我国现行土地管理制度反思与重构

　摘要

现行的土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应，表现为土地产权制度不明晰、土地配置方式不合理、土地收益分配不公、土地市场机制不健全、XX行XXX力干预过多。在我国经济体制改革的过程中，应当逐步建立和完善以市场为导向的土地产权制度，建立与市场经济相适应的土地配置方式，逐步实现城乡统一的建设用地市场，充分发挥地方XX在土地管理中的作用，进一步完善土地收益分配制度，加强对XX行XXX力的制约。只有这样，才能保证我国经济体制改革顺利进行和社会主义市场经济体制的建立和完善，才能逐步实现城乡建设用地市场统一，使我国从传统农业大国向现代工业大国转变。

　关键词：土地管理制度；社会主义；XX行政

一、现行土地管理制度不适应社会主义市场经济体制的要求

现行的土地管理制度，是建立在社会主义公有制基础上的，而随着经济体制改革的深化，市场经济体制的建立和完善，土地管理制度也必须随之进行调整。我国土地管理制度的主要特点是：以XX为主导，以行XXX力为手段，对土地资源进行计划配置；以行政配置为主，对土地产权制度实行单一的公有制；以XX作为唯一主体，通过行政手段配置土地资源；以无偿划拨为主要方式；以统一审批、统一管理为主要内容。现行土地管理制度存在着明显的缺陷：

一是土地产权制度不明晰。我国现行的土地产权制度是以所有权为中心来设定使用权等内容的。在我国经济体制改革的过程中，产权关系一直处于不断变化之中，改革中的一大重点就是将国有土地使用权从所有权中分离出来，建立以国家为主体的国有土地使用权制度。但是现行国有土地使用权制度并未建立起完整、明晰和合理的产权制度，缺乏有效的产权保护机制，这就使国有土地使用权人缺乏安全感；二是土地配置方式不合理。我国现行的土地配置方式主要表现为XX垄断农用地供给和城市国有建设用地供给两种。这种单一的、缺乏弹性和灵活性的配置方式，不能适应社会主义市场经济体制改革中对我国经济发展速度和质量以及土地资源合理利用与保护等方面要求。

（一）农用地转用管理混乱

土地用途管制制度是我国土地管理制度中最基本的制度，但这一制度在实施过程中出现了不少问题，其中农用地转用管理混乱问题尤为突出。农用地转用，是指国家为了社会经济发展和建设需要，依据土地利用总体规划和国家规定的用地标准，将农用地转为建设用地的行为。农用地转用主要包括两种情况：一是为改变农业用途而进行的建设，即农用转用；二是为合理利用土地而进行的建设，即农用转用。但是由于我国的土地用途管制制度没有建立起来，土地用途管制制度本身存在很多问题，例如：我国没有真正实现“农地农用”的目标，而是以“农地转为非农地”为目标进行管理；“农地转为非农地”后并未实施“农地农用”的目标管理；在农用地转用过程中XX垄断了农用地供给，而这又导致XX在土地利用中有着较大的自由裁量权；不合理的补偿机制使得地方XX往往优先考虑自身利益而忽视农民利益。这些问题导致了土地资源不能合理利用，农业生产与经济发展受到很大限制。

（二）土地有偿使用制度不完善

目前，我国土地有偿使用制度尚不完善，表现在：（1）现行土地有偿使用制度的内容不够具体明确。国家对国有土地使用权实行无偿取得，但在土地资源合理开发、利用和保护方面却不能有效发挥作用，对于如何合理开发和保护土地资源，国家没有出台统一的标准或细则。

（2）XX垄断国有土地使用权出让市场，严重扭曲了土地的价格。目前我国城市土地大多是划拨方式取得的，而划拨土地大多是无偿取得，这就导致了城市土地的价格偏低。

（3）土地有偿使用制度不完善还表现在：一是出让金征收标准过低。目前我国国有建设用地出让金标准实行“价高者得”原则，这种方法既不能体现出让土地的市场价格，也不能有效反映出让土地的使用价值。

二是现行土地有偿使用制度不利于国有建设用地合理流转。我国目前实行的“招拍挂”制度，在一定程度上限制了国有建设用地的流转和增值。

（4）现行征地制度造成国家利益受到损害。我国现行征地制度是按国家征用地的标准支付补偿费用，而实际上由于我国经济发展水平低，许多农民还不具备对所受损失进行补偿的能力。这种做法对农民利益造成了很大损害，也违背了我国征地制度改革的方向。

（5）土地有偿使用制度不完善还表现在：国有建设用地使用权出让缺乏规范统一的标准和程序，造成出让中行政色彩浓厚、随意性强、出让价格偏低等问题。另外，国家对国有建设用地使用权没有实行有偿使用，使其产权不明确，缺乏稳定性。

　（三）征地制度不规范，损害农民利益

现行的征地制度，没有明确界定“公共利益”，征地补偿标准偏低，征用土地所获收益用于征地补偿。我国现行征地制度，采取的是XX征地—集体补偿—农民安置的“三步走”模式。从某种意义上说，这种模式是将农民从土地上彻底剥离出来。通过这种模式，XX可以获得大量的资金用于城市基础设施建设和其他项目。同时，这种模式又把土地出让所得的收益用之于城市发展和社会保障等方面，使农民失去了土地财产权益，失去了生活来源。在这样的背景下，我国农村出现了大量失地农民。同时，由于现行征地制度不规范，且农民获得的补偿较低，农民收入得不到保障。在这种情况下，一些地方出现了“城市圈地”、“圈而不用”现象。这种制度安排不仅不能保护农民利益，反而损害了农民利益。因此，必须重新构建符合社会主义市场经济要求的征地制度。

（四）土地利用规划滞后，布局混乱

在市场经济条件下，随着土地有偿使用制度的建立，土地作为一种商品，其价值和作用也会发生变化，土地的社会属性将进一步增强。在这种情况下，如果仍然沿用过去计划经济时代的规划方法、计划指标来指导经济建设，那么必然会造成规划滞后、布局混乱等问题。因为规划是指导土地合理利用的依据，是一种微观经济活动的调控手段，它必须以客观经济规律为基础。我国现行土地利用规划的编制和实施没有很好地遵循客观经济规律，致使其功能弱化、作用弱化。现行土地利用总体规划缺乏前瞻性和权威性、指导性，随意性较大。在编制土地利用总体规划时，没有充分考虑到当前经济社会发展的需要和客观条件的变化等因素；在执行过程中没有严格遵守规划确定的用地规模和布局。虽然各地都已经编制了当地的土地利用总体规划，但是由于各地经济发展不平衡、社会经济发展速度与建设用地需求之间的矛盾日益突出，往往造成耕地保护与开发、生态环境保护与开发之间的矛盾。许多地方在建设项目审批过程中由于缺乏科学论证，对国家耕地保护政策和生态环境造成了很大负面影响。

　二、土地产权制度不明晰

土地是重要的生产要素，是国家重要的财政收入来源。土地作为一种重要的资源，其价值就在于它能产生大量的财富，即经济价值和社会价值。中国农村土地产权制度是“以农补工”、“以地生财”的结果。在计划经济体制下，土地无偿、无限期的占有，致使农民没有产权，既没有财产性收入，又没有财产性支出。改革开放以来，农村土地制度逐步完善，但由于长期实行单一的公有制和二元所有制结构，在现有制度下农村土地产权不明晰，农村集体土地产权主体虚位，所有权主体虚置，使农民在集体土地上处于“弱势”地位。以城市国有土地为例，产权主体虚置就是“全民所有制”、“集体所有制”等多种所有制并存；产权主体虚置就是国有、集体、个人之间存在产权界线不清。农民拥有的只是一种名义上的产权，即使用权和收益权。这种使用权和收益权是一种集体共有关系而不是一种物权关系。农民对集体土地不享有完整的所有权。这就造成了土地使用价值极大地流失。

　（一）产权主体虚位，土地资源配置效率低下

我国土地制度存在着产权主体虚置、界定不清的问题，造成了土地资源配置效率低下，尤其是城乡之间、地区之间土地资源配置的差异很大。

一是在城乡之间，由于土地所有权归集体所有，致使我国的农村耕地被大量征用，大量农民被迫进城务工经商，农村人口大量减少，耕地面积不断减少。

二是在地区之间，由于国有土地的使用没有得到充分利用，导致许多地区的土地闲置浪费。

三是在城乡之间，由于XX对国有土地缺乏有效的管制和监督，导致国有土地大量流失。

四是在地区之间，由于对国有土地产权主体模糊导致XX对土地使用权人没有有效的约束机制。XX以划拨等方式无偿取得国有土地使用权后又通过市场流转给开发商使用，致使一些开发商进行“圈地运动”获取巨额利益。这些都极大地降低了我国的土地资源配置效率。

　（二）所有权主体虚位，土地征用行为不规范

土地征用是国家为了公共利益需要，按照法定程序征用农民集体所有的土地，并给予被征地农民合理补偿和妥善安置的行为。在现行土地管理制度下，XX为了推动地方经济发展，往往通过“招、拍、挂”的方式征用土地，征地补偿标准不统一，补偿方式单一。XX在征地中并没有体现出平等协商的原则，征地随意性大。如我国《土地管理法》规定，国家征用耕地时，按被征收土地前三年平均年产值的16倍至30倍补偿；征收其他土地时，按被征收土地前三年平均年产值的6至10倍补偿。在实践中，有的地方XX制定了更高的标准，有的甚至以一亩地两万元甚至更高的价格进行补偿。同时土地征用过程中不规范的现象也普遍存在，如“先上车后补票”、“边征边用”等问题。国家法律规定，征地补偿不得低于被征收土地所在地的国家最低保护标准。但是由于一些地方XX在征地过程中往往不能完全按照法律规定的标准进行补偿。特别是在城市化过程中，农民集体向城市居民提供了大量住房、就业机会和生活保障，成为城市建设的重要力量。但是目前我国对被征地农民基本生活保障水平普遍较低，远远低于城镇居民。因此必须加大力度对征地行为进行规范。

　（三）集体土地所有权的法律规定不完善

法律规定不完善，导致了农民对土地产权的流失。我国《宪法》和《土地管理法》等法律虽然规定了农村和城市郊区的土地属于国家所有，但对集体土地的所有权没有作明确的规定，集体土地所有权实际上由农民集体、农民个人、乡镇XX、村集体等几部分组成，而法律上对不同的主体所享有的权利也不明确，导致了农民在行使其权利时缺少具体规定，同时也缺乏法律强制力。农村集体土地所有权的主体是农民集体，而不是农民个人。农村土地是农民生产和生活的基本保障，但在实践中，对一些发展前景好、基础设施好、社会环境好的村庄或产业集聚区，农民宁愿放弃耕地或放弃经营，也不愿把耕地变为建设用地。国家对农业用地实行特殊保护政策。国家在分配农业用地时必须采取特殊办法予以照顾，对于农村集体土地则基本上不进行征用。现实中出现的“圈地运动”就是一种典型。这一问题长期得不到解决，一定程度上成为引发我国农村社会矛盾和冲突的根源。这种情况下，国家作为集体土地所有权的唯一主体就显得十分单薄。另外，《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。但实际上《土地管理法》却没有将其列入实施细则之中。

　　三、土地配置方式不合理

由于现行的土地配置方式是在计划经济体制下形成的，计划经济体制下，XX对土地资源进行统一管理和配置，地方XX拥有土地资源配置的审批权，中央XX则控制着全国的土地资源配置，所以XX对土地资源配置起着决定性的作用。然而随着市场经济体制改革的不断深入，我国经济运行中出现了市场机制对资源配置发挥决定性作用的趋势，而现行的土地配置方式则严重扭曲了市场机制，表现为XX垄断土地资源分配、国有企业垄断建设用地市场、国有土地收益分配不公、XX行XXX力干预过多等问题。现行土地配置方式与市场经济体制改革不相适应，需要进行变革。需要逐步建立和完善以市场为导向的土地配置方式，建立和完善国有企业与XX分开运行、产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，真正实现以市场为导向的土地资源合理配置。

　（一）土地资源配置的决定主体

我国的土地资源配置权属于中央XX，可通过制定法律、法规或规章，对地方XX的土地使用权进行干预。对那些需要使用土地资源的企业和个人，中央XX可以对其土地使用权进行有偿出让；对那些在城市规划区内需要使用土地资源的企业和个人，中央XX可通过行政命令方式出让。同时，中央XX还应制定相关的法律法规，明确地方XX的土地使用权出让和转让行为必须在法律范围内进行。只有这样才能使地方XX的权力得到有效控制。中央XX通过对全国土地资源配置的总量和结构进行控制，从而影响到地方XX在土地资源配置中的决策行为，促使地方XX在实现国家宏观经济目标时，按照市场要求来配置土地资源。从长远看，应建立起由中央对地方XX土地使用权出让、转让行为进行监管和规范的制度。中央XX应从法律上赋予地方XX对城市规划和用地指标的审批权。

　（二）国有土地收益分配不合理

现行土地收益分配制度的主要缺陷表现在：一方面，土地收益分配机制不合理，征地补偿标准过低。征地补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。随着我国经济的发展，对建设用地需求不断加大，各地XX不断提高征地补偿标准。据统计，2007年我国已累计制定征地补偿标准达27个省、市、自治区，平均征地补偿费已达到土地出让收益的6倍多。另一方面，土地收益分配机制不合理，地方XX的收益过大。尽管我国建立了以国家利益最大化为目标的土地收益分配机制，但地方XX对土地收益的分配仍占主要部分。目前我国地方XX的财政收入主要来源于税收，而土地是重要的收入来源。据统计，2006年全国地方财政总收入中，税收收入为57144亿元，占全部财政总收入的90.7%；土地出让收入为4089亿元。

　四、土地收益分配不公

在市场经济条件下，土地作为生产要素，其收益由土地的使用价值和土地上的建筑物所带来的增值收益构成。我国现行的土地收益分配制度是一种典型的“级差地租”分配制度，表现为：农村集体土地所有权主体缺位，农民集体缺乏对集体土地收益权的有效制衡；农民集体在征地中获取超额收益；农村集体建设用地进入市场，出让、转让等获得超额收益；工业用地通过低价出让方式为企业提供巨额资金；国有土地使用权出让金远高于被征地农民所得补偿。由于我国现行土地收益分配制度存在着很多弊端，使我国农民和城市居民的利益长期得不到保障，进而严重地影响了经济发展和社会稳定。

1.不利于农村经济发展。由于农村集体建设用地使用权的出让、转让等环节中都是在“无偿”或“低偿”的基础上进行的，这就造成农村集体经济组织对农村土地权益和资源享有的收益很低，农民和集体土地所有者分享不到收益。根据《物权法》的规定，农民对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，但是目前这一权利尚未得到切实有效地保护，这就容易产生农民和集体土地上开发建设时成本过高而收益过低的问题。

2.不利于社会稳定。由于我国目前所实行的是XX垄断征地制度，现行《土地管理法》中对征用集体土地时补偿标准规定为“按被征用土地前三年平均年产值（或类似经济产量）的16倍至30倍”，但《物权法》却未对如何补偿做出明确规定。这就给XX以“合法”为由强迫农民和集体交出土地造成了困难。在现实中，XX通过强迫农民和集体交出土地来获得巨额征地补偿款是不可能实现的，而这就可能给征地拆迁等一系列社会问题带来隐患。这不仅会引发农民和集体与XX之间的矛盾，还会引发农民和集体与社会其他成员之间的矛盾，还会引起城市居民与农村居民之间的矛盾，甚至有可能引发大规模社会动乱。

　五、土地市场机制不健全

目前，我国城乡建设用地市场还没有真正形成，这与我国土地制度不完善有关。首先，农村土地市场发育滞后。与城市建设用地市场相比，农村建设用地市场发育程度较低。农村集体建设用地产权不明晰，缺乏交易平台，难以形成有效的交易机制；由于种种原因，农村集体建设用地流转很难实现；另外，城乡建设用地市场分割现象严重，城乡建设用地市场两种所有制土地交易条件的差异巨大；其次，城市土地市场不健全。城市土地是稀缺资源，但在实际运作中也出现了大量的闲置现象。比如上海、深圳等城市有大量的土地闲置；最后，土地征用制度不健全。我国的《土地管理法》对征用土地的补偿规定很原则，没有具体的标准或界定范围，而且补偿方式单一、标准低，导致很多地方XX在征地时肆意压低补偿费用，甚至出现非法侵占农民耕地等现象。

（一）重构我国土地管理制度

我国现行土地管理制度存在诸多问题，必须对其进行重构。首先，要严格限制XX的权力，减少XX对土地资源的干预，明确规定各级XX土地管理权限；其次，要规范土地使用权人的行为，完善土地使用权转让和抵押制度，明确规定国有土地使用权可以抵押，并采取登记生效主义；最后，要在宪法中增加有关土地管理方面的内容，赋予农民和其他集体组织土地所有权。

对于XX来说，其主要职责是保障国家和社会公共利益。其职能应定位在规划、计划、监管等方面，而不能以征地权为目的。因此，XX的主要工作就是对规划、计划进行严格监督，并在此基础上对市场行为进行干预。此外，XX还应建立和健全土地管理系统信息平台和决策支持系统。土地管理部门应加大对土地资源的监测力度，掌握第一手资料，并为XX和社会公众提供及时、准确的信息服务。

　（二）加强土地利用规划，合理配置土地资源

要充分利用现代科学技术，大力发展科技，加快土地利用规划的科学化、信息化、现代化进程。在坚持以国家发展规划为指导，以土地利用总体规划为基础，统筹安排城乡建设用地的基础上，制定出适合我国国情的土地利用总体规划。土地利用总体规划既要科学合理地安排城市、乡村建设用地规模，又要合理控制耕地特别是基本农田数量和质量。要做到用地与开发相结合，在保证建设用地总规模不突破的情况下，以建设占用耕地的数量、质量作为规划控制指标；在保证耕地数量不减少的情况下，以集约利用土地、提高土地利用率作为规划控制指标。土地利用总体规划的目标是促进我国土地资源的合理配置和高效利用。在做好土地利用总体规划基础上，通过对建设用地总量、结构和布局等方面的控制与调整，实现有限的土地资源最优配置。

　（三）强化土地执法，依法保护土地资源

我国《土地管理法》规定，“各级人民XX应当加强土地的统一规划和监督管理，合理利用土地，切实保护耕地。”但是，我国法律并没有具体的执法措施，执法不能落实到地方XX及其职能部门。《土地管理法》实施10多年来，各地土地违法案件仍居高不下。因此，强化土地执法就显得尤为重要。

强化土地执法首先要建立严格的土地执法监察网络，使违法行为得到及时发现、及时查处；其次要加大对土地违法案件的查处力度，对违法行为要严肃处理；再次要建立严格的责任追究制度。在实施法律过程中，如果出现违法行为，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究主管领导和上一级XX及土地管理部门负责人的责任。只有这样，才能形成地方XX及其职能部门对土地管理工作负总责、各部门密切配合、社会公众积极参与的局面。

另外还要加强宣传教育，提高全民的法律意识和守法自觉性；加大对有关法律法规执行情况的监督检查力度；加强执法队伍建设，提高执法人员素质。

　　六、XX行XXX力干预过多

土地管理制度的改革必须走出一条中国特色的土地管理道路，这就要求我们必须对现行的土地管理制度进行彻底改革。目前，在我国XX行XXX力过大的情况下，其弊端表现为XX行XXX力对土地市场的干预过多，造成了市场主体与XX之间的不平等交易关系，影响了土地资源的有效配置，并产生了一系列社会问题。其表现为：

1、XX利用手中掌握的行XXX力参与市场交易。我国XX利用手中掌握的行XXX力参与市场交易主要体现在：以行政审批、征收、征用等方式直接参与土地资源的配置，以低价征用农民土地后，再以高价出售给开发商或其他单位和个人。

2、XX在土地市场中干预过多，阻碍了市场主体平等竞争机制的形成。我国在计划经济时期，由XX作为唯一的土地供应者，由XX来分配土地资源。但随着市场经济体制建立和完善，国有企业、民营企业等各类经济主体可以自主地参与到土地资源的配置中来。XX对国有企业、民营企业等各类经济主体采取不同的优惠政策，从而导致了各种所有制形式之间不平等竞争关系。这种不平等竞争关系限制了市场主体之间平等竞争机制的形成，从而阻碍了市场机制作用的发挥。

3、XX对土地资源配置干预过多，使XX和市场主体之间产生了“合谋”行为。XX通过行政审批、征收和征用等方式直接参与土地资源的配置，造成了严重的腐败现象和“寻租”行为。这一系列问题表现为：市场主体与XX之间存在着利益上的不平衡；市场主体与XX之间存在着信息上的不对称；市场主体与XX之间存在着合谋行为；XX在资源配置中具有“经济人”特征。

　　七、结论

现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的表现主要是土地产权制度不明晰、土地配置方式不合理、土地收益分配不公、XX行XXX力干预过多。对此，应完善农村土地产权制度，逐步实现城乡统一的建设用地市场；建立以市场为导向的土地配置方式，实现资源优化配置；完善农村土地收益分配制度，实现集体和个人利益均衡；进一步完善对XX行XXX力的制约机制，减少XX对市场的不当干预。

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