小产权房

　　1绪论

　　1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景

伴随着近年以来国家高速的城市化进程和快速的工业化发展，城市不断向农村地区扩延，城市与农村在城郊地区不断融合，形成了大量的城乡结合地带，这一结合地带滋养了小产权房的诞生和发展。基本上全国范围内的大中小城市在这一特殊地带都存在着小产权房问题，特别是在经济发展较快的地区，小产权房问题普遍严重。近些年城市商品房价格的大幅攀升更是起到推波助澜的作用，更加重了小产权房问题的严峻性。在我国传统文化思想的影响下，“成家立业”、“居者有其屋”这类思想深入人心，使得住房的社会需求很大，再加上房地产投资项目保值、增值作用比较明显等原因，造成了现在我国住房供不应求，房价居高不下的局面。高速的城市化进程使得大量的农村地区自愿或不自愿的被裹进到城市化进程中，大量农业人口流入大中小城市或城镇中，对住房的需求进一步增加。据不完全统计全国小产权房占的土地面积有66亿平方米，小产权房数量惊人。大规模的农村人口持续地向城市、城镇地区转移将不断增加社会对住房的需求，也将持续剌激小产权房以规模化的方式不断开发和进入住房交易市场。

然而小产权房背后存在不完善支付，不完善的制度主要是指我国的城乡二元土地结构。国家严禁而又屡禁不止的小产权房现象，其折射出的各种问题都已经显示小产权房问题不能再这样拖下去了。当前小产权房建设数量相当庞大，小产权房问题己具备了相当的社会影响力，成为媒体、学者、开发商和广大民众普遍关注和需要解决的民生问题，XX已经不得不严肃面对。小产权房作为一种“土地违规”现象，实为积淀而生的社会问题，当前小产权房问题已经走到了一个十字路口，如不能有效解决则会继续侵占大量土地和社会资源，产生一系列的后续问题，造成社会资源低效利用，但具体解决时，或受限于一些客观因素，如政策、制度制定不到位，或受限于个利益集团的分歧，使得小产权房的解决举步维艰，再加上我国房地产市场的畸形发展直接导致现在两难的局面。故而本文对该问题进行探究。

1.1.2研究意义

从经济学角度来研究我国的小产权房的问题，探求我国小产权房开发的利益动力及其根源所在，是解决小产权房问题的必须途径，对我国如何解决小产权房问题有着重要意义。

另外，随着我国城市化进程的进一步加快，城市范围在不断的向城乡结合处扩展，而在这城乡结合处的这一灰色地带，农民失地严重，同时也是小产权房问题的集中爆发的地方，冲突不断。努力解决小产权房问题，对均衡城乡发展，保护农民合理利益，实现城乡体化发展有着重要意义。

　　1.2国内外研究现状

1.2.1国外研究现状

德姆塞茨精彩论文《产权理论探讨》（首次完成了交易费用的总结这一产权理论中的最重要的问题，就是达成交易所需的费用，包括为订立契约而去的信息的费用，书写合同的费用，以及为确保实施之条款而进行监督的费用。通过对交易费用的确定，使得产权经济学在实证方面的有了很大的进步。

科斯在《企业的性质》一文中首创了交易成本，即在进行经济活动过程中，为达成任何一项自愿交易所必须耗费的各项费用的总和就是交易成本。交易成本因其解释世事重要性而成为了现代西方产权经济学的理论基础，科斯研究的是私人产权理论，归纳起来就是产权的所有者在既定的限制条件下（一般为法律或制度的限制条件）自由处置其所有权的权利。核心是只要产权明晰，便可以通过市场调节和产权的自由转让、交换和处置，以达到资源的有效配置。

阿尔奇安在《生产、信息成本和经济组织》把企业看作一种团队生产方式为前提，在企业经营过程中一方面要提高企业的生产效率，另一方面又要减少监督成本，由此产生的问题就必须从企业内部的产权结构方面入手，即把减少监督成本与企业产权结构直接联系起来，处理好其中的剩余控制权和剩余索取权的关系。并由此确立了监督者应该成为产权所有者的假说，所有权与控制权的分离更需要所有权做基础条件，这二者在企业生产效率与产权结构之间形成重要的关系链，形成现代企业产权结构研究的重要内容。

1.2.2国内研究现状

曾蕾认为通过建立我国一元土地制度彻底改变二元土地制度的弊端，并建立农村房屋产权登记制度以及相应配套制度，从而健全我国所有权表述制度，使小产权房获得法律上的合法身份，将是我国法律在面对小产权房问题上的最佳制度选择。

赵海萍认为中国现行关于小产权房“违法”的相关立法之间存在逻辑矛盾与冲突。从《民法通则》、《物权法》以及其他部门法律规章、利益均衡等视角进行审视，认为小产权房应当合法化。应紧快予以小产权房明确的法律定位，建立小产权房管理的法律法规体系，设立相关配套的合理的限制性条款加以规制。

周其仁认为小产权供市，与XX几年来稳定房价的调控目标是一致的。XX可以借助自发的产权演进力量，来减少房价越调控越高涨的逾她。这是历史性的大机会。关键还是XX充当独家地主的既得利益，实在过于巨大。加上对土地流转权的莫名恐惧和重重错误观念，一再妨碍中国抓住土地制度变迁机会。

　　1.3研究内容及方法

1.3.1研究内容

文章在介绍完相关背景之后对主要概念界定与基础理论分析。对小产权房内涵概念进行界定，阐明小产权房和房屋产权概念，简单介绍研究需要依据的理论基础，同时简析小产权房的发展现状，主要从小产权房的类型、数量、开发现状、开发趋势等方面着手进行分析。在小产权房发展现状的基础上，研究当前小产权房问题对农村社会和地区发展的全面影响，包含对农村、农民、农村土地等方面的利弊影响分析。另外，指出小产权房存在的问题，最后提出相应的解决策略。

1.3.2研究方法

本文运用的研究方法主要有：实证分析与规范分析，运用实证分析法研究小产权房的产生、现状及成因，运用规范分析提出解决小产权房问题的对策建议定量与定性分析，在小产权房的实证分析过程中为力求分析的准确性。

　　2概念界定及相关理论

　　2.1概念界定

2.1.1房屋产权

产权是一组权利束或是一个权利体系，它们是人们主体围绕或通过客体而形成的经济权利关系，产权实质上都是产权主体之间的责、权、利关系。

房屋产权是房屋所有人对房屋所有的法律权利和经济利益关系的总和。指房产所有者按照国家法律规定享有房屋各项权益，包括对房屋的占有、使用、收益和处置的权利。任何房屋都是建在土地之上的，土地和房屋是紧密联系在一起的，房屋属于土地的附着物，土地是房屋的载体，房屋的产权安排必然要和其所占土地的性质联系在一起，才能形成比较完善的房屋产权体系。

我国由于土地所有者的分类不同而造成不同土地上的房屋产权具有一定的产权差异，并且我国也未明确我国的房地之间的主从和独立关系。按房屋所有权的归属进行的分类。现阶段我国住宅类房屋按产权可划分为四类：国家所有住宅；劳动群众集体所有住宅；公民私人所有住宅；其他经济组织如中外合资企业等所有住宅。《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”因此可见《物权法》关于房屋产权和土地的关系规定比较倾向于住房一体。

在具体的实际操作过程中，由于部分地区住房和土地使用权登记部门不同，现实中仍然会出现土地使用权和住房不属于同一利益主体的情形。

2.1.2小产权房

由于XX层面并未给予小产权房统一规范的名称，再加上小产权房也非法律上的概念，因此众多学者多依据自己的研究侧重点对其概念进行解释，主要有以下几个侧重点：土地使用的属性、房屋发证单位的区别、买卖双方的身份等方面。还有不少学者从小产权房的实指出发根据己成型的小产权房特点和民间俗称来定义小产权房。

本文主要是基于“三农”问题的研究视角来对小产权房问题进行研究，因此采用小产权房的狭义概念，强调的是在农村集体土地上开发建设的房屋用来向集体以外的居民买卖的房屋，此类房屋主要由乡（镇）XX发放产权证书，而未依法获得县级以上房产管理部门颁发的房屋所有权证和土地使用权证。因此这类小产权房又叫“乡产权房”、“集体房”等名称，但不被国家法律认可。

　　2.2相关理论

2.2.1集体土地产权理论

产权是有不同的权力束构成，主要包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，产权是一组权力的组合结构，不同的产权安排会有不同的表现方式。因此我国农村土地产权制度可以理解为农村土地产权组合结构和产权组合关系安排。农村土地的所有权、占有权、使用权、支配权和收益权则是农村土地产权制度的主要内容。农村集体土地所有制度是我国农村现有土地的分配、使用、转用、流转所依托的基本制度，是建国以来历次政策演变和制度安排的结果，不同的产权安排结合不同的合约框架，生产绩效和不同的XX监督费。

2.2.2地租地价理论

地租是土地所有者凭借土地所有权从土地使用者那里获得报酬。西方经济学把地租定义为物主将其所有的土地、房屋或任何财产租给他人使用所获得的报酬。地租分为契约地租和经济地租两类。契约地租又称商业地租，是指物主将土地或其他财物出租给承租者，承租者按租赁契约支付给物主之租金。经济地租是指人们利用土地所获的超额利润，即土地总收益扣除总成本的剩余部分。地租的产生是土地上农产品产量和质量差异造成的，在城市中还包括土地的区位优势差异。

　　3小产权房发展现状

　　3.1小产权房类型与存量

3.1.1小产权房类型

通过对报道中常出现的小产权房的类型的分析，本文总结了以下几种小产权房类型：

其一，直接在农村集体建设用地上或耕地上建设并投入商品住宅市场的房屋。主要特点是：一是，农民在自己的宅基地上建设的用来买卖的房屋。其特点是在乡镇及村组织集体规划或划分住宅用的农村宅基地上，村民之间单独或相互合作盖起的多层楼房，通常都在区位优势比较明显的交通道路两边，这在城郊结合部比较多见，这种规划在农民宅基地上整栋楼房属农民自己的单一产权，每层具体出来买卖的房屋并无独立的产权，这种小产权房同时也是最比较常见的一类。二是，村镇企业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的房屋。这类也占据着小产权房的一大部分，越是经济发达地区这类小产权房就越多，此类小产权房多是村民和村组织单方面拥有的小产权房类型。三是，多方参与。一般包括村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟商品房开发的模式规模化开发，这在大城市周边农村地区比较常见，例如北京、深圳等城市皆有具体的小产权房幵发实例。

其二，土地是由XX划拨或出让，但是开发和利用土地的过程中并未按依照相关的土地规则和功能来开发，并且将此类限制进入市场的房屋直接在市场上进行销售，因而具有产权纠纷隐患的不完全产权房。

其三，土地的所有权及使用权归军队、医院、学校等单位，此类土地上房地产幵发的房屋卖给单位以外居民，由此产生的产权房，俗称“军产房”、“单位房”。

以上这些类型的小产权房代表了市场对绝大部分小产权房的实指，而本文主要研究第一类小产权房，即涉及农村集体土地上的小产权房问题的研究。

3.1.2小产权房存量

从年份上看，小产权房的竣工面积占城镇住宅面积的比重比较大，明显高于其它年份和平均水平。这种情况应该与住房制度改革、城市化加快、近几年城市房价持续上涨有较大关系。总的情况看，小产权房的占全社会面积比重一直在5%以下，与城镇面积比重总体保持在6%-10%左右。

　　3.2小产权房开发现状及趋势

3.2.1小产权房开发现状

由于小产权房总体幵发规模数据的不可得性，当前对小产权房幵发规模的了解主要依靠各地小产权房的报道和实地考察。我国多个城市的小产权房开发规模各不相同。如北京市目前小产权房数量约占整个房地产市场的20%左右，涉及近30万户家庭，主要分布在通州、顺义、怀柔、昌平和密云等郊区县。通州区张家湾镇张湾村的太玉园项目据称是“全国最大小产权房社区”，目前已建成144栋小产权楼房，总占地面积约2000亩，建筑面积240万平方米。

3.2.2小产权房开发趋势

小产权房从无到有、从小到大、从单体到成片，期间经历了很长的时间。大体主要有以下四种模式：

一是，以“旧村、城中村改造”旗号，多方参与，通过租赁、作价入股等方式，借建设新农村的机会，由XX划拨安置村民用地，投资者用来进行房地产开发。所建房屋一部分满足当地农民居住需要，另一部分出售，收益归集体或村委会所有，并向全体村民分红，物业由村委会自己管理。这类小产权房常出现在城中村、城乡结合部、新农村建设地区，一般成片开发，此模式最为常见。

二是，合作建房开发模式。投资方出资，村民通过乡镇相关部门申请宅基地用地及报批、报建，合作建房，获取利润后双方按一定比例分配。

三是，公共基础、公益事业用地开发模式。乡镇XX以建设养老院、疗养院等公益事业向上级部门申请用地，投资方建设幵发。

四是，以农业开发为名，实为房屋幵发的模式。开发企业直接从乡或村租赁30-50年不等的农村集体土地，以农业观光园、农业采摘园等农业开发为名圈地进行住房开发。此类模式主要是把租赁来的土地分两部分使用，一部分用来做农村开发，还有一部分则用来开发商品房、别墅等类型的住房。

　　4小产权房存在的问题及成因

　　4.1小产权房存在的问题

4.1.1侵占农村土地损害农民长远利益

小产权房对农村土地的侵占的表现主要有以下几个方面：其一，农村集体与农民看到小产权房幵发有利可图，便积极申请宅基地，在宅基地上建设房屋出售，无形中扩大了对宅基地的需求量，使本来的农用地、耕地转为农村住宅用地，导致农地非农化速度加快，因为属于正当用地理由，所以难以有效限制。其二，农村集体与农民在出售暴利和巨额拆迁补偿的利益驱动下，不经过宅基地申请过程，直接私建、乱建、抢建、扩建私房，更胜者全村重建，这样的做法对土地的伤害很大，直接导致农用地、耕地被破坏性利用，还会这导致随后拆迁中出现的巨大地建设资源浪费。其三，一些地方盲目扩张建设“新城区”、以推进新农村建设为名违法占地搞旅游地产、商住地产、别墅等小产权房建设项目。这些小产权房项目主要是由基层XX、村集体、开发商合作开发，一般表现为连片开发或者整个、几个村子一起开发，对土地的兼并十分严重，属于侵占农村土地比较严重的一类小产权房，由于得到基层XX和村集体的支持或参与，处置难度比较大，土地复耕可能性非常小，容易对农村耕地造成长久性破坏。

另外，小产权房消弱了土地至于农民的保障作用，使农民失去赖以生存的根本依靠。长期以来，我国都是一个农业大国，土地对农民来讲是一个最基本的生活来源和社会保障，虽然每一年的土地收入不多，但是土地可以提供一个长期、持久、稳定的收入，而小产权房往往只能获得一次性收入，即使利润比较客观，随着时间的推移，加上农民也没有很强的经营能力，农民很容易面临失去生活保障的困境。土地对农民来讲有隐性的继承、永续利用等权益，但这些都不能在小产权房的开发建设中得到保护和体现。虽然目前征地制度仍有缺陷，但总体上XX幵始逐渐规范化管理征地，并且在重视维护被征地农民合法权益、提高征地补偿标准、多元化安置被征地农民、加大被征地农民的社保资金落实程度等方面做得越来越到位。因此如果土地是通过合法途径被国家征收，农民的生活保障问题还可以由XX通过正规途径加以解决，但如果是由小产权房幵发造成的农民失地现象，XX介入和管理难度都比较大，以致许多农民会失去生活保障。

4.1.2影响农村社会稳定

村民与新居民矛盾凸显，小产权房管理难度大。村民与新居民的矛盾凸显出小产权房自下而上的利益纠纷与管理压力。小产权房改变了原有农村的居住结构和生活方式，农村的常驻居民已经不再是单一的集体经济组织成员，而是包括集体以外的各类群体，在全国土地增值背景下，小产权房的管理和利益分配问题也将趋于复杂化，小产权房的管理问题和农村的治理难题都将显现出来。小产权房社区管理难题主要表现在以下几方面：

其一，购房者的利益未得到法律确定，一旦发生纠纷，村民与外来户之间的矛盾很难通过法律途径解决。特别是有些小产权房面临拆迁问题或者已经拆迁，这里面的拆迁补偿费如何分配也是一个难题，一旦小产权房发生什么事故，也无法得到有效赔偿，在购买小产权房的实际例子中就有购房者购买的小产权房被拆迁了，但是的不到任何赔偿，也无法找到相关责任人，造成了很大的损失。

其二，小产权房的管理难度大。小产权房居住者成份复杂，流动性强，既包括本集体村民、也包括外地购买者，还包括亲属继承、多次转手买卖的购房者，因此这些居民很难统一的以普通农村管理方式进行管理。还有小产权房因为不是正规的商品房，它的物业、治安、基础设施建设方面都缺乏XX的统一管理，因此相较于正规商品房，小产权房的管理混乱很容易滋生各种社会问题，影响农村社会的稳定。

4.1.3扰乱农村土地使用与规划

小产权房扰乱了国家对农村土地法定的使用方式，造成大量的农转非、耕地转建设用地的问题，同时还严重阻碍了农村地区长远的建设规划。

其一，小产权房打破了原有农村土地的使用范式。国家把土地承包给农民但严格规定承包者不能擅自更改农村土地的利用方式，一般情况下农村土地的利用方式主要是指宅基地和耕地，在城市化和工业化还不是很高的时候，农村还能保持相对稳定的利用方式，但城市化发展过程中，土地价格不断飙升，农村地区往往不能抵制短期巨大利益的诱惑，不断寻求各种途径改变土地利用方式。小产权房给农村土地带来的主要伤害是破坏了农村土地稳定的使用方式，但新的使用方式又给农村土地带来不可逆转的永久性伤害，所以小产权房在土地利用这一块对农村土地的伤害是很大的。

其二，影响农村长远的建设规划。小产权房开发属于农村无序建设，缺乏统一规划调度和土地建设的配置安排。许多地区的小产权房建设的密密麻麻，完全缺乏基本的建设空间，还有一些小产权房胡乱建设，侵占道路、环卫、公园等公共设施用地，小产权房阻碍了农村的长远规划和建设。

4.1.4降低农村土地管理效率

小产权房的开发建设与销售违反了相关法律对农村土地使用的规定，造成不良的社会影响，导致大量农村地区的跟风建设，同时小产权房开发建设比较容易形成灰色的利益交易链条，使得基层XX对小产权房的监管形同虚设，严重降低了农村地区的土地管理效率。

其一，小产权房降低了法律在农村地区的权威性，容易使各方形成“法不责众”的心态而大肆破坏性利用土地。小产权房乱象背后的一大原因就是当前的土地管理法律在农村地区得不到有效执行。主要表现：一是XX对农村土地的征收存在着很多问题，得不到规范；二是农村土地违法现象层出不穷，得不到有效治理。小产权房问题只是农村土地滥用问题中的一个，但因其影响面广，社会反响大而被广为重视。小产权房开发使农村基地或者建设用地直接流入市场，这在法律上是不允许的，更不用说直接建在耕地上的小产权房，因为不论是出于何种模式开发的小产权房，只要是卖给了集体以外的成员，己经构成农村土地流入市场的事实，属于违法行为。

其二，小产权房滋生了农村地区的灰色利益链。很多小产权房的背后都隐藏着权钱交易，作为XX多次强调的违法行为，大量小产权房之所以还能存在，主要责任还是在于XX监管不到位。小产权房的监管涉及村集体、乡镇、城建、规划、国土、城管执法等多家单位，一些基层单位知道小产权房的建设信息，但不上报，甚至出现暗中帮助、通风报信的事情时有发生，小产权房使这些单位和幵发商利益联系在了一起，这对农村地区长远的土地管理的不良影响是显而易见的，基层管理单位对小产权房执法不严、违法不究，长期以往即损害了国家利益，也降低了XX的公信力。

　　4.2小产权房问题成因

4.2.1小产权房问题出现的现实原因

4.2.1.1监管缺位

根据《土地管理法》第条的规定，使用集体土地进行建设，法律规定了三种用途：一是兴办乡镇企业；二是村民建设住宅；三是乡（镇）村公共设施和公益事业建设。该法第六十三条规定：“农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”即从土地管理部门的职责看待小产权房问题，农民集体土地用于房地产开发建设是不被允许的。《城乡规划法》第三条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民XX责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此，在规划管理部门看来，如小产权房的开发建设取得乡村建设规划许可，符合乡镇规划，并按规划许可进行建设，则是合法的。囿于目前针对小产权房的建设没有明确的监管部门，亦没有明晰的监管措施，成为了小产权房建设屡禁不止的另一原因。小产权房的管理涉及到多个部门，包括规划部门、国土资源部门、建设部门、农业部门等。由于各部门的职责相互交叉，表面上看各部门都有权利管理，而实际上却都没有明确的管理，另一方面，各监管部门也怠于行使其监管职责，对小产权房的幵发视而不见，任其发展，未能从源头上加以制止。大量的小权房进入市场后，也未引起相关部门的高度重视，没有及时对相关行为作出认定及处罚。

4.2.1.2需求旺盛

根据国家最新发布的调查数据可知，最近五年，全国七十个较大城市的商品房售价均保护上涨的态势，同比涨幅均超过，以北京为首的几个发达城市同比上涨都超过，其中北京的涨幅为。与价格不断攀升的大产权房相比，低廉的小产权房为一些城镇居民提供了便宜的房源。虽然小产权房产权不完整，但部分无力负担城市高房价的居民还是铤而走险，购买小产权房。对于大多数只为自住的中低收入者而言，在低价与合法产权之间，他们宁愿选择小产权房，以实现“居者有其屋”的梦想。根据一家网站关于“你会购买小产权房吗”的调查中，在万多参与网友中，有近的人表示“如果价格合适，也可以接受”。对于他们来说，“合适的住房比完整的产权更重要”。购房者另一心态来自于法不责众的思想。大量成功的小产权房交易让很多购房者在权衡购买小产权房所面临的法律、政策甚至出卖方反悔所带来的道德风险之后，仍甘愿购买。小产权房交的存在是民间自发的一种经济活动，在很大程度上为民众所普通接受。小产权在国家之外的社会中，在村民、市民之间，在村委会这种自治组织范围内，小产权并不小，小产权就是产权。逾来逾多的需求刺激了小产权房的市场供给，小产权房作为一种不合于现行法律的房产形态，却仍广泛存在于全国各大城市，甚至从宅基地扩展到了耕地。

4.2.2小产权房问题出现的法律原因

4.2.2.1规定不明确

我国并没有针对集体土地建设房屋的问题作出过明确规定，用集体建设用地进行房屋建设的法律规范至今仍是空白。《城市房地产管理法》第二条规定：“在中华人民共和国城市规划区内国有土地（以下简称国有土地）范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产幵发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守守法。”而农村房屋的建设不受上述法律的调整。小产权房之所以被禁止，主要因于《土地管理法》的相关规定，尤其是《土地管理法》第四三十条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该处对集体土地和国有土地的权利处分上施加了不当的限制，致使集体土地使用权与国有土地使用权的不平等。虽然规定较多，但不够明确，从而导致小产权房出现问题。

4.2.2.2部分法律与需求存在矛盾

在经依法批准的宅基上所建设的房屋，农民虽对其房屋拥有所冇权，但碍于宅基地使用权与农民的身份紧密相关，其转受到法律的严格限制。这对农民所拥有的房屋这一重大财产交换价值的实现设置了障碍，但实现土地和房屋的价值作为房屋所有权的农民或者集体经济组织是其一项极具现实意义的权利诉求，法律规定的滞后和农民或集体经济组织的现实诉求之间有了脱节，产生了矛盾，由此便引发了小产权房问题的出现。虽然《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非家业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使用土地使用权依法发生转移的除外。”这一条款规定似对集体土地使用权的流转留有空间，但是农民集体经济组织以外的成员参与到集体经济组织建设的情况比较少见，而且落实到现实生洛中可操作性也不强。企业的破产和兼并可以导致土地使用权流转发生的情况则经常成为规避法律的一种手段。所以在现实生活中，农村集体经济组织土地使用权的合法有效冇序流转仍是个悬而未决的问题。法律规定的空白仍冇待立法机关的埙补。

4.2.3小产权房问题出现的制度原因

4.2.3.1我国集体土地所有权行使主体的多元化

根据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，山村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，山乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”从产权主体的角度看，产权的排他性与产权主体数量成反比例，主体成员数量越多，排他性越弱；责、权、利区分得越具体，行使产权的基本单位越微小，产权的排他性越强、产权的排他性如此微弱，以致大家都可以行使权禾该类资源的权利秩序就会混乱，导致“人人皆可为主体，人人皆不是主体”的状况，围绕该资源的幵发利用出现无序状况也就不难理解。由于多元的权利行使主体给小产权房的开发带来了巨大的空间，成了小产权房问题屡禁不止的原因之一。

4.2.3.2过度强化的土地社会保障功能

该条是与上述第二条的原因分析相对应的。XX之所以垄断土地买卖一级市场，禁止集体土地所有权进入一级市场的重要原因之一，是认为我国社会保障体系不健全，土地被认为是保障农民生存的重要资源，一旦农民失地，将会导致农村社会的不稳定，进而影响到整个国家的稳定和安全。而土地作为农民极其重要的财产，其财产属性就此被弱化。众所周知，在我国特定的城乡分割的二元体制下，农民不仅仅是一个职业概念，而乱是代表着一种身份。城乡二元土地政策，结合户籍制度的双重禁锢，农民始终被维持在一种饿不死也富不起业的尴尬状态，其与城市居民的生活水平越差越远。

4.2.3.3城乡二元土地制度的不合理性

根据民法所有权的理论，所有人在法律限制范围内对所有物享有全面支配的权利。所谓全面支配，应是指所有权的四项权能，即所有权对其所冇物享有占有、使用、支配、收益的四项权能。《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”椐此，农民在己依法申请的宅基地上所建设的符合规划的房屋，自房屋建成，即对其所建设的房屋享有所有权。但根据我国现行的法律规定，我国房地产交易采取“房随地走，地随房走”的基本原则，这决定了房屋的归属与转让是与土地使用权的归属与转让紧密相联。也即在宅基地上建设和在其他建设用地上建设的符合规划的小产权房在建设阶段都是合法的，但在流转阶段却不具有适法性。因此，小产权房问题看似是房子问题，但由于我国实行的“房地一体主义”，根本的问题是土地问题，即我国不合理的二元化的土地制度。

4.2.3.4住房保障制度不完善

住房保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。住房保障问题是关系到民生的核心问题，住房保障制度是否完备也关系到我国房地产业的健康发展。我国小产权房市场的不断发展是与我国住房保障制度不足不无关联。目前，我国大多省市已基本建立形成廉租房、经济适用房、限价房为主体的多层次的住房保障供应体系。旦我国住房保障制度在推行过程中出现了诸多问题，与巨大的住房需求相比，住房保障制度在保障居民住房方面发挥的作用仍有限。

　　5小产权房问题的解决措施

　　5.1现有制度框架内对已存小产权房的处理

5.1.1小产权房的处理的三大原则

5.1.1.1符合土地利用规划

土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民XX依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配，首先是在农业与非农业之间进行配胷，其次是农业与农业内部进行配置。土地利用总体规划是实行用途管制的基础。《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全而协调可持续发展，制定本法。”土地利用总体规划和城乡建设规划是所有房屋取得合法化的一个甜提和基础，因此，小产权房若获得国家的认可应首先符合上述两个规划。

5.1.1.2符合土地利用年度计划

土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度内各项用地数量的具体安排，包括对新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等的具体安排，是对土地利用总体规划的一个落实和布署，是各级土地行政主管部门进行土地管理审批，有效开展耕地保护的依据。小产权房合法化涉及面广、应当根据土地利用年度计划，统筹兼顾、循序渐进的推进。各地应当根据各地的实际情况，在土地利用年度计划内，逐步放开。

5.1.1.3不占耕地

在我国人多地少，粮食安全形势严峻的情况下，保护亿亩耕地始终是我国土地利用中不可逾越的底线，要严禁在小产权房合法化的过程中，侵占农村耕地行为的发生。

5.1.2具体处理措施

5.1.2.1对占用耕地或基本农田上所建的小产权房坚决予以拆除

占用耕地或基本农田建设小产权房不仅违反法律规定，而且对我国粮食安全造成极大危害。一是基本农田的大量流失会危及到农民的基本生存。大量基本农流失，即使农民能从土地幵发中获得一定利益，但短期利益无法保障农民长期的生存生活问题。在失去赖以生存的土地后，大量失地农民将涌入城市打工，而在竞争激烈的城市中，很多无一技之长的农民将难有立足之地，这必然危及到他们的生存及社会的稳定。二是危及粮食安全。用耕地或雄本农迚设小产权房的违法行为如不遏止，必然对我国粮食安全造成极大威胁。因此，对于在该类土地上建成的小产权房必然严格禁止，一旦发现，无条件予以拆除。因为拆除所造成的购房者的损失’有证据正明购房者在购房时不知小产权房所占用的是耕地或基本农的，可责令由幵发商和村集体组织赔偿，对知情的购房者，由购房者与开发商、村集体组织共同承担损失。

5.1.2.2存量小产权房向保障性住房的转化

保障性住房占用的是国有土地，而小产权房占用的是集体土地，小产权房与保障性住房的本质区别并不在于房屋本身的问题，问题在于房屋所占用的土地和购买人的身份。在土地二元所有制无法改变的现实，可通过相应的程序，由XX将符合条件的小产权房所占用的土地征收为国有，通过相应的程序，将房屋回购或承租后用于住房保障用途。这样，既可以增加保障性住房供给量，有挥发挥小产权房的社会效益，又给小产权房问题的合法化提供一个解决路径。

5.1.2.3为符合条件的小产权房颁发房产证

对于符合城市发展规划且质量合格的小产权房，应允许其将所占用的土地缴纳一定量的土地出让金后转化为国有土地，为其颁发房产证，将小产权房变成真正意义的可以进入市场流通的商品房，或称大产权房。至于土地出让金缴纳的数量，应进行评估，既不能完全按市场价，亦不能过分低于市场价。完全按市场价可能会导致很多家庭无力负担，影响政策的落实及低收入家庭的生活。过分低于市场价，对于合法进行幵发的房产商及购买手续合法的商品房的购房者，无疑有失公平，且有损于国家的土地收益。丨家相关部门可以在综合考虑XX收益、农民承受能力等各方面的站础制定合理的上地出让让金缴纳标准。

　　5.2完善制度架构以促进小产权房问题的根本解决

5.2.1明晰集体土地所有权主体

土地所有权主体的多元化、不明确，导致所谓的集体行使所有权实为某些村委会干部或乡镇干部谋取个人私利的工具，实为用虚置的集体组织剥夺了集体成员的权利主体资格，损害了集体组织成员的成员权，因此，应制定详细的集体土地管理法律法规，通过立法明确集体土地所有权行使主体，明确集体土地所有权的行使应由全体成员享有，行使过程要平等、民主协商，并设立常设的土地管理机构，在全体成员形成共同意见的基础上，对外以集体名义从事相关的民事活动。笔者认为可以建立集体土地社区所有制度，即以社区为单位，农民集体所有土地归全社区成员共同共有，社区成员以民主协商的方式，平等地享有管理社区集体土地事务的权利，对集体土地进行使占有、使用、收益、处分的权利。社区可以设置社区土地管理人，在乡镇XX领导下选举出社区管理人员，代表全社区成员行使集体土地所有权，依法对集体土地进行常管理和维护。在此，特别强调的是应当赋予社区管理人法人资格，对外代表全社区成员独立行使所有权人的权利，村委会、乡镇XX等不得干涉。由此，具有法人资格的社区管理人，在民主决策下既可以真正表达农民集体意愿，又可通过其法人独立的主体地位，对干涉甚至侵害农民土地财产权利的行为进行制衡，避免农民集体利益遭受非法侵害。在社区管理人行使权利的程序方面，社区成员的成员权可确立为按户行使，在涉及社区土地管理等重大事项上，可举行社区成员大会，在三分之二以上社区成员多数同意后方可为相关的管理行为。在社区管理人的管理人员涉嫌以权谋私，损害集体利益时，三分之一的社区成员可以提议召幵社区成员大会，决定是否对其进行罢免。同时，要建立有序的社区成员的入社和退出机制。

5.2.2加快农村社会保障立法，健全农村社会保障制度

与较为完善的城市保障制度相比，农村的社会保障立法仍有很多冇待完善之处。许多地区依然盛行着“养儿防老”的旧观念，对许多的农村老年人而言，子女依然是最重要的养老保障。虽然国家现在正探索并逐步建立农村养老保险制度，但由于农村老龄人口所占比重较大，财政所能给予的农村养老金仍显不足，对此应加强农村养老保险立法，切实保障农村村民的养老权益。近年来，国家建立的新型农村合作医疗制度，使得看病难、看病贵的问题，在很大程度上得以缓解。但这一制度在实践中仍然存在许多问题，比农民的参加比例、参保范围以及试点医院的选择，仍需更加明确具体，以便给予农民更多的实惠和方便。

5.2.3完善城市住房保障体系，加大保障性住房建设

随着城市化进程的加快，大量的农民拥入城市，成为城镇居民，由此导致城镇住房供应缺口增大，城镇房地产市场因供不应求而价格不断上涨。但由于XX在致力于培育成熟的商品房市场的同时，对于保障性住房的建设远远不足，很多中低收入者无力负担高价的城市商品房，又享受不到价格低廉的保障性住房，明知购买小产权房要承担较大的法律风险，仍无奈选择了购买小产权房。因此，完善城市住房保障制度，加大保障性住房建设的力度，满足中低收入家庭的住房需求，是目前迫切需要解决的问题。首先，XX要增加保障性住房用地规模，扩大保障性住房建设面积。其次，明确保障性住房的申请条件，确保真符合条件的低收入者能够获得住房机会。对于因户籍制度被排除在保障性住房之外的进城务工人员，XX可以考虑城市住房政策与与宅基地政策相衔接，赋予进城务工人员享受保障性住房的权利。再次，加强保障性住房的监管，对出租廉租房、经济适用房等违法行为严肃查处，取消其获得保障性住房资格。第四，规范保障性住房的退出机制。城市居民以家庭为单位，如其已经购买了商品房，即无权再申请保障性住房，对因经济条件转好，已经不符合保障性住房的城镇居民，应及时收回其所居住的保障性住房。第五，增加保障性住房发放的透明度，确保保障性住房的发放和分配在阳光下运行，防止权力寻租，滋生腐败。

5.2.4改革城乡二元土地制度，允许集体土地使用权流转

按照“地随房走”的原则，房屋产权的变更会导致土地权属的变化，而根据目前我国土地制度，随着房屋一起转移的土地使用权的转移不具适法性，小产权房交易中房屋的交易并不违法，违法的是随着房屋一起交易的土地，因此集体土地使用权不能流转是小产权房问题产生的主要症结，其他诸如高房价、XX监督不力，均为推动小产权房发展的次要原因，解决小产权房问题的根本原因，应是逐步放开集体土地使用权的流转。

　　6结论与展望

　　6.1结论

禁止小产房交易，违反宪法关于国有土地与集体土地所有权平等的规定，也有悖于社会主义资源分配公平、公正的精神，因此应当赋予小产权房合法化的法律地位。但小产权房问题的出现有广泛而深层次的社会原因。小产权房是中国土地制度、户籍制度及相关土地法律规定不完善等多种原因综合下的产物，是处于社会转型期的各方利益博奕、矛盾冲突所发展来的社会现象，是我国法律制度设计上的利益分配失衡性的体现。小产权房问题发生于房地产市场领域，但该问题的产生及解决不仅仅是法律问题，还有着更深层次的社会制度原因，法律的制定仅是制度保障功能的一个体现，该问题的解决与土地制度改革、农民增收、耕地保护、住房保障、城乡统筹等问题息息相关，更应依赖于达到各方利益平衡的综合社会制度的改革。

　　6.2展望

受限于个人水平，文章存在一定的疏漏，如对小产权房问题的探究不够全面，分析多是从理论角度出发等等，这些不足为笔者日后的探究提供了方向。