服务对象的范围，这包括年龄大于59岁的失智症老人。通过建立复合型以及社区综合型服务中心等方式，来成立一个立足于社区这一基准的长照体系，从而有利于专业投入的多元化，以及达到长照服务资源的合理配置与因地制宜发展的目标，进而最终使得民众可以享受到多元、灵活、集约、实惠、优质以及持续的综合服务。

4 大陆养老产业和养老产业政策

4.1 大陆养老产业发展背景

根据国家统计局的数据显示，我国现有的老年人口已经占我国总人口的比例超过了11%。这代表我国每十个人里面就有一个人是老年人。根据联合国的预测，我国在2030年的老年人口比例将会进一步增长，比例逼近30%，每三个人或四个人之中就有一个是老年人。这也代表着我国将正式步入老年化社会。人口老龄化的现象十分严重。

根据联合国的标准，如果一个国家65岁以上的人占全社会的总人口的比例超过10%或者65岁以上的人占全国总人口的比例超过7%，那么这个国家或者社会就能被判定为是老龄化社会。我国早在上世纪90年代末就进入了老龄化社会。也出现了许多老龄化社会特有的问题。老年人口接近2亿。因此，建造一个对老年人友好的社会环境，十分必要。

我国的老龄化情况比较特殊，也比较严重。主要是在以下几点。第一点是我国的老年人口数量增长的速度快。根据数据显示，我国老年人口比率将达到30%在2045年。但是这个过程在发达国家需要耗时整整100年。第二点就是我国的老年人基数大。在我国60岁以上的人已经有近2亿个。是全世界老年人口的五分之一和亚洲老年人口的二分之一。这就导致了我国面临的比其他国家更为严重的老龄化问题。怎样处理和解决好这个问题是我们国家XX需要考虑的问题。

伴随着老年人口占我国社会总人口的比例越来越高，养老问题成为了全社会共同面临的一个重要课题。养老问题，能否顺利解决关系到我国能不能利用好自己的优质劳动力资源，以及能不能保证社会平稳快速的发展。如果无法妥善解决养老问题，那么会引发较大的社会矛盾，不利于整个社会的和平稳定。

4.2 大陆养老产业及其发展

4.2.1 大陆养老产业主要形态

一、家庭养老。

受到传统的儒家文化的影响，中国的老年人认为和二孙一起生活，四世同堂，合家欢聚是一个十分美好的画面。而且中国人的传统观念是儿孙应该为父母的养老问题负责。他们喜欢在自己熟悉的家里度过自己的晚年生活。这令他们感觉到十分的自由，也十分的舒适。

但是面对当前的这个新局势来说，在家里养老也存在着一定的问题。我们现在社会的生活节奏太快，年轻人普遍的生活压力都比较大，疲于奔命，可能没有这个精力陪伴老人和照顾老人。

再加上现在都是独生子女居多。导致独居老人空巢老人的现象，日益严重。所以国家建议从家庭养老逐渐转变为社会养老。让老年人获得更好的晚年生活。

二、机构养老

这个养老方式主要是指的老年人从专门的养老机构养老。比如社会福利院，社会养老院以及一些老年公寓和临终关怀医院等。社会养老院的开办需要齐全的证件，服务水平也比较高。是我国社会养老的一个重要方式。但是依然也无法满足一些老年人的需求。

三、社区居家养老。

社区养老的特点就是在社区内设立一个老年人活动中心，平时社区的人员对老年人进行关怀组织老年人活动，帮助老年人融入当代生活。从心里上和生理上一起帮助老年人愉快的度过晚年生活。这种养老方式更为实际，被老年人接受认可的程度也更高，更符合我国的国情。

四、其他养生养老模式

其他养老方式还有很多，比如候鸟式养老，乡村度假养老等。在这里我们举一个例子，是住房健康养老。它是指老年人将自己的房产抵押或者出售给金融机构，从而获取自己的养老资金。

4.2.2 大陆养老产业发展特点

一、养老与经济社会协调发展。

我国的社会保障制度其本质就是一种福利制度，他的根本诉求是国家希望能够促进经济平稳快速增长，维护社会和谐稳定，最后达到实现全体公民生活质量提高的目的。这制度可以有效的实现社会公平，避免很多不公等现象的出现。而他的一个重要组成部分就是针对老年人的养老保险。我们对历史进行分析，同时期的比较我国的发展步调和我国养老保险的改革步调，就能够发现经济基础才是决定养老制度平稳运行的基本。但是另一方面，养老体系的运作又能够为经济的健康发展而保驾护航。这两者之间是相辅相成的关系。

在我国进行改革开放之前的时候，我国的经济处于比较低迷的状态，整体的国民生产总值也不高。这就导致我国XX其实没有足够的盈余资金，来投入建设养老体系。在当时那个年代，是家庭养老为主体的年代。尽管也存在社会保险，但是国家所能支撑的社会保险水平很低。所以许多人还是养儿防老的观念。但是我国现在的经济形势大有不同。依照目前的形式来看，最适合我国国情的养老方式就是由国家个人和机构来共同负担公民的养老活动，养老产业多元化发展。

二、从城乡分立到城乡一体化渐进式变迁

在我国推进养老体系的建设，其实颇费一番心力。倒虽然有些曲折，但是最后迎来的结果却是喜人的。整体来看，我国为了推进养老保险，一共经历了以下几个阶段。第一个阶段就是城乡差别养老阶段。虽然在城镇和农村都分别建立了养老制度，但是由于双方的经济实力不同，所以最后实现的养老金数额也有着巨大差异。第二个阶段就是五保政策，确立阶段。这一阶段是国家就对不公平问题进行了解决。发布出台各项政策来努力实现养老金的各省之间统筹。统一由国家管理分配和支付。第三个阶段是养老政策转型的初步探索阶段。这阶段主要体现了国家对一些政策的试探性改革。第四阶段到第五阶段就是养老政策，从全面发展到综合改革的阶段。

整体来看我们国家的养老制度的发展历程是一个曲折，但向上的历程。实现了我们最初的目标。最终从一个低水准养老转化为高质量养老，从城乡差异养老转化为城乡一体化养老，从现收现付制度转化成了我们国家现有的基金养老金制度。是一个巨大的进步。

三、顶层设计与摸着石头协同推进式变迁

在我国推进建设养老体系的最初阶段，那时正值我国的经济社会改革，二者齐头并进一同发展。当时我国的经济实力处于一个较低的水平，国家在面临覆盖不全，XX财政支出压力过大，等问题时。没有选择退缩，而是转换思路，从不同的角度出发，探索能完成养老体系建设的方式。因为西方国家的养老体系并没有可参考性，这是由我们的经济制度来决定的。我们是以公有制为主体的多种混合所有制经济共同发展的经济制度。所以从本质上就与西方不同。因此，我们只能走自己的路，走中国特色道路。摸着石头过河，期间走过无数弯路。最终才实现了，如今的成果。养老金的基本公平公正和全覆盖被保障，满足时代的要求，又符合人民的需求。在保障质量的同时，也完成了城乡全覆盖的要求。

四、养老事业与养老产业共生发展。

对于养老体系来说，他有两个重要的组成部分，分别是养老事业和养老产业。第一个指的是由XX提供的面向全体公民的一种社会服务。它的本质诉求是以利他精神为指导满足人民需求。第二个则是社会上的其他机构针对公民养老所建设的一些产业。一般是和医药研发，生活服务，心理辅导等结合在一起。为老年人提供更多的选择。这两者是正相关关系，养老事业的成功铺进是养老产业兴旺发展的基础，而养老产业也会反过来影响养老事业。

4.3 大陆养老产业政策演变

中华民族有着悠久的历史，传承几千年的儒家文化，我们的养老文化的历史也很长。但是现在中国又是一个日新月异，时代发展变迁很快的国家。旧有的观念如何和新的社会性质相融合是我们需要观察的课题。大陆的养老发展历程分以下几个阶段。

4.3.1 城乡差别养老和 “五保供养”政策确定阶段（1951-1978）

一、中国二元经济结构的城乡差别政策

二元经济结构指的就是一个发展中国家，他的落后的工业和农业并存的一个局面。在封建社会，我国实行的是农业经济。新中国成立后，为了改变我国贫困的这一局面，摆脱农业的桎梏。党和XX在苏联红军的帮助下开启了我国的全面工业化。国家确定了工业优先发展的全面策略。为了保证产业的快速发展，采取了把城乡分开的策略。实行人民公社制度，城乡二元户籍制度和统一购销制度。

下达了许多的文件。在农村主要是出台了许多关于五保供养的文件。对于五保户实行的是集体供养。在城市，许多国有企业和国家机关与国际养老制度接轨，对员工实行退休和养老政策。全面的制定了相关的退休标准和养老方法。

二、国有企事业单位按资历退休政策。

我国内地的第一个养老政策是《中华人民共和国劳动保险条例》。具有里程碑式的意义。之后又颁布的《劳动保险条例实施细则》则是给出了我国养老的一个初步框架。

在这个条例中对我国的退休养老金政策有了明确详细的规定。如果职工在退休后，那么他的养老金将由他的在职公司所提供。具体的数额核算以他的工龄为主。这个条例就保障了我国老年人的退休生活。但是在当时这个条例的限制比较多，真正满足条件的人数只有302万人。于是在1955年国家又相继出台了，新的政策。对事业单位和公务员的养老政策作出了明确的规定。以国家财政为担保确定他们的养老支出由国家财政支出。保障了，公务员和事业单位人员的退休生活。

三、农村实行集体供养和“五保供养”政策。

和事业单位与公务员的退休养老政策不同，为了更好地适应农村情况，提出更符合农村生活的养老政策。农村的养老政策，主要以家庭养老为主。在新中国成立之后，我国经历了土地改革，按人头分土地。每一个老年人都有属于他们的土地。对于那些有儿女的老年人来说，儿女有对他们进行赡养的义务。帮助老年人照料，他们的土地。从中获得收益来作为保障老年人生活的资金来源。对于那些孤寡老人来说，国家将出资负责这些老年人的晚年生活。

五保供养这个政策是国家针对一些丧失劳动力的生活出现困难的老人，采取的养老政策。相关的规定是在1956年发布。在《五保供养》中明确的规定了，农村的农业生产合作社对于。部分或完全丧失了动力的老弱孤寡残社员负有赡养的责任。帮助他们融入社团生活。保障他们的基本生活所需。保障他们的生死安葬。

4.3.2 养老政策统筹转型初步探索阶段（1979-1991）

在十三届三中全会召开之后，我国的经济体制开始改革。养老制度也逐步稳定的发展，进入了有序发展的时期。我们国家结合现有的养老政策，再考虑到我国的实际情况和我国老年人的真实需求。对于如何提高养老保险统筹的水平进行了初步探索。

一、建立城镇专业人员社会保险养老政策。

我国在1978年进行了经济体制改革，将工作重心重新转回到经济上。在养老政策方面，我国开始实行企业养老模式的改革。xxx下达了相关的通知。通知里指出，对于职工的退休费和生活费，有他们所在的企业向党政机关，事业单位或者群众组织进行缴纳。再通过其所居住的县级民政部门另行支付。之后也发布了多项通知。这些法律法规标志着我国养老模式正式以企业为主体。

但是企业养老模式也存在着许多不足和问题。为了解决这些，xxx之后又出台了许多规定。1986年的国营企业实行劳动合同制暂时规定。其中确定了劳动合同制员工的养老标准与正式员工的标准是一样的。保证了合同员工的养老生活。也保障了社会的稳定。广大合同员工的需求得以满足。体现了社会的公平公正。对老年人的平等待遇问题，实现了初步的解决。1991年的关于企业职工养老保险制度改革的决定。是针对社会养老保险的。提议从多个层次来建立社会养老保险制度。这个政策的发布标志着我国初步建立了整个社会的养老体系。确定了我国的养老制度是由基本养老保险，个人储蓄保险和企业补充保险三者相结合而成。

二、农村社会养老保险政策的初步尝试。

我国的养老保险改革最初是从农村开始的。在1978年全面推进农村经济体制改革。随着这一项改革的进一步加深，改革初见成效。但是在改革的执行过程中也遇到了许多问题。因此进行了进一步的调整和安排。慢慢的取消了集体供养模式。这样做的主要原因是土地的所有权归个人，集体无法提供充足的养老资金。虽然农村的养老依然还是实行五保供养制度，但是国家已经在探索新的模式。希望能有新的思路，打开农村养老的崭新局面。

就在1980年的《关于进一步加强和改善农业生产政治的几个问题》这一通知里面，对农村的养老政策有了新的改革。确定在农村，要实行包产到户，包产到人。这就又一次的在农村掀起了土地养老模式的热潮。越来越多的老年人退出了集体模式养老，选择由她们的子女接受自己手里的土地，以此作为自己的养老基金。在家里被子女赡养。

我国最后成功建立起了全国统一的农村养老保险制度。这是一个巨大的进步，对社会的和平稳定发展具有深远的意义。使得农村的老人的生活也有了保障。日子更加有盼头了。就算是处在不同的地区，经济状况不同，但是依然享有同样的待遇。不因为地区差异，而受到歧视。保证了每一位农村老年人都能过上良好的晚年生活。1991年的农民承担费用和劳务管理条例的发布更是拉开了农村养老全面改革的篇章。

4.3.3 养老政策统筹发展阶段（1991-2004）

我国对于养老综合改革这一进程其实早在1991年就开始了。没有一开始就大范围的推广。考虑到国民的基本接受情况，选择先在几个地方进行试点考察。总结出相关的经验，再进一步的改进政策。不断实践，不断改革。终于初步建立起了三大养老保险制度。分别是城镇居民养老保险制度，新型农村养老保险制度和城镇职工养老保险制度。这是一个巨大的进步。这三个制度的完善，使得我国养老保险制度的受众面向全国民众。完成了具有中国特色的养老保险制度的基本框架。

一、城镇职工养老保险政策的实施

我国对于企业职工的养老保险社会统筹改革是在1991年开始全面启动的。启动的标志就是当年xxx颁发的通知。通知标题是xxx关于企业职工养老保险制度改革的决定。这个通知的内容主要是讲，国家先根据企业的承受能力和员工的养老需要来确定基本养老金。再由企业帮员工缴纳企业补充养老金。最后一部分是员工自己缴纳的个人储蓄养老保险金。这三部分都会被存入国家的养老保险基金专户。专门用于发放职工的退休养老金。

就在十四届三中全会，我国XX通过了相关决定。在决定中指出。“个人共同负担、社会统一、个人账户与城镇职工待遇和医疗保险组织结合起来”。一年之后，结合实际的情况，发现了政策在执行过程中遇到了许多问题，因此，我国又提出了新的通知。《xxx关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》在之前社会统筹都是由国家财政和企业全权负责。如今考虑将其和个人账户结合在一起。建立新型的基本养老保险制度。他指出，社会统一的养老保险模式、计划分配方式和调整机制必须进一步完善。这次的通知中规定了许多细节。包括基本养老费用的承担者是谁，基本养老金的调整方式是什么，以及如何减小养老金支出对国家和企业的负担，避免造成财政问题。在通知里规定，根据各地不同的工资增长情况，可以酌量的增加养老金缴纳。以基本养老保险作为最低限度，企业在完成缴纳它的基础上，可以进一步的缴纳企业补充养老保险，对于这么做的企业给予政策上的鼓励。员工对养老金的缴纳要符合个人账户储蓄制度。保障自己的养老金数额。从此我国的养老保险制度就基本确立为由社会统筹和个人账户相结合的模式。

《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》是在1997年由xxx所发行的。对基本养老保险的负责范围重新作出了界定。鼓励地方在国家的辅导下指导企业去完成。企业补充养老保险。将商业保险重新拉入中国养老保险的版面。降低整体养老保险的压力。给我国的居民提供更多的选择。第二年出台的规定，里面提出了省级统筹这一概念。一个省为单位统一来统筹地方养老保险的执行。更好的推动了养老保险制度的管理规范和管理力度。对企业缴纳的养老金的数额做出了具体的规定。保证企业缴纳的养老金和企业付给员工的工资之间的比例最少是13%。并且将这一标准扩大化，逐步在全国推行。最终实现了省域之间的统一。

我国的企业养老保险在2005年进行了深度改革。这主要是考虑到政策在实施过程中的许多问题。很多企业职工的养老得不到保障。于是国家就出台了《xxx关于改善企业职工基本养老保险制度的决定》。主要的聚焦点是避免养老保险的地区歧视。防止企业出现给员工少交甚至不交企业养老保险的情况。对其应该缴纳的数额作出统一的规定，在各省之间都是一样的。同时也对养老金的预算做了一个统一的标准。对国家整个的养老基金如何分配也提出了一些方案和相关的分配标准。由国家牵头，地方互动，成功的实现对于我国养老保险金的统一调度，统一分配和统一管理。

在《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》进一步执行和发展下。我国养老保险的统一成功在2010年实现。真正的实现了各省之间的统筹。同时也进一步的完善了我国相关的养老制度。使他们更贴切，我国的国情，在使用时也涉及到更多更完整的方面。降低了地方推行养老保险制度的难度。

新型农村养老保险政策的实施

老年人一直是处于人群中的弱势群体。他们能够发出的声音有限，在精神和生活上都需要我们的细心关照。国家对于老年人有很好的政策，基本目标是希望能保障老年人的基本生活需要。这就需要同时推进提高农村养老和城市养老的质量。这里面农村养老则是应该关注的重点。也就是县级以下的单位。在1991年，《县级农村社会养老保险基本方案》有我国的民政部领头提出。对农村的养老保险改革提出了，可行的计划。这个计划的主要内容包括，农村实行养老金积累制。给村民缴纳的养老金主要来源一是村民个人缴纳，二是集体为村民补贴。这样我国县级以下的农村养老模式就基本上确立了。

二、城镇居民社会养老保险政策的推行

我国在经历社会主义改革后取得了许多喜人的成果。gdp增长迅速，国家经济发展势头良好。因为我国是一个以人民为主体的国家，所以我们国家取得的这些成果应该由全体公民共享。为了保障这一点的实现，我们国家建立起了城镇居民养老保险。这是一次重要部署，目的是要进一步的推进并扩大养老保险在我国的覆盖面积。

想要更好地解决我国老年人的养老问题，就要从农村和城市两个方面一起下手，建立一个足够能够覆盖所有城镇的社会保险制度。这就是《中华人民共和国国民经济与社会发展第12个五年计划纲要》和《中华人民共和国社会保险法》在讨论养老问题时的主题思想和看法。我们的目标是在2020年，实现完成这个养老体系的搭建。这就需要先进行试点工作，再然后政策改革，最后达到想要的目标。

三、城乡社会养老保险政策的衔接

在发展的过程中，我国的养老出现了城乡之间发展步调不协调，以及城乡之间的养老保险制度无法有效对接的问题。为了解决这一问题，实现我国城乡养老统一发展的目标，人社部在2012年印发了相关规定，并向社会各界征求意见。在他们出台的这个暂行办法中，给出的意见是要通过对养老金缴费年限折算方法进行明确，来确保能将城镇的养老和农村的养老衔接起来。两年后，这一办法正式开始实行。

4.3.4 养老政策并轨改革阶段（2014-现今）

我国的养老保险，在XX的大力推进下逐步覆盖了许多的地方和城市。并且建立起了三大养老保险制度。是一件非常成功的事情。针对于机关事业单位的员工来说，国家队齐的养老保险改革也稳步推进，逐步提高养老金比例。帮助我国人民共享我国经济高速发展后取得的成果。随着各地区经济的迅速发展，地区与地区之间企业与企业之间的养老金逐渐产生了较大差异。这种养老待遇上的不平等，会造成很多社会隐患，许多专家学者也非常关注这一块。我国XX也很重视，国家进一步推进养老城乡统一，争取实现消除地区行业间的养老差异。

一、国家统筹：推动基本养老统筹协调发展。

对于我国养老保险的一个全国统筹，他的思想基础是以我国自古就有的养老文化为主，再结合我国实情，确立一个有中国特色的养老体系。对养老系统国家将进行统一的分配调度和管理。最终希望达到的目标是实现养老保险制度全国的统一规范和统一使用。

对于养老信息的汇总使用，建立一个汇集了全国上下县级以上所有机构的养老信息的系统，并将其信息公示。消除了信息不对称的局面。也有利于全国统一步调的养老保险的推进。这思想主要在2014年所颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行方法》中体现。在互联网时代的今天，逐步对养老系统进行智能化产业升级。开发出一套全国养老信息查询系统。建立一个城乡统一的管理制度。

二、养老金并轨：完善机关事业单位与企业职工养老衔接

为了让我国的城乡养老制度能够持续的平稳发展下去。就要做到公平性和多层次性。一方面是拉低城乡之间的差距，维护社会稳定，另一方面就是从多个途径补充缴纳养老金。保障养老金制度能够存续下去。于是我国提出了《xxx办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》。这个通知的主要内容是建议增加职业年金补充养老保险制度。这笔费用将由单位和职工个人来承担。

我们国家对养老体系进行了很多次的改革和推进。以城镇养老和农村养老两大主体的不同需求开发出了不同的改革方法。并最终努力将这两个主体的养老标准统一，最后实现全国的养老体系统一建设，统一分配，统一管理的局面。这是我国在制度上的重大进步，也是我国进入法治时代的重要一步。养老金一体化的实现。是一次强力改革，它对于我国养老制度能够长期存续，可持续发展，具有十分深远的意义。

三、延迟退休：减轻国家财政负担

养老保险是给予我国公民的一个重大福利，但是显而易见了它会增加我国财政的负担。不能让养老金击穿财政底线是每个国家都应该坚守的原则。为了减轻相应的负担，我们国家提出了延迟退休这一方法。这也是从我国的人口结构考量的。我国即将步入人口老龄化年代，老龄人口在2045年将达到全国人口总数的三分之一。届时国家的养老压力将十分巨大。因此。我们国家应该要实施延期退休政策。这个政策还在酝酿过程中，在制定过程向全国人民寻求参考意见。

四、购买服务：加快养老服务体系建设。

养老服务业这一领域是国家大力推动建设的。发展养老服务业也能够满足人民的日益旺盛的养老需求。这是因为随着我国经济的不断提升，人民对更高质量的养老生活心生向往，产生了巨大的需求。因此，我国相继出台了《xxx关于加快发展养老服务的若干意见》、《关于进一步做好养老服务业发展工作的通知》等具体文件。提出会加大资金投入，大力建设我国的养老服务业。以期能够满足我国人民的需求。更好地发挥XX在市场经济体系中的作用。

5 X的养老产业政策对我们的启示

养老产业所产生的问题必须通过养老产业政策的制定和实施去解决，通过分析X养老产业和养老产业政策的优缺点，在进行对比得出X地区养老产业和养老产业政策对我们的启示。

5.1 当前大陆养老产业所面临的问题

5.1.1 养老供给不足，成本较高

随着我国的老年人队伍的不断扩大，421家庭不断增多，我国的养老需求与日俱增。然后相对应的国家政策、标准制定、资金补助、养老机构数量与服务质量却明显步调缓慢。养老机构和服务供给不足这一问题将长期困扰我国养老产业健康有序发展。其次，我国发展阶段还相对较低，大部分家庭的养老支出能力并不太强，尤其是中低收入和广大农村地区的养老资金压力较大。

5.1.2 城市养老环境质量较低，满意度低

传统的家庭养老、机构养老或社区养老，一个普遍的问题就是养老环境质量有待提高。老年人养老蛮在意程度较低。在城市地区由于资金成本问题，养老机构的基础设施往往比较陈旧，空间狭小。甚至环境质量受到工业污染、噪声污染等问题。另外专业化的养老从业人员较少，专业化程度较低，没有统一的规范标准，使得整个养老服务质量较低。

5.1.3 我国传统养老观念制约

长期以来，我国儒家传统思想中长期存在着养儿防老的养老观念，老人一般情况下都不会选择养老服务机构养老。据民政部社会福利社会化调研组对陕西、湖南、广东等9个省区的调查显示，绝大部分老人选择居家养老。另外，老年人多为理智型消费者。老年人具有长期生活节俭的习惯，其消费行为不易受廣告宣传等诱导性因素的影响，制约了养老产业的发展。从子女角度来看，把年迈的父母送到养老院去似乎是一种不孝的行为，在激烈的社会竞争和巨大的工作压力下，仍坚持家庭养老。

5.2 当前大陆养老产业政策面临的问题

5.2.1 家庭养老政策效力低

我国在之前计划生育政策的普及对我国的人口结构，其实造成了很大影响。平均一名独生子女，要照料四位老人，这样的家庭结构给独生子女带来了很大的压力和焦虑。很快，我国的老龄化时代就会到来。许多独生子女担忧的养老问题，将会变成现实。

5.2.2 养老服务型政策不到位

随着经济大环境的向好，我国的经济水平不断提升。我国公民对于更好更高质量的养老生活也有了更大的需求。一个能提供智能化，个性化服务的养老机构将成为老人们的首要选择。但是目前我国的大环境对于养老机构并不是很友好。一方面是养老机构，本身的基础设施差，服务水平低，质量参差不齐。老年人对其都没有信心。另一方面就是我国老年人还是以家庭养老的观念，为主，不能够接受机构养老的这种养老理念。所以整个社会对机构养老的支持并不足，未来的发展也有很多困难。

5.2.3 城乡统筹养老机制不完善

我国的社会结构里面城乡分割的问题比较严重，在生活水平上出现了较大的落差。这种问题其实会导致城乡养老的差距日益增大。虽然国家大力推进城乡一体化改革，希望消除这种差异，但是还是有一些问题存在。例如农村的养老资源不足，整体养老缺口较大，城乡统筹管理难度较高等。

5.3 X的养老产业政策对我们的启示

5.3.1 X养老产业发展优点

1、长期照护系统需提供多元性、长期性与持续性的服务，因此需满足不同老年人口的需求，提供不同类型的服务措施，目前X地区养老长期照护服务资源，可概括分为机构式、小区式及居家式三种形态。

2、非营利组织大量投入老人福利机构服务。大型老人福利机构几乎都是非营利组织负责经营管理，因其宗旨属社会福利事业，并非产业商业化竞争，因此功利的追求减低，聚焦人性化服务质量。

3、公办机构委托民营模式非常成功。X各县市XX都有将公办老人福利机构委托各种非营利组织经营管理的案件，到目前为止都取得了非常成功的结果，XX节省许多经费而且服务质量与效率提升。

4、XX养老业务主管部门整合，政策法规制度配套。原来分属社政”福利与“卫政”医疗护理的老人照顾业务，在2013年改造整合成卫生福利部负责资源整合、统筹运作、提升效率。长期照顾十年计划长期照顾服务法”与“长期照护保险法”，此三个阶段的长照制度法案整合之前的所有老人生活照顾与健康照护的相关法案与资源。

5.3.2 改进大陆养老产业发展的政策建议

1、托幼与养老产业发展相结合。

我们国家养老体系建设的最终目标是希望能够满足以家为根本，以社会和机构为依托的愿景。但是如果只是通过功能结构单一的养老机构，是难以实现的。现在老年人真正追求的是智能化，个性化，高质量的养老服务。只有加大投入提升机构质量，建立起社区的小型多功能养老服务机构，才能满足老年人的需求。

2、三级医疗体系与养老产业发展相结合。

注重医疗服务和养老服务相结合能够帮助老年人提高身体素质，建立起疾病预防的观念，在一定程度上也可以缓解我国出现的医疗资源紧张的局面。

3、科技智力与养老产业发展相结合。

在物联网高度发达的今天，我们可以利用更多的现代科技手段，以高科技为媒介来发展养老服务。还应该重视智慧城市等各类信息服务平台，为老年人的生活带来更多的便利。

4、志愿服务与养老产业发展相结合。

社会服务工作在我国的推行程度并不广。所以专门的社工很难找到。这时候我们可以借鉴X省的经验。利用义工或者志愿者来帮助老年人。国家可以建立相应的义工服务制度，向全社会倡导志愿者思想。以此来缓解社区服务中心人手不足的问题。但是我国存在的一个问题是，对于这一方面的培训和理论并不完善，志愿者的水平容易参差不齐。使得实际效果与最终效果产生较大偏差。这时候我们就应该努力建设志愿者服务队，提高服务质量，开发养老服务的人力资源。

5、国家补贴与社会资本相结合。

我国老年人的支付能力较差，所以虽然国家投入建立了一些养老机构，但是空置率却很高，无法实现目的。所以应该加大融资力度，建立公共融资机制。

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