当前我国乡村治理中农民参与问题及对策研究

　　改革开放后，随着在实行家庭联产承包责任制的过程中，人民公社已经不再适应农村发展的需要，农民的个体权利意识和政治意识也得到了发展和增强。经过一系列会议和决策之后，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，在制度层面上对以村民委员会为农村组织形式的村民自治制度进行了确立，也为乡村治理中，农民参与社会管理，依法表达自己的合法权益提供了有力的保障。“一个处于现代化之中的国家的XX的稳定，依赖它在农村推行改革的力量。”[1]随着社会经济的发展，农民的生活水平得到改善，对公共事务的关注度也越来越加强。各种新事物的出现，农民对涉及自身的利益如何在治理中实现，对参与事务的公平性要求也越来越强烈。作为乡村治理的主体，农民在乡村XX的治理活动中成为不可忽视的力量，而农民也希望自己的参与能影响到XX决策，改善治理现状。然而，农民诸多诉求难以很快实现，在治理中农民参与所产生的矛盾也不断增多。因此，在乡村治理的背景下来研究农民参与问题，把农民纳入到有效参与中，增强农民参与公共事务的热情，为乡村治理出谋划策，改善治理水平，对我们来讲具有重要意义。

　　理论意义：乡村治理的发展是确立农民主体地位，是发展基层民主与转变各级XX行政理念的一个过程。在乡村治理背景下研究农民参与，通过对农民自治的深切研究，对基层行政组织体系的剖析与反思，在理论方面有利于丰富乡村治理理论，与基层民主管理理论。

　　现实意义：如果能够使广大农民的智慧以合理、有组织的表达出来，不仅使农民权利得已实现，也对XX的工作产生积极的影响。农民参与乡村治理能够使乡镇XX了解相关政策的局限性和不足，纠正XX在事务工作中的不合理政策和计划。农民参与可以充分发挥农民的才智，使XX能集思广益，增加决策的科学性、民主性、有效性，以减少决策失误，方便惠民利民的政策推行。除此之外，农民参与还能够对XX形成制约，监督XX，防止贪腐、滥职等现象的产生，更好地保证XX的高效和廉洁，推动社会主义服务型XX的建设。

　　（1）国内研究现状：国内乡村治理研究的焦点是公共权力问题，这是与当代中国乡村治理研究兴起有关。随着我国农村的社会发展，以及治理理论学术的不断研究深入，乡村治理也日渐成为关注的重点，并产生诸多学术观点。主要代表有：一是，王铭铭等在上世纪九十年代所出版的人类学研究，给研究乡村的学者们提供了一种思路和途径，丰富了研究视野。二是苏力的《法治及本土的资源》出版，让乡村治理中村民自治从政治学的研究视角发生转变，研究方向呈现多种选择，学者们也能重新了解乡村社会。三是在1990年代末由孙立平等人以社会学的角度出发，倡导“过程－事件分析”来看待乡村，在社会学的基础上为我们提供了理论研究视角。四是，在田野调研中发现了曹锦清所说的“农民善分不善合”的问题，乡村治理的政策执行问题会在不同地区因村而异的出现。因此，我国农村的差异性，很难使同一政策在不同的农村推行，而且实践的难易程度和收获的效果也存在很大偏差。所以关于如何改善乡村治理的学术也是各抒己见，成果颇丰。

　　（2）国外研究现状：乡村治理的问题是各个国家存在，并都有对其进行改善。国外的治理学术土壤肥沃，对乡村治理的研究也颇为丰富。他们的实践形式也呈现多样化的特点。有赋予农业新价值的乡村治理：欧陆可持续发展的传承，如何减少并避免全球化的冲击并非只是发展中国家的专利，许多发达国家也在积极运用全球化治理的观念来化解农业与乡村部门的损失。[2]有的学者在研究乡村的治理中，认为社会资本是影响农户合作行为的重要因素[3]。社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的“社会资本”[4]。社会资本的出现，会使共同利益的农民去加强群体间的合作，维护利益和资本，提升组织间的工作效率。还有学者以农村间的专业组织和合作社的运转为出发点研究，分析社会资本在组织间的运转，发现它在运转中所起的作用，从而在乡村治理中就农业的发展提出相关建议，如加长产业链，引进市场机制。这样在经济得以发展的同时，农民在基层中的归属感加强，则将更加关注公共政策，参与到事务管理中。面对如此丰富的外文文献的学术研究，对我国乡村治理的研究提供了宝贵的经验思路。

　　主要是对乡村治理和农民参与进行阐述，并说明农民参与在乡村治理中的重要性，然后从当前基层组织中农民参与情况的现状，分析农民在参与的过程中所出现问题，找出原因。在结合乡村治理的视角下，为农民的参与过程中所表露出来的弊端，进行对策的提出，以健全基层组织的运行和为乡镇XX的管理提供便利。

　　1．文献研究法：充分收集查阅文献资料，对村民自治的研究文献进行归纳总结，了解理论发展状况，为文章如何完善村民在自治中的政治参与提供有效的理论创新。

　　2.结构功能分析法：探讨乡村治理中乡镇XX和村委会的组织模式，以及农民参与途径的功能分析和社会组织的现状，分析影响在乡村治理中农民参与的问题，提出合理的改善对策。

　　3.组织制度分析法：在相关法律规章的制度下，探究现今治理中的组织是否违背法律创设的初衷，分析原因，提出改善措施。

　　4.理论分析法：注重于从各个角度如政治参与、民主监督以及历史环境和利益等入手，用理论的视角去分析村民自治中农民政治参与的现状，并提供理论基础。

　　5.总结归纳法：通过分析村民自治中村民政治参与的过程，归纳出当前村民在政治参与中所出现的问题原因及现状，分析政治参与途径的不足之处，并试图提出解决对策。

　　2.1.1乡村治理的内涵

　　乡村治理的提出需要借助治理理论，是在治理理论的基础上诞生的。“治理”主要是指国家对政治事务和公共事务进行管理的活动。在世界银行第一次运用“治理”这个词后，治理变越来越受关注。20世纪90年代后政治学、经济学、社会学等多领域多学科相继对治理进行关注并不断发展，如“XX治理”、“公司治理”等这些新名词的出现也赋予治理概念新的涵义。因此治理理论是在这一概念的基础之上发展起来，并且不同于传统的XX统治的理论。由于学者的研究差异，所研究的侧重点也存在差异性，治理的学术研究也能够不断的发展和深入，也由此使治理的含义越来越丰富。我们可以用学者学者徐勇教授对于治理的定义：“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动。”[5]来进行理解。我国的乡村治理是由徐勇教授领衔，以我国“三农”的基础上，融合“治理”理念提出的，以此来分析我国乡村治理的现状。

　　乡村治理主要体现在对农村公共事务和公共事业协助和引导，维护社会秩序，引导村民参与，提供和维持农村公共产品的供给，建设农村的生态文明，促进医疗、环境、教育等水平的提高，推动农村整体发展和社会主义新农村的建设。

　　2.1.2乡村治理的历史进程

　　乡村治理在开国前，我国的国家行政机构止于县级，乡村事务的处理主要由乡绅地主来承担，所以乡绅成为承接中央的政策领导转而统治农村社会的关键的传递者。由于乡绅在国家和乡村社会间发挥着特殊的治理作用，为国家从农村摄取赖以生存的社会资源和建设有效的权威性的社会秩序发挥着重要功效，乡绅必须有能力促进地方形成一致的利益集体，必须有一系列符合集体利益的乡村民约来保持利益体的凝聚，才可以恩威并重的获得社会服从的力量。所以在那个时代乡村的治理有赖于乡绅的作用，也被称为乡绅治理。

　　新中国成立后，在1950-1953年时期内，依据1950年12月国家发布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民XX组织通则》的规定：乡与行政村并存，同为农村基层行政区划。乡村治理在这一时期主要由县派出的下级机构或组织在这一过渡时期，由它们带领乡村的工作事务。

　　在1954到1958年间，我国颁布了第一部《宪法》，这是在法律上首次对乡村基层xxx建设作出了明确的规定。乡镇XX作为基层的行政层级，在它以下的治理单元是自然村。村党支部和上级XX派出的工作小组一起行使公共权力，对农村社区进行治理。所以这一时期的乡村治理是乡村和乡xxx“共治”结构的模式。然而这一比较合理的结构只运行短短5年就被人民公社所取代。

　　在1958到1983年间，乡村的治理变为人民公社承担，人民公社以“公社——生产大队——生产队”三级来进行管理，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务于一身的集权体制。公社的管理委员成为乡XX的权力行使者。所以农民的参与一般是出自于公社需要。公社的治理模式，使国家对农村的控制得到强化，农民的参与也比较缺乏理性。

　　在1983年至今，乡政村治取代人民公社进行乡村治理。“乡政村治”意思就是乡镇XX进行政治指导，村委会进行农村事务的管理。乡镇xxx是国家的一级xxx机关，它的组织体系和县市的组织层级保持一致。在乡镇以下的农村，则依法设立“村委会”，村委会是由农民自我选举产生的，在行政层级上有别于乡镇XX。这一模式下的村委会，发动了农民的参与热情，加强了农民的参与意识，是一种全新的创举。在乡村治理中也将更多的加入了农民的主体思想，使农民有机会自我表达，从而推动XX的政策执行能不断提升乡村治理水平。

　　2.2.1农民参与的内涵

　　我国的“三农”问题一直是工作的重点，作为一个农业大国，农民在我国主要人口中的占比依然很大，所以农民参与是解决三农问题必须要关注的重点。根据国家法律政策的相关规定，农民在法律允许的范围内，以基层村民自治为基础参与乡村治理，表达自身利益诉求，比如：参与村委会选举、投票，参与村庄事务决策等。农民最重要的参与形式是村民自治。农民通过村民自治这一途径，对于本村的公共事务，自己选举出代表人组成村委会进行协商处理。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。因此农民参与是村民自治的根本，也是乡镇XX在治理过程中要发挥农民主体作用的有效途径。

　　2.2.2乡村治理中农民参与的地位和作用

　　农民参与是乡村治理中重要的环节。农民能否有效参与，是推动乡村治理进一步完善的重要因素。乡村的有效治理也会促进农民的责任心，而投入到公共事务的管理当中。

　　农民的积极有效参与能对XX的政策执行过程的合理或者改变治理的方式产生积极影响，所以农民参与的意识的提升、范围的扩大、权利的提升，都能够促使XX充分发挥广大农民的聪明才智，集思广益，减少损害村民的利益，推动乡村治理模式更加完善，避免乡村治理当农民与XX发生纠纷的现象出现；农民参与乡村社会公共事务的管理，在充分发挥民主决策、民主管理的作用下，不仅达到利益的平衡，也使乡镇镇XX更加注重农民参与过程中农民的主体地位，从而使乡镇XX加快基层XX建设服务性XX的要求，让农民有充分的自主决策的机会，乡镇XX只是提供信息、组织人员的服务，从而推动乡村治理“善治”的目标。

　　农民无序消极的参与，不仅伤害农民自身的利益，也会影响XX和国家的集体利益，阻碍社会的发展。这些消极性参与，如暴力抗法、游行示威等事件，对XX进行社会事务管理有着严重的阻碍作用，以致造成农村公共资源的浪费，遏制农村经济的正常发展，从损害集体利益和国家利益。因此，我们应当正确认是这些问题，贯彻落实XX服务的宗旨，为农民着想，重视农村社会发展当中的问题，才能推动我国乡村治理模式的发展，推动社会主义新农村的建设。

　　3.1.1农民参与意识整体得到提高

　　在人民公社逐渐被乡政村治这一模式取代后，农民对于自身的利益事务更加关注。以前在大公社的模式下，农用工具、土地等都在公社的共有体制下管理。随着公社的瓦解，村民自治的兴起，如何解决先前留下的公共产品，不得不由农民参与到其中，进行商讨。否则，就会造成哄抢，打架斗殴的恶劣行为的现象出现。所以村委会组织的诞生，及成员的选举推荐，是早期农民进行参与来管理事务的结果。这也是农民参与意识的得到彰显的伟大实践。自1980年2月广西宜州市屏南乡合寨村新中国第一个村委会诞生至今，村民自治——彭真所预言的将是“世界最大的一个民主训练班”[6]，至今已有三十八年的历程。在中共十一届三中全会后，党和XX对基层民主十分重视，将之作为建设社会主义民主政治的重要内容，并把村民委员会写入宪法中。因此各地区省市积极响应，在1983到1985年5月，从全国原有的5.6万多个人民公社、镇，逐渐变成了9.2万多个乡(包括民族乡)和镇。各地在建乡的同时，共建立村民委员会94万多个。至此，全国农村在人民公社政社分开、建立乡XX的同时，改生产大队为村，建立村民委员会的工作也基本完成。[7]农民经过三十多年的摸索，参与渠道的完善，使农民的参与意识茁壮发展。

　　各种参与形式的出现，使农民的参与意识得以表达。在学者研究选举中，江西J县在年村民委员会选举中，有一个村民赵某毛遂自荐当“村长”并取得成功。在另外一个村大鹿村，村民开始对村委会选举并不抱有多大的热情，然而由于自荐者徐某的出现，村民参与的积极性也被调动起来了，支持者公开褒奖、鼓励徐某参选反对者也直接或间接地予以劝阻，选举时村民投票踊跃，希望选出自己所愿的人。[8]所以这些表明，农民的参与意识在不断的发展和成长，农民的参与热情高涨。

　　3.1.2农民参与途径的多样化

　　随着改革开放的步伐，市场经济的完善，我国经济得到空前发展，农民的生活也得到改善。人们在日益充足的物质基础下，开始更加关注物质之外的事情，也就是法治意识的成长。市场规则中蕴含的契约精神、权利意识、公平理念构成了法治社会的基础，随着私有制的不断发展，必然导致公民之间利益差异化，也促使人民追求公平、正义的社会规则来保护自身利益。[9]同样农民的利益也是乡村治理的重中之重。在农民参与的法治意识作用下，农民对解决事务的问题越来越要求公平与公正，这使得农民参与越来越具有积极性、规范性和有效性。因此，农民渴望多渠道的途径的参与乡村治理，表达自己的合理诉求。

　　在乡村治理中农民表达自己的利益进行的参与主要有：一是人大途径，农民选出自己心仪的人民代表来表达自己的意愿，具体包括选举县乡人大代表、直接与人大代表沟通表达利益等途径；二是村民自治途径，村民自治这种自我管理、自我服务，举行村民大会、村委会选举等，让农民能够自由讨论并决策农村内部的公共事务的体制，是农民参与乡镇治理最直接、最有效的途径；二是政党途径，乡镇群众党员能够发挥党内民主的带头模范作用，引领农民积极参与，并真正的做到为人民谋利，认真对待乡村的公共事务的管理；；四是其他途径，就是农民通过农村社会组织参与公共事务，也可以通过微信、微博等新媒体方式表达自己的利益，参与到乡村公共事务的治理当中。由此可见农民在乡村治理中的参与途径呈现出多样性发展的趋势。

　　3.2.1行xxx力间的问题对农民参与的干扰

　　乡镇XX作为我国最底层的一级xxx组织，直接承担着村民自治工作的重任，是实现农民民主权利不可或缺的力量，故《村委员会组织法》第5条也赋予了该级XX对于村委会工作开展的指导和帮助的职权。[10]但是乡镇XX却不能依法定位，常常对农村事务进行干预。农民对于农村自治中村民会议、村务民主议事及村务公开的参与和许多乡镇XX派发的政策任务，大多处于逆来顺受的状态，即使涉及自身的利益，也不会充分利用现有规定维权。在这种状态下，村委会也就变相的等于乡镇XX的下级行政机关，村委会由协助乡镇XX工作，变相成为乡镇XX的下级行政机关。乡镇XX凭作为乡村事务的管理者，可以以不同形式削弱村委会管理本村事务的能力，弱化村委会的权力，达到对农村进行监督和控制的目的。在这种情况下，村委会在乡镇XX的指导下变得过度行政化，使农民对乡镇XX和村民自治产生更大误解，即使对有利农民的政策也会生出抵触情绪，认为是在损害农民利益，维护官员的利益而降低参与热情。

　　另外，乡镇XX存在过度指导和消极指导的现象。所谓“引导”就是通过做思想工作让农民参与到民主选举和管理的程序中。过度指导就是XX的过度干预。比如在村委会成员的换届选举中，乡镇XX就出现过度指导，部分指导人员打着行政指导的幌子而行强制命令之实的事件多发、频发。[11]换届选举中大多数乡镇干部能严格依法指导，严守“选举中立”的要求，但是有个别乡镇工作人员出于“经济人”的考虑，表面上看似行政指导，实际上则控制选举活动。[12]一些乡镇官员会为了自己心仪的或暗中交易的候选人行方便，出面运用行xxx力干预农民的选举。这种做法使选民的选择权和候选人展示能力的受阻，XX对农村事务行政指导，尊重农民的主体性也无从体现。消极指导是讲乡镇XX对公共事务的管理不用再像过去那样精心组织。由于农民也可以能依法进行公共事务的处理，在形式上还更加注重管理程序的民主性，这就使一些公务人员产生漠不关心的消极心态，认为农民可以依靠自身把事情做好，只要政策执行顺利，政策不跑偏就可以。这种睁一只眼闭一只眼的消极指导的危害远甚于“过度指导”，对于违法、违规行为的默认和纵容，最终会导致选举陷入“候选者非法竞选、选民厌选的恶性循环”[13]。所以在乡村治理的过程中，XX的正确地位，对农民参与的现状改善具有很大影响，也影响着治理水平。

　　3.2.2农民自身的参与积极性不高

　　《村委法》规定村民会议的具体内容。村民会议有罢免权、报告审议权、重大事项决定权，以及村务公开、委会换届选举等权利。由于长期自给自足的小农思想，农民依然不能够放开思想，封闭的思想依然严峻，农民参与也呈现分散的，难以组织。在这种情况下，农民在参与事务的管理及重大决策时，不能放开思想，为乡镇XX在执行公共政策时造成更多实权干预提供了便利。

　　村民自治要求组织的村民大会，以及农民进行的自我监督的村务公开等，在农村基本很少展开。在早起实行村民自治的时候，农民参与热情很高，初步的创立时期，农民积极踊跃投身实践，和XX们一起探索如何完善乡村自治的治理，也出现了很多管理行星式和监督体制。但随着新一届村委换届出现的状况，这种热情渐渐低靡，如对江苏的南京、盐城、及宿迁开展调研，有81．9％的被访村民表示村里有成立村民代表会议组织，但被问及到上一年召开过几次村民代表会议时，有81．2％的被访村民表示不清楚，仅有14．6％的表示召开过两次。[14]这一情况说明，农民对农村的相关制度并不熟悉。

　　由于村民自治的运行不能畅通，一些农民对自身所在的组织中关心力度降低。在学者对苏南地区四个村庄的村民展开问卷调查研究中，调查者进行答案设置中，把村民的政治认知的回答设定四个备选项：“非常熟悉”“熟悉”“不熟悉”“完全不熟悉”(在数据统计中分别赋值4、3、2、1)，然后经科隆巴赫a系数(Cronbach’S Alpha)检测方法和巴特利特(Bartlett)球形度检验对本量表1进行信度检测和效度检测，获得的系数较高(o．904)，信度较好，获得的KMO值为0．907，比较接近1。所以，以调查问卷量表1所获得数据来分析，村民对乡村治理《村委会组织法》的法律认知(2．09)，对农村医疗保险的政策认知(2．46)村民关注国家大事，高层XX活动(3．15)远远甚于关注村委会的日常会议或活动(2．45)。[15]这些情况表明，农民的内在认知水平偏低，特别是对于乡村治理中村委会、村干部如何产生、任职的具体规定认知严重不足。这就使得农民对参与的热情降低，不能发挥自己的作用，让农民自治成为空架，难以发挥基层治理的主体功能。所以，在现在农民对息息相关的基层公共事务依然存在毫不关心，甚至冷淡的情况。这些情况的多半原因还是因为村民事务的不正常展开，乡镇XX不积极引导参与造成的。

　　4.1.1乡镇XX受官本位思想的钳制

　　行政机关的传统“官本位”思想意识和行政集权体制对我国影响还是很深刻。在指导农村事务过程中，XX自觉或不自觉的习惯于采取强制性的命令指导。行政指导作为权力性行为，行政主体固守落后的“权力与权利”理念，重视自己的公权力而漠视相对人的权利，在指导过程中没有积极的与相对人进行沟通和交流，更无法采纳其合理化建议，迫使相对人接受，无法从根本上实现从管理职能到服务职能的转变。[16]所以乡镇XX的这种做法违背了农民自治的本意，让农民参与受阻，不能表达农民的利益。这种情况下农民会对XX产生错误认知，认为农民不存在自治，农民参与可有可无，从而形成参与的冷漠。在指导农村事务中，乡镇XX的“官本位”意识使农民在参与公共政策实行的过程中产生矛盾，造成集体不配合以及群体冲突事件或者越级上访等事件。

　　4.1.2当前乡村治理中，干部的决策私人化

　　在乡村治理中部分干部决策不民主，办事不公开，无法做到决策透明。凡是涉及农民集体利益的事务，不管是什么样的，都应依照村组法进行村民大会的召开和村民议事进行集体表决。在缺乏乡镇XX的指导下，或在乡镇XX的行政体系下，部分民选的干部受其影响与XX官员私通，使决策不民主、办事不公开，出现几个人暗箱操作的现象。这些干部把公共领域的事务问题演变成私人的经济领域，没有经过集体表决的原则，也不进行村民大会的召集，更多的是几个人拍板就把事情决定了，更没有把重大事项公布于众。这种不倾听广大农民的意见，自己小团体决策，更有甚者所有事物仅村委会主任一人说了算的现象，很容易造成个人集权，不利于决策的科学化、民主化。因此，决策的不民主、不公开、不科学，农民不了解政策是什么，也不能真正把现实中的问题给反应出来，致使决策造成浪费，损失农村资源，是公共政策的推行受阻。

　　4.2.1传统历史因素的影响根深蒂固

　　中国的历史文化源远流长，几千年的文化传统在人民心中就像参天大树一样茂密而根深。而农民是文化最基础的形成者和创造者，对这种传统的文化认同要远远高于城市居民，所以两千年的封建统治在农村的治理活动中也是最直接的表现。农民作为这一最基层的被统治者，村民根深蒂固的“君臣”意识体现在诸多方面。“附庸性”是臣民最大的特点。[17]已经形成的封建习惯虽在新时期内已有改善，但还未能根除。这就使得村民自治中要求农民积极参与到公共事务管理中条文，在农民这里并不能真正发挥其该有的效用。

　　4.2.2利益冲突的影响

　　乡镇XX在进行政策执行中，其代表的利益在可以表示为“经济人”的利益。在公共领域内，要求乡镇XX进行善治，但有时后乡镇XX所表现的更是XX利益问题或者个人利益问题。这就使得在乡村推行中央上级下达给乡镇的行政任务时，乡镇XX并不能完全从农民的角度出发，为农民的集体利益考虑。在这种状况下村委会大多也是选择向与自己利益一致的乡镇XX进行站队。因此，这就造成农民与行政者之间的利益矛盾冲突。在冲突的情况下，农民会因为利益问题会进行一下两种情况的表现：一是消极参与，面对掌握权利的官员，自己选择忍气吞声，牺牲利益从而对参与这一行为进行质疑，甚至厌恶这样的参与机制；二是进行无序的参与，有些人会为了利益而通过暴力抵抗，增加政策推行的难度，也会采取越级上访的行为来达到自己的目的，这也反映出了在村治中那些参与机制形同摆设。

　　4.2.3新时期下村民自治的群众基础遭到削弱

　　随着改革开放的发展，经济和社会水平得到空前发展，一些农民外出务工得到更开阔的眼界和深入学习，在农村中率先成为领先者。本以为这种状况是一种幸事，会对农民在公共事务的管理中起到更好的表率作用。然而，因为水平越高，能力越大，大多数人都依据到城市，农村中的生活也不在是他们所担心的。这就是得农民的优秀人才在某种程度上出现流失。

　　除此之外，在占比大的农村中，八十年代和九十年代出生农村孩子接受教育已经成为具备基础的知识储备，应该在政务中表现自己所应展现出来的一面，积极投身于集体事务的管理中，帮助村民和XX推行国家的行政政策。然而情况也是不容乐观的，这些人在学校毕业后也大多数在务工地生活，对自己家乡的事知之甚少，也因此使农民参与的有生力量出现应接不暇的局面。这也是为什么教育的全面覆盖却不能有效改善的现状的原因之一。

　　4.2.4农村乡土文化的制约

　　农村在历经千百年的发展中，形成了自身村庄所特有的文化特色和管理体系。在不同的时期，虽然体质不同，但精神性质未变。面对村规民约，大多数农民都心照不宣的遵守。凡是由一定地区群众共同订立、依靠习惯及道德自律的社会行为规范均属于村规民约的范畴。也就是说，非由XX这类国家组织制定的法律、法规及政策之外的，由社会群众众订立的、供这个区域内所有村民共同遵守的规约均可视为村规民约。

　　在这样的乡土文化中，农民并不能真切的走入到合法的参与途径。有些时候乡村的治理也要依赖这些乡土文化对农民的制约，来达到治理的目的。依托乡土文化制定的村规民约，有些没有制度上的保障，缺乏与时俱进的特色，在一定程度上违背了现在村民自治的初衷。所以村规民约的乡土文化，是一把双刃剑，它对农民的影响很深，如何运用好这些因素，把这些因素积极融入到基层民主建设的管理中，发挥它该有的作用，而不是阻碍农民实现自身参与权利，表达自身意愿的阻碍。

　　在我国，由于公共政策执行的层级性和多属性的特征[18]，所以“任何一项政策的执行都必须过科层体系的‘检验’与‘磨练’，如果不能顺应或者驾驭科层组织，那么政策或可能走样，或可能终止”。[19]上级中央下发的“一号文件”，都会引起各级XX的重视，并以此为蓝本，下达各级的行政指令。但中央的“一号文件”的政策目标具有多重性，在对政策的理解上各级XX的倚重点不同，所下达的指令有时候不能因地制宜，并且具有强制性。在面临巨大的政治动员压力，地方XX为了实现有效治理，往往会通过“变通”和共谋的方式，牺牲政策的原初目标来保持与权威体制的一致性[20]。所以政策经过层层解读和压力的层层传导，一些关于农村治理的政策就变成了一项自上而下传达的指令性工作。在这种情况下，政策目标的实现与政策的执行都会出现偏离，使农民参与到事务管理中的程度下降和参与的可能性减少，也使基层XX与乡村的关系日渐“悬浮”，对村庄的整合和动员能力不断弱化。

　　5.1.1完善村民自治法

　　XX应携手农民积极探索新机制，完善村民自治法中的机制欠缺，对选举制度和村务公开机制进行唯一模式的确立，并进行长期的维护和监督。在村民自治的发展中各地区都探索了不同的选举机制和监督机制。

　　对农民参与选举的方式进行明确的模式选择，比如“预选”、“海选”等方式，乡镇XX可以依据本地特色，收集信息并确定符合自身的一种方式进行明文规定，从而使村民自治不断的完善发展。XX还要加强引导，监管农村进行参与，并使其养成参与习惯。

　　在监督上，实施好村务公开，像“两会五公开”制度、七公开监督、农村政务六公开等，加大公开力度，并进行监督议事会和村民议事会的召开力度。XX要督促基层组织对涉及农民利益的信息政策就像全方位的公开，让农民全面了解，认知信息的真实性，提升参与热情。

　　5.1.2健全完善信访制度

　　我国信访制度的建立，目的是为公民提供简洁高效的申诉途径，防止行政官员的腐败。在农民参与治理的过程中，农民的参与途径受阻，不能维护自己的正当利益，农民就会选择信访途径来实现自己的维权。但在信访的过程中，农民只知道这是简单有效的途径，但不能真实了解，所以规范农村基层的信访体系，让农民能够通过合理途径进行信访投诉来反映问题，解决问题，减少越级上访的事件是势在必行。完善农村的信访可以借鉴河北省肃宁县农村基层社会治理“四个全覆盖”工作模式，即基层党组织全覆盖、基层民主组织全覆盖、农村经济合作组织全覆盖、农村维稳组织全覆盖。通过建立各种社会团体组织，把农民紧密团结在一起，形成了完整的农村社会治理模式。然后不断加强农民之间的凝聚力，用农民的方法团结人心，然后用群众的办法治理乡村，有效解决农村基层的信访矛盾问题。这一工作模式实施当年，因农村干群矛盾、村干部处事不公而引发的信访案件同比下降20%，整个农村信访案件存量同比下降30%。通过村级维稳组织，排查出重点矛盾纠纷534起，成功调解526件，全县农村因邻里矛盾红粉而引发的上访案件同比下降50%。[21]“因此借鉴其可取之处，完善农民的信访，在一定程度上制约着XX的行为，也有助于XX重视农民在乡村治理中的主导作用，提升治理水平。

　　5.1.3完善行政诉讼

　　行政诉讼法的颁布，是行政史上的一件大事，它是我们国家第一次用最高立法形式运用司法达到对行xxx力的制约，使得行政机关不得不遵守法律的规定，进而改善自己的行为使其更加规范。然而随着社会经济的发展，XX的只能增加，行政诉讼法未能适应新的变化，所以弊端也渐渐展露出来。面对农民参与中，由于上级的原因，农民不能正常进行权利的行使，参加事务的管理，这一情况应该纳入行政诉讼的受案范围。例如郭润生和宋功德认为：“行政指导纳入行政诉讼的范畴是必然的，其法律职责和救济功能相生相伴，司法权的介入有助于防止其异化。”[22]因此，农民在出现纠纷时可以进行诉讼，农民的权利都可以进行行政救济。因此，农民在参与过程中行使自己的参与权表达自己的利益却被干扰，可以进行行政诉讼，以此维护自身的参与权，让农民更加放心大胆的参与公共事务的管理。

　　5.2.1加强意识培养，发展农村政治文化，创造参与的氛围

　　对于乡镇镇府来讲，应当大力发展文化产业和文化事业，改善农村的文化普遍低下的现状。可以积极开展再教育活动，通过学校、知识宣讲以及网络文化普及等多种渠道，为农民提供更多的学习机会，达到精神文化的提升，改善农民的文化素养和知识结构，为农民参与公共事务的管理提供必要的文化基础。二是意识的培养。在现有的民主参与途径上民主参与机制的基础上，进一步拓宽农民的参与渠道，引导农民从事各种民主实践，采取各种形式训练农民的参政技能，提高农民的政治素质，让他们充分认识到参与政治的重要性，从而实现农民对村级事务的广泛参与。[23]XX可以积极主动邀请农民对治理发表意见没让他们融入到乡村事务的管理中，培养农民的参与习惯。三是乡镇XX要积极以多途径的方式在农村开展普法的宣传活动，减少法盲的比例，改善农民对法律的认知。只有法律意识提升，农民才有运用法律来保护自己的合法利益，进行有法律效力的参与活动，才能对乡镇XX及村级组织达到法律上的制约。

　　5.2.2大力发展农村经济

　　农民参与乡村治理需要经济发展作为基础保障。根据2018年中央农村工作会议的要求，实施乡村振兴战略，要全面贯彻XXXxxxx精神，以xxxXXXXXX思想为指导，全面落实供给侧改革，转变基层XX的职能。通过当地特色，发展区域特色经济，形成自己的农产品品牌。XX要加大支持力度，积极引进先进的农业技术，培育新农民，使农民具备必要的农业技术知识。还可以通过网络技术的便利性，实现与外界的互通，把农村的农产品与物联网挂钩，不仅能吸引更多游客，也能实时更新农民对外界的了解，调整自己的产品，生产适销对路的产品。从而，不断为农业注入新活力，提高农业创新力和竞争力，这样可以解决农民的经济问题，增加农民的收入，改善发展状况，从而使XX也能更好为农村开展公共服务，农民也能在物质基础丰富的条件下关心公共事务的管理，提高乡村的治理水平。

　　5.2.3培育农民的公共精神

　　培育农民的公共精神，XX要创造出具有公共精神的环境。一是需要运用社会舆论额导向作用，以建设公共精神为口号，策动农民，让每个农民从身边的点滴小事做起，使农民在公共精神的熏陶下得到成长。XX还可以通过报纸、杂志、电视、广播等大众传媒途径大力宣传有关遵守公共秩序、爱护公共资源、保护自然环境、维护社会稳定、维护公共利益等公共精神的内容。让农民对公共精神耳濡目染，产生潜移默化的影响。

　　二是打造农民参与的平台。支持发展农村的特色传统文化，通过微信平台或设立农奴才能的官方微博，增加与农民之间的互动。还要发挥民间组织或社会团体的作用，以人人互相关心的情感为出发点，打破农民传统型的自产自给的小农思想，让农民们认识到自己是生活在一个互动的共同体中，从而增强集体认同感，形成精神依附。如此，农民才会更加关注集体事务，并从公共事务参与中获得公共生活的亲身道德体验，而更加重视自己的参与过程。

　　5.3.1转变XX的职能，改善XX治理模式

　　乡镇XX在指导乡村公共事务时自己的定位，要坚持XXX领导、依法治国和人民群众当家作主的有机统一，把握好分寸。乡村的有效治理是乡镇XX的重要职责，如果为实现上级所指派的任务，而不惜牺牲原则，改服务为控制，运用行政命令的方法强迫农民去执行，阻碍农民表达自己的意愿。那么，这种做法不仅行不通，甚至阻碍涉农政策的推行。所谓XX转变职能并不是讲XX可以放任不管了，完全有农民自己去管理，而是XX以服务的姿态投入到乡村工作中，开展农村工作，实现有效治理。XX对农民的行政指导不仅不会弱化乡镇XX对农村的管理，反而增加了农民对XX的信任，并积极主动地配合XX工作的开展。所以，乡镇XX要转变思想，真实有效的服务于农民，同样也会的到良性的反馈，实现治理的平衡稳定与发展。

　　5.3.2主动推动农民群众的有序参与，发挥乡镇人大代表的作用

　　乡镇XX应当充分认识并尊重弄农民的主体性，村组法对其规定只具有指导地位，就是保障农民的主体地位，使其充分参与到事务的管理当中。在乡村治理中要充分尊重农民的主体地位，做到让农民知晓，在新政策出台时，乡镇XX可以做好策划，把政策利民的信息传达给农民，要以灵活多样的渠道加强宣传，让农民了解政策内容，这样农民在参与中不会因不知是什么而放弃参与，减弱XX政策执行中发挥的效力。然后XX积极督促村委会召开村民会议，并对组织进行指导，让农民一目了然的参与重大事项的决策。乡镇基层XX也应提供服务咨询站点，为农民不理解的地方进行讲解，解决农民的疑问，让农民亲切感受到主人翁的身份认同，达到农民能够积极参与管理的效果。

　　乡镇人大代表，由农民选举出来，是农民利益的代表者。除坚持从群众中来，到群众中去的工作方法，加强与农民的联系外，还应带领引导农民积极参与公共事务，普及参与的重要性。同时，人大代表们跟要以身作则，身正典型，做到有效的参与，带动积极参与的良好社会风气。

　　5.3.3提高乡镇XX的公务员素质

　　在具体指导的过程中，乡镇XX的公务人员的素养对治理的效果有重要影响。由于公务员选拔机制的缺陷，我国乡镇一级公务员的行政能力整体上不够强，行政指导则对公务员的综合素质要求较高。[24]因此，为加强对基层公务人员的素养培养，乡镇XX可以利用道德楷模的导向作用，选举出品行优秀的人，并加以褒奖，从而引导公务人员向模范前进。还可以对公务人员进行定期培训，不断提高公务人员的政治素养和能力水平，培养人才，建设法制化的行政队伍。除此，可以通过人才的需要，对特定的人才岗位进行人才招聘，还可以通过选调生、大学生村官等形式，择优录取，纳入新鲜活力的年轻人，改善行政人员的组成体系。人才的引进可以改变乡镇人才缺乏的现状，优化乡镇体系，注入年轻的活力，但是由于年轻人工作经验不足，实践能力不强，需要加强引导，做到知行合一。

　　通过整篇文章的撰写，对农民在乡村治理中的地位有了更新的认识。农民参与在乡村治理中发挥着不可忽视的作用。XX要实现乡村的有效治理，除了自身更加规范自己的行政行为，还要意识到农民这个不可忽视的因素。加强对农民参分的引导，既是依法行政的体现，也是发挥农民主体地位的根本。现如今，随着我国改革开放发展日新月异，新事物的出现，社会变化也更加剧烈，XX的职能权责也随之而不断增加。所以由于乡村治理依附在具有深厚历史因素的农村上，其农民自身满足现今社会发展仍需作出更大的努力，除此之外加上外界因素的影响，XX政策、社会团体组织等多种因素的复杂性，造成了乡村治理的难度上升。本文在论述中并不能达到更专业的水平，去分析这一问题。只能把农民参与具体的事项问题概括为农民参与乡村公共事务的管理，从基础的体制和农民自身的问题来分析治理中农民参与所出现的问题。所以，因能力水平有限，这一领域的研究还应当继续关注和深化。

　　[1]塞缪尔P亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠牛华等译,北京：三联书店,1989.

　　[2]王培刚,庞荣.国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究[J].中国软科学,2005(06):19-24.

　　[3]Grain Producers Attitudes to New Form of Supply Chain Coordination.Dural Y.,and Biere Arlo.International Food and Agribusiness Management Review.1998.

　　[4]党国英.村民自治终会衰弱,乡镇自治宜速推行,南方农村报,2005年7月21日.

　　[5]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社,1997.

　　[6]参见白益华文章《彭真<村民委员会组织法>》,载于《百年潮》2006年第一期.

　　[7]民政部基层xxx建设司农村处：《中华人民共和国村民委员会有关法规及资料汇编》,1994年6月编印,第112—116页.

　　[8]肖唐镖：《影响村民自治的因素分析一民选村长访谈带来的思考》,《荆门职业技术学院学报社科版》1998年第4期

　　[9]俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期,第24页.

　　[10]参见《中华人民共和国村委会组织法》（中华人民共和国第十一届XXXX常务委员会第十七次会议于2010年10月28日修订通过）,第5条.

　　[11]王支柱：《论我国行政指导制度的完善》,中南民族大学2011届硕士学位论文,第13页.

　　[12]参见倪秋菊,倪星：《XX官员的“经济人”角色及其行为模式分析》,载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》,2004年第2期,第260-261页.

　　[13]沈丽丽：《我国农村村委会选举“贿选”问题研究——基于公共选择理论视角》，东北财经大学2011届硕士学位论文,第26页.

　　[14]于水,陈春.乡村治理结构中的村民自治组织:冲突、困顿与对策——以江苏若干行政村为例[J].农村经济,2011(09):6-10.

　　[15]郑永兰,顾艳.村民的政治效能感及其调适路径的实证研究——基于对苏南四村365位村民的问卷调查[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2014,23(05):1-6.

　　[16]李庆：《行政指导法律属性之学术论争》,载《求索》,2012年第10期,第169页.

　　[17]张婷：《成长中的中国公民社会与公民道德教育研究》,山东师范大学2013届博士学位论文,第63页.

　　[18]贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期.

　　[19]陈家建等：《科层结构与政策执行》,《社会学研究》2013年第6期.

　　[20]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》,2011年第10期.

　　[21]田阡,欧书阳.城乡统筹发展背景下基层信访矛盾预防化解对策探讨[J].信访与社会矛盾问题研究,2015(02):42-53.

　　[22]郭润生等：《论行政指导》,中国政法大学出版社1999年版,第56页.

　　[23]庆玲.完善农村民主法制与促进新农村建设稳定发展[J]．农村经济,2011(2)．

　　[24]李晓霞：《中国基层公务员素质建设研究》,华东师范大学2010届博士学位论文,第75-78页