我国区际逃犯移交制度研究

【摘要】改革开放以来，两岸四地的经济交流与司法协助愈加紧密。近年来虽然出台了一系列民商事司法协助的“安排”，但是在刑事司法协助、尤其是区际逃犯移交领域仍存在着很大的制度空白。因此，本文对我国区际逃犯移交制度进行较为全面的分析，不仅是为了完善该问题的研究，更是为未来制度发展提出规划方向。因此，本文将针对目前我国区际逃犯移交在制度和实践上存在的缺陷，提出原则、制度内容和未来规划的建议。其中，本文研究的重点并且最具创新的部分就是对未来发展的建议，这个部分不仅阐述了适合当代中国国情的原则、具体的制度建议，并且为我国未来发展阶段进行了划分，还借鉴了《欧洲逮捕令》的制度创新，实现“中外结合”。通过形成一篇区际逃犯移交的专题论文，以期将该问题引入公众的视野，促进制度的推进和合作的不断深化。
【关键词】逃犯移交，区际，原则，欧洲逮捕令，模式

　　前言

自“一国两制”战略的提出、香港澳门回归已逾20年，两岸四地的经济文化交流日趋频繁，区际的刑事案件的数量也在不断增加。　但是，相较于我国较为成熟的国际引渡制度，目前区际逃犯移交制度仍处于发展初期，仅有香港《基本法》第95条、澳门《基本法》第93条和两岸之间签订的《金门协议》、《南京协议》进行了相对笼统的规定，在实践中仍存在较大的漏洞。[1]制度的空白不可避免地成为了区际逃犯的“避风港”。因此，研究和完善区际逃犯移交制度是维护两岸四地刑事司法秩序必不可少的前提。通过大量阅读相关文献，发现我国学者对区际逃犯移交的专题研究较少，大多成为区际刑事司法协助或者区际警务合作研究的一部分。并且，研究的角度较为单一，成果一般集中讨论国际引渡原则在区际逃犯移交问题上的适用性分析、外国逃犯移交的模式借鉴分析，并且学者在这两个问题上也是众说纷纭，其中不乏不合理的声音。本文将会整理分析各个学者在区际逃犯移交的引渡原则和模式的观点，并且根据两岸四地的法律制度以及现实情况，提出符合两岸四地实际情况的法律原则。同时，在制度建议和规划方面，目前学界仍处于介绍外国的移交模式，具有中国特色的区际逃犯移交未来的制度完善建议和阶段规划仍比较缺乏。而本文将以该角度为研究的重点：在分析目前制度和实践上的问题的基础上，针对这些具体的问题，并且结合目前国际上较为成功的典范——《欧洲逮捕令》的改革创新，进行具体的制度完善建议。制度的完善离不开准确的发展规划，本文在此方面提出创造性建议，将未来制度规划分为三个阶段，并且根据每个阶段的特征，借鉴外国的移交经验，选择适合两岸四地实际情况的移交模式，并且对负责移交的机关进行一定的预测。

　　一、区际逃犯移交的内涵

区际逃犯移交作为区际刑事司法协助的内容的一部分，与国际刑事司法协助的内容应当有所区别。但由于二者的理论研究和制度设计具有一定的相似度，学者经常将区际逃犯移交与区际刑事司法协助、国际引渡等概念一同研究。为了防止区际逃犯移交与相关或者相似的概念混淆，本文在进行专题研究之前，将该问题予以明晰并且进行相关概念的辨析。

　　（一）区际逃犯移交的概念

1.概念总述
目前并没有官方制度对区际逃犯移交的概念进行统一与规范。从我国学者的描述可以总结出，区际逃犯移交指的是对在一法域内被指
控为犯罪并且被通缉、追捕的人，却因为某些原因身处另一法域境内，而该法域根据相关的法律规定或者法域之间签订的协议，向另一法域提出对该对象的人身转移请求，以实现本法域的审判和执行目的的区际刑事司法协助活动。从微观来看，该概念与区际判决的承认与执行、诉讼移管和其他司法协助行为并行，并且区际判决的承认与执行、诉讼移管可以作为区际逃犯移交的替代、补充制度；而从宏观来看，区际逃犯移交与国际刑事司法协助下的国际引渡也有一定的对应关系。由此，可以看出区际逃犯移交具有以下两个特征：首先是非主权性。该特征也是区际逃犯移交与国际引渡最大的区别。在国际引渡的过程中，常常会为了尊重国家之间的主权而设立一些司法惯例，例如“公共秩序保留”。但是区际逃犯移交并不存在国家主权之间的冲突，反之，在香港、澳门《基本法》第23条都规定了特别行政区具有维护国家统一的义务，并且X也是属于中国领土的一部分，不具有独立主权。因此，区际逃犯移交制度制定的出发点不是国家之间的利益平衡，而是在尊重不同司法制度的基础上最大地实现区际协作。第二是平等性。从《基本法》第二条可以看到，特别行政区具有独立的司法权和终审权，而且目前我国不存在调整区际刑事司法协助的上位法，两岸四地的法律地位相互平等。
2.对三个词语的分别解释
区际逃犯移交，是以一个主权为前提，不同法域之间的逃犯移交活动。因此，区际逃犯移交不同于不同国家之间的国际司法协助，也与中国大陆内部行政区之间的司法合作有所区别。加之目前对“区际”、“逃犯”、“移交”的定义范围较为模糊，下文将予以明确。
（1）区际的定义
区际，应当从两个方面进行定位。首先，“区际”的概念与“国际”相对立。“国际”指的是国家与国家之间的关系，存在国家之间的主权平等和利益博弈等问题，因此，“国际”之间的司法问题常常与政治问题密切相关，这也是为什么在国际引渡的程序中，会存在“双重审查”制度。而“区际”问题，如上文所述，具有非主权性，处理的是一个主权国家内部各个区域之间的关系。司法协助是建立在各法域之间的司法尊重之上，更具有司法性而非政治性。第二，“区际”的概念与“行政区域”的划分不同。“区际”是以法域为基础的，指的是在一个复合法域国家之内，各个法域之间的相互关系。马进保认为，目前我国两岸四地的法域基本上是以法律体系的种类和法律体系所管辖的地理范围进行分类的。[2]这是因为，在香港和澳门的《基本法》中，不仅保留了特别行政区的相对独立的立法权、司法权和终审权，而且也整体保留了各自原有的法律制度；而由于X目前仍没有回归，但也不具有独立主权，因此四地在各自特定区域范围内行使不同的法律体系。相比之下，“行政区域”更强调的是行政区域地理范围的划分。因此，在讨论两岸四地的区际逃犯移交问题的时候，就应当与中国大陆内的省、自治区、直辖市之间的联合追捕与司法互助相区分，因为后者的协作是在一个统一的法域之下进行的。
（2）逃犯的定义
目前，两岸四地对“逃犯”的定义没有定论，需要从两岸四地的相关规定中划分出一定的范围。首先，“逃犯”并非统一称呼。对于区际移交协助的对象，香港的《逃犯条例》称之为“逃犯”，而在X与大陆签署的《金门协议》和《南京协议》中，将其对象称之为“刑事犯”、“刑事嫌疑犯”。本文认为，“逃犯”之称谓更能体现出所涉及的司法协助具有跨法域的特征，另外，因为英国《逃犯法》中“逃犯”的称呼影响深远，“逃犯”一词在国际上也更为广泛被运用。所以在这里将对象称作“逃犯”更为恰当。其次，在逃犯概念的范围应当从以下几个方面进行限定：第一，被移交对象处于侦查、起诉和审判阶段。由于逃犯移交的目的是为了打击犯罪，因此，移交对象的范围不应当过于狭窄。从两岸签订的《南京协议》中，将移交对象称为“刑事犯”、“刑事嫌疑犯”；而香港的《逃犯条例》也将对象称为“被追缉的人”，因此，可以看出该对象既可以是处于刑事侦查阶段的犯罪嫌疑人，也可以是经过审查起诉、完成审判阶段的罪犯。但是，当其进入执行阶段后，就意味着请求方承认对方的判决或者放弃司法审判权，此时的司法协助不应当为区际逃犯移交，而是被判刑人的移交执行。
第二，被移交的对象应当将被或者已经被判处一定程度的刑罚。对于实施显著轻微的违法行为的对象，进行逃犯移交不仅会对司法资源造成浪费，而且也会存在羁押期限过长的风险。因此，被移交对象（犯罪嫌疑人或者罪犯）被判处的刑罚应当达到一定标准。目前两岸四地的法律法规及相关协议并没有规定该标准。但是，根据我国《引渡法》中规定未经审判者拟判处的刑罚应当在一年以上，进入执行阶段的被请求对象的刑罚应当在6个月以上；香港的《逃犯移交协定》（范本）、《逃犯条例》中规定至少12个月以上的监禁刑；以及X“引渡法”也规定判处一年以上的有期徒刑者才能作为引渡的对象。因此，两岸四地在区际逃犯移交的过程中，可以将拟判处刑罚或者已判处刑罚作为被请求对象的资格审查条件之一，并且根据目前两岸四地在国际刑事司法协助上的规定和惯例，一年以上的有期徒刑是较为合适的标准。
（3）移交的定义
“移交”这个称呼最早起源于1967年英国的《逃犯法》，适用于英联邦以及其他特定的区域，目的是在繁琐的国际引渡程序之上，建立起关系更为紧密、更为便捷的司法协助方式。[3]香港曾经作为英国的殖民地，也在《逃犯条例》中沿用了这一概念。澳门也对“移交”这个概念进行沿用。但是目前两岸签订的《金门协议》和《南京协议》中，对该概念的称呼是“遣返”。实际上，遣返和逃犯移交在概念上本质的区别，就是遣返是一个单方行为，对象是未经合法程序进入该区域或者被该区域驱逐的人；而逃犯移交是双方行为，被请求对象是已经或者即将被判处一定刑罚的人。可以说，遣返的被请求对象的条件比逃犯移交更为宽松。无论是“移交”还是“遣返”，目的都是为了与国际引渡进行名称上的区别。而且“遣返”存在对象范围限定的偏差，因此“移交”这个概念的适用更为准确。
3.本文探讨的区际逃犯移交的概念界定
综上所述，本文中的区际逃犯移交特指两岸四地、不同法域之间，对于已经判处或者即将判处一年以上刑罚的罪犯或者犯罪嫌疑人，一法域接受另一法域的请求，将对象进行人身转移的区际刑事司法协助行为。下文的分析和阐述，也是以此概念为基础的。

　　（二）区际逃犯移交与相关概念的区分

区际逃犯移交不仅与国际引渡规则具有一定的相似性，而且也与区际刑事司法协助的其他内容也可以相互替代补充，在研究中容易产生概念的混淆。下面将典型的、易混淆的概念：引渡、遣返和被判刑人移交执行与区际逃犯移交进行一一区分。
1.逃犯移交和引渡的区分
赵秉志称，引渡指的是一国将当时在其境内，并被另一国指控犯罪、通缉或判刑的人，应有关国家的请求，根据引渡条约的规定或以互惠为条件，按照引渡原则，通过外交途径，移交给对罪犯有管辖权的请求国以便进行审判或处罚的国际司法协助行为。[4]从本质来看，国际引渡与区际逃犯移交的区别就是主权性和国家性的具备与否。国际引渡属于国际刑事司法协助行为，该情况普遍存在于国际社会当中，具有深远的发展历史，并且与国际社会的政治状态密切相关，因此引渡的制度会更加地成熟、程序会更加地慎重和复杂：不仅有双边或者多边协议，各国专门订立的引渡法，而且还有一系列国际引渡原则。而区际逃犯移交是专门存在于复合法域国家、不同法域之间的司法协助。与国际引渡不同的是，因为存在于一个主权国家之下，主权问题和政治的隔阂不是请求方与被请求方着重解决的问题，因此逃犯移交更倾向于一种区域间的合作，强调其司法性并且注重协商。
2.逃犯移交和遣返的区分
遣返指的是某国或者某地区为了维持本国的社会秩序和社会安全，将非法入境者和非法移民者驱逐出境的行为。遣返不具有主权性的问题，与逃犯移交相比，二者区别如下：
（1）目的不同。遣返的目的是为了维持本区域内的秩序和安全，防止非法入境的人对社会造成的风险而采取的驱逐措施。逃犯移交的目的是惩罚犯罪，为了让犯罪嫌疑人或者罪犯获得具有管辖权法域司法机关的公正审判或者相应刑罚，而采取的人身转移协作。
（2）法律依据和程序不同。遣返属于单方行为，遣返国可以仅因被遣返人违反了本国有关出入境或者社会秩序的法律，单方决定并采取驱逐遣返行动。并且由于遣返不具有惩罚性，被遣返人员有权选择被驱逐后的目的地。而逃犯移交更强调的是区域间的合作，移交的前提是请求方和被请求方之间需要签订司法协助协议，或者有相关法律规定，并且请求方的请求决定被对方认可后，才能进行移交。而且，被移交对象只能被移交回请求方域内进行司法审判或者执行。需要注意的是，逃犯移交和遣返虽然为并列平行的两个制度，但是在具体司法实践中，法域之间要达成合意具有一定难度，遣返往往成为逃犯移交的替代制度，以达到人身转移的目的。
3.逃犯移交和被判刑人移交执行的区分
被判刑人移交执行指的是在某一法域已经过审判的罪犯，通过司法协助将该对象移交至另一法域执行刑罚，并且该地一般为该对象较为熟悉的经常居住地。该制度主要是为了人道主义的考虑，如果将罪犯移交熟悉地执行，有利于其与亲戚见面沟通以及未来回归社会，从而可以抑制犯罪的复发率。
区际逃犯移交与被判刑人移交执行有一定的相似之处。二者都是在两个法域达成合意的基础上进行的刑事司法行为，属于双方行为。并且，虽然请求方与被请求方因为法律制度的不同，执行的刑罚会有所偏差，但是执行的强度还是相似的。当然，二者也有所不同。首先，前者适用的范围更广，不仅在审判阶段，而且在执行阶段都可以进行逃犯移交。而后者是在对象在一法域内经过确定性审判之后，才会进行移交。第二，二者的主要目的不同。逃犯移交是为了惩罚犯罪，避免区际人身转移成为罪犯的“避风港”。而后者是为了保障被执行者的人权，从而减少再犯率，帮助其回归社会。

　　二、我国现有区际逃犯移交制度的检讨

自“一国两制”实行以来，香港、澳门已经回归二十多年，两岸的交流互通也逐渐紧密，但是区际逃犯移交的发展仍不理想，落后于社会发展的需要。从总体来看，除了香港、澳门《基本法》的相关条例以及两岸通过民间组织做出的遣返协议的尝试外，我国的区际逃犯移交主要还是以个案协助来维持。过于清晰的法域界限和不成熟的制度体系也给我国区际逃犯移交带来了很多困难，下文将对制度的空白和弊端进行一一分析。

　　（一）逃犯移交专门立法存在较大空白

我国区际逃犯移交最主要的问题就是专门立法的缺失，这与我国的国情有很大关联。纵观国际上其他复合法域国家，也会存在区际逃犯移交等司法协助，由于这些国家的社会制度或者法律背景有很大的统一性，即使各个区域的法律制度不同，区际逃犯移交都有上位法进行协调和管控，较典型是X的联邦法院和州法院的模式。同时，国际上也不乏国家之间形成多边协议，形成互利共赢的逃犯移交新模式，如欧盟成员国订立的《欧洲逮捕令》。在我国，“一国两制”原则带来了一定的制度自由，得以保留立法权、司法权和终审权，但是两岸四地属于一个主权国家之内，该问题的特殊性使其难以直接借鉴他国的经验。同时，司法的独立性意味着三地的司法机关与我国的中央司法机关之间并无隶属关系，中央司法机关并不能直接进行区域协调，也难以制定统一的制度进行规范。不仅统一制度的订立遥遥无期，双边和多边协议的签订也存在很多空白。两岸经过不断地实践与制度尝试，于2009年签订了《南京协议》，为共同打击犯罪进行了基本定调。但是该协议主要是由民间机构订立，缺乏强制性。另外，纵观整个协议内容，虽然相较于1990年签订的《金门协议》有很大的制度突破，更加明晰共同打击犯罪的目的，但是该原则概括性较强，除了打击犯罪的范围有一定限制，其他具体操作的内容都需要另外商议，实践性较为缺乏。香港和澳门的情况更加不理想。目前，港澳地区与大陆之间并没有订立专门的移交协议，制度的支撑是香港《基本法》第95条、澳门《基本法》第93条以及《逃犯条例》的概括性规定。规定的模糊与空白并不能为逃犯移交带来灵活与便利，反而在实践中被作为拒绝移交的“挡箭牌”。如2016年香港铜锣湾书店店长在内地犯非法经营罪后逃往香港，但是香港以不存在相应的协议为由拒绝移交。[5]同样，2007年和2008年也发生了两起拒绝移交的案例，福建籍的犯罪嫌疑人被大陆检察院批准逮捕并被发出红色通缉令后，作为其入境地的澳门本应予以相应协助，但是由于其向当地法院申请了人身保护令并获得了批准，当地法院以“拘留犯罪嫌疑人于法无据，继续进行会影响澳门的司法信誉”为由将其释放。当然，协议和制度的缺乏也同样阻碍着三地之间的移交。2019年的“陈同佳”案，就是因为香港《逃犯条例》缺乏具体规定，香港X两地也缺乏移交协议，使得凶手陈同佳能在光天化日之下避免法律的制裁。而这些移交失败的案例只是“冰山一角”，“避风港”现象也在制度空白的情况下不断滋生。2016年《环球时报》公布，近年大陆与香港成功移交逃犯的数量比例为170:0；截止至2019年的不完全统计，该数量上升至200余人，相比之下香港仍然没有出现“零的突破”。[6]可想而知，上述那些失败的移交绝非特例，很可能是普遍存在的。其中的确存在制度空白的无奈，但也不能排除以“谨慎”为借口拒绝合作的情况。

　　（二）政治化因素干扰明显

鉴于香港、澳门特别行政区在经济、政治和司法制度都作了较大范围的保留，以及X目前仍处于没有回归的状态，两岸四地的区际逃犯移交问题不可能像大陆内部行政区之间的司法合作一样属于单纯的司法行为。但终究，我国区际逃犯移交是一国之内的问题，从目前的情况来看，两岸四地的政治形势对逃犯移交的干预和影响过大。2019下半年闹得沸沸扬扬的就是香港的“修例风波”。为弥补“陈同佳”案暴露的制度缺陷，香港保安局提议以一次性个案的方式解决香港与其他未签订协议地区之间的移交问题。但是，该提案遭到了较大面积的反对，甚至反动情绪持续发酵，上升为群体性混乱，以失败告终。同时，因为X政XXX轮替，两岸的关系逐渐复杂。蔡英文对“九二共识”的态度处于僵局，使得以此为基础商议的《南京协议》难以进行实质性的进展。不得不说，两岸四地目前政治上的动乱的确会成为区际逃犯移交未来发展的阻碍。
另外，从制度上来看，政治性的因素也可能影响个案的移交。虽然目前没有香港向大陆进行逃犯移交的案例，但是根据《逃犯条例》规定了严格双重审查程序，意味着香港对移交的政治性审查较为重视，澳门和X也存在类似的情况。而且在政治犯移交的问题上，两岸四地也是秉持回避的态度，这跟国际引渡问题中都坚决反对的立场大相径庭。由于专门规制逃犯移交的制度和协议缺失，港澳台地区在进行区际逃犯移交的过程中，不可避免会出现“制度推定”的情况，将本属于国际引渡的原则和规则套用在区际逃犯移交的个案上，以达到“谨慎处理”、“维持现状”的效果。政治审查的保留无疑增加了移交的难度，不利于两岸四地的合作。

　　（三）审批程序复杂

两岸四地机构设置差异较大，加之并无强制、统一规制的移交请求审批制度，在个案移交的过程中，不可避免会出现处理主体多、审批程序复杂等弊端。
以大陆而言，依据《人民检察院刑事诉讼规则》第673条的规定，各级人民检察院收到逃犯移交的协助时，需要层报至最高人民检察院，经过最高人民检察院国际合作局和主管领导的双重批准之后，下级检察院才能启动逃犯移交程序。可见，中国大陆内部，审批程序如此繁杂，需要耗费很大的人力物力，也具有很大的移交失败可能性。
至于香港，虽然目前未成功向内地移交逃犯，难以了解其具体的审批程序，但是由于香港与其他国家和地区已经形成了较为成熟的逃犯移交体系，将会对区际移交产生较大的影响。在《逃犯条例》中，香港形成了双重审查体系，即司法机关和行政机关都需要参与。当香港的司法机关收到移交的请求时，首先需要对案件进行初审，其是否存在条例中列明的拒绝或者限制的情形。对被请求对象进行羁押和聆讯的过程中，还需要从形式和实质两个方面进行审查：审查其文书是否符合格式要求以及是否符合协议或者制度规定的实质条件。如果司法机关的审查过程顺利并且犯人无异议，该案将移交行政机关继续审查，该程序主要分成两个部分，初步审查主要是看移交请求提出的程序和文件是否正当，后期审查主要是司法审查的结果是否符合移交双方签订的协议或者制度的规定。整个过程中行政机关和司法机关相互平衡、制约，以此防止审查权力的滥用。澳门的情况与香港类似，参考《刑事司法互助法》第48条，澳门对中国大陆以外的地区提出的移交请求也实行双重审查模式。在行政阶段由行政机关审查请求的时间、理由是否合适，并且将请求方的保证纳入考察范围；在司法阶段由中级法院审查移交请求是否符合形式和实质条件。可见，在港澳地区，《基本法》对区际逃犯移交的规定过于笼统，但是在具体实践中，当局如果参考对其他地区移交请求的审查模式，程序又过于复杂。两岸虽然签订了《南京协议》，为遣返（即逃犯移交）的实践做出了规定，但是针对移交请求的审查，根据第3条由“各方主管部门指定的联络人联系实施”，规则过于笼统，并没有对审查主体进行指定或者范围的划定。在两岸联系的过程中，大陆方面的一级联络主体有中台办、最高人民法院、最高人民检察院以及公安部和司法部，二级联系主体为福建省检察院，在有限的范围内进行信息互通；X方面的主体为各级“法务部”。移交协助的主体范围过宽，审批的过程中不可避免会出现逐级上报、机构间转移的情况，耗费较多的时间和人力。
综上，可以看出两岸四地目前由于制度或者协议存在较大的空白，逃犯移交请求审批的具体主体和程序没有具体确定，对接工作进行困难，势必会阻碍共同打击犯罪目标的实现。

　　（四）管辖权冲突问题没有解决

逃犯移交的前提之一就是请求方的司法机关拥有管辖权。国际引渡中，管辖权的情况多样，而在区际逃犯移交中，主要涉及的是属人管辖权和属地管辖权。
但是从“陈同佳”案“尝试自首”的过程来看，管辖权的冲突与割裂会成为区际共同打击犯罪的阻碍。长期以来，香港倾向属地管辖原则，而其他三地倾向属人管辖原则。因此对于陈同佳在X所犯下的罪行，香港高等法院仅能根据管辖权和域内证据判定其为洗黑钱罪，而对其杀人行为并无管辖权，X方面也对管辖权的划分表示认可。对犯罪行为本身的管辖权，两地争议不大，但是在陈同佳服刑的过程中，X方面曾提出派人到香港押解出狱后的陈同佳的请求，以行使杀人行为的刑罚权，但是香港方面认为其刑满释放后为自由人，X跨境执法将与香港的司法管辖权冲突，从而仅支持本人主动前往X自首。请求方的刑罚权（即该案中的属地管辖权）和被请求方的管辖权冲突，加之移交协议的缺乏，导致双方僵持不下，陈同佳的罪行也没有受到相应的制裁。“陈同佳”案所反映的就是区际逃犯移交中经常出现的管辖权竞合的情况。由于统一的法律基础的缺失，难以形成管辖权的判断与协调机制。在实践中，往往出现哪个法域实际控制犯罪嫌疑人，这个法域就对其拥有管辖权。[7]或者，实际控制犯罪嫌疑人的法域会以“防止侵害本地司法管辖权”为由对请求方的移交请求形成阻碍，让逃犯移交程序难以进行。
另外，由于除香港之外的另外三地在“本地居民移交问题”上均坚持属人管辖原则，并以此为拒绝的理由。但如果犯罪嫌疑人的罪行实际侵害了另一法域的法益，三地之间应当“死磕”原则还是在管辖权问题上作出一定让步，也是未来在区际协议或者制度中应当解决的问题。

　　（五）法域差异导致的协助偏见

上述问题的来源，甚至可以说目前阻碍区际逃犯移交制度发展的根本原因就是四地的文化差异和法律体系差异过大，缺乏相互信任。但是，又不能以国际引渡的处理方式对待区际逃犯移交问题，因此，两岸四地整体上停留在“个案协助”的阶段，对待建立统一制度甚至是双方具体协议的积极性不高。[8]
香港1997年回归以前经受英国将近100年的殖民统治，深受其影响并在刑事领域形成了以判例法为渊源的法律制度。众所周知，英美法系强调程序正义、人权保护和非法证据的排除，但是面对以实体正义为核心目标的大陆的司法制度，难免会出现“水土不服”的情况：制度上的差异让香港方面认为这是大陆法律体系不成熟的表现，当内地为打击犯罪向香港提出移交逃犯的请求时，香港常常会以“侵害人权”、“违反程序”等理由予以拒绝，认为被请求对象被移交后难以获得公正的司法审判和执行，目前香港向大陆“零移交”的现状就是很好的证明。另外，还有一个很重要的原因就是香港和大陆两地对“一国两制”的理解偏差较大。[9]虽然在《基本法》中保留了香港原有的司法制度，予以一定的自由，但是大陆是以“一国”为出发点，维护国家的统一、和谐、共同发展，包容香港的司法制度，配合其移交请求。但是香港方面则注重“两制”，认为在逃犯移交的过程中应当重视两地制度的差异性，甚至有学者或媒体有混淆“两制”和“两国”概念的倾向，认为应当将国际引渡的规则适用于区际逃犯移交的问题上。与香港不同的是，阻碍澳门协助移交的原因是担心与其他三地的深入协助会影响本地司法环境的稳定。从以往移交失败的案例中可以看出，由于目前澳门与大陆缺乏专门的逃犯协议，澳门方面就会担心在没有制度依据的情况下进行移交，会影响其司法信誉，有区别对待之嫌。因此，澳门在协议和制度推进的过程中保持消极态度，满足于个案协助。令人意外的是，两岸司法协助的发展却更为深入。目前，红十字会和其他民间组织是两岸共同打击犯罪、进行遣返的主要途径，共同签订了《金门协议》和《南京协议》。实践中，也不乏成功的案例。但是，目前因为X执政XXX更替，对“九二共识”的态度模糊，使两岸的关系变得僵持且具有不确定性，以此为基础的遣返协议目前难以得到更进一步的发展。另外，由于该协议为民间机构共同签订，其法律上的效力和强制性也有待考量，官方的态度仍存在不确定性。由此可见，偏见的缓解、观念的转变，这个目标在完善逃犯移交制度上仍任重道远。

　　三、我国未来制度的发展规划

　　（一）我国区际逃犯移交的原则分析

我国区际逃犯移交问题难以形成较为成熟的解决方法，很大原因就是在重要问题上仍存在原则性的分歧。目前，港澳台有不少的学者倾向于将国际引渡的问题处理准则直接引用在区际逃犯移交问题上，“生搬硬套”反而阻碍了区际合作的推进。因此，规划发展蓝图的首要目标应当是寻找符合中国国情、具有中国特色的原则，为未来协议的订立、制度的完善指明基本的方向。
1.“一国两制”原则
这是两岸四地在交流合作的过程中都不会避谈的一个原则，是我国区际关系的根本。在未来区际逃犯移交的合作过程中，应当更加强调“一国”原则，拥护国家主权统一是实现特别行政区和X地区司法高度自由的基础。在协助的过程中应当推进“向心力”，以共同打击犯罪、维护社会秩序为最终目标，避免国际引渡规则在区际逃犯移交问题上的滥用。其次，也应当重视“两制”，尊重其他区域的法律制度，将区际逃犯移交与单一法域内的司法合作相区分，促进不同法域间的平等协商。在这里，平等有两层含义：首先是非从属性，香港和澳门依据《基本法》的规定保留了司法权和终审权，X尚未回归，因此各方应当相互尊重，通过平等协商谋求合作。其次是不偏见，港澳台三地的法律制度难免深受曾经的殖民国的影响，但差异并不意味制度孰优孰劣，过高的“制度自信”和缺乏的“制度他信”都会使移交协助不具有可持续性。
2.双重犯罪原则的有限适用
在移交的过程中，请求方提出的请求内容对被请求对象往往具有强制性和人身限制性，因此该对象已经或者将要被判处的刑罚应当为双方缔结或者共同加入的条约所规定的，目的是尊重协助双方尤其是被请求方的司法管辖权，并且还能对被请求对象的人权进行保障。[10]
虽然两岸四地在国际引渡中都较为清晰地表达了支持双重犯罪原则的立场，但是在区际逃犯移交上，仅在《南京协议》中确定双方合作的范围是“均认为涉嫌犯罪的行为”。[11]其实，在我国逃犯移交未来的制度设计及实践处理中，应重视请求方的刑罚权和被请求方的管辖权之间的平衡，可以有限度地适用双重犯罪原则，借鉴《欧洲逮捕令》的实践经验，经过双方或者多方的协商，拟定一个犯罪清单，清单范围内的罪名，可以省略司法审查的步骤，直接进行逮捕和后续的移交协助。鉴于四地法律制度有所差异，犯罪的标准难以统一，因此在犯罪清单中可以描述、概括的方式进行列举。也可以参考两岸签订的《南京协议》第四条，根据合作的范围和共同打击犯罪的目标，确定“犯罪清单”的范围。另外，该犯罪清单可以根据两岸四地实践经验的不断积累，与时俱进地进行调整。对于不属于犯罪清单内，但是对两岸四地的审核秩序造成重大危害的罪行，也可以在犯罪清单之外进行个案审查和移交。
3.本地居民分情况移交原则
本地居民不移交原则是对被请求方属地管辖的突破，以属人管辖为基础，以保障被请求者的合法权益，避免在其他的司法体系中遭受不公正待遇。[9]对本地居民的保护体现出请求国属地管辖权和被请求国属人管辖权之间的冲突关系。目前两岸四地对待该原则的立场不一，香港由于受英美法系影响较大，坚持属地管辖原则，因此在引渡协议中对该原则并没有强硬的适用立场；大陆《引渡法》第八条将本国公民列为拒绝引渡的对象；澳门受到欧洲大陆国家对属地管辖权突破的影响，坚定拒绝引渡本地居民的立场；X在与大陆签订的《南京协议》中，也提出了“己方人民不遣返”原则。
依据目前四地的立场差异，在本地居民的移交问题上，可以分为两种情况进行分析：首先，是香港与其他三地之间的移交问题。由于香港并不拒绝移交本地居民，与其他三地在移交本地居民的阻碍较小。但是，在移交时还应当考虑两个因素：（1）司法管辖权的归属。逃犯移交的前提是请求方对该逃犯具有司法管辖权。即便香港在逃犯移交中不会以本地居民为由拒绝他方的请求，但是，如果请求方不具有属地管辖权，移交后则无法对逃犯进行惩治，与移交的最终目的相悖。（2）对等原则。香港移交本地居民的协助不是单向的，被请求方也应当对香港以相同的态度和条件接受移交本地居民的请求。其次，对于除香港之外另外三地之间的移交问题，由于三地对“本地居民不移交”的立场坚定，各自的法律制度也有较大差异，原则上应当相互尊重该立场。但毕竟区际逃犯移交属于一国之内的问题，过严的协助壁垒不利于合作，可以在协商的基础上进行相互让步，修改本法域内的有关制度。
4.死刑犯分情况移交原则
目前两岸四地对待死刑的态度差别较大，香港和澳门早在上个世纪90年代就废除了死刑；大陆和X虽然仍保留死刑，但是对死刑的执行保持着“少杀、慎杀”的谨慎态度。加之死刑犯的移交问题与人权的保障息息相关，两岸四地在此问题上难以形成统一定论。本文认为，坚持移交死刑犯利大于弊。但是需要根据具体案件中的管辖权和移交方向等因素做出选择。首先，关于保留死刑地区向废除死刑地区移交的情形。死刑不移交原则的根本是为了防止被移交对象在移交后受到死刑的制裁，但是在这种情况下，该原则的保护目的是个伪命题：如果请求方具有管辖权和合理的移交理由的话，则被请求对象在废止死刑的法域内必不会遭受死刑的威胁，被请求方只能基于其他理由拒绝移交的请求。第二，关于废除死刑地区向保留死刑地区移交的情形。该情况是目前死刑犯移交问题的最大分歧之处，因为该对象被移交后有遭受死刑制裁的可能。但是，死刑刑罚权的基础建立在该法域的管辖权之上。因此，以大陆和香港为例，根据管辖权的原理分为三种情况（需要注明的是，由于香港已经废除了死刑，在情况分析中，香港应作为被请求方，而大陆作为请求方）：（1）大陆居民在大陆实施了犯罪行为，然后逃亡香港。此时，无论是属人管辖权还是属地管辖权均指向大陆，香港对该逃犯不具有管辖权，即使其被移交后可能会遭受死刑的惩治，也应当进行移交。否则，该罪行就不会在任何法域得到裁决和执行，香港地区会沦为逃犯的“避风港”。（2）大陆居民在香港实施了犯罪行为，然后留在香港。此时，大陆的属人管辖权与香港的属地管辖权形成了冲突。如果要判断两个管辖权的优先顺序，则需要从人权保障的基础和权利义务相对应的原理进行分析。有学者认为，人权保障的基础是行为地的法律，行为地当地的司法机关不仅要保障行为人的合法权利，而且如果行为人的行为依照当地法律应当受到刑罚，其他法域的司法机关也应当予以协助。[12]可见，如果逃犯的行为对行为地（即香港）当地的法益造成了侵害，香港可以属地管辖权优先于属人管辖权、死刑犯不移交的理由拒绝移交。（3）香港居民在大陆实施了犯罪，然后逃回香港。在此情况下，大陆的属地管辖权与香港的属人管辖权形成了冲突，如果根据上文有关人权保障基础的分析，属地管辖权优先，香港应当移交该逃犯。但是由于目前香港与其他国家（或地区）的移交协议中，均坚持死刑犯不移交的立场，从实际情况出发，香港很有可能仍会拒绝移交。而逃犯移交的目的就是打击犯罪，大陆可以灵活变通地做出不判决或者不执行死刑的保障，已达到刑罚权的实现的目的。第三，关于废除死刑地区之间或者保留死刑地区之间的移交。在这种情形下，基本不会因法律制度的立场不同而导致移交的失败。但是从我国在与西班牙引渡的协议中可以看到，即使原则上坚持死刑移交的地区，仍会有一定的突破。因此，死刑制度的保留与否和是否适用死刑犯不移交原则并没有绝对的对应关系。移交双方可以在自身法律制度的基础上协商死刑犯移交的规则。
5.灵活处理政治犯不移交原则
在区际逃犯移交中，政治犯是不可避免的一个问题。它涉及人权保障、区域间的政治和协作利益。但由于两岸四地的法律制度差异较大，政治理念不同，“政治犯”的概念在实践中难以界定。[13]在实践中，因为政治较为敏感，两岸四地在逃犯移交问题上往往处于回避的态度。
虽然四地各自在国际引渡中坚持“政治犯不引渡”原则，但在区际逃犯移交问题上不应当将其作为拒绝移交的理由：这归根结底仍属于一国之内的刑事协助，如果仅因存在政治敏感妨碍司法程序的顺利进行，不利于国家的统一。但是政治逃犯的移交问题不可避免，本文认为，可以用其他区际协助方式灵活取代“政治犯不移交”原则，增加各法域协商的空间。同时，还可以参考《欧洲逮捕令》的“犯罪清单”制度，通过双方或者多方协商排除适用该原则的例外罪名，以减轻被请求方的政治审查和灵活处理的责任。另外，由于“政治犯”的认定和审查较为复杂，在进行逃犯移交的过程中，可以在司法机关对接的基础上设立专门的政治型机关，以便进行政治审查和协商。

　　（二）借鉴《欧洲逮捕令》革新的制度改良

制度的建设与完善是推进我国区际逃犯移交发展的重要因素。目前，两岸四地与多个国家和地区签订了引渡条约、形成了完善的逃犯移交体系，令人遗憾的是，我国内部区际逃犯移交仍停留在个案移交的水平，制度没有得到实质性的进展。“一国两制”的确给予了三地很大范围的政治自由和司法自由，使得四地和谐共同发展，但是在逃犯移交的问题上，难免出现过于强调制度差异而拒绝做出一定让步的情况，使得制度发展形势僵化。
反观欧盟成员国之间为了达成合作，使《欧洲逮捕令》与本国的司法制度相匹配，有些国家甚至修改了本国的宪法。当然，长期的共同努力也获得了良好的成效，《欧洲逮捕令》对成员国的制约促进逃犯移交的人数不断增加，为打击犯罪形成了很大的促进作用。国与国之间都可以突破主权壁垒、进行协商让步，而属于一个主权国家之内的两岸四地更应该为了共同利益，放下原先的保守姿态，积极形成成熟的合作模式。
1.移交范围的确定与完善
针对我国区际逃犯移交的制度缺失这个主要障碍，以目前两岸四地的合作情况来看，形成统一的法律制度并不现实，各地也对协定具体移交协议的积极性不高。而建立起类似《欧洲逮捕令》中的“犯罪清单”，可以将强制性和灵活性较好地结合。《欧洲逮捕令》的　“犯罪清单”，指的是双方或者多方协商，根据共同打击犯罪的目标列举出一定数量罪行种类的清单。在移交的过程中，如果被请求移交对象所犯的罪行属于犯罪清单所列的类型，被请求方将会取消严重犯罪人员双重犯罪的审查以及国际引渡中传统的政治审查，而超越国家主权进行直接移交。“犯罪清单”建立在国家之间的高度信任上，是逃犯移交制度的极大进步。实际上，在中国领域内订立“犯罪清单”的做法并不是没有前车之鉴。香港在《逃犯移交协定》（范本）和《逃犯条例》中就列举了可以进行直接移交的犯罪类型，并且在与其他国家和地区签订移交协议时，根据协商的情况，进行一定的删减。我国的逃犯移交也可以参考这种模式。首先，列出较为具体的“犯罪清单”。可以像《金门协议》那样，列出共同打击犯罪的合作范围，以该范围为清单的范本，不同的法域可以根据实际的情况作出适当的保留。从以往的协议内容来看，容易达成共识的、犯罪性质较为恶劣的罪行，一般不会存在一法域认定为犯罪，而在另一法域不认定的情况。因此在移交的过程中，可以取消双重犯罪的审查。同时，由于各法域的法律制度差异较大，“犯罪清单”难以直接写出罪名。针对罪名较为笼统的犯罪，可以列举其种类，一个种类之下包含若干的罪名；针对罪名较为具体的犯罪，则可以对具体的罪状进行描述，以提高该清单的适用性。第二，在建立具体的“犯罪清单”的基础上，还应当划定模糊的移交范围，由于“犯罪清单”毕竟列举有限，针对其他类型罪犯的移交，也应当设定一定的范围。这主要是为了限制“轻微犯罪”的协助比例，控制移交数量，防止司法资源的浪费。因为从《欧洲逮捕令》的实践经验了解到，一些国家实行“强制起诉原则”，即无论罪行的危害程度，只要证据确凿，即进入司法程序。而根据我国来两岸四地的现实情况，各法域对外的引渡协议或者相关法律都认为被移交逃犯应当将要或者已经被处以一年以上的监禁刑，可以引用这个条件作为我国区际逃犯移交范围的下限。第三，移交范围的确定并不是一劳永逸的，在实践的过程中还应当不断地调整与完善，实现确定性与灵活性的有效结合。
2.建立司法机关间的直接联系
《欧洲逮捕令》第二个改革突出的重点就是将主导机关转变为司法机关。在传统国际引渡中，往往以行政机关为主导机关。[14]例如对他国引渡请求进行的双重审查，即政治审查和司法审查，一般以行政机关或者相应的外交机关的决定为主，司法机关仅负责审查该请求在形式和实质上是否符合法律的规定，以保障行政决定的合法性。
司法机关和行政机关在《欧洲逮捕令》中的角色转变是值得我国区际逃犯移交制度借鉴的。首先，需要有制度确定司法机关的地位。在《欧洲逮捕令》正文的第一条，就规定了逮捕令的性质属于司法决定，司法机关拥有最终决定权，行政机关只能对司法机关的工作予以适当的协助，不能左右司法机关的决定。而在我国未来的双边或者多边协议中，也应当予以注明，防止传统模式的干预。其次，如果将司法机关作为逃犯移交的主导机关，则意味着不仅是移交请求的审查，而且是在整个逃犯移交的过程中，都由各地的司法机关提出和接收移交请求、实际执行抓捕和移交。目前，根据中国大陆的机构设置，最高人民检察院的国际合作局负责全国其他地区的检察院与香港澳门地区的联系协助工作。这样的职能设置虽然能满足目前的联络与移交需求，但是从长远来看，如果两岸四地的移交需求不断增加，还需要负责国际引渡协议等工作的国际合作局或许难以顾全大局。因此，本文认为，有关制度订立和协议的磋商，可以保留国际合作局原有的职能；具体到个案的侦查阶段、起诉阶段或者执行阶段，对犯罪嫌疑人或者罪犯进行逮捕的请求，应当由各省高级人民检察院对外发出或者接收，这样使得移交的请求更具有针对性，避免统一上报、耗费精力、错失逮捕机会的情况。港澳台三地的联络机关，也应当根据当地的机构设置和法律制度予以确定。至于实施逮捕和移交的机关，我国的《刑事诉讼法》中逮捕的执行机关为公安机关，考虑到港澳台问题较为敏感，可以指定省级以上的公安机关进行审查，港澳台地区也可以指定相应的刑事调查和执行机关。确定移交工作专门对接的司法机关，才能避免机关间“踢皮球”、职权混乱的情况。
不仅是在制度上规定逃犯移交“去政治化”，在逃犯移交的各个方面都应当让目的变得单纯，保持理性中立的立场，不受两岸四地复杂关系的影响。面对香港“修例风波”这种严重影响社会秩序的动乱，应当由当地行政机关和司法机关共同努力处理内部社会问题，而非通过放弃制度上的进步以换取一时的安宁。总而言之，区际逃犯移交应当坚定司法机关及时控制和移交逃犯，实现司法公正，共同打击犯罪的目标。
3.程序简化与时间限制
从问题分析可以看出，我国区际逃犯移交请求的审批程序复杂，涉及多层级的审批机关，并且还会涉及双重审查的问题。但是，要想使两岸四地在逃犯移交上进行更深一步的合作，就应当简化程序壁垒，提高协助便利。最直接的方式就是借鉴《欧洲逮捕令》，建立符合我国国情的区际逮捕令制度，其目标不仅是为了控制移交的时间，而且将区际移交逃犯的请求形成统一的格式，便于高效推进流程。
首先是时间控制方面。一般而言，完成逃犯的国际引渡往往需要耗费9个月，而《欧洲逮捕令》规定接收逮捕令的司法机关在被请求人同意的情况下，应当在10日内做出决定，即使有特殊情况，逮捕被请求人后最长的决定时间也不能超过90日，并且应当在做出决定的10日内进行实际移交。[15]如此严格的时间控制，有效改善了欧盟国家之间的移交情况。据2006年欧盟委员会的评估报告统计，成员国之间完成移交所需要的时间从原来平均9个月缩减到了43天，并且被请求人同意的情况下，时间会更短。工作效率的提高，让逮捕令签发的数量和移交的人数大大增加。而在两岸四地移交制度的设计中，也不应当固守传统的引渡程序，而是应当共同寻找节约时间和经济成本的方法，让逃犯及时得到有效处理。
当然，时间的控制在很大程度上还依赖欧洲逮捕令这种“标准化”的合作模式。首先，想要摆脱繁重的引渡流程，就要让程序性的规定更为细致、具体。比如规定统一的欧洲逮捕令的格式；将“犯罪清单”写在欧洲逮捕令的背面以便被请求人进行确认；规定时间期限；提供直接传递、通过申根系统发布通缉令、通过国际刑警组织传递等途径……统一的格式可以帮助被请求国高效地完成形式审查，而在实质审查方面又有“犯罪清单”进行正面的筛选。同时，为了避免程序的简化对被请求人的人权侵害，《欧洲逮捕令》还允许在一定的情况下提出异议，实现效率与公正的统一。两岸四地也可以通过签订多边协议，仿照该模式推行区际逮捕令。协议的内容应当具体细致，不仅要将四地的移交请求的提出、审批、具体执行等程序进行规范统一，无论在程序上还是实体上都具有操作性。注重效率的同时也要保留一定的谨慎，让被请求人的人权不受到侵害。比如可以将澳门的人身保护令制度予以保留，如果，被请求人对共同协议之外的情况产生质疑，可以申请人身保护令来保障自己的权利。最重要的是，区际逮捕令的适用对逃犯移交进行制度上的统　一，可以突破原先双边协议中不同地区之间的规则差异，形成更为顺利的互通协助。
4.管辖冲突规则的协商及移交替代制度的引用
管辖权的确定，对逃犯移交的推进产生很大的影响。但是，从《欧洲逮捕令》的内容来看，仅在部分实体规则上涉及管辖问题的改革：在双重犯罪原则上，通过制定“犯罪清单”来判断能否直接移交，从而确定管辖；在本国公民不引渡原则上，通过规定该原则不能作为拒绝移交的理由对被请求方的管辖权进行一定的限制。虽然我国的区际逃犯移交也会借鉴这两个问题的处理方向，但是，这两条规定并不能对我国的管辖权冲突问题进行整体改善。
我国目前区际逃犯移交的管辖权冲突主要体现在制度上缺乏判断标准，在实践上缺乏具有约束力的规定。针对这种情况，本文认为可以判例的为处理的标准。鉴于目前两岸四地实际移交的案例并不多，积累存在管辖权冲突的案例有实际可行性。在个案中双方的处理方式、协商结果对后续的协作都有一定的借鉴作用。当案例积累到一定程度的时候，可以进行分类整理，形成一个具有针对性的冲突规则。而且，规则的产生不是一蹴而就的，可以根据情况的变化进行不断的调整。这种通过汇总实践经验形成的制度，其建设会比直接要求四地共同协商规则更具有实际可操作性，并且也能对问题进行精准定位，避免不必要的遗漏。针对我国逃犯移交实践中以对逃犯的实际控制“获得”刑事管辖权的情况，我们可以“三步走”的方式进行处理：首先，请求方可以根据上文所述的判例或者冲突规则与被请求方进一步的协商；如果协商未果，请求方可以做出一定的让步，比如对逃犯的刑罚进行一定的保证；如果还是不能实现移交，说明被请求方可能对逃犯人权的保护或者本法域内秩序的维持有一定的担忧，请求方可以适当放弃移交，但是这并不意味着完全放弃自身的刑事管辖权，而是可以通过替代制度的方式实现，比如“或移交或起诉”、“移管”等等，尽可能合理地实现对逃犯的法律制裁。
5.通过建立司法互信强化区域协作
目前两岸四地逃犯移交的困境最主要的原因就是缺乏司法互信。其实，这个问题在欧盟国家之间也同样存在，欧盟成员国中，存在多个法律体系，不仅有像德国那样的大陆法系国家，而且还有以英国为首的英美法系国家；加之引渡中含有主权的因素，形成制度协调统一更加困难。针对这种情况，《欧洲逮捕令》在序言中就以相互承认原则为成员国之间合作的基石。传统上，该原则一般适用于最终的司法判决阶段，或者作为刑事执行的前提条件，但是《欧洲逮捕令》对其作出了扩大解释，让其涵盖整个司法程序。在具体的操作中，较为重要的就是各成员国需要根据《欧洲逮捕令》的规定，对国内法进行一定的调整，尤其是将拒绝引渡的理由进行较为严格的限制。虽然改革耗费的时间较长，并且在实行初期，出现过不少国家不太配合的情况；但是从移交人数逐渐上涨的情况来看，欧盟成员国在该协议的规制下，的确在一定程度上建立了司法互信。
反观我国国内，两岸四地在逃犯移交的过程中仍坚持传统的引渡制度的原因除了传统的制度差异所致，还有一些是因为被殖民历史而产生的制度优越感。至于前者，其实两岸四地的情况跟欧盟成员国大致相同，都是多法域之间的协调。针对这种问题，首先就是需要这个共同制度涉及面广且相对公正。如果要形成类似《欧洲逮捕令》的多边协议，就需要四地共同参与且地位平等地进行协商，而非将某一方的意志强加于其他法域之上。其二，协议的制约性和灵活性相结合。形成的移交协议不仅需要各法域在移交的过程中严格遵守，而且还要根据各地的实际情况允许做出一定的调整。第三，要有一定的时间预期，从《欧洲逮捕令》几十年的产生历程来看，形成较为完善的区际移交协议是一个较为漫长的过程，各地不仅需要对法律制度，甚至对社会和文化都需要进行调整和适应。司法互信的缺乏，实际上就是对其他法域的法律制度因为陌生而产生的怀疑，或许通过个案协助的不断尝试，可以加深各地的相互了解，才能打开合作的平台。至于后者，司法偏见的情况其实不可避免，各个法域必定会对自身的法律制度产生最大的信赖。但因为拥有被殖民历史而误将法系之间的结构和理论差异作为制度优越性的判断标准，也是不可取的。即使是偏见，也应当限制在合理的范围内。同时，针对那些不合理、甚至阻碍区际逃犯移交的偏见，因当从根本理念上进行转化。有此类偏见的法域，往往在“一国两制”的原则下过分强调“两制”而忽视了“一国”的重要性。无论是在未来双边还是多边协议中，都应当在原则部分声明统一的主权国家的理念。让协议涉及的各方都能体会到，这不仅是区域间的相互协作，而且还是各法域为打击犯罪、维护国家法律秩序所做出的共同努力。

　　（三）我国立法完善的三个阶段及相应的合作模式

从历史经验可以知道，涉及多个法域的区际逃犯移交模式的形成并不是一蹴而就的，而是需要各方经过长时间的协商与实践，才能逐渐形成成熟的协助体系。然而，两岸四地目前处于较为特殊的历史时期：香港和澳门回归的时间并不长，两岸也没有实现统一。针对这样的国情，就不能直接照搬其他国家现有的合作模式，而是需要将我国未来区际逃犯移交的发展分为三个阶段，不同阶段都应有符合发展情况的特殊模式。
1.区际逮捕令阶段
“窗口试点阶段”适用于是两岸统一之前、香港澳门回归不久的情况，也就是现在两岸四地逃犯移交的大背景。在这个阶段，“一国两制”原则适用不久，港澳地区受殖民历史影响，在经济社会和法律制度上与大陆有很大的差异，X尚未回归，在交流政策上还是存在较大的壁垒。在相互缺乏司法互信的情况下，如果坚持统一实行具有强制性的法律规定，必然会产生反作用，而零散的个案协助不能满足社会发展的需要。因此，可以在目前制度的基础上，另外建立一个新型的合作模式——区际逮捕令模式。该模式本质上仍停留在协议阶段，但是对四地的移交规则进行统一，建立起更为紧密的协助关系。在这个阶段，根据大陆的机构职能设置，可以让最高人民检察院的国际合作局代表大陆与其他三地进行协商，但是在移交过程中，可以将职能下放到各省级人民检察院和省级以上的公安机关具体执行
2.示范法推行阶段
“示范法协商与推行阶段”适用于X回归，两岸四地完成统一的情况。在这个阶段，“一国两制”原则已经推行了较长时间，具有丰富的经验，两岸的隔阂消除，四地融合为一个整体。在这种情况下，可以在原有的多边协议、区际逮捕令的模式上更进一步，在制度上对区际逃犯移交产生更强的规制作用。一直以来，大陆在两岸四地的关系中具有带领的作用。在这个阶段，可以借鉴英X家的移交模式，即“统一立法模式”——通过在宪法中增加区际逃犯移交“统一立法模式”的有关原则，在具体的制度中予以实现，比如订立专门的“区际逃犯移交法”或者涉及面更广的“区际刑事协助法”。设立此类专门制度，并不是为了对四地的区际逃犯移交进行全方位的控制，而是像英美法系的国家那样，保留各个地方的法律制度，但是将逃犯移交的最终决定权交由中央机关，让其进行宏观的规制与协调。当然，也要掌握好制约的限度，针对各个法域的不同情况，以及移交过程中积累的经验，四地可以对该法律进行一定的调整，防止制度发展过快而僵化。
3.统一立法及备案制度阶段
这个阶段，是我国区际逃犯移交所期望的“最终形态”。在这个阶段，四地已经统一了较长一段时间，经过之前的磨合，各自形成了较为成熟的交流互助模式，不仅法律制度的差异逐渐缩小，而且政治、经济、社会背景也不断地接近。在这种情况下，“一国”的理念逐渐加深，四地也迫切需要化解制度上的壁垒，构建更为顺畅的移交通道。[16]但是，也应当在一定程度上保留港澳台三地的特殊性。因此，可以建立起“统一立法及备案制度”，将四地的区际逃犯移交转变为大陆内部行政区之间的司法合作，但允许根据港澳台三地根据自身的特殊情况对制度进行一定的保留，并且交由指定机关进行备案。通过制度的统一实现逃犯的“自由移交”，促进祖国的繁荣与安定。

　　结语

区际逃犯移交的问题虽然是国际法研究较小的一个切入点，但是对两岸四地的之间的关系影响重大。长期以来，港澳台地区与大陆有较大的制度差异，但四地又同属一个主权国家，处理逃犯移交这类区际司法协助行为往往比国际上的司法协助更为复杂。但是，随着经济社会的不断发展与融合，寻找解决问题的出路也是十分迫切的，这也是本文研究的核心目的所在。本文对两岸四地的区际逃犯移交进行了系统性的梳理。首先，本文对区际逃犯移交的概念进行精准定位，不仅对“区际”、“逃犯”、“移交”的概念进行限定，而且与一些易混淆的概念进行辨析，为研究的展开提供理论的基础。第二，本文对两岸四地目前存在的制度上和实践上的问题进行整理分析。正视问题，才有助于有针对性地解决问题。第三，主要是提供一个学习借鉴的方案。国际引渡中常见的问题值得我们在区际逃犯移交中深思，《欧洲逮捕令》的制定与实行为我国未来区际逃犯移交的制度构建打开了新思路，借鉴其中的创新性改革，并且结合中国国情进行蓝图的设想。
但由于区际逃犯移交问题目前的制度和实践存在较大的空白，学界对其研究也处于初期阶段，加之本人的水平有限，在本文研究讨论的过程中，难免会出现思维片面的情况。随着两岸四地交流逐渐深入，各地机关、民间组织、学者的共同努力，我相信在不久的将来我国区际逃犯移交的模式会更加完善。在后续的研究中，可以本文为基础，与不断丰富的实践经验和不断完善的制度进行对比，体会进步之处，为我国区际逃犯移交的发展指明方向。

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