摘要：随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的xxx，乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析，探索乡镇深化改革的目标。文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了现行体制存在的弊端，然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的经验和教训,在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。
关键词：乡镇；行政管理；体制改革
第一章绪论
乡镇XX是我国行政体制设置中最低层次的一级地方xxx组织,与其它地方XX相比,更多地行使管理基层公共事务的职能,但乡镇XX在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而成为联系和沟通群众与国家xxx机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇XX的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇XX的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,成为当前迫切需要解决的问题。
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。作为我国最基层xxx的乡镇XX无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,将是新农村建设中XX这一主体不可替代的重要力量。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。
第二章乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。[1]
（一）机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与XX办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②XX机构：XX办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、安全生产监督管理站、卫生院、中学、中心小校、邮电所等；
（二）行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构及内设机构，即均设有党委、人大、XX三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门、XX机构及企事业单位。
作为上连县、下连村的中间xxx组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民XX执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导，但事实上几乎都是领导关系。这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。
第三章乡镇行政管理体制存在的主要弊端
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。[2]
(一)职能界定不够明晰，乡镇职能广泛化。
由于法律没有规定乡镇XX具体的职责范围、内容和各级XX之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。乡镇XX在实际工作中千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级XX均按“属地管理”的原则要求乡镇XX抓好落实。甚至可以说,只要有事,就有乡镇XX的责任,乡镇XX成了全能的XX。
XX管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。责任分工的不合理，甚至有的乡镇职能错位、职能越位货不到位等。
(二)法定职权缺失
作为一级xxx,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但在实际运作中,乡镇很多职能部门都只是上级XX职能部门设立的派出机构。这些权力性职能部门被从乡镇XX行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇XX职能被分解,行xxx力和手段受到限制，部门之间、部门与乡镇之间不协调、不配合，削弱了乡镇XX职能,导致其履行公共服务职能水平降低。
乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，XX利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇XX行政效率的要求不相适应。作为国家在最基层的一级xxx，乡镇XX承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务的繁重任务，客观上要求行政的高效率运转。但由于现行乡镇管理体制的条块分割，乡镇xxx的职能受到了严重的削弱，致使行政管理很难实现高效运作。
(三)公共产品供给短缺
乡镇XX本是农村公共产品的主要供给者,这也是XX职能的重要体现。我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。公共卫生事业急需完善，农村教育现状不容乐观，农村社会保障仍是较为薄弱，文化设施缺乏，农村技术支持服务能力、农业推广资金投入不足和推广体系不够完善。
(四)财政危机的普遍性和严重性
乡镇XX的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其严重,已经出现难以支撑XX机关有效运作的困境,有的地方已经影响到基层xxx的稳定。农民、农业、农村“三农问题”突出,是造成乡镇XX负债的根本原因。[3]
（五）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成
目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，促使XX单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的XX，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。
第四章我国乡镇行政管理体制存在问题的原因
分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：
（一）对乡镇XX职能认识不到位
由于长期以来计划经济体制下乡镇XX工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部应该履行什么职能，对新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上级任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。
（二）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
（三）经济因素制约了乡镇XX职能发挥的
免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇XX的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
第五章乡镇行政管理体制改革的具体措施
（一）应当充分认识乡镇基层XX在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。
在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇XX改革的实质是把它所拥有的行xxx力规范到合理的空间，逐步形成一种"国家、社会、农民"三者良性互动、密切合作的关系。
"乡镇"作为一种地方基层行政建制，应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，xxx名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向农民的法制型、公共服务型XX。
（二）、正确定位职能，科学设置机构
1.乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置机构。
机构是职能的载体，推进机构改革，必须使乡镇机构根据服务型乡镇XX职能的需要，按照精简、统一、效能原则，对下放的派驻机构和属于XX序列的机构实行分化重组，使乡镇组织机构更加合理、科学、高效，这是建设服务型乡镇XX的关键所在。乡镇XX要用市场经济的思维来处理农村经济发展问题，要做农村经济发展的“引导员、服务员和组织者。”。同时进一步完善“村民自治”制度。
2.规范乡镇XX的职责
现阶段,要加快有关乡镇XX职能法律规范的创制,规范乡镇XX的职能,为乡镇XX职能转变提供法律依据。制定规范乡镇XX的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇XX的职能转变切实做到有法可依、有章可循。
转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。转变乡镇XX职能，一是由XX改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变XX职能简单化，要迈出实质性步伐。三是通过转变XX职能，推进XX现代化建设，包括XX治理理念的现代化，XX治理架构现代化和XX治理方式的现代化。通过转变XX职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型XX。今后，乡镇党委XX要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强XX服务。
（三）加快推进乡镇机构改革，建立科学管理制度[4]
1.乡镇机构改革重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政负担人员。
要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。
2.建立科学的管理制度
一是要建立新的岗位责任机制，明确机关干部的岗位职责和工作目标。对每个工作岗位进行定职、定责，明确职权范围。做到人有事干、事有人干。二是建立新的考评机制。为了发挥工作人员的积极性、主动性和创造性，要建立起行之有效的考评机制。对工作业绩实行定性定量考核，确定每个部门的责任、权力、义务和利益并辅之科学的评估办法。通过科学的管理，充分调动乡镇干部的积极性和主动性。
（四）理顺事权、财权，加强对乡镇行xxx力运行中的监督
现阶段乡镇xxx存在的诸多问题，关键在于县乡机构的财权与事权不统一，乡镇一级财权有限而事权过多。一方面财力分配不合理，乡镇一些收入来源相对较多、比较稳定的部门都由县垂直管理。另一方面，乡镇XX以有限的资源承担着大量由县级XX下派的任务。要按照“简政放权，理顺关系，规范分类，加强基层”的原则，促进事权与财权结合，打破部门利益、条块分割的局面。实现“条块结合，以块为主”，可以委托乡镇行使的行政行为，尽量委托给乡镇。同时，充分调动乡镇抓收入的积极性，增强乡镇财政实力，优化财政支出结构。
1.整合乡镇范围内的公共资源
在确保乡镇XX职权完整性和相应的自主性框架内对条块体制进行改革,解决乡镇XX有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,“条条”管理权以业务管理为限。理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇XX公共权力的统一。
2.理顺乡镇财税管理体制
作为乡镇一级的地方XX,必须建立健全独立的乡镇一级财政。一要完善分税制。按照财权和事权相对称的原则,进一步规范完善分税制。应按照“分税分级”的原则,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大地方XX的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力,也决定了现阶段乡镇公共财政支出主要应由财政转移支付承担。要通过理顺财税管理体制,缩小城乡差距,统筹城乡协调发展。三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算的约束力,提高预算的管理水平。[5]
（五）探索乡镇深化改革的措施
强化管理，提高效率，转变乡镇XX职能、提升服务水平是乡镇机构改革的出发点和落脚点。乡镇机构改革工作运转机制需要需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇XX社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
参考文献：
[1]寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究,2006,(8):8.
[2]左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊,2006,(4):64.[3]包宗顺、徐志明.乡镇财政的困境与解困对策[J].农业经济问题.2006(9)
[3]李燕华.我国乡镇XX负债的成因[J].统计与决策.2007
[4]夏永祥、邵华.转变乡镇XX职能与机构改革[J].农村经济问题.2006(8)
[5]徐旭川.公共财政体制框架下的乡镇XX职能转变[J].农村财政与财务.2005(12)•
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