城区城市管理综合行政执法队伍规范化建设

　　摘要

随着当下城市化的快速发展，我国城市管理工作的难度在不断增加，执法工作出现了职能交叉、执法扰民、多部门执法等情况，我们需要解决这些新问题的理论基础，我国96年颁布的《行政处罚法》在对城市综合管理方面发挥了很大的作用，城管行列随之形成，xxx1997年开始在城市推广比较集齐的行政处罚试行站，2002年有推广综合行政执法的试行站，在此过程之中，城管行列在城市管理活动当中获得了较大的成效，但因为制度自身还有一定的不足，如法律法规不够健全、监管职责、执法权限不明确、专业人才比较少等因素，暴力执法的问题日益突显出来，各种矛盾日益暴露，与现阶段的和谐发展观出现了一定的冲突。因为城市管理是城市化过程中的关键因素，城管理执法活动是城市管理的关键因素，当下日益尖锐的城市管理执法问题理当高度重视，应尽快寻找解决的方式，运用正确的理念进行正确的引导，暴力执法问题将会得到有效的治理。

　　关键词：城市化进程；城管暴力执法

　　一、引言

　　(一)研究背景与意义

大都市是一个国家的政治、国民经济、国际社会文化中枢，反映了一个国家的政治、国民经济、社会文明发展水准，并有着至关重要的战略地位。大中城市的出现与城镇化进程，代表了中国人民生活质量的提升与我国经济社会管理水平的提升。而中国正处在城镇化飞黄腾达的时期，大中城市管理问题也越来越多，其形象亟待改善，而城管是中国城市发展过程中必然会出现的产物，因此城管执法已成为中国城市发展的关键因素。

由于农业经济和城市化的发展，大批农业人口数开始逐渐转向都市就业机会，使得原来的城市经济结构改变，农村经济发展快慢与都市人数的增加并不直接形成正比，乡村下岗失业的人数也越来越多，而都市剩余劳动力也越来越多，投入小、风险少、获利速度快的人们也开始悄悄流向小业务摊贩，由于没有XX监督管理，开始危害民众的正常生活和交通秩序，同时都市的环境卫生问题也愈演愈烈，对都市面貌产生了根本性的危害，XX部门为了要提升都市管理工作的质量，就必须行使XX执法权力进行都市管理，于是小贩的权益就与都市执法力量产生了冲突，于是暴力执法也层出不穷，而城市综合执法权力的产生也促使了一种新型的XX管理体系出现。

新制度具有理论上的优势，但是在经过城市管理工作与实施的过程，人们逐渐发现了新制度的弊端与不足，也发现了城管等执法人员的执法过程中与摊贩之间的矛盾冲突也越来越加深，需要让人们进行与反省实施过程以及新制度所产生的问题，人们也需要更深刻地反省起来，检查执行部门的行为合理与否，实施的程序合理与否，小贩的合法权益真的受到法律有效保护了吗，以及小贩之间为何会产生这种相互抵触的情况，从而更客观地去剖析问题，寻找处理矛盾的有效方式，从而健全规章制度、转变执法队伍建设方式、提升执法队伍素质，为创建和谐城市管理提供了理论依据。

　　(二)研究内容与方法

1研究主要内容

随着中国城镇化进程不断的提高，在城管依法行使职权过程中，出现了野蛮执法的广泛社会现象。城市暴力执法过程中出现的法律问题主要是基于当前面临的问题，为此，本文将通过研究历史背景、内涵、方式、重要性；城镇化进程以及当前城管暴力执法概况；目前城管暴力执法现状以及产生的法律问题和成因；在城市城镇化进程中，完善城管法律执行问题的措施；结语等五个部分剖析其产生的具体成因，并探索处理当前城管暴力执法的具体对策，以此推动城市城镇化的发展，为当前城管执法工作指明了新的道路方向。

2研究方法

本文主要运用了文献综述法和分析法二种方式,进行了研讨有关城管的暴力执法法律问题。先文献综述法，即在学术论文写作中笔者利用网络、图书馆等渠道，检索关于城管暴力执法的法律问题的有关论文，包括有倪俊城镇化进程中的城管暴力执法问题探讨、沈伟民论城市执法的立法完善、梁贤娴.论中国城管执法现状及立法规制等，从而为研究论文的撰写奠定理论基石。然后事件说明法，通过对期刊、杂志和互联网上的理论文章及实际事件及个案，阐述目前中国城镇化进程中城管暴力执法的现状，并探索处理当前城管暴力执法的对策，以推动中国城镇化进程的发展，为城管执法工作指明了新的发展走向，从而更好地进行本学术论文的撰写。

　　二、城市化进程及城管暴力执法概述

　　(一)城市化进程概述

中国的城镇化过程主要以由农业向都市转变的形式，其标志为城市人口由农村向工业、建筑业，和农村、工业、建筑业之外的行业转移；随着城市化人口基数越来越大；随着城市化的土地面积增加，社区经济的发展也成为了城镇化过程的主要促进力量。

在城市化发展过程中，由于工业革命的进展要求劳动力相对集中，因此大批的农业人口流入都市中工作，在一定程度上缓解了都市建立与发展的过程中劳动力不足问题，但是由于大量农村剩余劳动力的盲目投入，都市就业结构也开始改变，农村经济发展的增长速度已无法赶上城市化人数增加的速率，同时城里住房、就业等生活压力也日益巨大，都市环保、健康等问题也日益尖锐，因此城市化管理方法将作为一种全新的研究课题而走向历史舞台。

　　(二)城管暴力执法概述

城管综合执法，即是指在城市管理领域所行使的XX依法赋予之一种公权力。主要在进行城市管理决策的过程中，执行为最终环节。而城管粗暴执法则一般是指的是，执法人员在没有根据法律规范或加入个人的感情色彩采，以粗暴的方式实施执行活动的行为。

城管执法代表的是XX部门的整体形象，执行的则是XX综合执法权，执法的领域范围非常广，涵盖着社会、生活和生产的各个方面，关乎到了每一位市民切身利益。而当下国内发生了较多的粗暴执法事件，而此类案件中大多由于XX执法主体过多的自由裁量权和个人权利工作本位而导致的执法人员野蛮执法，这种破瓦寒窑粗暴的工作作风和工作方式，直接伤害了普通民众对XX部门的信心与判断。执法活动应当坚持公平正义的理念，必须具有公平、合法、合理、有效、快捷的执行准则，不允许参与私人感情，而目前的执法活动中还面临着许多困难，因此必须及时地加以克服，使得执法人员在执法的过程中坚持严格执法的理念，并主动化解社会的不安定因素，以此促进执法活动规范、高效地开展。

　　三、目前城管暴力执法现状及存在的问题与原因

　　(一)目前城管暴力执法现状

城管团队自组建至今，因层出不穷的各种暴力综合执法、城市管理各种暴力执行事故而与摊贩们见面的目光随处可见，冲突也经常出现，在百度等网络搜寻引擎中输入城市管理各种暴力执行事故等消息而产生的各种暴力执行消息也铺天盖地，一时成为了街上小巷讨论的热门话题。

二零一一年五月二十四日下午，上海乌溪锡山区东北塘街城管队招聘工作人员顾豪杰、浦振威等六人，在东北塘菜场检验市容环境卫生情况时，与设在菜场西门的一小家商品类日货店店主胡某发生争执。后由于胡某不愿意在收回店外违规占道设摊而开始动手，城市管理队伍和胡某及朋友们遂引发了肢体冲突；二零一五年6月4日，一份关于陕西省延安城市管理暴力行为的录像在网络上疯狂转载。画面中，一位城管与执行工作人员双手一同跃起，对准卧在地上的商家头上猛跺了下去；以及治理街边小巷的小广告“呼死你”等事件，其间又出现了更多粗暴执法的综合执行冲突事件，从上述事例中可以发现，在当前城市管理执法工作中的确出现了不少问题，但这些问题并不能全部都归结于被执行工作人员身上，不少问题的出现都是由于城市管理对执行工作人员野蛮行为所导致的，而且摊贩、清除违规建设、查处乱停乱放、以及整治街边小巷小广告也变成了粗暴综合执行的多发领域。

城管制度是伴随着城市蓬勃发展而产生的，在城市化发展过程中，管理摊贩无序运营也变成了整个城市需要管理的重要任务。由于摆摊投入小、风险小、利润快的优点，主要是为了为大量都市中贫困人士提供生存保障，多在人流量较密集的区域摆摊营业，但由于经营的过程中没有有效组织和管理，市场杂乱无章，经营缺乏有序，经常出现的现象有小商品、早点、蔬菜瓜果等生产经营，给城市居民的环保、健康和交通安全等方面带来了一定的危险，在总体上影响着整个都市的面貌，和都市管理部门的工作形成了矛盾，天天演出了小猫抓鼠的游戏，在整治的过程中摊贩们仍然出现在人流密集的街头巷尾擅自摆摊，冲突事故仍有出现。

随着从农村进城打工，以及城市农业剩余劳动力的逐渐增多，城市人口密集、住房短缺、乱停滥放等社会问题也将接踵而至。首先，随着城市机动车数量日渐增加，机动车不依法停车给城市的交通带来了一些负面影响，而城管部门要管理好城市交通的容貌，最直接的方法就是对违规停放机动车进行处理，以减少负面影响；其次，城市居民在扩大自己的住宅建筑面积的过程中未按照法律规范的程序实施，产生了未经同意而私自施工的情形，对城市居民的容貌产生了很大的负面影响，而城市规划管理部门的主要工作就是减少负面影响，在减少影响拆除违章建筑的过程中，很容易受到被执行人的阻挠，在权利本位的观念影响下很容易产生粗暴执行，最后由于粗暴阻挠和暴力执行等因素而产生了骚乱事故；最后，随着服务业等第三产业的高速发展，XX投资的城市街道小巷的大小广告方式也普遍存在，给整个城市的面貌带来了极大的负面影响，城管机关也必须对街头巷尾的大小广告现象加以整治，如在深圳、浙江等地就出现了用“呼死你”的电子方法整治街头广告，引发了社会巨大的争论。

城管机关的职责繁多而复杂，很接近于民生，且大部分时候都直接面对着民众的生活，与民众的日常生活密切相关，与民众之间的直接冲突也最大，如果稍微处理不当就很容易酿成暴力事件。

　　(二)导致城管暴力执法的原因

粗暴执法和暴力抗法现象屡见不鲜，而且多次出现，给城市管理造成了恶劣的负面影响，但是造成城管暴力原因也并非很简单的，而是存在着特定的社会背景，包括法律立法制度不完善、XX法规约束力量不足、法律政策本身具有一定的限制性、执法素质不齐、执法理念偏差等因素，当然，执法相对于人自身来说也有着一些自身的因素，唯有从源头上查明成因，才能推动城市管理更加长效、有序地开展。

1.法律法规不健全

城管综合执法的状况不清楚，相关配套规章制度并未跟上进城管理执法脚步。《行政惩罚法》的第十六条明文规定，经国家部门和国家部门授予的省、自治州、地级市人民XX，有权确定由某个主管部门执行对相关主管部门的行政惩戒职权。但国家现根据这一明文规定专门设置了一个机关，即国家城管机关，而城管部门也只是根据这一明文规定取得和执行了综合执法权，执法依据主要借用了别的机关的法律规范，缺乏自己单独的执法依据，也缺乏自己的主体地位。

2.法律约束力度不够

弗里德曼认为，三个方面的法律使民众形成服从意识，首先，法律惩罚的方法，包括胁迫和许诺；第二社会环境影响，包括积极影响和消极影响；第三，自身制约因素，良心、态度和价值观。城市管理执法者在实施的过程中，为什么会发生粗暴执法主要在于法律的威慑力不足，而暴力行为出现之后XX并未对其加以积极地管理，在一定程度上也导致了城市管理的暴力事件更加猖狂。

3.执法人员素质参差不齐

近年来，许多专家学者也相继指出，XX执法的素质直接影响到了执法的成效。目前结构较复杂的执法部队，大批公务员，行政管理人员编制，以及大批的编外工作人员，也有公务员管理机构。而xxx办公厅于02年8月发布了《有关继续实施相对集中行政处罚权管理工作的决议》，将城市管理综合执法试验管理工作在全省范围内全部实施，如今的全国城市管理综合执法行列已发展到了新进几百万的个人。但因为中来的大一批人没有进行过专门系统的法律训练，既缺乏相应的社会经历和系统的法律专业知识构造，又缺乏健全的社会法律意识，所以执行程序不合法，大批的编制以外人也不专业，有社会闲杂人员的所谓“临时工”，执行素养低下，执行手段和技能也较差，严重影响了执行的效果成效。

4.执法理念偏差

由于有大批的编外人员进到了执法的队伍，而且知识技术水平还不高，所以执法人员中有很大一部分人既接受了资产阶级特权思想的影响，又是由于执法人员的行政理念和执法机关的权力本位所导致的，没有服务意识，觉得自己就是执法人员，高高在上，言谈举止不文明，服务态度也不谦和，总是采用着简单、粗暴的工作心态和工作方法。

另外，执法时相对人的态度也是当下出现了野蛮执法现象的一个因素。执法人员在执法的过程中所针对的人群主要都是小摊小贩，或者上山下乡的失业人士或是在外地务工，普遍受教育水平都不高，所以摆摊对他们而言也只是养家糊口的基本工作或者主要的生存之道，所以城管执法过程和他们的基本生活问题之间形成了极大的矛盾，在对这种的矛盾还缺乏有效调和办法的情况下，他们的基本权益也就遭到了极大的损失，所以他们就会本能地做出了抗争，产生不配合的抵抗心理，而当执法人员在执法的过程中进行了单纯粗暴地执行的时候，他们的抵触情绪心理就会被进一步放大，在心里形成了更多的不公平，进而引发了他们的暴力抗拒行动，在这种过程中小贩的权益与对城管的利用都不能保持平衡，最后演变为暴力行为。

人民大众普遍对“弱势群体”的同情态度，在一定程度上也纵容了暴力抗法的行为，成为了造成XX粗暴执法的另一种原因。公众普遍对这类人本身就会有一种同情的心理，再加上在各种社会影响的综合情况下，公众普遍对执法人员有一定的误会，对于频频出现的暴力执法事件因处理不善，从根本上就增加了公众普遍对城管工作人员的反感与憎恨心理，在看到行政执法和被执法主体之间发生冲突的时候，人们本能地觉被行政执法主体是受害者，并纵容着被执法者暴力抗法。

　　四、在城市化进程中完善城管执法问题的对策

　　(一)加强对城管执法方面的立法力度

由于社会主义社会和市场经济的发展，尽管国家立法体制已经越来越完善和晚上，但有关城管工作的单独的法律体系并未建立健全，且长期都处在依靠其他机关行使行政职权的状况，而由于依法单独实施，且法律和地方XX组织法中对执行部门缺乏鲜明的法律立场，又缺乏对城市建设监督管理机关的法律认可，使得在执行过程中的合法性和合理性都出现了不少问题，始终让城管部队陷入了难堪的环境。

随着中国城市化建设进程的不断深入，城市文明建设也要同步进行，但不能只重视物质实体工程，要在二个方面统筹兼顾，统一发展。所以，必须在我国的顶层设计层面，针对我国特色社会主义国情建立一套有关城市管理的统一的独立性与法制标准，并不断建立健全城市管理相应的法律规章制度和立法与执行制度。在立法与执行过程中要明晰城市XX的主体身份、权利义务、违约责任等问题，以改善其“借法行政”的特殊处境；建立健全调查取证、通报、执行、批准、评估等机制，对其自由裁量权加以适当的制约。

同时，为了确保立法实施的正义公开，需要完善执法监督，增强公民意识。在监督管理方面，可参考现行法规，推行权力与责任清单管理制度。同时最为行政接受器的人民群众，有权力对知晓所受处分的方式和法律依据，并提供对处分结果提出反映途径。如此，才能建立城市管理的闭环回应制度，对出现的问题及时处理与整改，让整个城市行政的执行程序更加公平与透明，人民群众对守法的意识也可以进一步增强。而不管执法人员或是被执行对象，法治面前的人人平等都不能成为一句空言一旦发生了违反法律有关规定现象，都要进行相应惩戒。

市场经济和社会活动的进一步发展，必将对现行立法以及有关制度提出新的要求，为此要结合实际，进一步深化体制改革，健全城市管理有关立法。

　　(二)加强城市管理执法人员素质建设

法一经产生，必须被实施，而执法的主要是人，正是所谓的执法者。人作为有感情和思维的动物，并不可能达到绝对理性，法律执行成效也必须因人而异，所以城市的执法者对法律执行效果的高低，具有举足轻重的影响。而为了确保法律执行的正义公平，就需要对执法人员的素质有较高要求

实现中国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的中国梦，一项关键的社会主义核心价值观便是“以人为本”。莫于川教授在面对不断频发的城管暴力执法事故，更加注重柔性执法，树立了“以人为本”的思想，文明执法，维护了在执法活动中，广大市民群体的基本权利与礼仪。也因此，将执法过程人性化，对执法素质建设提出了更高要求，并建立了相应的培训体系保障制度。

1.完善考核制度，建立聘用辞退制度

执法人员录用时应当实行国家统一考评办法，并根据公务员录取标准和程序进行遴选、录取和使用，以提高执法机关和执法人员的基本素质，并逐步提高整体素质。健全执法辞退机制，不适宜继续担任执法将进行调换岗位，故意或重大过失的执法人员依据规则辞退。

为提高执法人员的执法能力和管理水平并与时俱进，要建立健全而具体的考核制度，对执法素质有个总体的掌握与了解。加强了对执法机构的日常管理，在定期考评的基础上，通过长期不定期的抽检相结合方法，针对在执法过程存在的问题，要开展有针对的分析学习，以个案形式为其他执法敲醒大警钟。

2.加强对执法人员的教育培训，不断完善再教育培训制度

中国是个人口国家，执法人员基数庞大，难免存在着鱼龙混杂，同时还有一些执法教育水平低下，没有经过统一的训练，法制知识和法律意识也很淡薄，要进一步提高这个城市管理团队的思想政治素质，必须针对各个职业的特点，按照职责范围，如对培训、教学和训练项目的具体要求等，从法律基础知识、服务技术、职业道德、党性教育、作风建设等方面对其开展专业的、定期的训练，以进一步提升对城管执法的素养。3坚持执法为民，全心全意为人民服务

我们党的目标是竭诚为人民服务，党所有方针的决定和法规颁布的思想出发点都从广大人民切身利益来考虑，为人民服务。城市管理中同人民大众接触面多，接触时间久，涉及范围广泛，和广大人民群众切身权益息息相关。所以，为了更好的贯彻XX部门为社会服务的主旨，在城市管理中，就应该努力做到执行为民服务，以身作则，竭诚为社会服务，而这种工作思想出发点在任何一个时期内都不能改变。

4.明确执法职责，加强法律意识

成为一个合格的城管执法，就需要掌握全面的法律知识，才能熟练地执行法律条令，并熟知执行程式。做好对执法人员的再教育管理工作，要与时俱进精神，树立以身作则和文明执法的宗旨，才能在法律执行中，既能做好维护人民的权益管理工作，也能体现司法实施的公平正义。同时，作为执法人员也要提高意识，不断地自我学习提高，从而减少暴力执行事故的日频现。

　　(三)改进城市化进程中的管理配套措施

近年来，尽管地方XX部门在严格整改城管粗暴执法的问题同时，也运用了不少有关的地方XX规章开展了综合治理工作，但城管粗暴执法的事情仍然屡屡发生。这主要是由于公众权利与私人权力之间出现了冲突。公权利通常是指相对XX部门或者执法机关来说的，而私权力则是指行政相对人在影响市容市貌的前提下的生存权。所以，要想从源头上遏制粗暴行政事件的频现，前提就是让各方权益都能获得合理保护。1深化经济结构改革，改善就业困难

由于中国科学技术进步与社会经济发达，城市化建设已形成了必然趋势，同时解放了中国地方大批的过剩劳动者，从而又增加了城市居民的求职工作压力。所以，XX必须提供大批的就业岗位，来解决中国城市区域新入住人口的就业问题。为了缓解就业问题，保障社会经济的可持续发展，XX必须进一步推进社会经济内部结构改造，解放大产能，并对产业结构进行升级调整，同时加强对二三产的发展力度，为需要大批机会的人提供了更多求职的机会，从一定程度上可以改善求职难的社会问题。由于城镇化进程中提供了大批的就业岗位，所以在街头摆摊的人也会大大减少，这不但改善了城市居民的生活品质，同时也大大减少了城管粗暴执法事件。2扩大社保范围，保障人民群众基本生活

维护和改进民生问题始终是XX工作的重心所在。随着国民经济与社会的持续发展，国家社会保障体制也在进一步的发展健全，但是在农村，社会保障覆盖范围却并不乐观，同时在县城工作的一些下岗人员也并不能享受到一定的社会福利。而执法对象则主要为外地工人以及企业下岗职工，由于他们都是弱势群体，所以如果将社会保障制度能普及到这部分群体中，不仅能够减少收入落差过大的问题，也使他们的基本生存条件有所保证，同时也提高了国家与当地XX在人民群众中的社会地位，减少了民众对城市XX执法的抵触情绪，从而大大减少了城市XX粗暴执法的问题现象。

3.开创新方式，让摊贩与城市管理共同发展

要想在真正意义上处理好城管暴力执法问题，就得综合均衡处理好城管和小贩二者的利益。首先，管理小贩这是一种长期历史因素造成的社会习惯，很难消除，XX必须认可他们的存在，然后再建设一个场地专门给他们摆摊使用，以防止小贩们到处流浪，这样一来即便于XX进行的统一管理下，又使小贩们有了生存保障，既促进了城市城镇化进程，也大大减少了城管粗暴执法的现象。其次，由社会参与管理小贩队列，因为摊贩是一个非常强大的社会队伍，如果单纯靠XX部门或有关部门进行统一管理，就必须投入巨大的人员资源和资金投入，不但加大了XX财政开支的同时没有了灵活性。小贩的主要活动场所都是在居民区，由社区组织负责管理、监督小贩的日常行为活动，在便利社区市民日常生活的同时也维护了城市环境的清洁，更主要的是也大大减少了城管和小贩之间的矛盾，因此城管暴力执法事件很自然大大减少。

　　五、结语

城镇化进程与城市文明建设是人类社会发展中一个崭新的阶段，也符合人类文明发展进程，是必然产物。城市化管理既应运而生，同时也是新城镇化建设和城市文明建设的重要保障。在新城市化综合执法管理过程中，必须清楚执法目的和明确执法对象，并广泛地考虑他们违法违章行为所形成的社会背景，并综合考量了他们的所面对的社会生存问题，而不能单纯地将上级的指令当作法律命令来执行，单纯地去制止某些违法违章的现象，最后却由于处理方式不当而造成社会问题，造成了对社会的不安定影响，这和中国的和谐发展观相悖的。

社会主义现代化建设的核心价值观之一就是以人为本，因此城管综合执法工作必须确立以人为本的工作宗旨。针对现实状况，用科学发展观来分析问题，查明问题形成的原因，并针对现实状况，采取相应的办法和举措来加以解决，推动了城市的健康发展。其次，要摒弃单一、野蛮执法的方式，树立客观公正的执法理念，增强XX执法人员自己的意识，增强管理水平和综合素养，减少XX执法人员和行政机构相对人间的隔阂，进一步树立XX的社会公信力，从而避免问题产生，为建设社会主义和谐社会，为完成“两个一百年”的目标而努力，为完成中华民族辉煌的中国梦尽一份力。

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　　致谢

感谢母校为我们提供的良好学习环境，使我们能够在此专心学习，陶冶情操。谨向我的论文指导老师致以最诚挚的谢意！老师不仅在学业上言传身教，而且以其高尚的品格给我以情操上的熏陶。本文的写作更是直接得益于他的悉心指点，从论文的选题到体系的安排，从观点推敲到字句斟酌，无不凝聚着他的心血。滴水之恩，当以涌泉相报，师恩重于山，师恩难报。我只有在今后的学习、工作中，以锲而不舍的精神，努力做出点成绩，以博恩师一笑。另外，我必须感谢我的父母。焉得谖草，言树之背，养育之恩，无以回报。作为他们的孩子，我秉承了他们朴实、坚韧的性格，也因此我有足够的信心和能力战胜前进路上的艰难险阻；也因为他们的日夜辛劳，我才有机会如愿完成自己的大学学业，进而取得进一步发展的机会。最后，我必须感谢我的朋友，正是因为他们在电脑技术上的无私指引，我才能得以顺利完成该论文。