论调解协议司法确认制度之完善

摘要

这些年，国家贯彻实施依法治国的方针，人们越来越懂得使用法律作为武器来保护自己，法院的案件越来越多，但是司法机关的工作人员不充足，多元化的纠纷解决机制得到发展和重视。调解是当事人的合意，能较快的解决纠纷。这些年，国家为发展人民调解制度出台了许多政策，人民调解制度因此得到了一定的发展。

如果争议双方当事人选择用调解解决纠纷，可以减轻法院的压力。但是由于调解协议缺乏强制力，因此在实践中，有很多当事人不履行调解协议。若是人们选择调解解决纠纷，权利就有可能得不到保障，为此，国家出台了调解协议司法确认制度，经过司法确认的调解协议能被强制执行，这个制度能保障当事人的权利。人们在达成调解后，为了防止一方反悔，双方可以申请司法确认，司法确认使赋予调解协议强制执行力，这样就可以保障当事人的利益了。调解协议司法确认制度是法律的一大进步，将案件成功分流，既缓解了法院等司法机关的压力，又起到了便民的效果。但是因为这是一项新的法律制度，相关的规定并不完善，在应用中出现了弊端，实践中存在问题。

本文从调解协议司法确认制度的概述出发，通过与X、德国的相似制度对比，在我国立法和司法实践方面找出不足之处，并提出一些完善的建议。

关键词：人民调解制度司法确认制度附设调解制度调解前置程序完善的建议

一、引言

社会的发展以及经济的全球化发展越来越快，矛盾也越来越多；国家贯彻全面依法治国，人民的法律意识增强，所以法院的案件数急剧增加，但是司法机关的工作人员不够，需要发展多元化的纠纷解决机制。国家在2012年出台了调解协议司法确认制度来保障人民的权利，人们在达成调解协议后，为了防止对方反悔，权利人可以向法院起诉，从而进行司法确认，使得调解协议具有强制执行力。

调解协议司法确认制度的出现，进一步完善了多元化纠纷解决机制，它有利于当事人独立解决纠纷。自从调解协议司法确认制度出台后，更多的人愿意选择通过调解的方式解决纠纷。本文对比分析了我国人民调解协议司法确认制度与德国、X的相似制度，找到我国司法确认的问题，并在文章的最后部分提出了相应的完善建议。

二、调解协议司法确认制度的概述

（一）人民调解协议司法确认制度的概念及特性

1、概念

想要更好的读懂调解协议司法确认制度的概念，就要从它的立法目的出发。从笔者看来，调解协议司法确认制度的立法目的是赋予调解协议强制执行力。所以调解协议的概念就是，通过当事人的申请，赋予调解协议强制执行力的一种制度。从法律规定中，我们可以读出，司法确认案件由基层法院管辖，需要双方当事人共同申请，经过司法确认程序使调解协议具有强制执行力。

2、特征

第一，司法确认程序属于非诉讼程序。法律将调解协议司法确认制度规定在特别程序中，调解协议司法确认制度和其他特别程序一样，只是通过司法确认程序使调解协议具有强制执行力，它不解决纠纷，不解决矛盾。双方当事人对调解协议无异议，是申请司法确认的前提。

第二，快捷、便民。人民调解协议司法确认程序，由基层法院管辖。基层法院多又分布广，所以司法确认案件由基层法院管辖的话，可以达到快速的确认调解协议。由基层法院管辖还有方便民众进行司法确认的特点。

第三，司法确认程序具有一经确认就终局的特点。经过司法确认的调解协议送达给在当事人时，发生司法确认的法律效果。既不能上诉，也不能抗诉或提检察建议。

第四，法律规定免除司法确认案件的诉讼费。调解协议司法确认案件出台的目的是使调解协议像法院的判决书一样具有强制执行力。而调解能减少人们解决矛盾的成本。人们在诉讼和调解之间选择了用调解来解决纠纷，若申请司法确认要收取诉讼费用的话，人们使用调解解决矛盾的成本将会比诉讼更多，这违背了司法确认程序的初衷。所以法律规定司法确认案件不收取诉讼费。

（二）人民调解协议司法确认制度基本内涵及其现实价值

1、基本内涵

调解协议司法确认制度的出台，完善了人民调解制度，使经过司法确认的调解协议具有强制执行力。调解协议司法确认制度的制定还使多元化纠纷解决机制得到了发展。

2、人民调解协议司法确认制度的现实价值

第一，减轻群众因诉讼带来的经济负担，也节约了司法成本。社会发展转型，矛盾增多，通过调解，人们可以使双方利益都能得到最大化的实现。申请人申请司法确认，成本不高。若是人们遇到纠纷时，能调解的话优先选择调解，能节约司法成本，从而解决案件多、司法工作人员又不够的难题。

第二，使得诉讼制度和非诉讼制度能完美结合。人民调解协议的性质为合同，其中的权利义务需要双方当事人的自觉履行，如果没有司法确认制度，当事人又不履行自己的义务，纠纷就解决不了，这会造成人们维权变得更困难。2012年规定的人民调解协议司法确认制度，不仅使调解协议具有和法院的判决书一样的强制执行力，而且实现了诉讼制度和非诉讼制度的连接，使人们更相信调解，人民选择调解能节约司法资源，减轻群众负担。

第三，鼓励使用非诉讼制度维权。因为司法确认是不收诉讼费的，这节约了群众的解决纠纷的成本，鼓励人们遇到矛盾时，优先选择调解。这能大力发展非诉讼制度。

第四，便民。人民调解作为诉讼外的纠纷解决方法，能分流大部分的司法案件。人们达成调解协议后有两种结果，一种是，调解协议自动履行。另一种是，通过司法确认程序使调解协议强制执行。

第五，人民调解制度因司法确认制度的出现得到发展。人民调解制度有助于解决纠纷，但是，人们在遇到纠纷时不愿意选择调解，是因为怕当事人达成调解协议后有反悔，不按调解协议履行义务。经过司法确认的调解协议不能反悔，当事人的权利可以得到保障。所以人民调解协议司法确认制度设立以来，调解成为更多人解决纠纷的首选。

三、调解协议司法确认制度的现状

（一）立法规定

早在2010年8月，我国就已经规定有司法确认程序，法律将它规定在《人民调解法》中。这是一次全新的突破，是社会的进步，是法律的进步。之所以没有运用到实践中，是因为法律并没有关于司法确认程序的具体规定，人们也不知道如何使用它。法律第一次制定司法确认程序的实质性的和详细的内容，是在《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》这部司法解释中，这部法律2011年正式施行。此司法解释中关于司法确认内容的规定存在很多不足，无法在实践中运用，所以司法确认程序没有得到应用。2012年8月《民事诉讼法》增设了调解协议司法确认程序，有了之前的法律基础，这次的法律条文比较容易实现。这次法律为该制度的发展提供了有力法律依据。2015年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中，对司法确认的很多问题作出了更加具体的规定，例如，司法确认案件的主体是双方当事人、司法确认的调解协议的具体范围和形式、申请材料的提交等实践中能遇到的具体问题。

（二）司法实践

法律制定后若要得到推广，要重视实践。国家制定调解协议司法确认制度后，在国内选取了部分地区的法院作为推广试点。这些法院的实践成果显著，很多做法都值得全国学习，例如在法院设立人民调解室。这种诉讼前调解的做法在全国内普及。

（三）调解协议司法确认制度面临的问题

1、立法层面存在的问题

第一，司法确认程序的启动条件严格。法律规定司法确认必须双方当事人共同申请。法律没有明确的规定共同申请的具体情况，若一方先申请司法确认，另一方不作为又怎么办。笔者认为，在另一方没有明确表达意思时，可以分为明示和默示。明示就是对方对司法确认的申请表示明确的不同意，法院就不会受理申请；默示则是，对方知道了这个申请，却选择默不作声，既没有说反对，又没有同意，这时人民法院可以认为他们是共同申请的。

第二，调解协议司法确认案件的受理条件不够明确。人们在达成调解协议的过程中会做出一定的让步，有时候达成的调解协议的内容有一些法律错误，但受理司法确认案件不审查调解协议的内容是否有法律错误。

第三，申请的起点和期限方面的相关规定不完善。法律没有规定适用司法确认程序的起点。根据法律规定，调解协议生效后三十日内当事人可以就该调解协议申请司法确认，又没有规定中止和延长的事由，这说明这三十日过后，当事人的权利就没办法救济了，这样无法保障当事人的权利。受理期限没有具体规定，法院的做法各不相同，当天或者三天内。结案期限有具体的规定，为立案之后的三十日内。笔者认为，在关于期限的这些规定都存在不合理的地方。人民调解的案件，类型比较单一、案件比较简单、争议又不大。笔者认为审结期限不能笼统的规定为在三十日，否则不利于保障当事人的权利。

第四，管辖法院的规定显得有点不懂得变通。法律规定司法确认的管辖法院是调解机构所在地的基层法院。这个规定不利于双方当事人的住所都不在调解机构所在地的当事人申请司法确认。

第五，人民调解协议的审查范围不正确。司法解释对调解协议不予确认的情形规定的较详细，但是当事人对申请司法确认最终的期待是希望调解协议最终能达到强制执行的效果。当事人在调解协议中已经就权利纠纷达成共识，因此，在进行司法确认时，法院应该审查的是调解协议是否可以强制执行，而不是审查当事人达成的人民调解协议的内容。

2、司法实践方面存在的问题

第一，人民调解员的专业度不够，调解协议存在的法律问题较多。我国的法律法规对人民调解员的综合要求比较低，村民和居民调解委员会承担绝大多数的调解工作，但是其往往不具备专职的调解员。因为基层条件落后，工作繁重，加上待遇报酬等问题，法律知识较丰富的人不愿意去基层工作。在乡镇基层承担调解的工作人员，他们大多数没有系统的学习过法律，他们也很少关注和学习最新发布的法律，也很难对法律法规进行熟练的运用。调解员一般用道德和生活经验来主持调解。调解协议缺乏法律依据，有些调解协议还违反了法律的规定。

第二，导致虚假诉讼的产生。国家制定调解协议司法确认制度，目的是减轻群众的因诉讼带来的经济负担和节约司法资源。但是自从这个制度设立以来，有不少的申请人恶意申请司法确认，这导致虚假诉讼的产生。查阅有关的司法案件不难发现，一些申请人为了达到自己利益的最大化，通过恶意串通，用调解协议司法确认制度谋取不正当利益，不仅损害了人民的利益，还损害了司法的公正。虽然申请人司法确认虚假的调解协议，会受到相应处罚，但是他们通过虚假诉讼获得的利益会更大，这是虚假诉讼时常出现的原因之一。法院的工作人员每天的工作量都很大，所以会疏落一些虚假的调解协议。为了减轻群众的经济负担，司法确认案件不收取诉讼费用，但是，如果对虚假诉讼不重视的话，司法确认制度将变成坏人牟利的工具，而不是人们解决纠纷的武器。

第三，法律没有规定司法案件受理的部门。首先，法律没有规定受理调解协议司法确认案件的具体部门。因为司法确认案件很难分类，各地方法院受理司法确认案件后，不知道交由哪个部门处理。

第四，程序审查的方式不确定。按理说司法确认是为了节约司法资源，提高司法审判的效率而设立的，最重要的目的是便民。所以调解协议司法确认案件审理时应该以形式审查为主，实质审查为辅，但是这样高效的方式依然避免不了虚假诉讼。有些法院会采取实质审查的方式，通过开庭质证，当事人对权利义务有异议时，确认程序又要转为普通程序，这样不仅耗时长，违背了设立司法确认制度的初衷，还解决不到当事人的纠纷。

四、域外相似制度的介绍与借鉴

（一）X的相似制度的立法介绍与借鉴

1、立法介绍

X也有和我国司法确认制度相类似的制度，X的附设调解制度中的强制性调解制度，附设调解制度分为自愿性的和强制性的。自愿性调解是指，当事人可以自由选择，可以不经过调解而直接起诉。强制性调解是指，当事人不能自由选择，必须经过调解后才能提起诉讼。诉讼前必须接受的调解的案件包括，涉及伦理家庭纠纷、相邻关系纠纷、简单小额纠纷，以及其他的专业性纠纷。在X法院的附设调解制度下，调解成为诉讼的前置程序，若调解不成功，案件正常进入普通的审理程序审判；若调解成功，案件直接进入法院确认，这些调解协议经法院的司法确认后，与法院的判决书一样具有强制性。

2、法律借鉴

X的附设调解制度中的强制性调解，要求对于某些类型的案件，当事人在提起诉讼之前，必须先行调解。先行调解的案件若调解成功，调解协议和诉讼的裁判文书即具有同样的效力。可见，经过附设调解制度达成的调解协议直接具有强制执行的法律效果，我们可以看出，X的附设调解制度包含了司法确认程序，它们是同时进行的。而在我国，当事人于诉讼外达成的调解协议需要经过司法确认程序才能被赋予强制执行力。笔者认为，我们可以借鉴X的附设调解制度的一些做法，规定某些特定类型的民事案件，诉讼前需要经过调解，而这些调解协议能够强制执行。这样，可以更加快速、彻底地解决当事人之间的民事纠纷，避免司法资源的浪费。

（二）德国的相似制度的立法介绍与借鉴

1、立法介绍

德国很多民事案件都遵循调解前置的程序，《德国民事诉讼法施行法》规定了三类必须经过调解才能诉讼的案件类型。这三类案件分别是：地方法院接受的案件涉及的资金在一千五百德国马克的财产矛盾案件；邻地争议，牵涉到经营活动的排除的案件；没有通过媒体、广播报道的个人名誉伤害的案件。诉讼前调解的作用是为法院减轻负担。德国设立的调解前置制度，要求调解机构的工作人员具备较强的专业性，也要求调解机构具备公正性。德国的法律规定这三类案件是诉讼前强制调解的，德国的民事诉讼法规定了通过调解前置达成的调解协议可以强制执行力。

2、法律借鉴

德国的调解前置的案件类型规定在《德国民事诉讼法施行法》中，这三类调解前置的案件，当事人必须先用调解解决矛盾，不可以直接起诉。调解前置案件当时人达成的调解协议和法院出具的判决书一样具有强制执行力，《德国民事诉讼法》为调解协议的强制执行提供了保证。可见，德国的这种做法与X的附设调解制度中的强制性调解基本一致，我国也应扩大调解机构的规模，提高调解人员的专业素质，建设数量多、专业化的调解队伍，以成功分流案件，有效减少法院的工作压力。

五、调解协议司法确认制度的完善设想

(一)完善的必要性

自从《人民调解法》出台以来，国家制定了很多相关的法律和司法解释来完善它，调解协议司法确认制度的目的也是完善人民调解制度，也为解决日益增多的司法案件与司法资源不足的问题。司法确认制度不是很完善，使用率不高。人们达成调解协议后，反悔率较高，申请司法确认，又没有明确的指示，要等很长的时间，才能赋予调解协议强制执行力。大量的司法案件积压在法院，没有达到制定调解协议司法确认制度减轻司法负担的效果，反而造成了司法资源的浪费和法院的压力加重的后果，甚至还引发了一系列的问题，比如人们对调解制度的不信任，对法律的不信任，降低了法律公信力和司法机关的威信。

(二)具体的完善措施

1、立法方面的改善措施

第一，增加司法确认案件的审查内容。法律并没有规定司法确认案件的审查内容，笔者看来，对于案件的审查，应该以形式审查为主，实质审查为辅。对于案情简单的案件使用形式审查，形式审查时主要审查：调解协议有没有超过诉讼时效、调解协议的主体是否适格、是否符合司法确认的申请条件、法院是否有管辖权等等。对于案情重大复杂、疑难时，法院除了进行形式审查外，还应进行实质审查，例如审查调解协议的内容是否损害社会的利益、是否损害第三人的利益是否符合调解协议司法确认制度的规定、是否符合双方当事人的自由意愿等等。

第二，放松申请司法确认的条件。有关管辖法院的规定可以稍作修改，若是调解协议双方当事人和调解组织是在同一地点的，则按照现在的规定，由调解机构所在地的基层人民法院管辖。若是调解协议双方当事人和调解组织不在同一地点，双方可以通过协议管辖来约定管辖的法院，前提是不违反级别管辖和专属管辖。

第三，增加申请人申请司法确认的期限的中止、中断和延长。按照现有的法律、法规来看，当事人申请司法确认的起点是在调解协议生效之日起三十日内，但是法律没有规定期限的中止、中断和延长，这意味着三十日过后，申请人就不能再申请司法确认了，申请人的权利就无法保障了。在笔者看来，可以参照民事诉讼法的相关规定，规定司法确认申请期限的中止、中断和延长的情形，这样有利于保障当事人的利益。

第四，借鉴X和德国的法律规定，在我国原有的司法确认制度的基础上，适当引入调解前置程序，规定对家庭纠纷、相邻关系纠纷、简单的小额纠纷、轻微侵犯隐私权和名誉权的纠纷等特定类型的民事纠纷必须先行调解，调解不成的方可向法院起诉，经过调解达成的调解协议，无须司法确认即具有强制执行力。除前述类型外的其他民事纠纷经诉讼外调解达成调解协议的，此调解协议也是没有强制执行力，需要经过司法确认程序赋予强制执行力。

第五，确定调解协议的审查事项。现今，我国的法律中已经详细的规定了六项不予审查的标准。除了这六项需要重点审查的事项外，还需要注意一些审查的内容，包括调解协议是否具有执行力，若一个调解协议执行不能，仍对其进行司法确认，不仅会损害司法的公信力，还会浪费人民的时间和金钱，也会浪费司法资源。调解协议的内容是否符合法律要求，是否符合公序良俗也应重点审查，不然会引起社会舆论，造成人民不信任司法机关。最后，调解协议必须要具有完整性。若调解协议的内容本身就残缺，或者模糊，即使司法确认后，申请人也不能得到他们申请司法确认想要获得的权利的期待。

2、司法实践方面的改善措施。

第一，提升人民调解员的专业能力。正如前面所说，调解员的专业能力不足，是调解协议不规范的重要原因，这将会制约着人民调解制度的发展。可以鼓励各个地方的XX通过人才引进的机制，向基层的地方引进专业人才，现在的大学生多，就业机会较少，向基层引进专业人才的可行性也较大。即使刚开始没有足够的专业人才，但是可以通过在基层设立专职调解员办公室，用以培训不专业的人民调解员变为专业的调解员队伍。

第二，利用普法宣传的手段，普及推广调解协议司法确认制度。普法宣传是现今法律普及的相当有效的宣传手段，在学校，学校的宣传栏，黑板报，主题演讲，时事分享等校园活动做到法律在学校的普及。在社会上，社区的公告栏，公交车上或者各工作单位的滚动电子屏等宣传，即使在没有公告栏等宣传方式的乡村，通过广播站进行普法宣传，也是一种有效的阶段。

第三，明确办理案件的部门。首先，我国法律并没有规定法院受理调解协议司法确认案件后，由哪个部门处理。这导致司法确认案件即使被受理，也会比较难解决。现在，法院的做法一般是交由立案庭受理，笔者认为这种做法已经比较成熟，司法确认案件可以有立案庭受理，通过简单筛选，能及时给出确认的，立马处理，不能的，分类后交由相关的业务部门处理，从而做到高效办案。这样做，既不会浪费司法资源，又可以体现出司法确认的快捷特点。

第四，要完善有关恶意诉讼、虚假诉讼的惩罚措施。自从司法确认制度出台以来，虚假诉讼的案件增多，为了防止当事人恶意串通，损害国家、社会以及第三人的利益，需要制定一些惩罚措施。按情节的轻重，设定罚款的幅度，最严重的可以拘留等等。

六、总结

完善调解协议司法确认制度对多元化纠纷解决机制的发展具有重大意义。虽然在实践中出现了很多问题，但是这是司法改革需要经历的过程，我们要做的是通过实践中发现的问题，找到解决办法，以便充分发挥该制度的立法本意，推进我国的法制建设。人民调解具有快捷、方便、低成本的优势，是人们解决纠纷的首选。完善调解协议司法确认制度，有利于诉讼制度与非诉讼制度的衔接。

立法方面的不足和司法实践方面的缺陷阻碍着调解协议司法确认制度的应用和发展，笔者希望司法确认制度存在的问题能得到重视和有效解决，使司法确认制度真正成为解决民事纠纷的重要手段。

参考文献

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致谢

每次人们要感叹时间过得很快的时候，总会想起一首歌儿，时间都去哪了。是的，到写毕业论文的时候，我才回神，怎么一晃，三年半就过去了呢，还有半年就要离开学校，进入社会了呢。在这大学时光里，我想向我的每一个任课老师表示感谢，是你们的辛勤劳作，我才能慢慢建立起法律的架构。大学的每一节课都很重要，无论是必修课还是选修课，我都能从中学习到很多。在专业课的学习过程中，我最要感谢的，就是我最熟悉的老师。老师给我们上过很多课程，从刚开始的民法总则，到后面的合同法，再到民事诉讼法及民事诉讼模拟法庭课程。在我的心目中，老师就跟我们的朋友一样。在她的课上，我总能学到很多知识。到最后选毕业论文的指导老师的时候，我如愿选到了老师，我相信在她的指导下，我能很好的完成我的毕业论文，因为她是一个又有耐心又善良的老师。

在大学里，我除了要感谢我的老师们，还要我的舍友，她们是我在大学里接触最多的人，我们经历了很多风风雨雨，我们共同学习，共同打闹。我也要感谢在大学期间帮我过我的同学们，朋友们。

我还要感谢我参加了法律资格考试，虽然备考的过程很痛苦，但是我通过这次备考经历，学习到了很多法律知识，理清和巩固了我整个大学的知识，期间也收获了共同奋斗的战友。

最后要提的肯定是家人啦，无论什么时候，都少不了对说一声感谢，因为，这不是一声感谢就能报答的，是家人的支持，我才能很好地走完大学时光。也感谢学校，四年期间，给我提供了这一个庇护所。