摘要：习xxxx在“2月26日”大会上的讲话，将京津冀地协同发展上升为国家战略，指出京津冀协同发展是一个大任务，通过舒缓非首都功能，整理结构，探索创新的区域协同管理组织体制，区域管理体制可包括由中央XX主导、由地方自主治理、区域XX三种主要的类型。而作为国家的大任务，就要求京津冀的区域管理要排除制度的缺陷和导致的区域管理缺位问题，如缺少了跨区域的公共基础设施建设金融链，如此在协同发展的过程中需完善安排好公平与效率的关系，本文基于对京津冀区域管理缺位成因的分析，提出应该由中央XX在京津冀区域管理组织中发挥主要角色。由中央XX设立京津冀区域管理机关委员会，来变身中央XX在京津冀行使地区统筹、水空环气境治理、区域协调等功能。为了贯彻职能和降低管理支出，需要通过完善行政框架来革新并形成相应的组织管理体系。
关键词：京津冀；体制创新；XX主导；行政协同
一、绪论
（一）京津冀协同发展现状
京津冀区域凭借着优越的地理位置，把握着环渤海经济区的经济命脉，是当前我国北方发展最为迅速的核心区域，其不管是在政治、教育、科技还是文化上都有着超然的地位，其中包括北京和天津两个直辖市、省会城市一个、地级市11个，是目前规模最大的经济区域。按照国家的发展指示，未来京津冀区域将背负着北方发展的重任，成为未来国家级的特大经济生态链，打造影响全球的经济城市群。随着我国经济的不断崛起，京津冀区域也得到快速的发展，不管是在GDP、国家财政收入还是区域固定资产投资方面都获得很大进步，自身的产业结构也趋向完整，当然与老牌的经济区域相比仍然有很大的差距，不管是在GDP、人均收入、产业形态都远远不及珠三角和长三角地区。京津冀区域建设成全球化的经济城市群，任重而道远。
1.区域内部经济社会发展不平衡
从京津冀地区的城镇结构上看，城市化的普及程度远远比不上我国的发达区域，尽管京津冀地区坐拥北京、天津两个国家的经济中心，但是其周围的中小城市发展程度远远比不上北京和天津，整体上有着较大的差距。反观区域内的部分省份，以河北为例，河北省由于历史原因的影响，不管是GDP、人均收入、经济发展都处于全国落后位置，与同为京津冀地区的北京和天津有着不可逾越的代沟，从地理上更是与北京和天津形成鲜明的对比，贫困地带划分明显。针对河北省所面临的情况，亚洲开发银行在2012年重新对河北省的发展战略提出指导意见，在《中国河北省发展战略》中指出“要逐步清除环京津贫困带，全面促进环京津的发展，保持整体发展的协调性。”也就是说，环京津区域内的24个县城、200万贫困人口都成为重点保护对象。
2.区域内对外开放程度相较于长三角、珠三角要低
在中国2000多年的发展历程中，京津冀地区一直作为政治中心的存在，坐落在中国北部，在文化、民风方面都散发浓烈的政治气息，整体的观念都趋向传统和保守，这与长三角和珠三角形成鲜明的对比。沿海地区得益于改革开放，整体的商业氛围浓郁，对外开放程度高，有着明显的市场意识。在2014年，长三角进出口总额是京津冀地区的3.3倍，珠三角的进出口总额是京津冀地区的2.4倍，外商投资方面京津冀地区更是无法与沿海发达地区相比。
3.区域内人口发展形势严峻
在城市化普及程度上看，京津冀地区与珠三角、长三角地区有着很大的差距，京津冀地区在城市化方面具备较高的潜力，在未来的日子里，随着农村人口逐步向城市转移，城市人口将面临激增的压力。由于北京、天津的特殊地位，对于京津冀地区的农村人口来说有着很大的吸引力，人们都试图向大城市发展，进而获得更好的生活质量、就业环境、收入等，因此，随着城市化的愈演愈烈，北京、天津必将迎来人口的高峰期。但是由于城市本身的限制，对异地户口无法提供各种类型的社会资源，在社会保障上更是相对薄弱，这对于区域一体化的建设造成很大障碍。此外，京津冀地区重工业是一直以来的主要发展产业，这就造成当地的生态环境的不断恶化，空气质量、水资源污染严重、沙尘暴时常发生，特别是在地表水的污染方面，对于该区域来说是致命的，我们都知道作为北方的内陆地区，水资源相对贫瘠，这将会对整个区域人们的生活造成影响。所以，在不久的将来，京津冀地区的一体化建设必须综合考虑区域环境、资源、产业结构的问题。
（二）京津冀发展所面临的问题
1.京津冀区域协同创新理念还未根本确立
京津冀三地从地理位置上看具备整体性，但是三个区域的经济、政治定位均有不同。在三地的发展历程中，当地XX为了不断实现自身区域的发展，并不会把京津冀区域的整体性作为其发展的战略，更没有形成相互协助、相互带动的共赢理念，三地之间的紧密程度和开放程度极弱。尽管三个地区在在地域上紧密相连，但是由于政治立场和发展方向有所不同，所以京津冀出现各自为政的情况，他们并未从根本上梳理协同作战的观念，而相反，协同理念导致三个地区的自我封闭，缺乏对外开放和创新意识。由此看来，京津冀区域的建立，出现孤岛现象，这对区域的共同发展是一个危险的信号，区域内部应该充分发挥三个区域的优势，实现研发、生产、市场、服务、产品之间的共享，共同把京津冀区域做得更好。
2.京津冀三地在创新资源投入上结构同质化严重，导致恶性竞争无法协同
由于历史的原因，三个地方在资源和文化上存在一定的差异，尽管京津冀区域的建立为三个地方带来共同发展的目标，但是由于创新资源的同质化，使京津冀三个区域各自为政，忙于发展自己区域的特色产业。如上个世纪90年代三个地方的重工业逐渐退出主流产业的舞台，电子商务、生物科技、新材料等高新产业的出现为三个区域的发展带来全新的动力。在这种全新资源的面前，三个地区都有着自己对资源的不同看法，区域的发展目标也大有不同，这就导致无法达到协同的效果，更无法形成区域特有的产业链，更谈不上区域合作的发挥了，最终结果就是导致资源的同质化严重，产业结构单一。如汽车产业的高速发展，京津冀三地凭借着其敏锐的触觉发现这个全新的机会。于是都在各自的地方快速引进汽车产业的相关资源，根本无法实现区域之间的统一，也没有形成良好的行业产业链。各个区域更是出现同质化严重的产业结构，最终导致汽车技术无法继续更新，市场竞争过于激烈，产业快速衰退等结果。
3.京津冀三地的科技、产业和政策的梯度差距悬殊，极大地阻碍了京津冀协同创新
由于京津冀三个地方的经济实力和人才结构的不同，所以在创新能力方面也有很大的差距。我们可以从以下的几个角度进行比较：第一、科技梯度，截取2013年的数据，北京科技梯度系数43.26，天津科技梯度系数5.29，河北科技梯度系数0.21，可见他们之间的科技能力有着较大的差异；第二、区域的创新投入和创新产出，根据官方的排名现实，在2008-2014年间北京区域创新能力排名全国第3、天津排名第7、河北排名第24。可见在创新投入产出比方面排名相差甚远；第三、从创新投入强度来看，2013年北京投入GDP的6.07%、天津投入GDP的2.98%、河北投入GDP的0.9%，可见北京是最重视科技投入的城市；第四、从创新主体的分类来看，北京的投入方向主要在于高效建设、高等研究机构的支出，而河北和天津主要把费用用于产业的建设；
综上所述，不管是从科技梯度、创新能力还是产业梯度、政策梯度方面，三个地区都有着巨大的差异，而随着经济不断发展，三个地区的差距还在不断扩大，这与三个地方的协同创新政策相违背。北京利用政治优势，通过吸收良好的资源，发展自己的核心产业；河北以牺牲环境的方式实现GDP的拉动，使省内的经济得到发展，但是在科技上仍然处于落后地位，特别是在产业创新方面。这样的局面无疑造成津冀两地对北京产生巨大的依赖，而北京本身并不需要其他两个地方的帮助，这就导致资源更多的集中在北京，这并不利于协同发展。
本文采用文献研究法，通过各文献来了解京津冀近年来存在的问题，并研究相关区域协同理论，来得到有效的解决方式及建议。
二、京津冀协同区域管理的问题及出路
（一）京津冀区域管理存在的问题及原因
1.京津冀区域管理存在的问题
现阶段京津冀区域在管理上的问题主要由两个部分。其一、京津冀区域管理缺乏长期的管理。我国在法律上并没有明确针对京津冀区域的管理制度，使区域内部不能达到有效协调，也缺乏统筹部门实施统一管理；其二、三地XX缺乏合作共赢的观念，这也是京津冀区域长期缺乏有效管理的重要原因，这对于推动区域管理造成一定的阻碍作用。
2.问题原因分析
（1）晋升博弈引致地方XX竞争意识。
由于中央对地方的考核指标仍然停留在辖区的层面，这对于京津冀来说，并没有共同推动京津冀区发展的积极性。区域内部的晋升实则是区域内部职位的博弈，有升职必将有人面临降职，这就导致区域内部竞争氛围浓郁，更无法形成有效合作。
（2）核心城市缺乏区域意识。
由于北京和天津有着特殊的定位，北京是政治中心，也是国际交流、创新科技的重要区域，是当前中国走向世界的前沿城市；天津是港口城市，承接着国际海运、进出口贸易的重任，也为北方经济作出重要贡献，两个区域在定位上已经超越京津冀的范畴，这就导致北京和天津无暇与河北合作，更不需要协调河北的资源促进自身城市的发展，这也是三地缺乏合作意识的重要原因。
（3）国有经济比重高导致市场意识相对薄弱。
国有经济在京津冀地区的经济中占比过大，直接导致地方XX无法有效对三个区域实施协调。此外，京津冀地区一体化是当地民营企业和外商投资企业的共同呼声，他们需要一个公共的区域和环境，让他们的企业得到更好的发展，但是由于各种原因，当地XX对实现一体化的热情并不高，也没有意识到市场的需要。
（4）文化差异不利于形成合作意识。
在中国多年的发展历程中，京津冀地区发生数次人口迁移，人口密度也是位列全国前列，此外，由于三个地区在产业特色方面也有所差异，所以他们之间形成各具特色的文化。如，北京的首都文化和国际文化、天津的港口文化和欧陆文化、河北的历史文化和燕赵文化。文化的渊源，使他们的价值观念也产生分歧，这对于三方合作有着阻碍效果。总言而知，无论从政治、经济、文化三个方面京津冀都无法形成统一，更无法培养三方的合作意识。
（二）中央XX要在京津冀区域管理中起主导作用
根据西方优秀的管理经验，区域管理的发展需要经历区域主义、多中心治理和新区域主义等复杂的发展历程。在这个过程中，中央XX应该积极承担责任，在京津冀区域管理发展中履行主导的职责。一方面，京津冀协同作为国家区域管理的重要试点，这关乎到国家未来战略的调整。国家应该积极推动区域的协同发展，授权区域成立专门的管理机构，保证战略目标的顺利达成。另外一方面，按照三个地方不同的特点，其利益结构相对复杂，经济资源上也存在一定的矛盾，如果继续依靠三个地方XX的磨合，显然无法推动区域的协同发展。最后一方面、中央XX作为独立于地方的政治机构，可以打破原有利益争抢格局，使区域三个地方实现协调发展，根据每个地方的特点设置不同的产业，使京津冀地区得到全面发展，进而达到三个地方共同富裕。
由此可见，现阶段领导小组这种临时性的组织并非长远之计，无法实现对京津冀区域的长期管理，在各项政策的推动中也存在很多的问题，那么中央的介入，无疑是实现京津冀区域管理的有效途径。中央通过设立专门的管理组织，提高区域管理的效率，维护区域共同发展的初衷，这对于京津冀区域协同发展有着重要的意义。
1.京津冀区域管理的职能安排
区域的规划，是实现京津冀空间一体化的重要内容，也是区域产业布局和经济发展的前提条件，也为国家实现辖区转向区域竞争提供借鉴意义。港口是京津冀三个地区都想抢断的资源，因为捉住港口，就等于捉住国际贸易的基地，获得强大的进出口流量，实现经济的发展，对于城市所带来的价值无法估量。所以针对港口这一块蛋糕，应该实现管理、规划、运营的相互统一。让每个城市分别承担港口供应链的一部分，防止产业同质化的情况发生，进而提高资源的利用率；其次，大气治理也是京津冀三个区域需要共同努力的方向，区域应该高度重视大气质量，把大气管理上升为区域管理的高度，区域内部应该以地方为党委设置大气监护小组，形成大气污染行为形成有效约束；最后，水资源的有效管理，京津冀之间出现明显的水资源抢断现象，由于区域内部属于北方内陆地区，加上污染极为严重，水资源的缺乏使他们不得不重视水资源的利用，所以这也是京津冀区域协同的一个重点。所以京津冀区域管理上的统一不是一蹴而就的事情，需要一个漫长的磨合过程，这个过程中地方应该改变观念，推动区域共同发展。
2.区域管理职能要求中央和地方XX管理职能转变
区域管理需要地方释放原有的行政区域管理权利，通过适当的征管辖权让渡，使XX能从整体上完成京津冀区域的规划。一方面，下级XX要向上级XX让渡管理职能，如区域的管理职能、港口管理职能、水资源和空气资源管理职能等；另外一方面，中央XX应该主动让渡区域的管理职能，使京津冀委员会把握区域的发展方向和资源利用。
三、京津冀区域协同发展机制及对策
（一）区域协同理论
协同学讲究在外部环境的影响下，如果通过内部的自我调节，使内部在时间、功能上实现统一，提高内部运作效果，让整体达到与外部环境的相互统一状态。该理论主要包括3个内容：
其一、协同效应的运用，协同效应把复杂的系统实现内部高度统一，使整体效应得到更好的发挥，形成1+1＞2的效果。不管是何种系统，当在外来能量或环境变化的作用下，使得物质变化的聚集状态达到某个程度时，就会实现量变与质变的转换，那么子系统就会在这个过程中产生全新的改变，实现环境与能量之间的高度统一，产生协同作用。如环境恶化所导致得雾霾，因为已经影响到三个地方人们的生活质量和地区经济发展，这对于三个地方的XX来说都是必须解决的问题，那么在协同作用下，就会使他们联合起来共同解决雾霾问题，使系统性工作有序进行，让协同效果达到最大化。
其二、役使原理的运用。一般事物存在两个变量，分别快变量和满变量，目标的达成一般取决于事务的快变量，而事务的变化则取决于慢变量，如京津冀三个地区共同发展的交通、产业、生态三个领域。其中交通最终目的在于三个地方交通的一体化建设，那么这个肯定是越快越好，这就需要快变量的加入；生态环境则不然，由于生态的改变需要循序渐进，这就决定这个过程必定是漫长的，所以就需要慢变量的支持；而产业就相对比较特殊，他是一种不快不慢的东西，一方面需要XX下定决心开展工作，另外一方面需要资金不断配合。生态是自然主导，须遵守自然的本质规律；而产业是市场主导，是企业和个人的自发行为，XX可以引导，但不能强求，所以产业变量是介于快变量（交通）和慢变量（生态）之间的中间变量，因此京津冀协同发展能不能达到目标最终取决于生态环境的改善。从《京津冀协同发展规划纲要》也能看出，
在京津冀协同计划中，把实现北京人口的转移，降低北京的压力作为短期内的目标；把实现生态环境的不断改变，提高环境质量作为最终目标。
其三、自组织原理的运用。在自组织背景下，没有得到外部能量、信息、物质的支持，其系统内各子系统间会按照某种规律形成自然的结构和形态，充分展现组织内部的特征。随着外部环境的不断改变，子系统内部会及时调整协同，进而共同适应外部环境，产生全新的空间、功能而机构。
（二）区域协同机制的主要内容
区域协同发展机制主要包括动力机制与保障机制两个部分。动力机制作为协同发展的核心，也是协同发展的重要基础；保障机制是维系和辅助机制，其中包括信息传达、利益保证、组织协调等方面，他们与动力机制形成区域协同发展四大机制。在区域协同发展的进程中，四大机制之间在不同情况下，偏重点也有所不同：第一、动力来源于动力机制，其中包括利用协同作用实现组织利益的最大化的内部驱动和XX权利与市场机制作用的外部驱动，运行动力机制通过刺激和引导系统运行动力源，激发系统运行效率，是进行系统运动的首要条件；其二、信息机制在过程中起传递和反馈的作用，不论是动力的激发还是相互协同的子系统之间或区域发展主体之间的联系，他们都需要利用信息机制，实现信息的互通；其三、系统内部活动需要组织协调的参与，使活动内部资源达到有效配置，协调各个资源的关系，为活动开展提供有力条件；其四、利益机制主要是用于均衡参与活动多方主体的利益，保证协同作用的价值导向，并未系统活动顺利协调发展提供物质基础。
区域协同发展动力源总体可以分为两个部分：一是内部驱动力（内因），二是外部推动力（外因）。事物发展是由内因决定的，外因只能通过影响内因，进而影响事物发展。另外，由于外因主要来源于环境变化，具有随机性、偶然性以及具体事物的对象性，无法进行系统把握和具体分析。因此，本文重点研究探讨影响区域协同发展的内因，即内部驱动力，在存在具体研究对象时如京津冀，本文才进行外部推动力的具体分析。
（1）各主体追求自身利益最大化是区域协同发展的最大内部驱动力
从协同学的角度上看，发展目标是系统内部统一的基础，而实现利益最大化则是发展目标的本质要求。因此，追求利益最大化是维系协同发展的关键动力源和直接动力源，在区域协同发展初级阶段起关键作用。
第一、是区域内各子系统协同发展就能实现整个区域及各主体的利益最大化。以经济子系统与环境子系统协同为例，一方面环境子系统为经济子系统的经济发展提供各类资源和物质保障，所以区域环境的改善必将有利于区域经济的发展；另一方面，经济发展能够促进技术进步，技术进步导致现有资源的使用效率提高和寻找到可以替代的可再生资源，如技术进步，我们就可以使用风能和太阳能，从而减少了对森林的砍伐和煤炭的开采，从而有利于环境子系统的发展，最终实现经济子系统和环境子系统高层次的协同。
以经济子系统与社会子系统协同为例，一方面经济的发展为社会发展提供资金支持，有利于社会公共服务基础设施的建设与改善，同时经济发展提供了较多的就业机会，改善就业环境，促进社会稳定和谐；另一方面社会系统为经济系统提供高素质的劳动力和新技术，有利于增加经济总量和提高经济质量，从而推动经济的转型升级。
以社会子系统与环境子系统协同为例，一方面，社会子系统中科学教育、卫生医疗水平的提高，使得人们的知识素养和健康得到保障，进而促进科学家能够更加投入到科学研究中，从而促进科学技术的发展，尤其是环境治理技术和修复技术的提高，从而有利于环境污染治理和环境质量的改善；环境的改善给人们带来了良好的生产、生活和生态环境，使人们的各方面的素养不断提高，进而促进社会的全面进步。
第二、区域内各子系统相互不协调必然带来各协同主体利益受损。以经济子系统与环境子系统不协同为例，一方面经济发展需要资源为支撑，追求不合理的经济增速，必然加大对资源的开采力度，导致资源的匮乏和环境的恶化，甚至破坏环境系统的再生；另一方面为了防治污染，保护和恢复生态环境，就要增加环保资金投入和限制部分产业发展，影响经济发展。
以经济子系统与社会子系统不协同为例，一方面经济发展水平的不平衡，经济发达地区对落后地区的虹吸效应，造成人口的过度集聚，严重影响欠发达地区的人口结构和人口素质，造成社会发展的不均衡；另一方面社会系统中，人口的增长率过高，会占据大量的经济发展的土地、资本等生产要素，不利于经济发展。
以社会子系统与环境子系统的不协同为例，一方面社会系统中人口的过度膨胀会加剧对资源的掠夺，同时生活垃圾超标给环境带来压力，影响环境子系统的发展；另一方面，过于强调环境保护导致某些产业就不能发展，这对于人们的收入水平、生活质量、就业环境都造成不同程度的影响。
综上所述，我们可以得出，区域发展存在着复杂的多重特征关系。如果区域各子系统能够相互协同，就能实现区域经济、社会和资源环境的和谐发展。
（2）文化是促进区域协同发展的长期而深远的推动力
在社会系统的演化过程中文化是重要的序参量。文化作为一种积极的意识形态，在人类认识世界和改造世界的过程中具有积极的指导作用，对公民个人的成长、企业的发展甚至经济发展、社会进步具有深远影响。有关区域协同发展文化的形成，能够引导区域发展主体的价值取向和行为导向。协同文化是系统在长期的适应和演化中所形成的为系统多数成员共同遵循的最高目标价值标准、基本信念和行为规范等的总和及其在系统中的反映。因此，文化是促进区域协同发展的长期而深远的推动力。在区域协同发展的初级阶段，需要借助XX部门的力量促使协同发展文化的形成，主要包括强化协同发展意识和展示协同发展成果等方式，XX部门可通过多种宣传方式，宣传和弘扬协同发展的社会风气，提高全社会的协同发展意识，形成良好氛围。大力宣传区域内不同地区或经济、社会、资源环境协同发展的的成果与效益，通过协同发展成果的展示，在区域发展主体间形成楷模效应，鼓励参与协同发展。在区域协同发展的高级阶段，在文化的作用下，协同发展成为区域各主体的自觉行为。
（3）追求利益最大化和文化两大动力源的区别与联系
追求利益最大化与协同文化的作用阶段不同。在区域协同发展初始阶段，区域发展主体追求利益最大化是基本特征。当协同价值远大于非协同状态创造的价值时，协同价值支配着区域内经济、社会发展主体间的协同活动，引导区域不断的向高阶有序阶段发展。在区域协同发展进入高级阶段，文化起着关键作用。通过长期的文化积累，实现了自身改变与环境之间的良性互动关系，从而促使了协同文化形成。这时，协同文化与追求利益最大化一起推动系统向更高阶段发展。
四、结论及政策建议
（一）结论
在计划经济的背景下，我国地方管制体制正逐渐建立，其核心的设计在于中央与地方之间的关系，并没有过多干预地方与地方之间的互动。随着我国经济的不断发展，市场竞争也在日益加剧，地方与地方之间的矛盾也在不断加深，公关管理体系成为我国日益严重的问题。京津冀地区作为我国完善地方管制体系的重要试点，也是我国积累地方管理经验的重要区域，这对未来我国各地实现区域管理的创新作出重大贡献。
（二）政策建议
1、建立京津冀区域协同发展的法律规定。为保证京津冀区域计划的顺利实行，法律的约束是必不可少的环节，通过健全法律体系，保证京津冀区域发展的长效性和权威性。法律或条款的主要内容应该包括：确认区域规划的编制、监督、执行主题；确认区域运营团队的法律定位，并规定团队的建立模式、程序和职责；实施立法前，要通过各类型的规章、制度进行铺垫。
2、保持决策机制上的统一。当政策出现问题，三地区域XX应该快速组织委员会召开会议对问题实施讨论，并把会议细则列入政策议程，通过三个区域的共同讨论，提出解决建议和措施，最终使政策得以完善。
3、XX保证机制的执行力度。通过政治的目标分解，把工作细则分别加入到XX部门的日常工作中，并由当地的管委会进行监督和考核，同时也需要加入三个省市之间的互相评论，进而实现考核的公平性。最后由领导部门进行判断，考核结果将会对三地的资金预算和官员晋升造成影响。
4、建立完整的投资吸引政策。中央财政部门应该通过资金的支持，不断加大京津冀区域的项目投入，为区域创造更多的投资机会，进而不断吸引外商的投资。此外，京津冀还需要引入商业银行，为当地的融资带来更好的金融服务。
5、完善区域产业对接相关制度。区域应该逐渐形成整体发展的意识，在经济、税收、GDP等方面都实现共享。在产业方面要建立强大的联盟体系，让区域内部的信息、资源达到共享。在区域联盟的领导人方面应该实现跨区域任职，为促进京津冀区域的发展提供更好的产业渠道和制度。
6、对无序竞争实施约束。区域的共同发展都应该设计对应的权重，并纳入三个区域XX的政治考核范围。三地应该成立京津冀港务局对区域内的港口实行统一的发展计划，把港口资源实现最大化利用。
7、改善环境条件，建立空气资源和水资源保护机制。专项设立京津冀空气保护组织，对区域内的空气质量实施保障；专项设立京津冀水资源保护区，负责合理控制区域污染排放量和协调南水北调工程。
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