行政处罚中违法所得立法问题研究

摘要

当前，在中国的行政处罚法立法中对于没收违法所得的罚款规定具有相应的描写，其主要是以违法所得为基数，但对于违法所得的范围并没有直接进行说明，这就使在解读违法所得时，常常出现错误的理解，进而造成在立法和执法过程中存在迷惑。提高行政机关的执法效率是保障依法治国这一政策的有力保障，而规范执法则是当前我国行政机关所需注重的问题。没收违法所得作为一种行政处罚方式，其在我国的行政立法中出现的频率高，在执法过程中国运用广泛。可从我们国家现在常用的行政立法可以看出，对于违法所得的使用范围以及判定的标准都没有具体法律进行规定，造成行政机关在对违法所得进行定义时的范围和标准出现差异。所以，不管是从理论分析上，还是在实际的运用中，分析和定义行政法中的违法所得都是有必要性的。

【关键词】行政处罚；违法所得；立法问题

引言

改革开放后，我国将法治建设提上了日程，“违法所得”这一概念最早出现在1979年的《中华人民共和国刑法》（为表述简便起见，下文提及规范性文件名称，都省略名称中的“中华人民共和国”字样）第60条中:“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔”。在这之后，“违法所得”这个概念因其使用频率高且覆盖面广而受到了更多的关注和重视。北京大学法制信息中心曾进行了查询，1979年，刑法首次对违法所得的法律概进行了定义（刑法第60条规定：“犯罪分子非法取得的财产，应当追缴或者责令处分）。截止到2021年年底，中国共颁布的法律有四百二十四部，行政法规有五百六十三部，部门规章则有一千七百五十八部，其中共有二百八十二条对这个法律概念进行了司法解释。从中可以看出，从法律概念来说，其概念应该具有的广泛的适用性，并具有重要意义，违法所得是负面的评价词，所以也会对评定为违法所得的财产产生负面影响。到目前为止，对违法所得进行的研究单单是基于理论界来进行的，其研究的力度是远远不够的。在现实执法时，常常会出现由于立法不一致而造成的操作失误和秩序混乱等问题，直接挑战了我国法制的严肃性，不利于我国行政执法，有违我国平等公平的法制精神。

一、行政处罚中违法所得的概念

（1）法律、行政法规：当前，对于违法所得的概念在我们国家的法律和行政法规中规定少且定义模糊。例如：《行政处罚法》第九条第（二）项规定，没收违法所得是法定的行政处罚种类之一，第二十八条第二款规定，违法所得是指实施违法行为所取得的款项。这样的解释，也没有解释到底什么是违法所得。

（2）地方性法规：违法所得的概念只在我国为数不多的地方性法中进行了规定。例如在《广东省盐业管理条例》的第47条第2款中就进行了明确的规定，规定违法所得指的是违法销售、运输、xx售假包装、商标盐产品或与之相关产品所得到的收入或者按相关规定单价计算违法所得收入。

（3）部门规章：违法所得的概念在我们国家的许多部门规章中可以看到。例如：《农药管理条例实施办法》第四十一条规定，违法所得是指非法生产经营农药的销售收入。《肥料登记管理办法》第三十六条规定，违法所得是指违法生产、经营农药的销售收入。《食品卫生行政处罚办法》第七条规定，违法所得是指非法从事食品生产经营活动取得的包括成本和利润在内的全部经营收入。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十四条规定，违法所得是指违反《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等食品安全法律法规和规章的规定，从事餐饮服务活动所取得的相关营业性收入。《药品监督管理行政处罚规定》第六十七条规定，违法所得是指指违法活动中牟取的全部营业收入(包括成本和利润)。

（4）规范性文件：在一些规范性文件中，具体定义了什么是违法所得。例如：原国家技术监督局《关于技术监督行政案件“违法所得”、“非法收入”计算的意见》规定，《计量法》、《标准化法》、《工业产品质量责任条例》等法律法规中的“违法所得”或“非法收入”是违反国家有关规定的，当事人依法依规进行活动取得的财产”。从上面可以看出，因为在概念上的规定不一，导致各地区的各职能部门在对法律以及行政法规进行解读时存在差异，其多数是按照自身的理解和偏向性对违法所得做规定。

二、我国行政处罚中违法所得的立法现状及其弊端

（一）我国行政处罚中违法所得的立法现状

1.对于违法所得的概念没有明确的定义

当前中国执行的行政处罚立法，有诸多根据违法所得额为标准没收所有违法金额和相应罚款的条例，可是对于违法所得并没有明确的定义区分，由于违法所得解答出现错误，这使得立法和执法都存在问题，此类显卡致使违法所得金额观念分散杂乱。

2.存在不少与违法所得相近的法律概念

我国汉字众多、地方方言多种多样，《行政处罚法》出现之前，国内法律条例中有很多违法所得金额的概念理论，像是上文提及道德违法所得与违法所得、非法财物、非法经营额、销售金额等经常混在一起难以清洗区分的概念展开对比，在这里不具体表述。

3.违法所得立法表现形式多样

（1）将违法获得的全部金额直接没收。例如：《市场主体登记管理条例》（2022年3月1日起施行）第四十三条规定，没有登记注册相关经营行为的，要由相关部门强制改正，将其违法获得的全部金额没收。

（2）没收违法所得与罚款并处。该形式相对来说较为普遍，比方说：《食品安全法》第一百二十二条规定，没有依据本法规定，没有国家规定的相关食品证件展开食品经营活动，销售产品获得非法利润，则由县级或更高级别的XX食品安全监督部门将非法获得的所有金额以及非法生产、销售的所有食品、包括设备、原料等全部没收。《产品质量法》第四十九条规定，违规生产、销售不能达到国家规定标准、对危害人体健康的产品，要立即停止生产、销售，并且将消费者购买的违规产品、未销售的产品、生产工具等全部没收，对于违法生产销售产品的实际价格和没有销售产品的标价，要没收所有违法所得的金额，并处罚相同金额以上不超过三倍的罚款。

（3）没收违法所得与以违法所得为基数的罚款并处。例如：《价格法》第四十条规定，违反本条法律规定从事经营活动的经营者，要立即整改，其所获得的所有非法利润全部没收，并且惩处不超过五倍的罚款；如果尚未获得非法利润，给出警示，同样惩处罚款。

（二）我国行政处罚中违法所得立法现状的弊端

1.破坏了社会主义法律体系的统一

国家法律只能有一个统一声音，所以法律系统一定要确保各部门法律观念一致性。《立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。所以同一法律无论是本质还是延申阐述，不同部门应当有相同认知，而并非是各部门有各自的解释。由于我国当前行政法对于违法所得没有确认统一的概念和构成范围，所以各部门对于法律的认知不同，也会存在矛盾政治，这样就会导致社会主义法律体制的混乱，不利法治社会治理。

2.损害行政相对人或违法行为人的合法权益

《宪法》第十三条规定，只有是在法律许可范围内，公民的私有财产就不能被任何人违法占有；《行政处罚法》第1条明确规定，为进一步保障形成处罚的科学规范、依法执行，一定要对行政机关部门高度监管，要保障大众利益不受违法侵犯，要推动社会秩序平稳运行。该法律规定内容，可体现出法律明确规定行政部门不仅要在法律范围内行使自己的权力、承担自己的责任义务，同时也要保障大众合法权益不受非法占有。近些年，我国立法在限制公权、保护私权上不断完善，可依据存在很多问题，特别是私权保护不到位。将经营者违法所得没收属于行政处罚，能够更改大众财产归属。加入非法所得的概念和构成范围模糊混乱，那么违法所得的确认范围也会不断变化。当范围变大，违法者的合法权益则会受到上海；当范围变小，行政相对人的合法权益则会受到伤害。

3.自由裁量权大，容易滋生腐败

受到违法所得概念模糊、立法对构成范围的划分模糊，不同地区、不同行政部门结合各自实际情况，在地方法规、XX规章审批等方面，经常出现不同部门差异化明显，甚至同一部门也会出现前后差异的现象。违法所得的现况，给予行政执法人员过度权力，他们在执法时很有可能会考虑到个人利益、人际关系等所以做出判决，这样的判决将会违背公正、公开、透明的原则，严重者会造成官员xx腐败、让国家和人民利益严重受损。

三、完善行政处罚中违法所得的建议和对策

（一）违法所得概念的明确

要想完善法律、更好保护大众权益、实现依法治国，司法实践就必须尽快解决怎样理解、执行“违法所得”概念，最简单的解决方式就是在实体上明确规定其概念，不在让他人打擦边球、钻法律漏洞。笔者在首章已经对于违法所得给出较为清晰的定义，即违法者利用非法行为获得的所有财物就是违法所得。

（二）违法所得构成范围的界定

1.违法所得是否包括成本

在行政法中，关于违法所得构成有不同说法，对于其范围是否包含成本是极具争议的，对于此问题，笔者有自己的见解，更支持违法所得利润说，该观点下的违法所得可以如此理解，即采取非法方式，获取的利润部分，并未包含成本。具体如下：

（1）法律解释的主要方法是语法解释

“语法解释是指根据语法规则对法律条文的含义进行分析，以说明其内容的解释方法。法律解释通常从语法解释开始。法律具有高度概括性和抽象性，要理解法律的含义，首先要从法律规定的文字含义入手。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，“人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释……”。通过对违法所得进行分析发现，其为合成词，即包括“违法”，也包含“所得”，笔者站在语法角度，对两者进行探讨。关于“违法”，《现代汉语词典》上有说明，即违背法律或者法令。“所”字则不同，为多义词，当为违法所得时，是助词，后面衔接动词，两者组合为名词性结构。从字面上分析，在违法所得该词中，着重突出的为最后一个词，即“得”。和“所”相同，“得”同为多义词，当为违法所得时，其意思非常明确，即“得到”。三个词组合成违法所得时，意思则为违反法律法规等，而取得的，是以付出为前提，获得的回报。何为成本？即在违法行为开始前，违法者已经存在，同时完成支付的原始财产，不是通过违法行为而获得，所以在违法所得构成方面，不应该囊括成本。在对法律进行解释时，一般遵循语法解释首选的原则，在解释与使用法律的过程，要以语法解释为依据，一方面能够提高法律的稳定性，另一方面还能保障其统一性与确定性。

（2）从法律上讲

从法律的角度来看，“不能让任何人从自己的错误中受益”。这是众所周知，并且被人们广泛认可的法则，对违法所得进行没收处理并非空穴来风，而是具备一定的法律基础。违法者以违法行为为手段，获取财物，当财物超出投入成本时，对于超出部分，在法律层面上定义为“收益”，需要进行没收处理；相反的，当财务低于投入成本时，“收益”即不存在，则无法进行没收处理。

（3）从法律的目的来看

通常情况下，对于违法者来说，成本并非违法财产，而是合法的，当违法行为产生时，其合法性依然存在，并不会变为违法，在对违法行为进行处理时，如果忽略成本的合法性，将其贴上违法标签，并进行没收处理，此种行为违反了相关法律，即《宪法》、《行政处罚法》。在对违法所得进行界定时，如果定成成本加利润，对利润进行没收处理的同时，对成本也进行没收出来，有违《行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”这一“一事不再罚”原则，没有遵循法理。除此之外，当成本不合法时，则可以通过没收非法财务的方式，对其进行行政处罚，并非通过没收违法所得的方式。

2.违法所得是否需要征税

通过上文对违法所得范围的分析，我们确定了其不包含成本，在此基础上，还需要对其他问题进行思考，比如税收问题等。在处理违法所得时，没收的收益是否要进行征税，这是人们以往关注的问题，虽然现在讨论较少了，可是在司法实践过程中，面对此种问题应该予以解决，不能采取回避的方式应对。首先一种观点表示，确定经营合法性，并非税务机关工作范畴，一旦涉及税法规定的经营行为，税务机关就要进行处理，完成相关征税工作；另一种观点表示，税务机关进行征税，则间接地表示经营行为具备合法性，所以不应该征税，而是需要由行政机关负责，对违法所得进行没收。

对于此问题，税法并未明确说明，造成出现各执一词的局面。笔者认为，当出现违法所得时，在其未被依法没收前，税务机关可以进行征税，原因如下：

该企业所开展的业务，不符合金融法律的规定，获得营业收入，拥有纳税能力。在处理时不对其征税，对于其他遵纪守法、积极纳税的经营者来说，背离了公平原则。

上文的第二种观点，实则是以假设为前提，即全部经营行为的合法性都能清晰判断。但实际情况是，大部分民商事活动较难判断。较为合理的方式就是，法定机关对经营所得进行判断，确定其非法，在未被没收前，纳税人的纳税能力依然存在，所以需要进行征税。相反的，当违法所得已被没收处理，在此情况下，纳税人的纳税能力丧失，则不需要进行征税。因为违法所得被没收后，最终进入国库，和税款的流向具备相似性，所以对于税款分成事宜，税务机关无须再进行处理。

（三）没收较大数额违法所得的适用程序

通过对新《行政处罚法》进行分析发现，在其实施前，对于没收小额违法所得，我国有被广泛认可的适用程序，即一般行政处罚程序。当数额较大时，则出现了两种的意见，一种表示采取一般程序，另一种则表示采取听证程序。2021年7月15日，新《行政处罚法》正式落实，其对大额违法所得进行了说明，即对该类所得做出没收处罚时，需要告知当事人，让其清楚知道自身有听证权利。该法律实施后，对于大数额违法所得处理有了统一的办法。

结语

我们需要树立正确的认识，对违法所得处罚的完善，对多个方面都大有裨益，首先对于能够更好地保护合法权益；其次，对于违法行为人来说，能够更清楚地知道责任承担；再者对于国家机关来说，能够更好地解决权责协调问题，而且笔者就职于XX行政机关，所以，本文从行政法角度出发，对违法所得相关问题进行了深入探讨，同时对产生问题的原因进行了分析，针对问题，提出了有效的解决办法，具备一定的研究意义：一是希望通过本文，对违法所得相关理论进行完善；二是能够有效推动法制建设，特别是违法所得方面，为今后行政立法工作的开展，发挥理论指导作用；三是希望能给行政相对人提供帮助，让其在行使抗辩权时具备有效的理论支撑。

不管是违法所得概念认定，还是违法所得界定，都是值得关注的法律问题。笔者认为，对于其的研究还需继续。本文只是笔者对该类问题的个人看法，存在许多不足。笔者相信，在不久以后，此类问题都能得到有效解决，我国法治建设将取得质的飞跃，建设和谐美好的未来。

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