论行政听证中公众参与制度

　　[摘要]公众参与在我国的行政听证的过程中起了重要的作用。我国公众参与制度在不断完善和发展的过程中，有许多的不足与矛盾，面临着许多挑战。本文将对我国行政听证中的公众参与制度进行分析，通过国外的制度得到启示，找出我国现存的问题并且根据我国的国情来制定对应的措施改善这种情况。公众参与制度是国家民主的一种表现方式，它是公民有效自主切实的管理国家事务的体现，保障了公众的权益。

　　[关键词]行政听证；公众参与；问题；完善

　　我国的行政听证制度发展至今，首先只是各自自行开展探索，并且主要是围绕价格方面；之后相继通过1996年《行政处罚法》、1997年《价格法》；2001年11月xxxx颁布了《行政法规制定程序条例》，表明制定行政法规开始引入听证制度，同年颁布了《规章制定程序条例》具体说明听证制度的程序；2003年通过了《行政许可法》。

　　在行政中相关的听证制度就是指我国的行政机关，在作出和公民、法人的利益相关的重大的决定之前，为了促使行政机关依法进行决策，也使得所做出的决定更加符合民意、获得公众的支持而组织相关人员对有关的决定进行发表意见，然后行政机关由此来做出最终决定的活动。

　　公众参与在近30年来，是法治先进国家发展的一种新的民主的方式,他可以有效地解决因为当局决定上的一些错误而造成的社会冲突和矛盾,调整市场经济条件下XX追求经济利益,忽视人权的现象,避免因为XX政策或制度的创建而忽略不同利益诉求，让公民去表达他们的要求以及维护社会正义和公平。

　　行政听证中的公众参与是指行政机关在作出涉及特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众利益的行政行为时，要举行听证；特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众有权参与到行政听证中，发表自己的意见以维护自己的利益，行政机关也要听取公众的意见。

　　可见，行政听证中公众参与的含义包括：一是行政机关在作出行政行为；二是行政机关涉及特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众利益的行政行为时，有义务举行听证，听取特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众的意见；三是作为特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众为了维护自己的利益，有权参与到行政机关举行的听证中；四是作为特定的行政相对人或不特定的行政相对人的公众有权发表自己的意见以维护自己的利益；五是行政机关有义务听取公众的意见，在听取公众意见的基础上作出行政行为。

　　具体来讲，XX机构应当要允许和鼓励公众在行政立法和决策的时候，遇到了有关乎公共利益的问题时，可以依法通过表达自己的意见来参与，这样进一步促进行政立法和决策行为的合法性和合理性，完善一系列制度和机制。在现代行政控制和决策过程,公众参与民主化为立法和决策提供了科学、合理和系统的保障。

　　根据行政机关作出行政行为的不同，可以将行政听证中公众参与分为抽象行政行为的行政听证中公众参与和具体行政行为的行政听证中公众参与；具体行政行为的行政听证中公众参与又可根据针对对象不同分为具体行政行为不特定对象的行政听证中公众参与和具体行政行为特定对象的行政听证中公众参与。具体行政行为不特定对象的行政听证中公众参与，是指调整水价，阶梯电费，高速公路收费等涉及大多数群体的利益的活动，行政机关依照法律规定要举行听证，让公众参与发表自己的意见，并且根据公民的大多数意见来决定实施。具体行政行为特定对象的行政听证中公众参与，是指作出行政许可或行政处罚的时候，特定的当事人有权利要求举行听证，行政机关应当准许，公众在听证会上知晓行政机关作出该行政许可或行政处罚的内容及程序是否合法，并以此来提出相对应的观点。

　　公众参与听证有效保障了听证制度，对于行政更是具有重要的意义。

　　第一，它有利于提高行政在决策中的质量。公众参与行政决策中的听证，就会把广大群众的利益放在第一位，在听证中表达出自己的观点，让行政机关能够了解到百姓的真正需求，在决策的时候作出最符合人民利益的决策。

　　第二，它有利于提高行政的合法性。听证制度本身就是法律制度明确规定的，有要求XX采用各种方式引导公众参与听证并且主动听取他们的意见。这样公众参与行政听证后，能够保证听证更加有序，高效的进行。

　　第三，它有利于提高行政监督。采取科学的方式让公众参与行政听证，既可以维护行政机关的公信力又可以有效的防止公权力的私用。

　　第四，有利于提高公民的民主意识，促进社会法治进步，和谐发展。公众参与行政听证是公民的权力与义务，是人民当家作主的一种方式。公民积极参与行政听证，是行使国家事务权力的一种方式，是法治社会的一种良好的表现。这种方式作出的决定更容易获得百姓的认可，能更好的实现，促进了社会的良好发展。

　　我国在行政听证中有关公众参与已经有许多相关的法律规定，让这种制度有法可依，切实保障公众参与的实行。

　　我国宪法第2条第3款明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”公众参与是实现人民主权的重要形式，是民主政治的重要标志，是实现社会主义民主的重要机制。【2】行政听证制度中的公众参与机制是人民主权原则在行政法领域的基本原则，突出体现了人民作为主权国家的一部分。行政机关作出对公民有利害关系的行政行为，公民有参与的权利，并且他们发表的意见对此有一定的影响。

　　《xxxx行政法规制定条例》是最早的公众参与行政立法的法律文件。该《条例》虽然因为法规修订而废止。但不可否认的是，这个条例深刻反映了公众参与的内在精神。2001年，xxxx修订了《行政法规制定程序条例》,与此同时还制定了《规章制定程序条例》。这两个条例的目的都是进一步加强公众参与行政的有效性，使公众积极参与行政管理。《行政法规制定程序条例》第19条到第22条都有规定行政法规送审稿等文件涉及的主要问题可以召开听证会，听取公民的意见。与此对应的《规章制定程序条例》是更加明确规定了行政听证的规范程序方面的问题。

　　《价格法》保障了行政机关在针对不特定对象作出具体行政行为时的利益。例如第23条明确规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等XX指导价、XX定价，应当建立听证会制度，由XX价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

　　同时，在我国的《行政许可法》和《行政处罚法》当中，也有对听证制度相关的规定。在行政许可法中，举行听证是有两种情况，一种是按规定应当听证，另一种就是公民申请听证。但是，依照行政处罚法的规定，是只有依申请才举行听证。行政许可法中有涉及有关听证结果处理，两个法也都有各自的规定。根据《行政许可法》第48条：“听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。”主张听证结果要与听证笔录一致，也就是说，听证以后做出任何决定都是要以举行的听证会上所做的笔录为依据。根据《行政处罚法》第43条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”但是第38条是关于如何作出行政处罚、或不予行政处罚等规定。所以表面上行政处罚法是很重视听证程序及听证笔录然后作出听证结果，但实际上并没有起到太大作用。

　　X现在是适用《联邦行政程序法》。在民主、效率和公平的原则下，法律为XX决策提供了许多有用的渠道，并留下了一定的自由发挥作用。联邦行政程序法要求，只要行政决策能够影响各方利益，就必须进行听证程序。X现行的有关行政的听证制度有两种：制定法规与裁决。其中制定法规的听证又包括正式听证和非正式听证。根据该法，原则上是适用非正式听证，只有在明文规定的一些情况下才适用正式听证。在非正式听证中，公众参与的形式比较多样并且一般行政官员就可以主持；对比之下，正式听证必须是由首席大法官主持，然后行政机关必须是以审判的方式来举行，其他人员只是来旁听，同时听证会上的笔录是决策的依据。X还规定了事前听证和事后听证来确保公民在不同的时间参与行政事务。在这些规定下，公民有更多的选择来表达自己的意见。

　　“根据德国有关法律规定，XX必须保证听证整个过程中公众参与。”德国的行政程序有两种，一种是正式的，一种是特殊的，正式的行政程序是以听证为主。但是在以前，德国公民认为自己的意见不能影响XX的决策，不愿意参与公共事务。随着公众参与制度的推进，公民才参加听证，在听证会上的意见也会被行政机关采纳，并且产生了一定的效果，之后他们就越来越积极的参与行政。公民在行政的听证会上的参与主要是通过间接民主实现的。采用这种方式有好处也有弊端，弊端有：过度民主；有知识的人、富人有更多的发言权等。这样的问题就还需要XX另外实施一些政策来规避。耶兹马尼戈先生认为，德国的公众参与体系仍需要学习和摸索，这是宪法制度的必要补充。对于公众而言，他们有权提供意见和建议，可是这不是公共事务的最终决定权，关于公共事务的最终决定仍然掌握在议会或XX手中。对于行政机关而言，虽然有权决定是否采用公众的意见,但同时也是一个考验,这个考验就是指他们如何对待人民的意见,是否尊重公众的选择。

　　日本在行政范围内对于有关利害关系的决定的程序是比较严格的，所以它是要求在决定前组织听证，听取当事人的意见和异议，实行居民参加制度。此外，日本的《行政程序法》第10条有规定，在行政利害相关人以外的一些人的法益要被法律所规定认可的情况下，在作出决定之前，必须要创设听取这些人意见的机会。第13条又专门规定了XX在作出决定前举行听证会的程序的内容，如“欲作出撤销消许认可等不利益处分”、“欲作出直接剥夺相对人的资格或地位的不利益处分”等情形。

　　各国设立公众听证会的一般目的就是为了确保公民的合法权利。总结上面的公众参与的相关规范和做法，其优点在于：其一是由XX向公众提供资源和机会为主体,让公民积极参与听证会的活动,使得XX和公民之间的关系更加和谐,同时减少实施相关政策的阻力。其二是他们公众参与听证制度有一个坚实的法律基础和广泛的社会基础和有效的制度保障,因此能够有效的执行，公众参与的发展为行政听证制度持续更好的发展提供了有效的保障。其三是他们对社会组织高度重视，鼓励社会组织发展，社会组织是可以引导公众参与到听证过程中，促进公民参与公众参与的积极性。当然，给予某些组织权利也会引起一些弊端。我们要做的是取其精华去其糟粕，总结一些他们好的经验，一些解决我国在规范公众参与制度时可能遇到的问题的解决方案，然后结合我国的国情制定特色的机制，来促进公众参与行政听证的发展。

　　尽管有听取公众意见的义务，但使用何种方式——座谈会、论证会，公开征集意见或其他的方式那都是行政机关的权利。我国法律规定，法律文件的起草应当要广泛听取公民、社会组织和机关单位的意见，听取意见的形式可以有多种，包括座谈会、听证会和书面征求意见等。起草机关虽然有听取公众建议的义务，但审查机关才真正是权力主体，行政法规、规章的起草机关对公众没有直接的责任，并且在我国行政听证中很多行政机关责任机制不到位。例如2005年的黄山景区的门票价格听证，当时的听证代表就是少有消费者，难以反映民意，但是举行该听证的主任表示他们已经按照法律的规定把所有的程序都走了一遍，以此来推脱了责任。有些行政机关对于法律的规定，都只是流于形式，专注于表面字眼，使得他们的职责并没有到位。

　　公民要想更好的参与到行政中，在行政听证的公众参与制度中还存在以下问题：

　　1.参与主体问题

　　在行政程序中需要举行的一些听证，只邀请相关人员，有些人没有在合理的时间内收到通知，没有在舆论中发挥作用。听证作为一种公民参与行政的形式，应该尽量让更多的群众参加,而很多地方的听证会能够参加到会议的人数只有15-40人。包括群众的代表性在很多方面也不够宽泛，有的听证会只是一些XX机构人员、专家学者参加。即便是参加了，也不能都发言，民主权利大打折扣。在有关行政的一些听证会上，听证的主体其实代表的是行政机关的利益，并没有反映人民群众的利益，各方的利益完全是分配不均的。

　　2.听证陈述人遴选问题

　　在实践中,一些听证主要是由有关部门制定的“听证会”,代表广泛的程度上显然不够,不能完全反映不同利益集团的利益,尤其是人民的利益,违反了引入听证制度的初衷。比如我国的一些针对不特定的对象的听证会：调整水价，行政机关邀请的大部分都是不具有代表性，是行政机关内部安排的。行政机关对代表的遴选经常是处于垄断的状态。

　　3.行政听证范围的确定问题

　　目前，关于我国的行政听证范围并不宽泛。在行政处罚中，只是规定了有关行政机关责令停产停业等范围，这一范围明显是不够宽泛。在行政许可中，虽然有规定涉及重大利益或公民申请的都要进行听证，但实际操作中，是以效益原则为主，单单是由行政机关来决定具体要不要举行。

　　4.行政听证结束的后续处理问题

　　目前，很多听证会忽略后续处理和在听证会的公众参与结果的实际应用，听证规则不明确，听证的结果处理不受严格的管制。在实践中，存在着行政部门随时可以选择或改变结果的现象，导致听证的实效性不能够得到有效保障。而且有的只在听证的记录上做了一些简单的整理，仅仅是提供了一堆零碎的材料和思路，缺乏归纳和概括，没有客观真实地反映听证会的意见，实际作用不大。

　　通过上述一系列的对于我国公众参与行政听证制度的分析，以及对外国机构的研究，我们应该要从中找寻合适的方案来解决一些矛盾问题。听证制度已经深入到了公共行政过程中，在某种程度上来说它是联系XX、社会和公民之间的桥梁。要将行政中的听证制度落到实处，才能提高行政决策的透明度和科学性。行政中听证制度最重要的是体现公民参与的精神，这是听证制度的灵魂，是现代社会主义社会对自由和民主的信念。在公共行政中，XX举行听证会，不仅是实现了程序正义，对公共XX进行有效监督，重要的是通过听取民意，能够有效的弥补XX在信息资源上的缺失。公共行政需要倾听民意,进一步整合资源和公众舆论,防止错误的决策,提高决策的科学性,使它能够与时俱进。另一方面，强调公众参与，使行政机关在决策过程和追求民主的过程中更加尊重公众的意见，并公平地反映该项目决策的合法性。

　　1.存在参与主体不均现象，要保证听证各方主体的利益代表性

　　组成一个听证会，首先要明确参与的主体，主体包括听证主持人、听证代表和听证申请人。三方必须独立自主，根据自己的利益和意愿来参加听证会；主持人必须客观中立；代表发表意见不受听证方或主持人的影响。只有这样做，才能符合听证制度设计的原始意图。

　　但是实际上我们看到听证主持人和申请人往往是同一个行政机关，只是他们属于不同的机构。我们现在需要解决的最重要的问题不是行政体制内的职权分离问题，而是行政机关管理者和被管理者角色的分离。只有把管理者与经营者的利益关系分开，才能够把行政机关内部的职能分离。因此，通过运用法律的手段来把三方都独立起来，让他们地位独立，利益独立，就是特别重要的。

　　2.当前听证代表的遴选流于形式，需要完善听证代表遴选制度

　　第一，去XX化的遴选指导思想。打破行政机关对代表的选择垄断的固定模式，建立一个社会组织，成立兴趣小组，让他们与行政机关互动。听证代表的选择需要改变成一种联合协商机制，以实现以自治限制国家公权的目的。这种新的选择机制中最重要的部分是认清中国的社会自治组织发展的特殊现实，这是不充分的发展，同时也在艰难的发展过程中。新机制的具体操作在于对两边角色正确定位：就行政机关这方，他的职责应该是回到“规章制度”，不应该直接干预选举过程；在利益集团中，其职责是按照预先选定的规则组织，并及时上报选出的利益代表人。通过该机制的实际运作，在行政程序中听证会将被得到有效地保护。

　　第二，注重代表与专家的分离，建立常设专家代表库。因为听证会的专家和利益相关者的听证会目的不同，所以听证会上要注意专家和代表的分离，不能将专家混到听证代表中。听证代表应当是所有利益相关者的代表，具有利益的纯粹性。在现在的行政程序中的听证会制度貌似公正实际是非正义的。现在的形势是行政机关会选举很多专家来作为听证代表，这样使得听证会按照他们预想的程序来进行，所以建议不能让专家占用掉听证代表的名额，以此来鼓励公众参与。

　　3.行政听证范围过于武断，应当扩大听证会的适用范围

　　我们认为,例如像行政处罚法现有的规定的那些范围，应该被适度的扩大。从法律层面保护公众的启动权,满足一定的要求,或者是公共利益标准,就可以启动听证程序。当然，我们提倡扩大应用范围，而不是盲目扩大，有些不必要或不可能的，就构成了例外，这些例外包括以下三点：（1）对于没有涉及到公民的、法人的或者其他重大利益相关的组织的内容，是可以不设立听证程序的。（2）紧急事项，发生紧急情况的国家、地方或者紧急设立的地方。（3）行政机关可以根据不必要或者违背公共利益的原则，不进行听证，但必须说明理由，公布规章制度。

　　4.缺少实际运用，切实保障行政听证的后续结果实现

　　行政中有关听证会的结果不能完全有效实施,很大程度上是因为我们的听证程序不是非常标准。我国有关听证程序现行的法律法规并不健全。我们应该要从法律的层面上规定听证程序，包括其中的内容和效力，这样才能够确保听证的法律方面的效力，而不能单单只是在行政的层面上对听证程序进行规范。

　　此外，公正的前提是公开，向社会公众公开听证程序，是听证程序的公正性得到确保的唯一途径。这里的公开有三层含义：信息公开、过程公开和结果公开。首先，把信息公开才能够彻底解决听证双方信息不对称的问题。根据规定，在行政中与听证会有关的信息原则上是都要一律公开，但是也有例外，如果涉及到国家、商业秘密或者个人隐私，那就可以不公开。有句话叫阳光是最好的防腐剂，信息公开就是可以避免私权利的滥用。其次，过程公开是指听证的过程可以被报道，听证会上的笔录在法律规定的范围内可以被查阅。最后，结果公开是指听证结束，行政有关的部门向公众公布此次听证会的结果，对进行听证以后修正的条规要特别注明，同时具体说明修改的情况。反观我国目前的听证会运行情况，在以上三个方面都没有严格做到公开。在这样一个着力打造法治XX和全面推进依法行政的时代，行政中的听证程序的公开也具有特别重要的意义。

　　根据我国宪法，我国公民是可以对国家和社会事务依法进行管理，而且形式多样。公众参与是其中的一种，但同时公众参与本身也是有很多途径和方式，只要是有效的合法的都是被允许的。对此，法律也有明确规定了一些方式，比如召开听证会、座谈会、对民意进行问卷调查、通过网络留言来提出意见等。不仅如此，我国还鼓励公众探索新的合法的途径来对国家进行监督管理。

　　各国都用各种各样的参与形式来确保公众参与行政，并且制定了相应的制度。\目前，大多数国家的行政听证程序通常都是需要通过行政法规、行政裁决和行政机关按照有关信息做出决定,其中涉及到相关的权利和义务,依照规定向公众宣布,这样公民和其他组织就可以依法可以查阅复制。我国也要取其精魄，对行政听证制度的参与给予法律的保障，使公众能够最大限度的参与到行政听证中来维护自己的利益。

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