浅析环境影响评价制度的内容和完善

　　摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进中国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。整篇文章也是在遵循找不足，提建议的脉络进行写作，首先第一部分对环境影响评价制度的研究背景及其意义作了简要概述，其次，第二部分对环境影响评价制度的概念、发展历程和对X及欧盟的环境影响评价制度中的部分内容做简要介绍，整篇文章的重点体现在第三部分，对本国环境影响评价制度进行分析，发掘现有制度中存在的不足之处。这部分的写作中仅从立法角度展开，所分析的不足包括环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。最后一部分根据第三部分提出的不足，有针对性的提出完善建议。总体上文章主要是沿着找出环境影响评价制度不足，提出相关建议的顺序完成写作。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

　　关键词：环境影响评价制度；法律制度；存在问题；建议

　　环境影响评价制度本身具有科学技术性、前瞻预测性和内容综合性等优点，早已成为贯彻预防原则的最主要的措施，是环境行政决策的主要科学依据。环境影响评价制度的实施具有重要的意义，主要表现在以下方面：促进环境保护和经济建设的协调发展；起到从起点管控污染的作用；有利于促进人与自然和谐发展。

　　环境影响评价制度是我国从上世纪70年代末从国外引进的，从实施到现在已经经历了40多年，在这环境影响评价制度的发展过程中，我国进行了不断的完善，但是依旧还存在一些不足，本文就环境影响评价制度的内容进行了研究，分析并总结了其存在的一些问题，并针对这些问题提出了一些完善的措施及意见。以此为我国环境影响评价制度的研究提供一些理论支持，促进环境影响评价制度的发展与完善。

　　环境影响评价是指某一行为可能会对环境产生潜在性破坏或影响之前，决策者对环境状况进行调查，在调查的基础上对行为可能产生的影响做细致的预估和判断，事先做好应对方案，力求使预备行为对环境的破坏性影响降至最低。环境影响评价通常有广义和狭义之分，“广义的环境影响评价是指对拟议中的决策和开发建设活动，可能产生的物理性、生物性或化学性的环境影响，可能造成的环境变化和对人类健康和福利的可能性影响，进行系统分析、预测和评估，并在此基础上提出减少上述影响的对策及措施的一系列活动的总称[3]。”“狭义的环境影响评价是指对拟议中的建设项目在兴建前的可行性研究阶段，对其选址、设计、施工等过程，尤其是运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测和分析，并提出相应防治措施，为项目选址、设计以及建成投产后的环境管理提供科学依据[4]。”

　　虽然环境影响评价概念有不同的说法，但概念的实质并无差异。根据《环境影响评价法》（后文简称《环评法》）中对环境影响评价的规定，可以将其通说概念表述为，“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”从上述内容看出，不论环评的含义有多少种表述方式，我们从概念中都可以得出环评的目的在于鼓励各主体在规划和建设活动前多考虑环境因素，最终使人类活动与生态环境更具相容性，从而加快经济、社会和环境的向前发展的步伐。

　　2.2.1X的环境影响评价制度

　　环境影响评价制度起源于X。1969年《国家环境政法案》（TheUSNationalEnvironmentalPolicyAct,NEPA)首次以法律的形式要求进行环境影响评价，后来它成为其他EIA系统效仿对象。NEPA包括两个篇章。篇章I制定了环境质量保护与恢复的国家政策。篇章II建立了第三方的环境质量委员会来评估环境计划和发展，并就这些问题向总统提出建议[5]。该法案确立了EIA（环境影响评价制度），并于第102条规定了EIS（环境影响）的具体要求内容。EIA制度涉及到环评对象、环评范围、公共参与、替代方案等等。其核心的是编制环境影响报告(EIS)。从法定的编制程序来看：它主要包括项目审查、范围界定、EIS草案的准备、EIS最终文本的编制等阶段。充分征求和考虑公众意见贯穿于编制环境影响报告书的整个过程。X没有独立的SEA（战略环评）法规，所有的项目、计划、规划、政策均在NEPA的约束之下。“XEIA制度自诞生之日起,就是针对XX机构所制订的法律、规划、决策等为对象进行评价,而我国环评多年来是以企业项目为环评对象……”“严格意义上说,X的EIA制度与中国的环境影响评价制度,由于上述的实质不同,甚至是不同的两种制度,X的EIA制度更像是整合了项目环评、规划环评、战略环评等的混合体,而中国所实施的基本只是项目环评[6]。”

　　2.2.2欧盟的环境影响评价制度

　　自从制定NEPA以来，很多国家都建立了不同的环境影响评价体系。欧盟也于1985制定了《环境影响评价指令》（85/337/EC），并在1997年得到修正97/11/EC）[7]，该指令适用于评价可能对环境产生著影响的公共和私人项目。各国在实施85/337指令时可以颁布自己的法规。环评项目分为法律强制执行和自愿执行两类，要求开发者提供环境影响报告给主管部门，报告需要包含指定的内容。然后还要将这份环境影响报告交给其他相关的公共部门部门，并确保公众能获得该报告并表达意见，而主管部门必须仔细考虑环境影响报告的内容，相关部门和公众的评论以及在审批过程中其他成员国（如果有跨界和可行的话）的意见。最后，要告知公众最后的决定和所有的附加条件。欧盟在环境政策制定方面是非常积极的，而且环境影响评价指令也被公认为是在环境领域内极为重要的成就之一。然而，指令在各成员国的实施存在不一致性，各国运行的情况存在较大的差异。有些属于自然保护指令，有些属于规划体系，有些国家制定合并专门的环境影响评价法律，有的国家还要求在区域层次上也进行环境影响评价。有些国家，环境影响评价由开发商或者是开发商授权的咨询机构予以实施并支付费用；有些国家环评由环境事务机构授权的专家来实施；有些国家主管部门在开发商的研究基础上进行环境影响评价；有些国家成立了环境影响评价委员会来帮助确定环境影响评价的范围，评价环境影响报告书的恰当性等等。总之，虽然具体实践形式有所不同，但是这些系统都有一个共同的目的，即是通过提高对拟议项目的环境后果认识而提高决策的水平，并且在欧盟取得了很大的成绩。

　　（1）环境影响评价制度引入与确立阶段

　　环境影响评价制度是20世纪70年代末在我国开始施行的，1973年第一次环保会议结束后环境影响评价这一环境领域概念进入我国，并且吸收了其他国家和地区的制度内容，但最初只开展了环境质量状况评价工作。直至五年后，xxx在批准xxxx相关环保报告中首次提出了组织环境影响评价工作的想法，其中还特别考虑到了：工厂在选址过程中综合考虑环境因素，注意合理安排工厂格局等内容。1979年，我们通过了《环境保护法（试行》，在法律中首次建立了环境影响报告书制度，自此我国正式确立了环境影响评价制度。

　　（2）环境影响评价制度规范与建设阶段

　　环境影响评价制度确立以后，还颁布了相关环境保护法律法规和部门行政规章，在各法律法规的配合下，持续不间断的对环境影响评价制度迸行细致规范。1981年原国家各部委联合统一下发的《基本建设项目环境保护管理办法》，非常明确的规定了环评过程的各环节。在本管理办法中，建设项目环境影响评价中应做出的基本要求都己有了相对完整的规定，完全能够确保建设项目环评程序顺利且有效的进行。另外本管理办法独特之处在于，除了涉及基本建设项目以外还将其他技术开发和改造类的项目添加到环评范围中。到了1989年修改了《环保法》的内容，规定了当时所有的建设项目都必须遵守1981年制定的《管理办法》，并且还规定了环评报告书内对项目产生的污染和环境影响都要做出评价，报告书得到相应主管部门批准后项目可以进行建设。

　　建设项目环境影响评价制度在法律中得到确认，并为以后行政法规中的具体规范提供了可靠的法律依据。

　　中国《环境影响评价法》对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策、立法等宏观活动的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。

　　环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议行动及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时掌握充分的信息，做出正确的决策。中国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现。如对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响中国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现中国环境影响评价制度的真正目的。

　　《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由xxxx环境保护行政主管部门会同xxxx有关管理部门规定，报xxxx批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由xxxx环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民XX规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名。

　　环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使XX为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起环境问题的产生。

　　随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法、政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化具有重要意义，它可以超越决策者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策、法规上产生失误和误导。把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好保证。

　　对于替代方案的制作可以根据是否需要制作环境影响报告书来决定，若需要制作说明此项目会对环境产生一定程度的破坏，因此此类项目必须有替代方案的设计。至于只需要制作登记表的项目，说明它对环境造成的影响微乎其微，完全可以不花费物力和财力制作替代方案。此外还可以根据公众参与的态度来辅助决定，即对于公众反映强烈的项目必须有替代方案的设计，即使此项目只需要制作环境影响登记表。对于替代方案的制作我们可以借鉴X的经验，首先在立法中进行明确的规定。笔者认为既然替代方案有积极的作用，一旦决定增加就要进行严格的规定。应该涉及替代方案的项目没有在环评书中添加该内容的，可以规定审批单位不予审批；应当涉及替代方案而没有的，可以对项目负责人设置相应的法律责任，除了对主要责任人进行处罚外还应进行一定数额的罚款，在现今浮躁的环境中金钱上的损失最能让人们感到难过，所以必须要进行一定数额的金钱处罚才能起到警醒的效果，只要这样替代方案的执行效果才有可能达到最佳。其次在立法中规定替代方案的等级，X立法中规定了基本、二级和延迟方案，笔者认为需要制作环评报告书的项目因环境影响巨大应当制作上述三个等级的方案，而那些本不需设计替代方案只是由于公众反映强烈而制作替代方案的项目只制作基本方案即可。

　　为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央XX政策、规划、计划的环境影响评价制度及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。同时将审批程序改为环保部门一审负责制，即在公众参与的基础上，由具有审批权限的环保部门组织有关专家对环境评价报告进行评审，在专家评审结论的基础上，负责对环境评价报告的审批。这样，既简化了程序，又提高了工作效率。

　　由规划单位和环评单位自己选择环评机构，并提供评价费用的体制容易腐蚀评价机构的独立性，不利于形成客观、公正、科学的环境影响评价结论，完全有必要对此进行改革。不允许环评机构与建设单位之间有直接的联系，阻断他们之间合谋的可能性，同时加强对环评机构的监管。主要的方法有：一是环评费用按照工程投资的数额按照一定比例进行收取，且设立专门的中介机构由建设（规划）单位先将费用交给中介机构，然后由中介机构公开招标，从质量、效率、费用各方面权衡选择条件相对优秀的环评机构进行环评工作。除此以外笔者个人认为中

　　介机构上述行为同样需要抽取一定数额的资金作为酬劳，酬劳的数额依旧以环评工程投资数额为基准，按比例提取，待环境影响报告书通过审批后由建设单位将酬劳交给中介机构。二是建立环评专家回避制度，当专项规划审查小组的专家或建设项目报批环境影响报告书前举行论证会，听证会所邀请的专家与规划的编制机关、环评机构之间存在利害关系或其他关系可能影响公正审查或公正论证的，规划编制单位、建设单位、环评服务机构以及公众都可以申请回避；经审查后发现确有利害关系的对专家实行回避，在审查过程中该专家不得继续参与之前所进行的工作。三是加强对环评机构以及评价人员的监督，加大对评价单位或评价人员弄虚作假或不负责任的法律责任，加强环评机构专业人员的技术水平和职业道德，相比环评机构中的其他工作人员可以给予技术人员相对丰厚的薪酬，保证环评人员不会因酬劳过少而产生懈怠心理，从而确保环评工作的质量。

　　此外，立法中对于规划的审批部门一直表述的含糊不清，无法确定规划环评应由哪个级别的XX或有关部门审批，或者写到规划审批时也没有明确指定只是简单的用审批部门四字代替。虽然法律是抽象的，不可能对每一个具体规划项目的审批单位进行细致的规定，但是过于粗糙不利于规划环评的执行，可以在法律中进行概括式的规定。

　　在环境影响评价过程中，根据房地产项目自身的特点以及周围环境状况，认真、全面的分析此类建设项目对环境的影响以及周围环境对它的影响。环保部门应加大环境执法力度，加强环境管理，切实从源头上防止环境污染和生态破坏，从而使房地产项目环境影响评价日趋完善。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求XX确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使中国环境影响评价制度更加进步与完善。

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