关于我国影子银行监管现状与对策研究

　　内容摘要：

在传统的银行业务之外，存在着一种与传统银行功能类似的金融机构——影子银行，它或者游离于监管之外，或者只受到轻度监管，是一种信用中介机构或业务活动。它在稀释分散风险、拓宽融资渠道、促进金融创新、优化产业结构等方面发挥着不容忽视的积极作用。但随着影子银行的发展，其高杠杆运作、低透明度、缺乏有效监管等特征，会加大风险，累积成系统性风险，严重威胁到整个金融体系的稳定运行，甚至会影响到社会的发展。当前，经济已经实现全球一体化，世界各国普遍面临着如何有效监管影子银行的问题，像以X、欧盟为首的西方国家就一致要求加强对影子银行的监管，稳定金融市场。本文从我国影子银行发展和监管现状出发，借鉴国际相关方面的经验，针对我国影子银行的监管提出相关建议。

　　关键词：影子银行，监管现状，监管对策

　　前言

影子银行是一个规模宏大的有机系统，且其结构较为复杂，它能够使得市场流动性加快、交易成本有所降低、资源配置进一步优化，但同时，它也存在监管不够、信息透明度不高的问题，从而给金融市场带来了不确定性和不稳定性，当资金链断裂时，高度关联的影子银行系统可能带来金融系统的全面崩盘，引发全球性的金融危机，甚至于影响全球经济的持续发展。2008年的经济危机让世界各国认识到影子银行的危害性。危机过后，X、欧盟等国家都相继对影子银行的监管进行了一定程度的改革，目前监管体制较为完善。与之相比，我国的影子银行没有明确的法律规定和有效监管措施，目前正在畸形发展成为威肋金融安全的重要隐患。为了我国金融体系的稳定与安全，有必要对影子银行体系进行详细研究，从而为强化我国影子银行监管提出有效建议。本文首先通过描述性研究方法描述我国影子银行基本情况，接着通过比较分析法，比较X和英国等国家在影子银行监管方面的政策措施，分析得出经验启示，从而提出可以优化我国影子银行监管的对策，维护我国金融安全。

　　一、我国影子银行的基本情况概述

　　（一）影子银行的概念界定

关于影子银行的概念，最早可以追溯到2007年，那一年的美联储年度会议上，X太平洋投资管理公司的执行董事保罗·麦卡利提出，影子银行就是指那些具有部分银行功能，但是游离于监管体系之外的金融机构。近年来，随着国际金融环境的日益复杂，影子银行因具有较高的潜在风险和特有属性而受到全球金融监管机构的广泛关注，各国际金融监管机构也纷纷对影子银行作出了相应界定。但因为各经济主体的市场结构、发展阶段、监管方式等差异较为明显，所以目前各国际金融监管机构对影子银行的定义尚未形成普遍的统一标准。

表1：各国际监管组织对影子银行的定义

我国的现有法律、法规和规范性文件等都没有对影子银行作出明确定义，所以本文在综合各经济体定义的基础上结合我国金融体制与经济发展的不同，认为我国的影子银行可以定义为在传统银行业务之外，具有与传统银行类似功能的，不受监管或受到轻度监管的信用中介机构或业务活动。

　　（二）影子银行的表现形式

根据影子银行的定义，我国影子银行体系大致包括新型网络金融公司、第三方理财机构、融资性担保公司、小额贷款公司等、货币市场基金、资产证券化、部分理财业务、银行理财产品、未贴现银行承兑汇票、委托贷款、信托产品、小额贷款公司、典当行、私募基金、民间借贷等。下文就近年来发展迅速，影响较大的几个具有代表性的表现形式进行介绍：

1.银信合作

银信合作是指商业银行选择以和信托公司合作的模式来给贷款客户发放贷款，以此规避央行对于商业银行本年贷款额度不得大于上年贷款数额一定比例的限制。虽然目前尚没有关于银信业务的具体规模的统计，但是中国信托业协会对“银信合作”的数据进行过统计，只不过该统计指标只涵盖了信托与银行理财资金的合作规模。数据显示，截至2017年4季度末，信托公司管理的信托资产规模已超26万亿元，“银信合作”项目统计余额为6.17万亿元，在信托管理资产中占比23.51%。真实的银信合作规模或许超过上述数据。

2.私募基金

私募基金是一个非常宽泛的概念，主要用于指不能在二级市场上自由交易的股权资产的投资。在我国金融市场上，私募基金主要是代理资产管理业务，即通过设计相对应的理财产品，以非公开方式向有相关意向的投资人或投资机构募集资金，通俗地说，就是替投资人管理其所投资金。截至2018年4月末，基金业协会已登记私募基金管理人2.36万家，已备案私募基金7.25万只，管理基金规模达12.48万亿元。

3.委托贷款

委托贷款主要是指拥有闲置资金的一方委托银行进行放贷，银行作为中间人，根据放贷客户对贷款对象、使用期限、放款利率等方面的要求，为其代为筛选选择放款对象并进行资金发放。在资金收回前，银行需负责对其进行监督审查，直至贷款及相关利差收回，但不承担坏账的风险损失。据统计今年4月末，社会融资规模存量为181.41万亿元，委托贷款余额为13.49万亿元，占社会融资规模存量的7.4%。

4.小额贷款公司

小额贷款公司是指以自有资金，对贷款人进行小额放贷，仅仅以公司全部资产承担债务带来的民事责任的有限责任公司公司或股份有限公司，其贷款金额通常较小，贷款限制条件较少。申请程序简单便捷，避免繁冗的评估、担保手续，无须抵押任何资产凭证。深受大众喜爱。截至2017年末，全国共有小额贷款公司8551家，贷款余额9799亿元。

5.民间金融

民间金融是指位于金融监管相关法律法规的灰色地带，并没有通过XX批准，接受政策监管的金融行为，例如民间集资借贷和近年来颇受关注，与互联网金融相结合创造的P2P借贷平台等，都属于民间金融的一种。民间金融机构的存在为一些民营企业的资金周转和个人资金应急提供了支持；同时也有部分机构放大了利润导向，经营超高息的借贷业务，成为违法违规金融行为的滋生地。

　　（三）影子银行的特点

影子银行除具备传统银行的信用、期限或流动性转换等基本功能外，与传统银行等金融机构比较，普遍存在的一些特征:

1.存款不是资金来源

影子银行的资金来源不是像传统银行一样直接吸收个人或企业的储蓄存款，而是通过其自有资金和各种投资方式以及理财工具进行短期融资，从证券市场上获得的。

2.批发业务模式

影子银行突破了传统银行的零售业务经营模式，推出以批发为主的业务经营模式，以机构投资者为主要业务对象，在股票、债券、票据、拆借等市场中进行大规模融资，通过规模发行有价证券来获取批量资金。

3.高杠杆化操作、风险较大

与传统银行不同，影子银行通常从货币市场和资本市场筹集资金，然后通过金融创新，杆化操作投资于各种类型的证券和金融衍生品。短期来看，它们发展迅速，形成高水平信贷，信用倍数极速扩大可以获得高利润。高杠杆率操作极易导致资金链断裂，从而引发系统性风险，且其风险不可预测。

4.信息透明度低

主观上影子银行会为了提高证券的发行规模、收益率，增加证券化过程的附加值，潜意识地减少信息披露。客观上其大部分业务在场外交易市场进行，而我国对场外交易市场的监管较为宽松，缺乏严格的信息披露制度，从而导致影子银行信息透明度低。

5.监管机制缺失

监管机制缺失主要表现为三种情况:一是监管法律缺失，因为影子银行的产品和活动大部分属于金融创新的范畴，而法律具有滞后性。现行的法律一般难以确定其性质并对其实施有效监管，所以创新的影子银行常处于法律无法覆盖的地带；二是监管执行不到位，此种情况主要表现为即使法律制定了对影子银行的监管，但现实实施监管存在难度；三是部分影子银行以金融创新的名义享受免除金融监管。

　　（四）产生原因

与X的影子银行是金融创新发展的产物，是为了将风险细化分割，以多样化的金融产品结构满足差异化的金融服务需求。而中国则不然，中国的影子银行体系是由于金融市场本身发展不完善以及过严的金融监管制度，导致资金流动渠道僵化，资金供求失衡而“倒逼出来”的。

　　二、我国影子银行的监管现状

　　（一）传统监管模式及存在的问题

我国传统的监管模式是一行三会、分业监管，即将监管权力于中央人民XX，xxxx统一领导，中国人民银行、银监会、证监会、保监会各负其责，对我国金融市场进行分业监管。

在该种监管状态下，存在的问题：

1.监管标准不统一，监管套利严重

不同的金融机构提供类似的金融产品和服务，但是他们接受金融监管标准却不同，因此造成提供类似金融产品和服务的金融机构面临不同的竞争环境。此时为了获取更多收益，金融机构倾向于选择监管更加宽松的领域开展经营活动，从而使得监管套利行为持续发生。

2.存在监管竞争，监管效率低

金融混业经营已成定势，各金融机构之间的界限逐渐模糊。这使得金融监管可能出现监管重叠、也可能出现监管空白，为了避免这些问题需要加强金融监管机构之间的协调合作。然而分业监管模式下，各监管部门呈平行关系，且不同监管的监管目标、立场与角度不同，可能存在监管博弈，各方协调难度大，会导致监管效率低、成本高。

3.信息不对称，无法识别风险

在跨行业联动、跨市场关联的金融市场环境下，分业监管会造成信息统计的割裂，无法准确定资金的来源和流向，因而无法准确识别系统性风险、进行有效决策。

4.抑制金融创新

分业监管制度下限制很多，不同金融部门之间业务交流有限，不利于金融创新和发展，同质化竞争严重。

　　（二）现有法规文件评析

为有效防范影子银行风险，引导其健康发展，xxxx办公厅发布了关于加强影子银行监管有关问题的通知即国办发【2013】107号文，这是中国影子银行问题出现以来，发布的最高级别的监管规定。主要内容有：一、正确把握影子银行的发展与监管；二、进一步落实责任分工；三、着力完善监管制度和办法；四、切实做好风险防控；五、加快健全配套措施。但该文件属于原则性的“顶层设计”，缺乏具体的操作细则，存在多不足：

1.影子银行界定不清

该文只是根据有没有金融牌照和监管程度进行了划分。根据这个划分所有不受监管的金融机构和金融服务都属于影子银行，但是缺乏监管和不缺乏监管的概念本身就是模糊的。因此，不可能根据该文件清晰地确定哪些机构或业务属于影子银行，也就是说该文没有提供判断一家金融机构是不是影子银行的标准。所以说，要依据该文件来判断机构或业务是否是影子银行是不可能的，确定影子银行的概念是对影子银行进行监管的基础，影子银行概念会导致风险识别不清，监管思路不明确。

2.多头管理，监管模糊地带仍然存在

该文要求按照谁批设机构谁负责风险处置的原则，合理分工监管责任。在这一原则下，影子银行的监管部门将覆盖一行三会，并从中央XX延伸到地方XX。在这样复杂的格局之下，没有提及如何协调监管，监管套利空间及监管重叠、监管空白仍将存在。除此之外，对尚未明确监管主体的金融创新新事物，由谁来监管，107号文也只是模糊的要求由央行会同有关部门共同研究制定办法。

3.行政监管有效性不足

该文提出了完善监督制度和办法。对理财业务、信托公司业务、金融交叉产品等金融业务也分别给出了意见。整体来看，监管思路仍然是行政导向，要求金融机构应该做些什么，不能做些什么。但是中国影子银行迅猛发展的主要原因就是规避监管。更多的监管只会给金融机构更强规避监管的动力。

　　（三）革新后的监管模式

2018年3月13日，xxxx机构改革方案公布，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会俩个部门的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为xxxx直属事业单位。新机构的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。此外，将此前两机构的拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责，划入中国人民银行。

4月8日上午，中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）在北京金融街的鑫茂大厦南楼正式挂牌，银保监会新牌匾的悬挂，也意味着“一委一行俩会”的中国式双峰监管模式的到来。在该模式下，央行主要通过货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”调控框架防范系统性风险，同时为整个金融业制定发展方向和规划；银保监会和证监会则是在市场层面贯彻微观审慎监管，从机构监管到行为监管来统一把控。该种监管框架下宏观审慎管理和微观审慎监管相结合、功能监管与机构监管相结合，金融机构可以由此统一建立金融监管标准，金融监管套利、投机空间出现的可能性会大大降低。该种模式还在一定程度上避免了监管机构的难协调，有利于降低监管成本，提高监管效率；利于监管漏洞的减少，提高监管覆盖面。

　　三、我国影子银行的负面影响

影子银行的迅速发展，在拓宽融资渠道、推动金融创新和优化产业结构等方面具有不容忽视的积极作用。然而，影子银行先天所隐含的金融脆弱性和风险性在逐步累计，风险可能随时爆发，造成系统性金融危机，破坏力不容小觑。影子银行存在的负面影响主要有以下几点：

　　（一）监管套利隐藏风险

影子银行不受监管或受到较少监管的特征，使得影子银行成为那些受到审慎监管的金融机构实现监管套利最有利的工具。监管套利也使得传统银行风险转移到影子银行，金融市场上的风险被隐藏起来，这无疑使得相关监管法律无法达到其防范风险和危机的目的，因此会给整个金融体系增加了额外的风险。

　　（二）信息不对称扩大风险

由不透明的场外交易引起的信息不对称风险很容易导致违约。影子银行将正面的积极信息公开并夸大宣传，将不利消极方面加以掩盖修饰。影子银行系统本身对信息、流动性需求和资产价格波动具有极强的敏感性，在市场出现危机的情况下，其逆向选择和道德风险大大增加。此时在监管体系之外的这种场外交易容易导致金融要素的错配，造成投资者对投资的幻想，并增加影子银行的交易风险。

　　（三）系统性风险影响整个金融体系

不受监管或少受监管同时也意味着影子银行不被保护，由于运行于监管体系以外，影子银行无法获得法律设置的安全网如存款保险制度和中央银行最后贷款人制度的保护，这使得它们在面对挤兑时不堪一击。影子银行一旦发生挤兑，投资者将大量撤出资金，影子银行只能通过出售其长期资产来偿还债务，而出售资产将导致资产价值进一步降低，这反过来又会被迫出售更多的资产，如此往复循环，损失越来越大。此外传统商业银行往往也是影子银行业务链条的组成部分，这样一来影子银行的风险就很容易被传导到传统银行，从而引发整个金融系统的危机。

　　四、国际影子银行的监管现状

经济危机后，各经济主体充分认识到了影子银行的威力，开始思考将影子银行纳入金融监管范围，于是各种针对影子银行监管的文件和法案陆续出台，加强影子银行监管的政策措施陆续执行。

总的来看，经济危机后虽然国际主要经济体对影子银行的风险监管侧重点各异，但监管框架和改革措施存在诸多相似点，归纳总结为五个方面：第一，实施监管的主导原则是防范系统性风险，促进监管原则的一致性、协调性、公平性；第二，构建动态的宏观审慎监管框架，将行为监管与审慎监管相对分离，加强风险隔离；第三，完善信息披露制度，加强对资信评级机构的监管，提高评级的可信度；第四，在传统商业银行与影子银行之间建立防火墙，阻断影子银行向传统银行的风险传导。从各国监管改革措施看，影子银行虽然对金融稳定有影响，但认为它仍然具有存在的价值和合理性，并不打算禁止或取消影子银行的业务活动，而是尽最大可能对其进行监管，控制风险。

　　五、完善我国影子银行监管的对策

世界上没有最佳的监管模式，也没有普遍适用的监管模式。各国影子银行监管模式的选择更多的是优缺点量化平衡的结果。影子银行是一把双刃剑。如何进行良好的控制和利用，需要我国监管当局从我国影子银行监管存在的实际问题入手，借鉴国外经验，就目前我国影子银行的监管问题而言，未来的完善方向可以考虑以下几点：

　　（一）注重监管，鼓励创新

将注重监管、鼓励创新作为实施监管的指导原则。无论监管模式如何选择、机构如何设置，措施如何执行，首先应该确定监管思路，这是实行有效监管的前提。金融行业的长远发展离不开金融创新的推动，而缺乏监管的金融创新会导致各类影子银行不正常发展，从而给金融业带来不可估量的风险。因此我国监管当局有必要探索二者之间的平衡点，做到既保证监管的有效性，又不抑制金融创新，实现影子银行带动金融创新，金融创新又在监管之下健康发展，从而进一步促进经济繁荣。

　　（二）完善影子银行监管的法律法规体系

08年经济危机之后，X、英国等国家和地区认识到影子银行对经济稳定的重要性，不断加强了对影子银行的监管、系统性风险的防范，发布一系列监管改革法案，改进监管模式，确定监管框架、明确监管主体及其职责范围。我国虽然也有针对影子银行监管的相关法规文件，但其中存在不合理、不完善的部分且没有未形成体系、比较零散。在此背景下，我国有必要对相关法规文件进行修正，建立一套完整、全面、详细的监管体系，使监管部门对影子银行的监管都有法可依。需要修正的方面有:

一是加强影子银行相关内容的立法。对有关影子银行的通知、方案、文件进行归纳总结，明确影子银行的监管体系并使其上升到法律的高度，保证监管部门对影子银行的监管活动有法可依、有法必依。禁止各级XX机构对监管活动进行行政干预，防止出现行政主导监管现象；防止监管权力过于集中，充分发挥各监管部门的积极性，职责明确、分工合作，减少监管空白及监管重叠，保证监管的有效性。

二是进一步扩大监管范围，填补监管真空。加强对民间借贷、地下钱庄等正规金融系统之外金融中介的监管和引导；还有一些具有资金归集功能，存在期限错配、流动性转换特质，作出收益承诺的金融产品或服务也要纳入监管。

三是细化完善影子银行监管法规。要对银信合作、私募基金、委托贷款、民间金融等目前我国金融市场上存在的各类影子银行业务，针对其发展现状及业务特点，制定详细且完整的监管规则，提高监管有效性，最大声限度地防范其可能带来的系统性风险。

　　（三）进一步完善信息披露制度

影子银行的规范发展离不开完善的信息披露制度。影子银行信息披露制度不完善、透明度低，会隐藏小风险使得风险积累和传递，进而形成不可控风险，损害投资者利益，威胁金融行业的稳定。美、英等国在加强影子银行监管的过程中都有不同程度地完善影子银行信息披露制度，而我国监管机构对此的重视程度还不太够。针对我国影子银行的发展现状，进一步完善影子银行信息披露制度可以从以下俩个方面进行：

一是要对影子银行有关资产、业务规模，交易现状、盈利情况及风险大小等信息的披露有更高的要求，不仅要保证信息的全面性、真实性，还有保证披露信息的及时性，有效性。只有如此才能及时识别风险、有效控制风险，维护投资者利益，维护金融稳定。

二是加强对资信评级机构信息披露的监管，要求公布资信评级的依据、计量方式、分级标准、评级结果等各种信息；对资信评级机构的评级行为进行打分，长期不合格的，取消其评级资格；此外还要加强对资信评级机构人员的机关，谨防道德风险。

　　（四）健全影子银行内控制度

外部监督决不能取代影子银行实体本身的审慎管理。中国相关法律体系和监管机构应加大对影子银行内部控制体系的要求，防范风险。对于这一问题可以从以下俩个个方面着手：

一是建立有效风险监测预警机制。监管部门要深入研究影子银行的发展形式，合理运用各种先进技术，搭建影子银行的数据信息共享平台，将影子银行相关信息的统计口径标准化，并根据各类影子银行的特点确定动态观测指标，从而可以及时、准确监测影子银行体系的各种信息并进行有效的风险预警和风险识别。

二是建立有效的风险隔离制度。监管部门要密切关注影子机构及其业务活动带来的风险，尤其要细化宏观和微观风险，加强日常监管。具体操作有：增加表外业务和证券化业务的资本金和拨备计提，减少商业银行与影子银行业务的联动和风险交叉；加强资产证券化业务风险管理，严格控制高杠杆产品，禁止过度复杂的证券化和再证券化；加强金融机构经营风险管理，禁止商业银行职工利用职务便利为个人或企业融资，同时机构从业人员参与私人融资活动。

　　（五）重视行业自律

行业组织较监管机构更接近市场，其自律制度也就较监管措施更加贴近行业实际，其对行业的作用也就更有效、更及时，更有利于金融市场地有序发展。美、英等国都高度重视行业协会的自律作用，利用行业协会监督行业，使其有序发展，影子银行也不例外。就X而言，其X行业基本由行业协会管理。而我国对影子银行监管主要依靠XX，这种行政主导型监管模式尚未引发行业自律。所以我国应该主动引导银行、证券、保险等行业自律组织的建设，通过制定更加严格和更加有公信力的行业规章制度，实现对影子银行及相关人员的有效监管，促进我国金融市场的健康发展。

　　（六）加强国际间的协作

随着经济一体化的不断推进，世界各国资本流动日趋频繁，影子银行之间的跨境交易也日益频繁。因此对影子银行的国际监管合作也应进一步加强。也就是说，经济一体化客观上要求监管全球化。我国金融监管当局应主动加强与各国监管部门和国际组织的合作与交流，积极参与国际性的监管活动，开展广泛的双边和多边监管合作，加强与各国金融信息的交流，提高对影子银行监管的共识；同时向有关国际金融监管机构提供充分支持，促进国际金融监管统一标准的制定，尽最大努力缩小各国相关监管制度的差异；借鉴各国监管的经验和教训，结合我国实际有针对性实施国际监管标准。

　　（七）发展监管科技，提升监管效率

随着金融业的快速发展，监管部门在规范、管理和监督金融市场的过程面临诸多挑战。如：统计报表、现场检查的监管方式存在明显的时滞性；过度包装的影子银行产品，难以准确识别其底层资产和最终责任人；监管机构在数据报送口径、信息披露内容与准则等方面存在理解偏差，监管标准不一致。在此背景下，监管部门可以利用监管科技对金融机构进行主动监管，通过对监管政策、合规性要求等的数据化表达，实时采集信息风险、抓取业务特征，准确识别金融业务的性质，推动监管模式由事后监管向事中监管转变，有利于缓解监管的时滞性、提升监管穿透性、增强监管统一性。实施监管科技的步骤：一是加强监管科技标准化顶层设计，从基础标准、技术标准、应用标准、管理标准等方面健全监管标准体系；二是在坚持立法与监管科技应用相适应，加快完善监管科技相关法律法规，促进监管科技与现有监管体系的有效连接；第三强化监管信息的互联互通，实现信息共享和关联分析，构建协同监管的数据生态圈；第四做好相关技术应用风险防控，建立健全监管科技应用校准机制，建立健全监管数据安全防护机制。

　　六、小结

总之，影子银行已经成为我国金融体系不可或缺的一部分。对于影子银行，我们既要认识到其对金融创新，经济繁荣的积极作用；也要认识到如果不加强监管，可能带来的各种风险。本文在介绍我国影子银行界定、表现形式、特点等基本情况的基础上，概括了目前我国影子银行的研究现状以及存在的问题，结合了主要经济体对影子银行加强监管的措施，为完善我国监管机构对影子银行的监管提出了建议。相信经过监管措施的不断修正完善，我国影子银行可以规范、健康地发展。