1.引言
1.1选题背景及意义
二十一世纪的企业要想在当前日新月异的市场环境中保持竞争优势，严格且灵活的成本管理相当关键。企业通过预算的方式对企业的生产经营实施约束与计划。随着中国经济的飞速发展，特别是加入世贸以来与全球经济的接轨，我国企业受到了来自当今经济形势与市场竞争的严峻挑战。如何在激烈复杂多变的市场环境中取得制高点是我国企业必须面对的紧迫问题，急需转变发展理，淘汰落后的管理模式，适应新的环境对企业经营与管理提出的更高的要求。与此同时，我国拥有数额庞大的经营性国有资产，据2011年一份X相关机构报告显示称我国国有企业产值占经济总量接近50%国有企业在我国经济中起着关键性的控制作用。在我国经济社会发展的初级阶段，国企经营环境具有复杂性和多变性。随着我国国企不断深化改革，国企必须在激烈的竞争环境中改善经营管理，提高自负盈亏的水平。因此，我国国有企业的管理模式必须由粗放型向集约型转变。实施全面预算管理正是促进国企优化资源配置，提高经营效率，加快健康转型的一种重要途径。2000年，在国资委和财经委的大力推动下，我国国有大中型企业全面预算管理体系正式走上轨道，且经过数十年的实践和积极探索，国有企业在实施全面预算管理方面取得了宝贵的经验与较为显著的成效。但是，当前国企的全面预算管理实施依旧有着传统预算的痕迹，一些从观念到执行上的遗留病根并未得到根除，比较突出的包括没有调动全员积极性，没有从观念上认识到全面预算管理的重要性和管理本质，单纯将其作为一项简单的财务工作一切由财务部门延续传统思想和手段进行全面预算规划，还有重计划轻执行，以及预算与战略目标严重脱节等等问题，有待在今后的研究和实践中解决和改进。
基于以上背景，本文在充分汲取和借鉴相关理论与实践经验的基础上对国有企业的全面预算管理进行了研究。目的在于实现预算在经营管理中的全面性，通过平衡计分卡等对接工具实现预算服务于企业战略目标的使命。对企业全面预算管理体系进行了研究。总结起来，本文选取这个题目主要包括两方面原因。一是改革开放以来，特别是参与到国际竞争中之后，我国企业面临着一场管理上的改革。国企作为我国支柱性经济力量，必须坚决摆脱过去依靠XX依靠政策吃饱饭的局面，转变企业管理模式，建立现代企业制度，全面预算管理就是这样一种科学的非感性的量化的系统工具。这一点也已经在实践中得到了很好的证明，我国国企必须探索出属于自己的先进的全面预算管理系统。二是全面预算管理在当前的国企实施管理中依旧存在着旧疾没有得到根除，注重短期利益忽视长期目标是其中一大症结。融入战略管理理念是从根本上提升全面预算管理服务水平的关键。我国绝大多数国有大中型企业之所以全面预算管理水平与国外先进企业的管理水平具有较大差距，没有融入战略思想与战略工具方法是一大原因，十分值得我们关注。
1.2研究内容及框架
本文仔细分析了选题背景，说明了选题来源，对全面预算管理的相关理论基础作了较为全面的了解，进而阐述了当前国有企业全面预算管理的实施现状，指出了一些普遍存在的问题，较为全面的构建了预算管理体系框架。重点对国有大中型企业CQ公司的全面预算管理实施作了案例研究，并对其实施效果作了分析，基于问题给出了推广性建议。根据以上逻辑，本文主要分为八个部分，结构安排如下：
第一章为引言，主要目的在于分析当前经济背景，说明选择的来源，同时对研究的主要内容和方法路线进行总括说明，理清全文思路。
第二章为全面预算管理概述，主要阐述全面预算管理的基础概念与相关理论，回顾国内外的研究成果，为进一步的研究奠定理论基础。
第三章为国有企业全面预算管理实施现状及存在问题，主要内容就是回顾预算管理在我国的发展历程以及当前在国企中的应用状况，并指出一些问题为后续研究建议提供方向指导。
第四章为国有企业全面预算管理框架构建，全面描述了国企全面预算管理组织体系、循环体系与制度体系的构建，系统阐述了全面预算管理在国企中的实施架构。
第五章为国有企业战略导向型全面预算管理框架构建，主要是针对当前国企全面预算管理中存在的短视行为，在前四章研究的基础上重点引入了战略导向型的全面预算管理，采用平衡计分卡将预算与战略相互连接成一个整体，有助于企业战略目标的达成。
第六章为国有大中型企业CQ公司推行全面预算管理案例分析，主要是选取我国具有代表性的采用了战略性导向全面预算管理的一家国有大中型企业进行分析，通过对该企业全面预算管理制度流程的细致研究，一方面为其他国有企业预算管理提供借鉴经验，另一方面对于其存在的问题找出相应对策或者推广性建议。
第七章为基于案例研究对国有企业全面预算管理的完善建议，主要是在前述理论研究与案例分析的基础上，针对当前国企预算管理中存在的问题提出相应的对策建议。
第八章为研究结论总结，将本文的研究结论做一个系统而简要的梳理，提炼出本文要点，指出本文的不足之处，并对未来研究方向与重点进行展望。
1.3研究思路与方法
本文采用的是规范性研究结合案例分析的方法，从选题背景分析与研究视角选择入手，先进行相关理论分析，再对某一国有企业的具体实施做代表性研究。本文技术路线图如下：
2.全面预算管理概述
2.1全面预算与传统预算的区别
凡事预则立，不预则废，预算就是在对企业资源予以数量化的基础上对其进行合理配置的过程。预算管理通过量化的方式提高了企业经营效率，被广泛应用于企业各职能部门的经济活动中。由于传统预算存在的种种缺陷逐渐无法适应新的管理要求，这就要求一种新的预算管理体系满足企业管理运营的需要。全面预算管理就是在传统的预算管理的广度与深度的基础上，全方位运用财务预算、资本预算、经营预算和薪酬预算，涉及到全员全过程的一种新型管理模式。该模式最初被各大企业应用于协调控制领域，目前已发展成为兼具评价、控制、激励、考核功能的以战略方针为导向的综合管理机制，成为了少数能把企业关键问题融合到一个体系之中的管理工具之一，是通往科学管理与实现战略目标的最有效路径。相较全面预算管理，传统预算的缺陷体现在以下几点：
第一，传统预算没有反映企业价值深层次因素。传统预算往往注重利润变动指标或将其分解成财务指标考察价值驱动因素，这样做无法全面了解企业背后价值的创造动力。比如，管理层必须通过影响经营因素从而保证财务指标达标，而不能直接通过财务指标看到管理层的活动；另外，企业无形资产是企业发展的重要内在动力，如卓越的管理能力、精确的管理流程、品牌影响力以及客户规模与忠诚程度等，这些都应该在预算管理中予以量化体现方便日后的考核与全面分析。
第二，传统预算编制往往采取单向方式，没有主动地将总体目标进行科学后分解，动员全员参与到预算管理的编制与执行当中。传统预算忽略了预算其实包含很多细节，必须经过反复的商讨与循环验证才能定型。上下级部门往往是“一刀切”下级可能虚报预算指标，上级根据往年经验与下级上报制定预算，预算精度较差，各部门经常在临近期末尽量用完预算额度。与此同时，传统预算一般是根据会计年度进行编制的，由于编制程序与编制方法的关系缺乏弹性，往往使得企业在遇到新的机遇的时候无法及时作出调整与决策，长期看来不利于企业的良性发展。
第三，传统预算忽略了部门之间的相互协作，不利于企业整体资源的高效利用。传统预算的编制基本单位往往是单个部门，鼓励每个部门为自身目标负责，包括后续奖励与考评也是基于部门业绩考核，因而传统预算更注重单个部门的运作，容易导致部门之间的竞争产生了企业资源内耗，较少考虑到了企业作为一个整体各部门之间的合作。
第四，传统预算忽略了企业发展战略，脱离了目标导向的根本原则。绝大多数企业的传统预算中，较为注重短期利益，甚至在编制预算的过程中简单的采用过去经验或历史数据，忽视了企业的中长期目标。一项研究表明，百分之六十的企业将预算与考核独立于企业的战略规划，并不考虑或较少考虑预算管理是否有助于实现其战略目标。大多数员工也对其作业生产对于企业目标的实现没有清晰的理念与认识。传统预算的短视性，模糊性导致了战略与预算发展不协调，甚至阻碍企业战略规划的贯彻实施。
相应来看全面预算管理更像是一种战略管理，将企业的目标和综合价值纳入预算理念与体系之中，采用系统与人本的思想对企业的生产经营具有全面控制约束力。全面预算管理的优势主要体现在以下四点：
第一，全面预算管理融入了战略管理思想与方法，有助于贯彻企业长期目标计划和方针实施。全面预算的编制计划以及过程实施与企业战略规划处于同一过程，预算始终服务于战略导向，企业预算加强对非财务指标的考核，在完善企业内部流程管理的基础上，预算编制指标体系与流程体系能够有效匹配企业价值，实现预算对企业效益提高的整体促进，同时，在战略规划框架下进行预算的动态综合调整，有利于抓住企业发展机遇，应对复杂多变的市场环境与挑战。
第二，全面预算管理在切实考察各部门实际的资源需求的基础上进行资源分配，有效避免了资源浪费。企业整体是一个高效的资源消耗与创收系统，协调运作调动全员的积极性与主观能动性，将每一处的资源利用到位为企业战略目标的实现与抓住新机遇的成长机会提供了前提和基础。
第三，能够对预算实施情况与效果及时反馈并加以调控，有助于提高收入降低成本。全面预算管理在对预算目标分解与预算任务下达的基础上，对预算目标实行了科学动态的控制和考核制度。通过预算的执行目标对实际执行结果进行业绩考核，并对差异进行分析最终综合评定其预算完成水平，可以有效激励相关主体追求高增长收益的同时约束其采取合理方法降低成本费用。全面预算的编制部门与人员可以在本期考核的基础上，结合内外部环境的变化进行全面分析与理性考察，在此基础上编制切实可行的企业收支控制计划。
第四，实现了企业的全面风险管理。全面预算管理是一种基于战略导向的企业动态调控系统，作为一种新型管理工具，全面预算管理能够帮助企业管理者发现企业潜在的风险，预先采取相应措施，在预防以及化解风险的同时，实现了企业管理水平的提升与公司治理的改善。
2.2全面预算管理研究成果综述
2.2.1国外文献回顾
从上世纪开始，全面预算管理理论研究随着企业生产实践的不断深入获得了各界学者的广泛关注，并在实践中获得了很多国家大型成功企业的高度认可。其中，X与日本90%以上，英国、瑞士等欧洲国家20%左右比例的大型企业已经实施全面预算管理，其理论界在该领域的研究已十分成熟。下面本文将西方学者在该领域的研究做一个简要回顾。
西方学者最初从契约关系即委托代理角度分析了预算的本质，他们认为预算就是企业所有者与经营者之间利益约束与责任分配的协议框架，是平衡权责利的一种工具。传统预算的缺陷就在于可能使经营者为了自身利益或短期利益损害委托人的利益，而且容易导致信息的不对称，从而加剧经理人行为对股东利益的侵害。而全面预算管理则可以消除或减少信息不对称带来的不良影响，通过有效地激励约束机制督促经理人改善经营管理，积极主动地为股东利益服务，从而形成委托人与代理人利益平衡的良性循环。
根据西方著名学者科斯提出的交易成本理论来看,企业这种组织形式具有市场组织所不具备的交易成本优势，因此，企业必须采用先进的科学经营模式形成自身的比较优势，才能在市场中得以立足从而获得长远发展。而全面预算管理就是这样的一种管理工具与组织形式，可以帮助企业改善经营管理在激烈的市场竞争中保持优势扩大份额。在此基础上詹森、麦克林提出了组织结构理论，详细提出了企业的组织运转体系，进一步说明预算构成了企业重要的子系统应该引起企业家与管理者的高度重视与研究运用。
马格列特、图恩等人（2001）则把研究重点定位于企业各部门或团队之间的协调性与合作程度。他们认为必须在全面预算管理的实施过程中注重部门协作，这样做既有利于提升公司整体的凝聚力与战斗力，又能发挥全面预算管理提高企业经营管理效率的功能。否则，可能会造成资源不必要的内耗与浪费，也不利于企业长久发展。
大卫、恩斯雷（2001）作了较为科学的实证调研，重点在于研究企业层次和信息传递对预算差异的影响程度。这是一个较为新颖的研究视角，文章通过实际调查研究发现，上下级对预算管理的理解深度与理解层次是不同的，且上下级对于预算的理解层次影响了最后的预算差异，二者之间具有交互作用。沟通不到位很容易引起预算目标与执行结果的差异，这是一个比较现实和细节的问题应该引起企业管理者的重视。
卡普兰和诺顿研究小组主要在一定程度上解决了平衡计分卡的战略和预算有关的问题。他们以若干家成功典型企业为案例，研究了其企业管理结构与预算管理实施机制，考察了各项相关机制的运行，在此基础上考虑其战略规划，建立平衡计分卡实施方法，成功地在理论上将战略管理与预算管理连接到了一起。
2.2.2国内文献回顾
改革开放以来，特别是中国加入世贸之后，经济飞速发展，国外的先进内部控制与预算管理方法理论逐渐被引入我国并得到了广泛关注。近十几年来，国内学者对预算管理研究的文章与著作越来越多,视角也越来越新颖,可以表明我国对于预算管理的研究已经有了一定的积累，不过相较于成熟的西方理论研究而言，我国对全面预算管理的研究总体处于初级阶段。
汤谷良教授是我国较早开始关注并研究全面预算管理领域的学者。他与张廷波副教授（1996）在《企业预算管理的构造与运行》以及之后2003年发表的《从财务预算到全面预算》一文中，较为全面的阐述了企业的全面预算管理问题，包括全面预算管理与传统预算的区别，如何准确地进行概念定位，全年预算管理的主要内容与框架结构等等。
杨雄胜（2001）组织课题对我国若干企业进行了问卷调查，根据调查结果形成研究报告《中国企业预算管理现状的判断及其评价》。该报告主要目的在于通过调查企业相关人员对本企业预算管理的情况介绍、具体组织程序与实施效果评价等方面的了解，较为真实地反映了当前我国企业全面预算管理水平与实施现状，为今后的发展提供了借鉴与参考。该报告也引起了各界专业学者对企业全面预算管理领域的热烈关注。
于增彪教授（2004）也是我国该领域的知名专家学者，他认为预算管理特别是全面预算管理是当前企业现代管理制度中最有效的方法之一，提出了基于中国国情背景环境下，具有中国特色的具有实用性的预算管理系统框架，并在其他的报告与相关研究中对预算管理不到位的现象进行了剖析，分析了当前这些问题背后的原因，认为不能将预算简单化更不能放弃预算，要将其作为企业一项核心管理制度予以研究与贯彻实施。
刘俊苑（2006）认为企业要想适应当前复杂多变的市场环境，必须加强管理模式的变革，重点完善企业在预算管理中涉及到的众多环节机制，主要包括企业预算编制起点选择，激励约束机制的建立与考核，引入各种考核工具对预算目标的执行效果进行评估与反馈等等。
刘庆韬（2007）运用了契约思想与博弈论研究了企业全面预算管理的本质、思想、体系、方法以及当前存在的普遍问题。从研究内容可以看出很多学者的研究集中在全面预算管理的框架构建、具体流程、编制预算的方法、预算目标的分解与考核等方面的内容，目前形成了较为完整的研究体系与理论结构，也为之后的研究提供了扎实的基础。
除此之外，还有很多学者对全面预算管理的理论与实务研究提出了自身的看法。苏振晰（2006）针对传统预算存在弹性不足的问题进行了研究，着重点在于预算管理框架中的预算调整环节，通过引入一系列预算方法平衡经营动态管理与预算相对稳定性之间的关系，使预算管理作为一种管理工具促进企业抓住机会发展壮大。王运转（2006）强调了信息化对全面预算流程效率与效果提高的重要作用，通过引入ERP等大型企业管理信息化集成系统对全面预算实施管理与运转，这样做既发挥了全面预算管理的功效，又结合了ERP的战略系统管理功能。刘志嘉(2001)提出预算的一个重要目的就是降低成本，即使在管理会计引起越来越多的重视的今天，成本管理依旧不能被人所忽视，特别是对于规模不断扩大的国有企业集团而言，全面预算管理可以从整体上把握成本费用的各项支出，有效降低不必要损耗，提高企业经营管理效率。李福祥(2009)通过对某个企业的实际案例进行深入了解与分析后，提出将ERP引入全面预算管理的编制系统与运营平台，强调了在信息技术环境下预算管理如何以最快捷有效的方式发挥其管理作用。
3.国有企业全面预算管理实施现状及存在的问题
3.1国有企业全面预算管理的发展历程与实施现状
从传统预算到全面预算，预算管理在我国经历了一定的发展历程。其实预算思想在我国由来已久，古代的赋税制度就是我国早期的一种简单的预算管理。直到新中国成立后，预算管理体系才逐渐开始走上系统成型的道路。我国现代经济体制经历了从计划经济向市场经济转型的过程，同时也经历了从计划管理到传统预算管理再到全面预算管理的转变。在计划经济体制下，我国预算管理模式一开始实行的是定额管理制,预算管理是财政预算体系中的一个部分，二者相互融合，预算管理作为一种国家宏观调控方式得到了一定发展但没有形成独立的结构。之后实行班组核算管理，以及后来不断涌现的各种责任会计、内部银行等与预算相关的企业管理模式。随着市场经济体制的不断完善以及改革开放的不断扩大，西方先进管理理论与实践经验开始被引入我国，管理会计等相关理论以及国外先进的管理模式得到国内企业的广泛采用。全面预算管理在这样的背景环境下逐渐萌芽并得到初步发展，特别加入世贸组织后我国经济得到跨越性的发展，经济环境的巨大变化要求国内企业纷纷积极探索适合市场竞争以及我国国情的预算管理模式。由于前期的传统预算管理在实践的过程中逐渐凸显出了一些缺陷，为了使企业更加适应复杂多变的环境形势和竞争要求，全面预算管理开始得到了学界和企业的关注和应用研究。
我国的全面预算管理首先在国有大中型企业中得以实施。2000年，国家经贸委发布《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理的规范意见》。该意见是我国现代企业管理制度的重大里程碑，标志着全面预算管理正式在我国走上了制度化轨道，受到了XX的重视以及各界的热烈关注。意见明确了“全面预算管理”的提法，要求国有大中型企业在管理过程中对各个生产经营环节进行量化、分析与考核。紧接着，财政部发布《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，进一步阐明了全面预算管理在当前经济中的应用必要性。之后在很多中央XX会议上都作了关于全面预算管理工作的研究部署工作，并先后出台系列文件着重对推行全面预算管理在我国企业特别是大中型国有企业中的实施予以政策指导。
目前,我国大部分国有企业已经认识到实施全面预算管理的重要性,它是要保证国有资产出资人了解和掌握所投资企业的经营和财务状况,保证国有资产出资人的利益,保证国家的利益。我国企业在积极探索与应用全面预算管理的数十年历程中取得了良好效果与宝贵经验。通过实现全面预算管理,可以帮助国有企业弥补管理中的缺陷,提高企业经营管理水平。很多大型国有企业在实施全面预算管理过程中总结了丰富的经验,如通过全面预算的编制和有效的执行,真正降低了成本费用;通过全员参与过程加强了企业员工的主动积极性,增强了各部门之间的沟通与协调;通过在全面预算管理实施中与信息管理系统如ERP的结合,使预算信息及时传递与共享,实现了对预算指标的实时控制；通过对战略管理工具如平衡计分卡BSC的应用实现了基于战略导向的全面预算管理实施。然而相对于西方国家,我国全面预算管理的运用水平依然处于起步阶段，不管是理论研究还是实际应用都缺乏成熟的理念和体系。特别是在实际工作中，很多时候对全面预算管理仍存在认识上的误区，没有真正认识到全面预算作为一种管理模式而并非简单的财务工具对于企业的意义，从而导致当前国企的全面预算在编制、执行等环节中依旧存在着传统预算的遗留问题。国有企业必须不断探索和改进符合国情以及企业实际情况的预算管理模式，真正通过预算管理帮助企业提高生产经营效率，有效合理地降低成本，实现企业的战略规划与长期目标。
3.2国有企业实施全面预算管理的意义
实行全面预算管理对于保障出资人利益以及提升国企的战略管理能力与市场竞争力具有非同一般的意义。国资委作为人民代表承担着对国企的出资义务，同时，对国企经营利益享有收益权利。根据委托代理理论，全面预算管理的实施有助于对国企经营者形成约束力与控制力，规范其经营行为促进其管理水平提高，降低信息不对称程度，从而更好地保障国资委即出资人的利益。对于国企自身而言，实行全面预算管理也是其实现长久发展的必然选择。具体来看，国有企业实施全面预算管理的意义有以下几点。
首先，全面预算管理能够帮助出资人对国有资产实现良好的监督，实现国有资产的保值增值。全面预算管理是一项系统、科学具有过程控制性的管理工具，通过实行这一管理模式，国资委可以及时对企业的经营状况，例如资产运营、预算目标执行效果、固定资产价值增加变动等情况进行了解，从而动态地对预算差异进行及时分析与调整，最终保障了出资人的信息知情权与控制权，保障其监督权益，实现企业战略目标与资产的保值增值。
其次，实施全面预算管理有助于提高企业内部控制水平，完善企业风险管理与与财务预警机制。与传统预算不同，全面预算管理作为新世纪被高度认可的一种全方位管理工具，它的优势体现在了两点，一是全员参与，包含了各个层级和部门，方便对预算差异分配责任到人及时调整及时纠正及时改进；二是全程控制，将前馈控制、中期控制和后期控制纳入到控制体系之中，特别是前馈控制可以提高企业的风险管理水平，在此基础上完善财务预警机制，有效防范风险并减少耗费。
另外，全面预算管理是实现国企资源配置优化的最优途径之一，有效降低了资源的不必要耗费。预算就是对企业资源予以量化，并根据各部门的资源需求状况进行分配的过程。全面预算管理不是财务部门的单纯的财务计划，而是作为了一项需要全员参与到编制与计划的管理模式，在这个过程中，企业的资源能够根据实际情况被加以运用与分配，能够保证尽量以最小的成本进行材料、工具等资产的外部采购，有效制定并执行内部转移价格，从整体上看实现资源的合理流动与最低低效损耗。
最后，全面预算管理作为一种战略性、人本性管理工具，其运用有助于基于战略导向实行预算编制，将战略目标逐层分解为长、中、短期目标并予以有效实施，在此基础上构建预算执行与反馈系统，通过平衡计分卡（BSC）企业资源计划以及作业管理法等工具将预算真正上升为一种管理。同时，这样构建出来的预算管理系统能够对宏观形势与市场环境及时反馈，有助于企业对其相关规划与决策进行动态调整与风险管理。
3.3国有企业全面预算管理存在的问题
虽然近年来国企的预算管理水平正在不断的改进与提升，但是一些问题还是突出存在的。全面预算管理的实施不论在观念认识方面，还是管理体制、组织体系、细节流程等方面都存在或多或少的问题。这些问题阻碍着全面预算管理在国内企业特别是国有企业中发挥其应有的效果，国内的预算管理水平依旧与西方发达国家存在着一定的差距。这些问题主要表现在以下五个方面：
第一，对全面预算的目的和本质认识不到位，对预算管理的重要性缺乏深刻了解。很多国企职工甚至管理者对与预算的认识依旧停留在计划经济时代，思想观念陈腐，认为预算不过是单纯的数字游戏，于是预算往往流于形式，即使实行了全面预算管理，传统预算的弊病依旧存在。预算在企业中地位不高，得不到全员的共同重视，其执行固然也会缺乏权威性。全面预算管理成为了财务部门单纯的一项任务，财务人员只是例行公事完成上级下达的任务，预算编制质量较差，后期执行过程往往与预期相差甚远并未得到正确合理的对待与处理。总之，预算系统与管理效果成为了两条平行线似乎互不影响，在较大程度上丧失了企业实行全面预算管理的初衷。
第二，全面预算缺乏战略引导，往往容易片面和局限，制约企业长期发展。全面预算管理本应该是企业战略目标实现的有力支撑力量，二者应该保持一致的目标为企业提升经营管理水平实现企业使命与战略愿景发挥强大的合力，但是在实际的具体操作中，很多企业特别是长期经历计划经济体制制约的国有企业，战略目标不清晰，战略规划往往不明确，因而更加无法与预算实行有效对接，使预算为战略的实现服务。另外，一些先进的战略管理工具如平衡计分卡（BSC），企业资源计划等管理方法在国内企业实施的过程也相应较为短期，其应用过程也存在着大大小小的问题，这也在实际操作中制约了战略规划在企业整个预算管理编制与实施过程中的贯彻实施。
第三，预算编制质量不高，准确性差且缺乏灵活性。当前国企全面预算管理的问题丛生，预算效果不理想的一个直观原因在于编制质量不高，与实际情况脱轨，不符合市场需求，导致预算形同虚设，实际执行中普遍存在超额超支的现象。预算在编制过程中往往被各种环境的变动因素所左右，从思想和认识上没有把预算当做控制企业资金流动与费用消耗的硬性约束条件，而是预算一套操作一套，当发生大量超支超额现象时也并没有得到上级领导或者专门的预算委员会的高度重视，下一期的预算编制依旧采取老模式，下级计划上报，层层汇总到财务部门后，由负责人制定总预算。结果导致期末大量超支行为发生，以及有些部门没有用完的额度也会用其他不必要途径用完以达到预算标准。另外，预算编制不合理，预算管理流程不系统导致预算的应急能力较差，抗风险能力较弱，不利于适应复杂多变的市场环境帮助企业及时抓住机会扩大规模和市场份额。
第四，全面预算缺乏部门协作，不利于整体团结与整体力量的发挥。当前国企的全面预算其实并没有实现“全面”的本质涵义，预算编制与执行往往陷入“单纯财务部门业务”这样狭隘的认识，从预算目标制定与分解，预算流程规划，预算框架构建并没有充分协调整体团队的功能。各部门都是在既定各自的预算约束范围内实现局部效益最大化，有时候甚至形成企业内部的不良竞争，例如，实际情况显示本部门的预算额超过了需求额，但是出于预算指标完成或其他个人利益，期末到期前部门会想用其他途径将预算指标用完，诸如此类的内部活动导致大量资源耗费在内部斗争过程中。同时，缺乏部门协作导致资源流动性不足，对于企业外部环境与机遇变化的整体应对性较弱。
第五，预算反馈机制与考核机制不健全。全面预算管理是一个全方位的管理系统，不单纯包括预算编制，这只是管理过程起点。即使有了科学的全面预算计划也必须要有认真的执行，控制，调整，反馈与考核，否则再合理的预算也会流于计划标表面。当前国企全面预算管理过程中往往存在着重计划，轻执行，弱调控，差考评的现象，后续工作机制的不健全导致了全面预算管理效果的严重受损。
4.国有企业全面预算管理框架体系的构建
在目标利润导向下，企业必须实施一定的组织管理程序，构建生产经营体系，按照一定的生命周期完成其运作过程，从而实现经营效益与利润目标。国有企业全面预算管理就是聚焦于量化方法对整个生产过程、成本管理、经营运作、资金流入流出等环节进行统筹规划。通过搭建组织平台，落实人员权责，明确制度体系，构建循环流程框架的方式，细化预算工作的方法与程序，从全面预算计划的编制，到预算工作的落实、执行、调控、差异分析到最后的考评工作一系列流程，均需将其落实到位，为全面预算管理卓有成效的实施打下良好的基础。本章主要讨论一般情况下国有企业全面预算管理的框架体系构建，主要分为组织体系构建、制度体系构建与循环体系构建三个层面。
4.1国有企业全面预算管理的组织体系构建
一直以来，我国国有企业对预算管理存在一个认识误区，就是把预算管理当做一项单纯的财务计划，应当交由财务部门全权负责。实际上，全面预算管理并不是财务管理，它采用数字化的方式对资源进行衡量分配的特点与财务相关，但是其本质是一项综合管理工具，必须经过系列严格的程序与审批，以及对实际市场情况与部门需求情况严格考察后方可执行。因此，必须设立专门的全面预算管理统筹小组或委员会，并由高级领导牵头高度重视并赋予其实权。全面预算管理组织体系应由预算决策机构、预算审议机构和预算办事机构组成，三个部门各司其职各自履行各自职能，同时，三者之间相互影响相互制约相互促进形成一个全方位高效的预算管理团队。以下为国企预算管理成员小组的一般形式，在具体的施行中需要不同的企业结合自身特点与实际需求加以调整。组织结构体系如图4-1所示：
图4-1：国有企业全面预算管理组织体系构建
4.1.1预算决策机构职能
在管理中，决策职能往往应该由组织最高领导集团履行。预算决策机构成员主要包括企业最高级别管理者，如总经理以及董事会成员等。预算决策机构主要履行的职能包括：对已批准的预算,组织实施、分析、控制和考核；审议年度预算编制大纲，确定预算目标；审定年度预算编制大纲，确定预算目标；审议预算考核结果和预算奖惩方案审定、下达年度预算；听取预算管理执行情况和工作进展的汇报，批准预算改进方案；向各部门下发预算文件,对全面预算管理中的重大争议事项进行仲裁或裁定等。
4.1.2预算审议机构职能
预算审议委员会应该隶属于企业最高机构董事会，并对其负责。具体来说审议委员主任由总经理担任，副主任由副总经理以及各部门主要负责人担任。该委员会的主要职责包括：审议有关预算管理的制度、规定和政策；审定预算考核结果，批准预算奖惩方案审批预算调整方案；审议、平衡预算方案；审定、签发有关预算管理的制度、规定和政策；审议预算执行情况分析并提出改善建议；审议预算的追加、调整方案等。
4.1.3预算办事机构职能
预算办事机构也可以称之为预算管理办公室，主要针对日常预算的各项具体工作进行落实、回报与反馈，对预算委员会直接负责，应该由财务部门主管与控制，各部门相关预算负责人参与实施。该机构的主要职责包括：汇总编制年度预算编制大纲，提出年度预算目标；组织全面预算的编制和审查工作；传达预算管理方针、政策及程序性规定，具体指导预算管理工作；向预算管理委员会报告预算执行情况，根据预算执行结果，对各预算单位进行考核并提出奖惩方案；起草预算管理相关规章制度文件；向预算管理委员会提交年度预算草案；根据批准的预算，分解下达预算指标，督促各预算责任部门执行预算；对预算执行过程中出现的问题和偏差及时进行反馈和修正，并提出管理的措施和建议；提出预算调整方案；负责预算日常事务的协调，建立预算指标台账以及跟踪、分析、监督和反馈预算的执行过程；协调解决预算编制和执行中过程中出现的问题等。
4.2国有企业全面预算管理的制度体系构建
为进一步加强国有企业全面预算管理，应积极完善全面预算管理制度，这些制度通常应包括《全面预算管理办法》、《预算管理实施细则》《预算考核与奖惩管理办法》等。《全面预算管理办法》主要内容包括：全面预算管理机构的设置、全面预算编制的基本要求及体系框架。《预算管理实施细则》主要内容包括：全面预算业务部门的管理职能；预算编制方式；预算执行情况分析，预算调整程序，预算项目财务审批程序，预算外项目审批程序等。《预算考核与奖惩管理办法》主要内容包括：考核指标及权重，预算差异率及完成率换算公式，客观因素剔除标准和要求，考核奖惩兑现内容等。
4.3国有企业全面预算管理的循环体系构建
全面预算管理核心体系的构建在于循环体系，这是整个全面预算管理的内涵组成部分，是整个框架的主干。不同的市场环境与行业特点决定了不同的预算管理模式，企业需要根据自身情况对全面预算管理循环体系框架进行合理规划与制定。整个全面预算管理体系是一个闭环系统，以预算的编制计划为起点，在实际执行过程中对其进行控制，并及时对其产生的预算差异进行分析调整，最后根据结果进行相应的评估与考察。一般而言，企业的全面预算管理循环系统包括计划与编制系统、执行与控制系统和考核评估系统这三个组成环节。具体循环流程及各环节相互关系见图4-2。
图4-2：全面预算管理循环体系流程基本图示
4.3.1全面预算计划与编制系统
全面预算的编制是整个循环流程的起点，预算计划的准确性与有效性直接影响到企业全面预算管理的实施效果，未来的预算差异分析与预算效果考核奖惩也要根据预算计划进行执行。因此，国企领导必须高度重视预算的计划与编制，这对于企业管理有着重要意义。
1）全面预算编制内容
全面预算编制必须将所有指标均纳入预算范围，因此，从性质上对全面预算的内容进行划分可以分为财务指标与非财务指标。一般情况下，预算内容包含三个方面，首先是经营预算。经营预算以销售预算为核心，涵盖了企业在日常经营活动中所涉及到的耗费，主要是从生产所需的直接材料、直接人工、制造费用到销售经营过程中的各项费用等等。其次是财务预算，主要是基于往年经验与现实情况对财务成果进行的预算，如预期利润率、预期资产负债率、预期损益、预期现金流等。最后是针对专项项目的预算，如大型设备投资等。这三个方面构成了预算的主要内容。
2）全面预算编制方法
全面预算管理研究与应用的不断成熟的标志之一就是形成了丰富的预算管理方法体系，根据不同的划分标准形成了多层次的方法结构。传统预算中经常采取的是固定预算基础上加增量预算法，但是这样的方法存在着传统缺陷。随后又出现了较为新型的应用广泛的预算方法，如弹性预算法、零基预算法、滚动预算法、概率预算法等。其中，弹性预算法，零基预算法以及滚动预算法是一般企业常用的预算方法。
首先，弹性预算法主要是针对传统固定预算法的不足而产生的，目前应用比较广泛。该方法的特点是针对企业一段时期内可能发生的业务量，分别制定的不同的预算标准，以适应不同的业务量要求。这样就克服了传统预算只针对某一固定预测业务量形成了单一固定的预算的缺点，防止经营变化导致的预算不准和失效。这里编制预算的关键在于业务量的间隔划分，既不能太远否则就失去了弹性预算的可掌控的力度；也不能太近，因为过于密集的业务量划分区间会加大技术难度与工作量。具体的弹性预算编制方法主要有公式法和列表法。前者根据公式Y=aX+b得出某一业务量下的预算值，X为业务量，Y为预算额。后者则将不同区间内不同业务量形成的不同预算额度放置同一个表内，形成最终的预算金额规划。
其次，零基预算则是针对传统预算中的增量预算而改进的一种全新的预算编制方法。从字面意思上看零基预算的一大特点就是从零开始，摒弃历史既成事实的干扰，对现有资源进行重新评估与调配的一种预算方法。这样做的优点显而易见，能够充分发挥头脑风暴的作用，迫使编制者精打细算，调动全员积极性立足于企业现有事实制定真正适合当下的预算方案，避免过去的不良因素继续影响企业预算的编制过程。零基预算的缺点就是预算工作量较大，而且有时候容易对零基预算的字面意义进行片面理解。其实零基预算绝非绝对的重头开始，而是要注重成本效益的评估，对全面纳入预算体系的事项进行严格考评。主要编制步骤包括根据预算目标划分基层预算单位，各责任单位编制各自的预算方案上报提交，基于成本效益原则对每一个预算方案进行细节评估考察，审核决议方案后进行调整修改，最后下达任务得以执行。
再者，滚动预算是针对传统预算中的固定预算的不足而设计的，这种方法没有固定的预算起始点，只有固定的预算区间长度，每过去一个月就在现有基础上向前滚动一个月，这样永续滚动下去保证预算永远是最新的、基于现在向后预测的一个固定区间预算计划。虽然滚动预算法会加大工作量，但是其优势也是显而易见。因为企业的生产经营过程永远是不断向前的，因此预算范围与控制依据也应随着时间的推移、运营环境的改变、生产条件的变化而发生相应的调整。正常来说，距离目前越近的未来状况可以越发精准的加以预测，越远的未来则带有更大的变数与不确定性。因此，滚动预算的预算编制依据是由近期到远期的计划会有精确逐渐趋向粗略，防止日后的调整导致当前大费周章制定的规划白白抹去，增加不必要的工作量。
4.3.2全面预算执行与控制系统
全面预算编制与任务布置的下一步就是实施。前面的论述中我们知道当前国有企业全面预算管理中存在着重计划，轻执行的问题，因此，落实全面预算的执行力度，加强全面预算的及时控制与反馈调整，是当前国企预算管理改革的重点内容。
图4-3：全面预算管理执行控制流程图
由上述全面预算管理执行控制流程图可知，预算的执行与控制具有动态调整的特点。根据事先设定的控制周期，如一个季度，及时地对当前执行结果与预算目标进行对比，根据对比结果的差异运用一定方法进行分析，根据实际发生情况对业务计划与预算值进行调整。与此同时，还应该重视日常责任报告机制，依托于控制体系，相应的责任部门根据本部门具体情况对执行结果及时进行发现、汇总整理与报告。预算控制根据其发生期间分为前馈控制、中期控制与反馈控制，常见的包括中期控制与反馈控制，但是由于二者具有相对滞后性的特点，企业应当加强对前馈控制的运用，不断的提高风险防范于财务预警的能力。
4.3.3全面预算管理考核评估系统
预算管理业绩考评是整个企业业绩考评的一个子系统。全面预算管理的结果评估考核是全面预算管理的最后一个步骤，但是其作用不可忽视，这是对预算管理效果的硬性约束，否则，无法明确本期预算的实施效果、对企业经营业绩提升的贡献程度，更加会影响到下一期的预算管理。通过科学合理的考核程序与奖惩制度，一方面对企业预算管理进行了控制与反馈分析，对优秀的预算执行者给予肯定调动员工积极性；另一方面，通过预算差异结果的分析可以了解到企业当前的生产经营水平与盈利能力，包括在市场上的地位进退，份额增减变动，自身资本结构的贡献率大小等关键信息。预算考评结果即是对过去一个经营期间的经验总结，也是对未来预算管理水平提升的有力依据。
预算管理考评体系的基本步骤与结构如图4-4所示：
5.国有企业战略导向型全面预算管理体系的构建
国有企业的所有管理活动必须围绕企业的战略目标予以展开，全面预算管理也不例外。在前述内容中可知当前的全面预算存在的问题之一即与企业战略规划脱节，导致预算管理耗时耗力的同时有效性较差。据调查显示，百分之六十以上的国有企业在预算管理的编制起点并没有真正将战略目标纳入到该体系中，相应的更加注重短期的管理目标。因此，国有企业在构建全面预算管理框架方面必须有一个基础点，即要构建基于战略导向的全面预算管理框架，这也是文本的一个重要理念。
5.1战略的含义
首先我们必须要明确“什么是战略”。战略一词最早应用于军事领域，从最初春秋战国时的《孙子兵法》，古希腊的strateos中对战略的描述可以看出，战略起先是一种概念词语，形容军事战争中一种统筹全局的智慧与宏观性思维。后来，战略逐渐被应用到商业战争中，是一种全局观，将企业的愿景、使命、目的链接到企业的各项经营活动，通过对执行与控制的规划实施，从一个长期的角度实现企业的最终目的的概念。当前国内外的研究学者对于战略的定义并没有达成一个标准清晰的定义，但均认为战略是将企业的目标、方法、技术路线综合成一个严谨系统的宏观指导概念。
这里我们要明确几个意思来更加清晰地把握战略的深层含义。首先，与我们以往头脑中对战略形成的感性认识不同，战略不仅仅是一个概念，更是一个计划以及能将计划实现的执行方案系统。否则，只有概念而没有计划方案，或者只有计划方案而没有执行保障，没有落实的战略和没有战略的结果是一样的，一定要从结果的角度认识战略的含义。因此，战略是一项基于总体目标并对其进行单元分解后对目标执行与控制的规划系统。其次，战略是一项长期工程，为了谋求企业的竞争优势而对企业的长期活动进行的一项部署与执行。这不是一朝一夕或者短期可以实现的，必须要在日积月累的管理经营中注重将战略思想与各项管理活动与经营决策相联系，预算管理自然也要以战略方针为知道，否则预算管理将作为一个独立运作的单元与战略目标脱节。最后，必须将其细化到单元从而更好的落实战略指导思想，一般包括企业总体战略，经营单位战略以及职能部门战略。
5.2战略规划与全面预算的对接模式
传统预算的一大缺陷就是预算独立于企业战略运行，导致其效果不佳，脱离企业长期目标，不能真正成为企业战略的支持管理模式。因此，全面预算管理就必须克服这一缺陷，运用战略目标作为企业全面预算的编制起点，将战略目标始终贯彻与全面预算计划、实施、控制以及考核各个环节。为此，就要研究具体的战略与预算的对接模式。
1）战略与预算的内在联系
正如战争中必须有良好的战争部署与战略筹划一样，全面预算管理更加是一个严格的闭环系统，要想使企业的全面预算管理得以有效运行，离不开完善的事先筹划。为进一步认识基于战略导向进行预算规划的重要性，我们需要对战略与预算之间的内在联系进行详细了解。我们可以从以下几个方面理解战略与预算的内在联系：
首先，战略目标与预算目标密不可分。管理学计划作为管理的一大职能，是所有管理活动的起点。目标的制定与执行规划是计划的重要组成部分，计划的核心目的就是为了实现目标，对实现目标的路径方案进行详细的设计规划，预算就是其中的一条路径，同时也是计划的数量化反映形式。从这个角度我们可以看出目标与预算之间的关系是密不可分的，下面就要知道目标与预算各自的细化层次。预算是对企业未来的全部经营活动以数字金额表示的一项整体安排，预算管理就是借用预算这一工具对管理的各个阶段与各个部门加以约束与控制，预算目标作为预算管理的起点，对整个预算管理框架具有重要方向指引性的意义。因此，企业的各项计划必须围绕其战略目标展开，预算计划必须围绕预算目标展开，预算目标又是企业战略目标在执行、落实方案中的细化，因此，预算目标必须紧紧跟随战略目标的指引，在其不同的战略层次上对该层次的预算规划与实施发挥指导作用。图5-1则很好的反映了预算目标与企业战略目标之间的关系：
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图5-1：企业目标层与预算层之间的关系图
从上图可以看出，处于最高层次的企业战略目标对企业的后续部署提供战略指导，战术目标直接服从与战略目标的思想方针，运营目标则是企业日常运用中的具体行动指南。与战略目标、战术目标、运营目标相对应的预算层次分别为战略性计划与预算、战术性计划与预算以及作业性战术与预算。同目标层的递进程度相似了，预算目标也是根据时间的推移以及企业目标的不同层次两个维度进行层层递进。预算体系作为具体的操作体系可以将企业的战略目标层层分解落实到具体的运营工作之中，通过平衡计分卡（BSC）等方法将战略与预算相联系。
其次，只有在战略指导下开展的预算管理才能帮助企业实现长期目标，才是真正的“全面”预算。国有企业必须积极参与到激烈的市场竞争中，在适应环境的过程中不断改善自身经营管理水平，逐渐建立现代企业管理制度。要想建立现代企业管理制度，其中一个重要思想就是大局意识与全局思维，在科学树立战略指导思想，部署战略实施方案的基础上展开企业的各项经营运作。预算管理作为企业管理制度的重要组成部分，预算目标与战略目标必须是息息相关的，通过将战略目标细化为具体目标并予以数字量化后形成的预算才是真正融入了战略意识的预算，否则预算将成为无本之木偏离企业的愿景与使命。
再者，企业必须结合自身实际情况，在预算编制过程中体现出差别化战略思想。企业战略能够指明企业未来发展的大方向，能够为企业将来在社会中的影响力，在市场竞争中的占有份额提出一个高度性的要求。每个企业由于自身能力、现有规模条件以及组织结构、业务特点、外部结构环境等方面的差异性，其战略定位与方案部署必定各具特点。因此，预算目标的制定必须结合战略定位以及战略目标的特点有所差异与侧重，同时，预算目标也要根据战略目标的分层而进行相应的层次区分，在实际的分层制定过程中充分将战略思想贯彻到企业的各个层级的业务目标中，使战略目标通过预算目标对企业运营实施监控与约束。良好的全面预算管理必须前有战略规划，后有考评反馈，通过后期的反馈机制与考评体系进一步将预算目标对企业员工的约束作用转化为激励作用，从而体现了战略思想的存在意义，反映出战略与预算一致性与连贯性。
最后，全面预算管理通过将企业战略目标链接到企业具体经营活动体现其战略性。全面预算管理的战略性体现在它通过预算目标的总体规划与分解制定，从头至尾将企业的长短期目标与计划贯彻始终，将企业的战略意图予以科学量化赋予一种“概念性思想”以可操作性。因此，根本上还是要充分认识到预算管理对于企业战略目标实现的重要性以及将企业战略观融入企业预算中的必然要求。企业战略管理的的作用体现在其对企业未来的道路指引了方向，提出了未来的总目标和预期想要在市场中达到的占有份额与影响力，是一种宏观意义上的必要存在。全面预算管理是一种战略支持系统，是企业战略的具体化，将战略目标加以细分，并提出了一种以数字为特征的非感性的管理模式与管理方法，力求将战略意图落实到具体操作中去。在这里有必要再次简要强调下企业全面预算管理对于企业战略目标达成的意义和贡献，主要体现在几点。一是国有企业的资产是全民所有的，国有资产代表的是人民的根本利益，因此，战略导向下的预算管理最直接的作用就是优化资源配置，将有限的资源效用最大化。二是全面预算管理对企业的经营管理过程形成一种全方位的约束作用，而后期的评价考核更是对其约束作用的一种延伸，加入了激励机制后进一步提升人员的积极性和责任感，为下一期的预算管理奠定了良好基础。
2）战略规划与全面预算的连接工具——平衡计分卡（BSC）
平衡计分卡产生于上世纪九十年代，最初源于“未来组织绩效衡量方法”研究计划,提出者是西方的两位教授卡普兰与诺顿。“平衡计分卡”作为该计划的研究成果，在面世后形成了强烈的反响与各界关注，在很多成功企业的应用中逐渐得到广泛认可，到今天为止被广泛应用于企业的管理当中，成为一种较为先进的管理工具。
平衡计分卡是一种综合评价体系，包含财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个方面。因此，这种业绩评价模式的主要意义在于打破过去业绩评价只关注财务指标的传统模式，强调了财务指标与非财务指标的相互结合，企业在进行业绩评价与绩效考核时既要考虑财务指标又要考虑非财务指标。平衡计分卡的一大作用就是化战略为行动，具体实施中将企业战略目标细化成一些重要的指标，把关键性指标体系当做制定全面预算的主要依据，平衡计分卡就是在后期考核中根据这些标准对全面预算实施效果进行评价，从而达到了将战略与预算链接的目的。图5-2为平衡计分卡（BSC）四个维度之间的关系：
图5-2：平衡计分卡四个维度之间的相互关系示意图
由上图所示，平衡计分卡实现了五对平衡：BSC包括财务指标，又包括非财务指标，这样就实现了财务与非财务的平衡；BSC既包括产出指标如销售指标，又包括驱动指标如公司声誉，这样就实现了产出与驱动的平衡；BSC既包括长期指标如雇员忠诚度与积极性，又包括短期指标如成本费用等，这样就实现了长期与短期的平衡；BSC既包括外部环境评价指标如市场认可度，又包括内部自身评价指标如员工参与度与贡献度等，这样就实现了外部与内部的平衡；BSC既包括了主观评价指标如人的态度，又包括了客观指标，这样就实现了主观与客观的平衡。平衡计分卡（BSC）的四个维度并不是互不关联的存在，他们相互影响不可分割，共同形成一个有机评价体系将业绩结果的前因后果内外因素均考虑在内，是一种全面的综合的科学评价体系。
平衡计分卡（BSC）既是战略评价考核工具，也是战略规划与全面预算管理之间的链接纽带，通过对平衡计分卡的良好运用，真正将战略意图贯彻到全面预算的各个环节中去。全面预算目标在战略目标的分层基础上进行分类，在每一层次的预算目标上均包括平衡计分卡（BSC）中提到的财务指标、顾客指标、内部流程业务以及成长机会四个维度。利用平衡计分卡最大的优势在于不仅注重财务指标，更加把企业所有的人力物力资源纳入到资源分配与效果较和体系之中，这就是传统预算与全面预算的重要区别。根据这四个维度在每一层的具体目标下选择业绩考核指标，并分析每个指标背后的驱动因素由此制定达成指标的具体方案和行动路线。平衡计分卡在弥补传统预算与战略脱节的基础上，还弥补了传统预算重定量不重定性的缺陷。在这样的条件下企业管理者可以对企业运营的全程进行即时监控并对偏差加以调整，最终将战略与具体运营通过预算的方式相结合反映到财务报表中。
6.大型国有企业CQ公司推行全面预算管理案例分析
6.1 CQ公司简介
CQ公司是隶属于中国石油天然气股份有限公司的地区性油田公司，总部于1998年从甘肃庆阳庆城县(庆城镇)迁至陕西省西安市。公司拥有资产总额390.51亿元，主营业务是在鄂尔多斯盆地及外围盆地进行石油天然气及共生、伴生资源和非油气资源的勘查、勘探开发和生产、油气集输和储运、油气产品销售等，工作区域在中国第二大盆地–鄂尔多斯盆地，横跨，勘探总面积37万平方公里，占中油股份公司总登记面积的14%，原油产量突破4000万吨/年，是中国石油近年来增长幅度最快的油气田，承担着向北京、天津、石家庄、西安、银川、呼和浩特等十多个大中城市安全稳定供气的重任，现为中国国内第二大油田。
6.2 CQ公司实施战略导向全面预算管理背景缘由
(1)实行全面预算管理可以优化企业资源配置，建立现代法人治理结构。如何处理和解决好两权分离产生的代理风险一直以来都是研究的热点。一般来说，股东为公司的出资人，股东大会是最高权力决策机构，董事会与经理层是执行机构。XX省国资委持有了CQ公司69.76%的股权,成为该国有企业的第一大股东，享有绝对优势的投票权与决策权。而剩余中小股东力量较为分散因此持股比例都很低，几乎均不超过5%。这样悬殊的持股比例必然会有内部人控制风险。因此要采取全面预算管理，通过合理配置资源与权责利平衡的方式改善法人治理结构，形成民主决策的良好局面。
(2)转变公司发展模式，由粗放经营改变为集约经营，争取采用最小化消耗获得最大产出。CQ公司作为资源型垄断国企，往往依靠其垄断地位获得大量的资源与市场，在成本预算、控制与有效利用方面做得不够到位，往往容易造成高投入低产出的结果。国企必须转变发展观念，树立科学发展理念，改善自身经营，促进经营的精细化管理，真正发挥国企的带头作用，尽快建立现代企业制度和管理模式。全面预算管理作为一种新型的科学管理工具，能够帮助企业挖掘资源潜力形成集约型发展模式，扩大市场占有。
(3)建立全面预算管理制度，引入平衡计分卡管理，有助于明确企业的预算指标，形成科学的业绩评价体系，为企业发展提供具体依据。CQ公司下属多个子公司，母公司与子公司的业绩考核标准不相一致，无法进行纵向比较与横向比较。另外，现有的考核体系更多关注的是财务指标，因此要通过建立全面预算管理模式将也许影响更为深远的非财务指标纳入评价体系，更有利于企业给予考核结果的长远思考与发展。
6.3 CQ公司实施战略导向全面预算管理方案
6.3.1组织体系建立与责任中心划分
CQ公司实行的预算组织结构设置如图6-1所示。母公司设立预算管理委员会，由其董事会成员或总经理进行领导，主要负责预算的决策。下设预算管理办公室则由财务负责人领导，主要负责决策的下达与执行。子公司在此基础上进一步设计预算领导小组，由各个子公司财务负责人带领，对母公司的预算战略部署进行执行，最后层层向上级汇报总结工作。
图6-1：预算组织结构设置
把公司能够独立承担权责利以及独立考核的单元划分为责任中心，如图6-2示:
图6-2：责任中心划分结构
6.3.2完善全面预算管理步骤流程
首先看一下简要的预算步骤流程，最高层管理者负有把握公司战略总目标的责任，在此基础上制定公司的预算总目标，其余层级的预算制定人员根据该目标框架进行操作；基层的成本核算管理人员根据公司具体实际的业务成本情况制定详细具体的基层预算；预算委员会负责最后各方面的预算报告汇总与审查，并最终敲定有利于各方面资源平衡权责利平衡的预算方案。
下面重点看预算考核流程：
全面预算管理的考核体系是这个闭环系统中的最后一环，却也是相当重要的体系。CQ公司的考核主要是将一个季度划分为一个周期，预算委员会按照周期对责任中心的提交报告进行审议讨论，一方面进行考评奖惩，一方面找出不足并加以解决。简要考核流程见图6-4：
图6-3：全面预算管理考核流程
6.3.3平衡计分卡（BSC）战略管理系统的应用
CQ公司的企业战略目标是长期保持该行业的领先水平，保持并逐渐扩大国内市场份额，并在国际市场上保持现有竞争优势的前提下拓展发展渠道。充分利用内外部环境机会实现企业的战略愿景，引入平衡计分卡将战略导向与全面预算管理相结合，使得预算管理为战略目标的实现打下鉴定基础。该企业的平衡计分卡如表6-4所示：
图6-4：平衡计分卡在企业战略管理系统中的运用
6.4 CQ公司实施全面预算管理的效果分析
第一，由公司领导牵头，充分调动全员的积极性。公司成立了预算委员会下设各级预算管理的机构体系，并由相关领导与财务负责人全面顾泽预算的制定与实施。同时，一项制度的良好施行必须得到全员的高度认可与大力贯彻。组织者可以在深刻认识预算管理重要性以及全面性的基础上合理规划方案设计，有效动员全员参与，并对可能发生的问题防患于未然。具体执行者可以在明确管理者意图的基础上了解自身的任务与肩负的责任，从而更好的激励自己执行预算工作。在CQ公司实行的全面预算管理对全员是一次有效地观念革新，为今后企业的发展与管理创新打下了良好基础。
第二，将总体目标细化为可操作目标，加强日常运用的各项控制。企业总体规划中的目标比较笼统，只对企业管理具有宏观性的指导意义。全面预算管理中目标层层细化，从公司总部的总目标，再到责任中心的分目标，最后到业务部门的操作目标。同时,由于年度预算被划分为了几个期间,并分别为各期间制定了相应的预算指标,日常的生产经营活动按照各期间的预算指标来进行，方便了生产经营活动的日常控制。
第三，使得各部门之间有更多的合作交流，利于企业整体效率的提高。实行全面预算管理前,各个部门的职能差异造成了企业在编制计划工作时也具有各自的特征，妨碍了部门之间或者责任中心之间的合作交流。甚至会造成内部竞争产生的内部资源损耗。全面预算管理在一定程度上协调组织活动,使预算管理委员会在各部门根据自身的情况编制相应的预算的基础上全盘考虑企业管理链条与操作流程，合理分配资源协调了利益关系，使局部与局部的矛盾得到了一定的改善。
第四，建立了全面科学的业绩评价体系，有效改善了内部控制。原有的业绩评价体系是以企业工作计划中很少的几个计划指标的完成情况,这对于部门工作得出来的评价结论是不够准确的,并且不容易发现工作中存在的问题，并且简单的财务指标标准的考核也给各部门为了完成指标而调整数字,虚报业绩留下了空间。全面预算管理的业绩评价体系各项指标相互联系,相互制约，不仅包括收入指标,还包括费用指标,各责任中心有更小的空间对业绩数字进行期末人为调整，同时不仅要关注工作的完成情况,还要考虑收入与费用的配比问题。
7.国有企业全面预算管理的完善建议
国有企业实施全面预算管理已经成为建立现代企业制度，适应市场环境，提高管理水平的重要路径,针对当前国企全面预算管理工作中存在的不足本文将提出以下几点建议。首先，充分认识到管理理念革新在管理改革以及管理工具应用中的重要性，因为人的因素是改革中的关键因素，观念问题又是人的问题中的首要。实行全面预算管理制度的基本在于改善公司治理结构，核心在于树立强烈的战略导向观念。全面预算不仅是数字游戏，不仅是一种管理手段，更加是一种全新的管理模式与管理思维。因此，树立科学的观念，加强高度重视是当前国企实施全面预算管理的首要。
其次，对内外部的机会与威胁的环境特征进行充分了解与科学分析，实现企业战略与运算的良好对接。战略与预算的关系是总体与局部，指导与落实的关系。要想真正把战略观融入预算执行过程，就要准确把握和预测预算管理的内外环境，在此基础上对可能出现的问题与风险进行积极应对。不管是对外部环境进行机会威胁分析还是对内部环境进行优劣势分析，都必须融入人本思想，只有这样才能真正满足员工的需求，调动其积极性与主观能动性。
再者，采取措施使各责任中心权责利明晰，保持资源分配的相对平衡。建立权责利相统一的预算管理体系，要建立独立的具有实权的专门组织机构，完善预算管理流程，加强过程控制，完善业绩考核，宗旨是对各责任中心形成良好的激励约束力。在这里特别强调下控制在预算管理中的重要性，控制的重点在于关键项目中涉及到的现金流，控制的过程要在细化期间、分解责任到人的基础上进一步夯实，控制的手段则要结合IT管理工具与网络系统提高其控制效率与控制质量。
最后，融入战略导向思想，利用平衡计分卡或者作业管理法等先进的现代企业管理工具帮助企业建立合理完善的考评将成体系。预算管理作为一种管理根本在于对人的管理，因此要坚决贯彻人本理念，调动员工的积极性提高其认识水平。因此，要突破传统的单纯以财务指标考核员工贡献的考评机制，借用新型管理工具，将定性指标纳入考核范围，考虑人的需求，充分发挥激励机制对于员工在参与全面预算管理中的约束力，在此基础上提高其创造性。
8.结论
全面预算管理作为一种得到普遍认可的全方位的管理制度，最早在国有企业中得以实施并取得了一定的效果,以CQ公司为例，该国企在实施了全面预算管理后改善了公司管理水平与公司业绩，其经验值得借鉴。但与此同时我们也要看到国企预算中普遍存在的问题，基于此本文也给出了对策建议。基于全文研究，本文提炼除了以下结论:
其一，任何新兴事物的特点都是一方面具有发展潜力，顺应事物发展规律，另一方面在发展的过程中遭到挫折或者质疑，这都是很正常的。全面预算管理就是这样的一种新型管理方法，具有很大的应用前景但是有待进一步探索。应当在国企中继续深入实践全面预算管理，应对纷繁复杂的外部市场环境。
其二，国有企业预算目标的设定以及具体方案的编制应当具体问题具体分析，灵活掌握，在企业不同的发展阶段采取不同的设定安排。
其三，战略思想是一个长久贯彻的立足点，并可以借助相应的战略预算对接的管理工具将其融入到全面预算管理中。在预算目标的分解过程中，应当财务定量目标与非财务定性目标双管齐下。
其四，国有企业全面预算管理的研究不能一蹴而就，还需要在今后的学习探讨中不断深入，本文只起到一个抛砖引玉的作用。未来研究中尚要探讨的问题包括平衡计分卡的非财务指标如何量化并将其纳入预算指标体系，如何将其纳入财务报告体系以及如何建立基于定性指标的考核体系等。
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