多源流视角下我国公共政策议程设置研究 ——以《校车安全管理条例》为例

（摘要）

政策过程的提出由来已久，但我国对政策过程的研究主要集中于决策与执行，往往忽视了政策议程的重要性。议程设置作为政策制定的起点，研究的是社会问题上升到政策问题、进入议事日程的过程。优化现代社会议程设置对于缓解社会矛盾、维护社会稳定等具有重要作用。

多源流理论在阐释政策议程方面有其独特之处，它通过问题流、政策流、政治流的汇聚、政策之窗的开启促使问题或事项进入议事日程。但由于受不同体制的影响，多源流理论应用时需要进行中国本土化修正。基于此，试图建构新媒体背景下具有中国特色的多源流模型来分析政策议程，这为多源流模型的本土化应用与议程设置的后续研究提供了一个可供考察的角度。

文章在明晰政策议程、议程设置理论及多源流理论的基础上，首先分析了多源流模型面临中国情境，拥有源流之间地位不同且存在相关性，政策企业家身份具有双重性，焦点事件的独立性等特点。以此构建以新媒体时代为背景的中国特色多源流模型。采用案例分析法，对校车安全事件的介绍下，对其源流发展、焦点事件和政策行动者等方面进行整体分析。研究表明：校车安全政策议程是政策企业家在政策窗口开启之时推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果。汇合过程中阻碍校车安全政策议程设置的主要因素包括制度性利益表达通道不通畅、政策共同体缺乏良性互动机制及XX处理焦点事件能力弱等。最后在案例分析的基础上，延申至我国政策议程设置，尝试性的从政策问题的识别、政策建议的收集、XX处理事件的政治水平以及政策之窗的开启四方面阐述了具有中国特色的政策议程设置优化之路。

多源流模型为政策议程提供了一种解释视角，这对于多源流模型在中国的本土化具有重要意义。然而，本研究还只是一项初步的探索，关于多源流模型的更多检验和本土化问题，构建更加完善的政策议程设置现代化制度、技术、管理等标准体系，探索政策议程设置未来发展路径还需要进一步探索。

[关键词]：多源流模型；《校车安全管理条例》；政策议程

　第一章绪论

　　第一节选题背景与意义

　　一、选题背景

随着经济发展和社会变革，我国在取得巨大成就的同时，也面临越来越复杂的社会治理环境。各种利益和需求错综交叉，党和XX面临的决策环境越来越复杂，政策制定内容、范围对公民生活的影响日益加大。议程设置作为政策制定的起点，研究的是社会问题上升到政策问题、进入议事日程的过程。而伴随XX治理模式的转变、信息时代的更替以及民主意识的觉醒，传统单向性、封闭性的政策议程设置已不符合时代需求。多媒体技术的冲击，民主力量的崛起以及党政观念和治理模式的转变促进了政策议程设置的现代化转变。

一方面，媒体技术的快速发展为公众的生活带来了一定的影响，扩大了公众获取相关信息的渠道，增进了人们以媒体为平台的深层互动。加上民主意识逐渐觉醒，开始将新媒体作为维护权利，表达意见的平台。在一定程度上造成传统议程冲击，加速了政策议程的改变。另一方面，XX治理模式和理念的转变，也在一定程度上影响着公共政策的制定。我国目前处于多元主体协同治理的政治环境中，中共十八大提出，治理和决策是以公共利益为目标的各个主体共同合作的过程，传统的以精英为主导，公众缺少话语权的治理模式已不符合现代社会的需求。强调社会治理主体的多元化，多组织的协同管理已成为当今时代的主流。

　二、选题意义

　　（一）理论意义

本文主要探讨社会变革，时代发展背景下政策议程设置趋向优化问题，关系到公共政策制定的科学化及民主化发展。公共政策议程设置中多源流模型的嵌入，不仅在理论上拓展了多源流理论的应用范围，还进一步丰富了公共政策的研究成果。近年来，对于政策议程设置和理论模型的研究数不胜数，但基于中国情境下多源流模型的建构及媒体的选择性嵌入来分析教育政策的制定过程还存在一定空白。利用建构后的多源流模型，分析我国相关政策制定过程，为多源流理论的中国研究提供了一个全新的视角，也为我国政策制定的科学化和民主化提供了借鉴经验。

（二）现实意义

《校车安全条例（草案）》作为一项在极短时间内快速发布的公共政策，其制定过程速度之快对于公共政策的推动具有一定的研究价值。通过多源流模型的建构，分析校车问题的设置，焦点事件在何推动下进入议程设置，以及其制定过程是什么轨迹。以此推动政策议程设置进一步发展。

　第二节国内外研究综述

　　一、国外研究综述

　　（一）政策议程设置模式：

通过阅读文献发现，西方议程设置主要包含三种模式：分析政策设置过程的多源流理论、霍夫斯塔德从社会角度提出“权力距”以及通过对其分析和探讨的前提下拉雷·Ｎ·格斯顿指出政策进入议程设置的触发机制，具体如下：

多源流理论作为政策议程设置的经典模型，为问题上升到公共视角，进入决策者视野从而成功设置政策议程提供了一个分析框架。该理论将社会问题、政治环境及政策制定者三个因素结合在一起，指出一个公众议程进入政策议程必备条件是社会背景、偶然性事件以及行动者的嵌合。即问题流、政策流和政治流汇合的同时，触发性事件开启“政策之窗”，推动公众议程进入决策者视野，顺利进入政策议程。

霍夫斯塔德的“权力距”理论主要是以社会视角为出发点，分析一个团体内部文化的影响。他分析了权力、环境以及社会对女性的重视程度，通过权力距离这个维度，判断权力在社会和组织中不平等分配的程度。基于此，有人将“权力距”引入公共政策领域，研究政策领导者影响决策者的有效距离。

拉雷·N·格斯顿在基于以上两种理论，研究发现了政策议程设置的触发机制。他从范围、强度及触发时间三维度详细阐释了议程设置中的触发机制，指出在政策议程设置过程中，触发机制就是一个危机事件，提升问题的高度使其进入决策者视野，转化为公共问题。

（二）媒体时代政策议程设置研究

RamonaVonbun通过半自动内容和时间序列分析，在38个报纸，在线新闻网站，电视新闻节目以及有线服务的全国竞选活动中分析了媒体间议程设置过程。从而发现传统媒体作为媒体议程设置中制订者的角色受到新媒体的挑战；JessicaT.Feezell通过利用原始的纵向实验，测试通过Facebook接触政治信息，是否通过提高参与者对某些政策问题的关注来产生议程设置效果。从而发现在Facebook上接触政治信息的参与者所表现出与所分享问题相一致的问题显著性增加；Auer,MatthewR认为，媒体打破了传统的政策传播通道，为公众提供了意见表达工具。通过对国外文献的研究发现，新媒体不仅成为了公众参政议政的发声平台，也变为某些倡导者引导舆论的手段。

（三）政策议程设置的不同角度分析

传播学视角：在19世纪末20世纪初期，政策议程设置理论就被传播学学者提出，其代表人物有李科恩、普曼、托马斯·伯克兰、唐纳德·肖等。同政策学家相比，传播学专业的学者们在研究政策制定过程时，并不重视其影响因素，而是关注媒介议程的力量。他们将媒介议程视为社会问题转变成政策议程的重要通道。唐纳德·肖提出，人们和网络的接触情况、公众间的交流频率以及媒体对公众的吸引力度影响着媒体设置议程的效果。托马斯·伯克兰则主要研究突发事件中，XX在媒体议程设置过程中所表现出的处理能力和回应水平。他指出，政策变迁和变革总是会有一定的原因，在其变革过程中发生的危机事件，有利于加快政策设置。通过媒体对突发事件的密切追随和报道，吸引公众和XX的注意力，在舆论和处境的压迫下促使XX在相对较短的时间内采取行动，作出相关政策制定的决策。也就是说，焦点事件的发生为政策的制定、终止和变迁开启了窗口。至此，许多人提出媒体提升了公众政治参与的权力，并提供了其表达意见的平台。当然也有人提出，新媒体上的声音是否具有代表性和公正性无疑需要验证。

　二、国内研究综述

　　（一）政策议程设置模式

王绍光通过分析公众参与和议程设置方面提出六种制定公共政策的模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式以及外压模式。他认为，伴随社会体制的变化，民主力量的崛起以及专家和媒体影响力的提升，外压模式已成为当今社会常见的议程设置模式。刘伟通过研究西方议程变化，在总结政策变迁的理论基础上提出了中国情境下的体制——过程模型。王春福主要介绍了议程设置的协同回应模式。他指出，该模式实现了主体互动表达需求，XX有效回应实现供给。任峰指出，现阶段传统的政策设置已不符合时代要求，XX开始转换地位，成为引导政策制定的带领者。媒体技术的崛起，专家的积极表现以及XX理念的进步为推动政策议程设置优化发挥着重要影响力。

　（二）新媒体时代政策议程设置

新媒体的出现和发展，引领着政策议程设置走向XXX。第44次《中国互联网络发展状况统汁报告》报告结果显示，截至2019年6月，我国网民规模达到8.54亿，互联网普及率为61.2%，较2018年底提升1.6个百分点网络应用已成为社会常态。新媒体对政策议程的影响主要表现在：提供互动平台，传播网络舆情以及引起相关决策者重视。新媒体手段在政策议程中的应用也引起研究者的讨论。任峰指出，事实上媒体的作用主要体现为传播方面——即公众试图利用媒体向XX传递需要解决的社会矛盾。在国内，媒体出现在议程设置的起点是民主决策方面。

　（三）多源流理论

多源流理论是X政策学家约翰·金登在1984年的著作《议程、备选方案与公共政策》中首先提出的理论，是在全面理性决策和渐进主义基础上，对科恩等人1972年提出的“垃圾桶模式”的修正。他指出，政策议程由问题、政治及政策三源流构成。作为西方具有一定价值的议程分析理论，被应用于各种领域的相关政策制定过程。

在我国，有关多源流研究主要分为两方面。一方面是理论的相关介绍和应用，另一方面则是本土化研究优化及现实应用。就理论介绍来说，《议程、备选方案与公共政策》有了中文版本，许多学者在自己著作中提到并分析了该理论。还有学者大力分析多源流模型，有嵌入新媒体因素，有引入舆论影响以及关注民主决策等。本土化研究及优化方面，何华兵分析了中国情景下多源流模型的构建特色，文宏、崔铁对多源流模型进行优化与补充。案例分析是多源流应用最广泛的，有基于多源流理论的政策分析，设置我国相关政策模型的学者。有借助该理论解释相关政策制定的原因，分析政策的终结，政策的变迁以及多将来政策的预测等。

　三、文献述评

综上所述，相对于中国来说，西方的议程设置理论和内容更加丰富和成熟。西方的理论基础、学科融合以及工具的多样化等都是其优势，值得我们研究和学习。然而，由于国家体制和社会环境存在差异，我们在学习和借鉴西方优秀理论模型时，要学会融会贯通。在引入多源流模型应用时，要结合我国国情，进行本土化修正，才能更好的解释相关政策问题。

我国目前已对多源流模型进行了大量研究和建构，通过多源流视角分析政策制定的文献可以发现，多源流模型的本土化修正以及探讨媒体对政策议程设置的影响已经引起研究热潮。基于此，试图将新媒体技术和中国情境下的多源流模型相嵌，分析现代社会中政策议程设置过程具有一定的研究价值。

　第三节研究方法与研究思路

        一、研究方法

　　（一）文献分析法

作为文科性质的学术研究，对于已有文献的整理和分析必不可少，相关文献的阅读和思考，为论文写作提供了一定的理论支持。文献研究作为最基础的写作研究方法，虽然太过普通，却是一篇论文写作最重要的前提。该篇论文写作中所运用的理论知识的文献资料都是从中国知网获取的，其真实性和可靠性无须质疑。通过对资料的阅读，学会了文献的整理和写作路径的制作，也为论文的思考提供了价值型经验。

案例研究法随着信息时代的到来，通过网络获取案例相关数据和资料进行研究已变得较为普遍。本论文中的案例其实已经较为久远，但在网络中获取相关信息还是比较容易。因此，基于信息时代的案例研究可以打破时间的限制。在研究中，通过对校车安全事件案例搜索和分析，进而延申至我国政策制定大环境下进行思考，体现出案例分析的意义所在。

　　二、研究思路

该文章首先在研究背景、意义和文献梳理的基础上提出研究问题，即现代社会中，成功的政策制定过程是怎样的，期间所遭遇的阻碍因素是什么。第二章则分析了相关概念和理论，以及模型嵌入的适用性。第三章主要分析中国情境下的多源流模型本土化应用，主要存在政治源流主导，三流相关联且政策企业家角色转变等特点，在此基础上，将新媒体技术嵌入到模型中建构适合中国本土化应用的多源流模型。第四章以校车安全政策为例研究中国政策议程设置。采用案例分析法，首先对案例选择，案例设计及本身进行概述，然后从多源流理论视角对校车安全的源流发展、焦点事件和政策行动者等方面进行整体分析，得出校车安全政策议程是政策企业家在政策窗口开启之时推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果。第五章和六章则是对案例分析的进一步探讨和延申，从多源流视角提出了政策设置的障碍和建议。第七章是结论总结和学术上存在的不足。

　第五节创新与不足

　　一、创新点

一方面，本文在原有的多源流框架的基础上进行修正，构建了具有中国特色的多源流模型。在本土化修正后，嵌入了新媒体因素，建构了时代因素和特色国情并存的分析模型。另一方面，尽管校车安全政策作为一项案例分析比较久远，但其成功出台的速度是值得研究的。

　二、不足

本文的案例研究比较按部就班，缺少创新性分析。虽然通过案例分析发现存在问题，但优化路径的分析浮于表面，缺少理论深度和实际应用性。对于多源流模型的修正也过于表面，需要继续努力，提升研究水平。

　第二章 核心概念与理论基础

　　第一节核心概念

　　一、政策议程

目前，在公共政策学术界对于政策议程的准确定义仍争论不休，为了更好地掌握政策议程的内涵，本文对公共政策学术界著名学者的观点进行归纳。国外著名的公共政策研究学者托马斯·A·伯克兰将政策议程的创设看作是政策矛盾、社会问题解决的手段，认为政策议程就是为了解决社会矛盾的。解决社会矛盾，政策问题是目的，政策议程相当于工具。另外的两位公共政策研究学者科布和埃尔德却认为政策议程是国家选择动用国家权力干预的问题，政策议程代表的是国家不容忽视的社会问题，而不只是手段。另外一位学者詹姆斯·E·安德森认为，政策议程体现的是利益要求，社会中每个阶层集团无时无刻都在提出利益诉求，而政策议程就是回应利益诉求的体现。国内公共政策研究学者张金马先生将政策议程归纳为：政策议程即公共部门为解决社会矛盾，经过反复的论证、研究和讨论，试图得出解决问题方法的讨论过程。

由此可见，公共政策研究的学者们之间关于政策议程的定义尚未达成一致的意见。虽然学者对于政策议程的定义分歧不一，但从本质上来说，也存在着共同点。首先，政策议程的制定主体是国家有关机关，具体来看就是XX的公共部门，同时为了适应经济的发展和社会问题的复杂性，XX公共部门制定的政策议程也呈现多元化的态势。次而，政策议程主要针对的还是社会矛盾和政策问题，社会问题政策问题千千万万，只有值得关注的才能被XX公共部门讨论并且加以治理，因此具有选择性的特点。归纳以上国内外著名的公共政策研究学者们对于政策议程的定义，本文认为政策议程就是多元主体在特定社会和政治整体环境的影响下，根据事态发展的紧迫程度和事件的重要性，对政策和社会问题进入政策议事日程进行排序，以决定哪些问题可以优先解决的过程。

　　二、政策议程设置的内涵

X公共政策研究学者Mccomb和Shaw是最早提出“议程设置”理论的，在20世纪中他们已经明确地指出了大众传播媒介对社会热点新闻的报道会造成社会大众的强烈的关注，进而成为社会舆论讨论的中心话题，即媒介一定程度上决定了公众议程。随后议程设置理论成为大众传播的一个小分支理论，得以丰富和发展。公共政策研究学者Cobb和Ross将议程设置的定义为“群体的诉求引起公共部门关注的过程”。学者Nelson将议程设置过程定义为“公共官员了解新问题，决定亲自关注问题，并且动员所在的组织做出反应”的过程。我国学者王绍光认为议程设置是指“按照议题的重要性排序，优先处理的程序”。虽然学者们对议程设置的定义争议不一，但从本质上来看，政策的议程设置就是使公共行政部门对社会问题的关注。对于议程类型分类，国外学者Cobb和Elder将议程类型分为系统议程和机构议程，系统议程包括政策制定者已经采取或者可能采取的行动的问题。机构议程又称为公众议程，是大众高度重视的并希望XX解决的问题。

政策议程的设置是一个持续发展的过程，是XX公共部门对社会问题的关注，引起XX公共部门的讨论，并且进入XX议事日程，经过公共部门反复讨论给出解决措施的过程。政策议程设置是公共政策过程的首个阶段，确定了公共部门关注哪些社会问题以及关注程度，从而起到了导向针的作用。XX部门在面临着众多的公共问题时，都带有选择性，特别是针对那些社会问题比较严重的，时间比较紧迫的问题。一般来说通过制定相应的政策措施使特定的政策问题或社会问题得以解决的过程即为政策议程的设置。在若干的公共性问题中将需要XX及时介入关注的问题优先处理，这就是政策议程设置的目的以及功能要求。但是，也正是社会群体在价值取向上各不相同，差异明显。所以对于利益的要求多样且复杂。此政策议程设置的原理就是不同的利益群体，针对不同的利益诉求转化为XX政策制定、终结或变迁等多样的表现形式。

X著名学者科伯和艾尔德，在政策议程设置方面的理论研究比较全面且细致，其对概念的总结也相对更加规范成熟。他们总体上把政策议程分为两个阶段：系统议程阶段属于初始阶段，在此初始条件下相关媒体对相关热点事件的报道，引起舆论的关注。机构议程阶段是形成阶段，在此过程中，由XX机构确定究竟哪一个问题更应该引起重视以得到严肃处理，并通过最终制定公共政策等XX行为予以解决。该阶段侧重于社会热点问题中具体问题的解决。而经过国内公共政策学者的研究和归纳，我国大致上把政策议程设置分成三类，分别是媒体议程、公众议程、XX议程。媒体议程的设置主体是大众媒体媒介，他们在设置议程的形成过程中，主要是对加工、处理之后的信息进行发布，引起社会公众对事件的广泛而激烈地讨论，使其向公众议程转变。公众议程的群体是社会群体，它是社会大多数公众以自身的价值需要和利益诉求为出发点，对社会问题的解决关注度不同，并最终形成公众意见。XX议程是XX部门依据国家职能的要求，根据一定的方法和政策取向决定何种问题上升为XX决策问题，并在进入XX部门考虑的多种问题中，根据解决的优先程度、重要程度以及其他的客观条件影响对其的编号、排序，并按顺序依次提供解决方案的程序。

　第二节 理论基础

　　一、议程设置理论

核心观点主要来源于政治学的议程设置理论，是指大众传媒对社会各类事物造成影响的方式。该思想最早是由李普曼在《舆论》中提出的，该书被视为传播学的学术经典。X传播学家唐纳德·肖、M.E.麦库姆斯在其论文《大众传播的议程设置功能》中最早提出“议程设置功能”这一假说，该论文是关于1968年X总统选举期间的一份调研总结，基于各类传媒的不同选举报道对选民影响的调查。该论文于1972年被发表在《舆论季刊》上。

议程设置理论给出了这样一种观点：一般情况下，在某一具体事件或意见上，大众媒介无法对人们的看法或理解造成一定程度的影响，但若要在左右大众对某事件或意见的看法时，大众传媒可以通过给出相应信息议题、推动民众关注某些信息或通过给民众安排议程以影响他们的讨论顺序来达到。该理论认为，大众传媒对事物或意见的强调程度，直接影响了受众对此类信息的重视程度，二者成正比关系。传媒安排的议题会在不同程度上改变受众对事物或信息重要性的认识，甚至会影响大众在不同事件上的行动顺序。在对问题重要性的看法上，公众议程与媒介议程不谋而合，产生这种现象的原因是因为这种吻合现象与接触媒体的数量成正相关：对于经常与大众传媒接触的民众，其个人议程和传媒议程更趋于一致，这类民众的视角不仅仅集中于传媒强调的问题，更看重这些问题是如何表达的。由此可以看出，传媒对受众的影响因素是媒介强调的议题，更深层次来讲，还有对受众态度和行为的影响。

　二、多源流理论

X政策学家约翰·金登基于全面理性决策和渐进主义基础修改并更正了科恩等人给出的“垃圾桶模式”，最终于1984年在其作品《议程、备选方案与公共政策》中首先提出了一种全新理论——多源流理论。金登的观点是政策议程存在问题流、政策流和政治流三种源流（见图2-1）。问题流，指的是XX官员需要寻找适当的方法将注意力集中在某一亟需处理的问题上而不是分散到其他问题中去，这是社会现实问题演变形成的溪流。政策流是政策建议生成、讨论、发现问题到重新设计以及得到决策者关注，被喻为“政策原汤”。政治流则涵盖了诸多影响因素，例如：变化的国民情绪、选举或XX变更、社会主流意识形态的分布情况变化以及相关利益集团带来的压力等等。通常来说，三大源流都依据各自轨道平稳运行，但当三大源流汇合一起时，短暂的政策之窗就开启了。除了要对这一时机正确运用，更需要政策企业家的运筹帷幄，即政策方案的提出或改进。在这一过程中，只有政策企业家集中精力打破政策平衡，利用时间乃至金钱来输出自己相关政策方案，才能促使新政策成型。

图2-1：金登-多源流模型

资料来源于：作者自制。

约翰·金登在《议程、备选方案与公共政策》书中提到，政策议程设置不是单一力量在发生作用，而是多种力量协同推动的结果。“多源流”理论作为解释政策议程设置的理论框架，主要分析以下问题：何种情况能够被构建和界定为政策议程，政策方案是如何形成以及政治环境在设置过程中发挥什么作用。金登指出，政策议程的三源流的互动汇合更易催生公共政策的出台。而三源流汇合时产生的政策制定时机也就是“政策之窗”。窗口的开启除了由三源流汇合引起外，也会因偶然事件开启，即所谓的焦点事件。焦点事件的发生，容易短时间内引起巨大舆情，造成政策主体的压力，迫使其迅速做出政策行为。在这一过程中，新媒体的出现发挥了很大作用。公众面临缺乏制度性表达渠道的困难下，开始借助网络平台构建问题，形成舆情。而新媒体的持续跟踪报道，不仅打破了传统XX治理垄断媒体报道的局面，也形成卷入效应，推动政策联盟的形成。同时，政策联盟利用媒体作为其政策倡导的手段，通过舆情引导和主导者发声引领来实现政策倡导。一般而言，政策之窗的开启具有严格的时间限制，超出一定的时间，公共政策的制定便会受到利益相关者或者有限资源的牵制。因此，政策倡导者需要利用好这段时间，加大政策倡议的力度与行动力，助推公共问题加速转变为政策议题。

　　三、二者的有效结合

对中国政策议程设置本土研究来说，多源流模型是一个西方舶来品。虽然其在西方国家的政策实践中表现出强大的解释力，但由于政治体制和社会背景的不同，其中国适用性还需要进一步探索。

首先，就运用基础来说，多源流模型的运用需要多样性和开放性的政治土壤。从改革开放以来，中国的政治经济体制已经发生了天翻地覆的变化，民主化程度较封建时期已不可同日而语，中国的公共政策过程也不再只是精英政治。尽管中国的民主化发展还有很大进步空间，不足之处也有许多，但公共政策过程已具有相当程度的多样性和开放性。如孙志刚案、厦门PX事件以及广东番禺垃圾焚烧厂事件等。民主化、开放化和多元化不断提升的中国社会完全可以成为多源流模型的试验田。

其次，就国内研究成果来看，各界已经从多方领域入手逐渐尝试运用多源流模型，其中包括社会治安、环境治理、教育以及住房等领域。从众多领域的研究案例来看，中国的政治土壤已能支撑多源流模型的运用，唯一的不足之处在于该理论模型与中国政治体制规则仍有些许不符的地方，需要运用者注意做好该理论模型在中国政治土壤上运用的构建工作。

最后，从理论优势上看，多源流模型的运用有很强的灵活性和综合性，它所具备的优势就是能够在议程设置中以历史的眼光更全面的看待议程的原因、过程和后果。初步的看，本文所引用案例涉及的主要问题是由于偶然事件的出现，参与者的互动以及政策企业家的谏言所引起的议程设置。其中包含社会环境、行动者、突发事件以及体制改革等多重因素影响，皆与多源流模型的内在逻辑一致。第二，多源流理论优于传统的政策过程理论的地方在于，该理论试图寻找事件因果关系的不足之处，在运用中能及时反馈更优、更好的决策，从而为公共问题的解决发现一个最优方案。多源流分析框架的合理运用可以完美解释问题在某一时间被提上议程的原因，以及政策方案选择的合理性。多源流模型理论拥有很强的政策解释性，使政策制定走出黑箱，逐渐公开透明，有利于公众监督整个政策议程的过程：政策问题的构建、社会问题转变为公共政策以及政策方案的选择等。正是因为多源流理论有诸多优越性，具有很强的解释力，能够解释实践中的诸多政策过程，才使得其成为政策理论中运用最广泛的模型。多源流模型体现出的基本特点与我国当今政策议程设置的形式具有较高的契合度。因此，在本文的研究中运用多源流模型分析校车安全政策具有较强的可行性和适用性。

　第三章 政策议程设置的多源流模型建构

约翰·金登的多源流理论作为众多政策议程设置分析的典型框架，既能揭示

偶然性事件开启政策之窗的可能，亦可分析沉珂性社会问题进入政策议程的过程。多源流理论的在提出后三十年的时间内，得到广泛的推广和认可，已经被普遍地运用到了诸多国家、各个不同领域的政策分析当中。在我国，社会变革和媒体的发展对政策议程设置带来了一定的影响。在中国特色主义和时代背景下，多源流模型也逐渐显现出了它的缺点与不足，为了更好的适应中国的政治土壤，它就必然需要不断进行调整。多源流模型在与我国的实际情况相结合中，构建出一个可以合理解释中国政策议程的模型，使之能在中国的政治土壤上更健康、长期的发展下去。

图3-1：多源流模型修正

资料来源于：作者自制。

多源流模型的中国情境分析多源流模型的理论框架通俗易懂，但在决策过程中却能发现诸多复杂因素的变化与影响，所以该理论受到许多研究者的热爱，在不同国家、各个领域进行运用和研究。综合来说，它有以下几个特点：一是金登提出多源流是互相独立发展的。尽管其运行过程中存在或多或少的联系，但总的来说问题流、政策流以及政治流在汇合前都是独立发展的。三源流的独立性表现出其运行的突发性、被动性以及协调性。二是依赖政策企业家在政策过程中体现的作用，源流的汇合主要靠政策企业家恰当时机的推动。三是三条溪流在开放、自由的环境中运行，其地位是平等的，没有谁主导之分。多源流模型是在来X的XX决策中设置的，在当今复杂的新媒体时代背景下，多源流模型在中国运行不可避免地要解决与我国国情不适应的问题。研究表明，多源流模型在我国使用中具有以下三个明显的特点：一是政治源流处于主导地位，二是三条源流有更深的相互影响力，三是政策企业家的角色转变。

一、政治源流处于主导地位

在最初的多源流理论中，其要素问题源流、政策源流、政治源流处于并列地位，相互协调、相互作用，又相互独立，通过政策决策过程使三要素协同发挥作用。但是，因为我国是XXX国家，一党执政多党参政，执政XXX政策主张对政治源流的影响不容忽视，这就使得政治源流在三要素中不可避免地起到主导作用。中国共产XXX执政理念是“立党为公、执政为民”，执政党代表广大人民的根本利益。这就使得决策者需要密切关注人民群众的情绪、需求变化，要接触信息网洛来最大程度的了解民意，时刻与人民群众保持密切联系。换句话说，执政XXX需求就是人民的需求，执政党代表的就是人民的民意。另外，中国共产XXX智慧库力量博大，拥有全国最优秀的智库以及科研高校专家做智囊团，甚至全国最优秀的企业家都能够为其提供智慧支持，多方力量共同讨论、解决公众问题，这就使得中国xxx在最大程度上能够掌握源流的总体导向，这也必然使政治源流在成为三条源流中的主导源流。

多源流模型中的政治源流内涵丰富，具体包含了XX管理权限、利益集团竞争、国民情绪等诸多要素，在诸多要素中，各个要素之间相互影响，处于基本平等的地位。研究人员扎哈里尔迪斯创造出“执政党意识形态”这个新的概念，执政党意识形态包含国民情绪、利益集团、XX换届这三个要素。结合我国的具体情境，我国政治体制不同于西方的三权分立制，我国的权力是由执政XXX领导人掌控。政策问题的发现、分析、决策，以及最终的方案产生、落实，都是在XX内部决定，体制外部的社会力量很难通过自己的力量参与到决策中。XX决策者在政治源流中起到绝对的主导地位，决定着政策议程，外部力量始终都是以权力决策者为中心，以微小的力量影响着政策议程。外部力量提供的方案以及各种社会问题的出现，都是通过博得权力决策者的注意力来实现自己政治诉求的。这从客观上也证明了在中国的政治土壤下，问题源流、政策源流、政治源流并不是平等的地位，政治源流在政策议程中始终处于中心地位，其主导地位不可动摇。

社会现象中所反映的问题都是客观存在的，这些社会问题能在有效的途径表达出自己政治诉求，就要通过执政XXX制度运行来检验。虽然社会上很多问题都能被人们意识并感知到，但是这些诉求因为各种原因不能表达，或者执政党会因为其不符合自己执政理念而刻意屏蔽一些社会问题，这就使得决策过程不能真正做到民主。社会现象所反映出的问题能否提上决策议程，完全依靠政治系统的发掘，而一些稍有影响力的政策企业家提出的优秀政策建议能否被采纳，也完全取决于政策系统的识别。这两者能否成功进入到决策层，就变相的成为了检验政策系统民主性的标准。

　二、三条源流相互影响与关联

发源于西方的公共政策分析工具——多源流理论，在应用于XXX政策议程实践的时候，会存在不可避免的局限性。首先，多源流理论一个重要的前提条件就是三大源流彼此独立运行，相互之间不存在干扰。然而多源流理论在应用于中国国情时，这个首要条件就被打破了，三大源流不是相互独立而是由政治流占主导，问题流和政策流在不同程度上受到政治流的影响。如此三大源流之间的独立性便不能保证。这种非独立性，或者说是相互影响体现在：“政策之窗”打开之前，问题流中问题及冲突的大小程度，会在一定程度上影响政策流和政治流的运行速度甚至其存在状态。由此可见，金登的多源流理论接近完美的解决了“决策黑箱”问题，但其理论在不同政治体制背景下还缺乏对具体实践的解释。

上文提到，传统的多源流模型强调“政策之窗”打开前三大源流维持在相互独立的状态。但近年来有学者在研究中国具体政策出台过程时，给出了“三大源流在中国国情下处于相关联状态”的结论。具体体现为：其一，尽管近年来我国政治系统有了一定的开放，但在决策过程中依旧存在“决策黑箱”，处于三大源流相互混合的状态。同时，在我国，多数政策企业家还同时拥有着专家学者和两会代表的身份，这就意味着他们能够同时影响政治流和政策流，在一定程度上影响了两种源流之间的独立性；其二，在我国具体实践中，三大源流本就存在千丝万缕的联系。问题流中，不同群体对特定问题会有不同的看法和意见，这决定了问题的发展是会发散还是收敛。通常在这一过程中存在政治流不同力量之间相互博弈，进而对相关解决方案的出台造成一定的影响。例如，在《校车安全条例（草案）》的政策议程建立过程中，频繁发生的校车安全事故引起了全国对校车安全问题的讨论，人民群众的广泛关注使这一问题得到了XX的重视。同时，在2011年“两会”上，由学者、专家及XX官员组成的政策共同体，提出了很多应对于校车安全问题的解决方案，加速了校车安全问题提上政策日程的进程。

上述例子说明了三种源流之间并不处于相互独立的状态，而是任何一种源流的变化都会对其他源流造成影响。例如建立《校车安全条例（草案）》这一政策的过程，首先在全国范围内涉及到校车相关内容的安全事故频发，经媒体曝光后引起了国民广泛的议论和高度的关注，这一情绪变化在某种程度上给XX施加了压力。在这期间，正逢2011年“两会”，包含了学者、技术专家与XX官员在内的政策共同体成员们也对校车安全问题提供了具体方案和行动方式的可操作性建议，将该问题加速提上了政策日程中来。这表示三种源流的关系是相互关联相互牵扯的，其中任意一种的变化都会引起其他源流之变化。

　三、政策企业家的角色转变

在西方公共政策的实践中，政策企业家的作用十分重要。因此西方国家多源流理论的应用也受到广泛欢迎。换句话说，这些企业家们对于促成西方国家的公共政策往往起到了主动的作用，尤其体现在耦合政策问题、政策解决方案、政策机会、塑造三条源流走向及其汇合上。政策企业家在中国的影响力相较下则不如西方那么出色。这体现在两个方面，其一，政策企业家的行动范围会受到前文所述的政治源流的主导地位的影响，而中国的政策议程的进行往往是在相对封闭的环境中，政策企业家难以作为。其二，政策企业家这一群体在中国通常会接受执政党各型各色的扶持，他们更大层面是作为配角在政策源流中进言献策以起到锦上添花的作用。进一步来说，执政XXX执政理念对于议程设置的决心超过了某个特定的“阈值”与否才决定了我国公共政策的议程设置，而非是金登所言的政策企业家抓住政策之窗的机会与否。

第二节 基于多源流理论的议程设置分析框架

　　一、问题流：媒体触发机制构建问题

对受到决策者关注问题的特点进行分析是“问题流”的主旨，这一过程实际是在界定政策问题。“政策问题认定和政策议程设置既是一个客观形成过程，更是一个主观构建的过程”。问题界定的客观性建构体现在问题涉及到的领域和自身的严重程度，社会问题和某些在网络上更大程度上会引发大规模舆情的领域，之间社会关系的关联深度和其严重程度以及决策者的关注度是成正比的。这些领域包括：民生民权、公权失范、环境保护、公共安全等，以及与官民、警民、城乡、劳资、贫富、医患关系等方面密切相关的。问题的主观形成方面则表现在不同的政策共同体如网民、公众、学者、决策者等在问题、政策上不同的认知与偏好上。决策者对于网络舆情事件的关注度和严重性的认知度可以有效影响到该舆情是否可以促成公共政策问题。突发事件的网络舆情就对于决策者有足够的吸引力。

拉雷·格斯顿提出，“在政治过程背景中，一种触发机制就是一个重要事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公众的反应反过来成为政策问题的基础。”指标、焦点事件和反馈组成一个完整的触发机制，三者各有各作用，其中指标的作用是评价，焦点事件通过变异来推进政策议程，反馈是对于行政意图有关的信息和行动进行收集，采取的方式包括正式、非正式系统和日常管理活动。问题在有效的触发机制情形下甚至可以直接开启政策之窗。而政策议程触发机制失效的原因包括中国社会转型过程中的体制、环境、管理等问题。在政策议程触发愈发复杂的情况下，新媒体作为工具越来越受到重视。新媒体政策议程的特色则是由界限模糊的交互模式、及时广泛的跨时空传播、丰富多样的信息载体组成。

　　（一）触发指标构建问题

政策参与者将焦点放在构建指标并使其具备认可性，是基于指标自身所具有的重大影响力。与定性指标相比，社会问题经过定量指标整合过会更有冲击性和认可性，媒体构建定量指标的优势在于它的直观性和高效性。其中在直观程度上，问题界定可以有效且易得的依据来源于一些定量方式，例如主题转发数、浏览数、参与讨论数、收藏数，某一主流回复评论数，投票参与数，民意倾向数据（例如赞数和踩数）等，这些方式虽然简单但对于揭示问题的重要性和关注度却有最直观的功效。问题的冲击性经过网络平台高效的整合得以增强，社会问题借此得到直观、全面、持续和专门性关注，综合性门户网站和专题网站的成熟程度在日益提高，经过整合具备了强大冲击力的社会问题也在推动着政策议程。

公众在当今飞速发展的网络技术时代早已从信息的被动接收者转变成多平台的主动发布者。当前信息传播的速度、时间和范围已经远远超出人们的想象。郭美美在2011年6月20日发表了一条写着“住大别墅，开玛莎拉蒂”的炫富微博，很快受到了广泛的关注。单看新浪微博平台，48小时内关于“郭美美”的微博就已经有110526条。这个女孩年仅20岁，却拥有“中国红十字会商业总经理”的微博官方认证身份，这才因一条炫富微博引起“围观”而爆红于网络。当年十一月九日的24时，这一事件在各大平台上的讨论数已经达到了7344309条。慈善机构以及相关部门在公众的反复质疑下不得不对此进行回应，这也最终推进XX对慈善组织和公益事业的相关立法。

（二）酝酿焦点事件变异

焦点事件有两种变异形式，危机和符号。金登认为“XX的政策一直都是，并永远是危机的一个函数”，而符号可以捕捉分散、模糊的现实感知，强化对固有物的认知。网络能酝酿焦点事件进展和焕发活力的危机背景。新媒体信息来源广泛、信息搜集思维灵活，不同时间、地点、领域的焦点事件通过千丝万缕联系可织结为一张危机网络，零散、模糊的现实感知得以符号化。活跃的网络思维使符号不仅可象征问题，而且可代表政治事件和政策建议，与政策制定产生积极有效互动。

人类步入大数据时代，网络媒体对议程的设置发挥着越来越大的影响，问题流的形成并不仅仅是决策者在推动，而是公众和决策者基于网络新媒体直观性和整合性互动的结果。一方面，网络技术的发展，公众已不再是被动的信息接收者，可以通过多种社交媒体发布信息，并且信息传播速度之快、时间之短、范围之广令人惊叹。互联网为公众的政治参与提供了新路径，其最初表现方式是网络突发群体事件，当网上爆出某一社会问题，引起网民关注后，迅速升温，最后成为网络突发群体事件。随着网络突发事件的连续不间断出现，XX逐步改变原来的回应模式，开创了网络问政平台的外在创始模式。网络参与让公众的诉求能够更直接的表达，减少了公众议程进入政策议程的难度。

另一方面，公众的关注，媒体的报道并不足以形成政策问题，还需要XX部门的介入。罗彩霞事件就是先由当事人在天涯社区发帖《高中同班同学冒名顶替上大学，我的伤害谁给埋单？》，引起公众广泛讨论。之后《中国青年报》发表了相关报道，并不断有媒体迅速跟进。最后，公安部领导对该事件做出重要批示，组成专案组调查罗彩霞被冒名顶替一事。公众以新媒体为平台制作舆论致焦点事件变异从而进入XX视野，为政策议程设置提出可能性。

（三）媒体持续反馈为焦点事件保持活力

问题消失有两种原因，一是注意力转移，二是安东尼·唐斯认为的“问题的短期乐观让位于行动成本的认知”。新媒体按性质可分为民间新媒体和官方新媒体。前者形式灵活，讲求分众与个性，通过订阅、持续推送等方式，将问题始终维持在有效的关注之内。后者包括官媒的新媒体应用和纯粹的XX客户端，理性监督可以避免盲目的短期乐观，官媒的新媒体应用在维持强大权威性和监督力的基础上，融入了更广泛的民意，对不符合立法和行政意图的行为监督力更强；XX客户端对焦点事件、危机事件的关注和信息发布，尤其在XX内部起到了重要作用。

新媒体使得网民拥有了一个具有象征意义的政治主体的角色。民众通过微博和博客等新媒体来发表言论，行使自己所谓的权利，从深一层次的方面表达自己的态度，即对于官方所给予的真相和表现出来的行动并不予以信任，力求通过自己的个人努力去寻求社会中的公正。从中国传统的二元结构，即“政治”和“社会”中看，个人一直是一种“被管理者”的身份，但是网络媒体在虚拟层面给予网民一个能够通过自己的行为参与到社会治理活动中的合理身份。与此同时，对于事件的关注度的不断上升使得传统媒体也参与其中，与新媒体二者相互作用，将舆论效果充分叠加起来，使得整个事件趋于复杂化，导致网络事件逐渐上升成公共事件。

民众可以起到设置政策议程的作用，那么网络媒体则能够实现舆论监督功能。在自媒体的背景下，对于政策制定者进行议程的设置的过程不需要通过大众媒体，其整个实践的环节简化。网络自媒体的存在使得公民能够更好的参与社会活动，是形成公众议程的有效方式，同时通过对网络舆论的监测，XX能够更加直接有效的了解该议程并且予以回应。在这种情况下，公众媒体起着传达群众内心真正声音的作用，使得议题能够更加快速的进入政策议程，在短期内XX不想回应的议题方面上这个作用效果则更加明显。所以说，自媒体的兴起和快速发展使得民众能够更加直接的实现自身对社会的舆论监督的权利，大众媒体则在其中通过对公共事务进行监督起到补充作用。

　二、政策流：虚拟接触实现良性互动

“政策流”即：当政策系统对某一个社会问题予以重视时，解决问题的政策决议被政策共同体提出，进一步形成候选方案的流程。网络自媒体在政策流中扮演着一个关键的政策共同体的角色，给其余的政策共同体的沟通交流供应平台，提供信息技术的支持，为政策建议的形成起到推动作用，或者是直接参与政策建议的形成。并不是说政策建议就一定能够成为候选方案，对于政策建议，政策共同体要对其进行反复的研究、劝阻、修改之后再完善，只有通过这个“软化”的过程，政策建议达成共识才能够成为候选方案。在该建议提出和“软化”的过程中，首先，通过互联网这一平台，网络舆情对于社会问题的推动作用可以超越时间和空间，进而被解释、了解、研讨、澄清和评判，起到集思广益的作用，达到兼听则明的效果；其次，互联网因为其门槛低、成本不高、具有相对匿名性的特点，使得散布于各方的个人智慧、能力、时间、要求、建议、意见共同集合起来，构成一个所谓的“云智慧”的平台，在此基础上使得网络舆情对政策方案、建议的形成和完善的影响达到一个强化的效果；最后，网络舆情凭借着其巨大的信息优势把政策问题与其建议整合起来，使得政策流的过程能够更加迅速完成。同时一个候选方案的政策建议的成功转化必须达到相应的准则，即“技术的可实现性、政策改革体内部对于其价值可以接受的可能性、能够承担的费用、预想的公众默认和民选决策者们对其予以接受的合理的机会”，否则的话该建议就需要在修改之后再进行“软化”。在该政策转化为候选方案的准则要求中有一部分指标是具有专业性的，但是该建议的产生、研讨和再一次修改大部分都是在专业人员构建的政策里进行，民众对这个过程的了解和实际参与的可能性都是有限的，而网络公共方面和网络舆情对政策的候选方案产生的影响也是不能够过于夸张的。

在相关的政策体系方面，金登发现X的政策共同体在其中存在分歧，而不同的领域其分歧程度也存在着不同。根据性质的不同，中国政策共同体将其分为官方、半官方和非官方共同体，将其产生分歧的主要原因归结于体制问题。大多数政策的决策规则在民主集中制的体制下实质上是“议行合一”的，决策机构自身就拥有执行政策的权力，官方共同体即由官员、官方智库组成的团体在其中起着中心和主要作用，而半官方智库、利益全群体、专家、新意见阶层处于政策共同体的外围，当然也不乏某些半官方智库还拥有另一重官方身份。中国的政策共同体的分歧主要表现在处于核心的官方共同体的排外和相对封闭上，处于外围的政策共同体依赖于中心共同体，网络以虚拟接触的方式使得分歧予以融合，从而使政策共同体之间能够达到良心互动的效果。

（一）新媒体减小政策信息鸿沟

信息鸿沟，也就是数字鸿沟，即信息富有者与信息贫困者之间的鸿沟。随着互联网的深入发展，信息鸿沟引起的信息差距、知识隔阂和贫富差异问题，形成了互联网发展所必须应对的困难。

推动政务信息公开化，网络参政逐渐趋于均等化，为虚拟接触和整合奠定基础。政策信息鸿沟可以更贴切地解释为政策知识鸿沟和政策信息差异。在传统政策议程中，政策知识更加精英化，决策过程也是封闭的，政策信息被看作是机密。互联网既可以说是信息鸿沟形成的推动者，也可以说是填平信息的鸿沟、实现参政均等的新型力量。我国XX通过互联网使得信息公开达到深层次、高频率、广受众、高透明的效果，消除公众因为政策信息不对等所导致的沟通和参政的壁垒，因而成为虚拟接触和政策共同体达到融合的基础和保证。

新媒体数字技术的不断完善和发展，给信息的传播方式和传播途径产生巨大的改变，信息获取更加迅速和方便，它不仅拓宽了社会公众信息获得的途径，还为其提供了自由、公开的表达平台。社会逐渐拥有了为自己发声的权利，可以实现与各媒体机构、XX机关的现时互动，提升了人们亲身参与政治的积极性。与此同时，新媒体在一定程度上肯定了公众在议题设置过程中的地位，经过公众的反复讨论，一些事情引起相关媒体的广泛关注和转载，加大了其成为公众议题的可能，甚至有可能成为热门话题从而进入XX决策机构的视野。

　（二）通过虚拟接触政策共同体实现有效整合

网络借助虚拟接触通过桥梁式分部整合机制，从而形成问题认识的共同范式。所谓的虚拟接触，其实是间接接触的一种。如果将政策议程的设置看成是一个单向过程，就可以这样理解，即利益相关群体将与自身利益有关的社会问题通过一定接触方式传达给政策制定者的一个过程。相比于直接接触的零距离感、便捷性和高效性，网络虚拟接触的优点是直接接触无法企及的：一方面，网络意见的整合功能，使得决策者能够节省多余的时间去思考其他的政策制定的问题；另一方面，网络自身的自由性和匿名性，使得问题能够呈现的更加全面，避免了漂流意见被忽略或者分离。

具体来说，网络打破了不同思想库间的壁垒，没有边界的整合功能构建起一个独立的思想库联动的整合平台。使得不同思想库能够在这个平台上充分发挥各自在资源、选题等方面的独特优势，达到资源共享、思想交流和优势互补的效果。与此同时，网络自由性和匿名性的保障性机制的存在，保证了真实言论的表达，既能实现政策信息的共享，又能减少行政的干预，庞大的“网络思想库”成为政策共同体整合后的“新一极”，这也表现出了XX对社会和公民日趋开放包容的态度。

（三）网络构成政策共同体良性互动机制

共同体成员间的政策话语权的博弈发生新变化。政策共同体其他成员借助网络平台开始走出封闭的决策体制。凭借着专业知识、舆论宣传等方法，冲击了决策者绝对的政策话语权，网络的参与引起了政策共同体成员之间争夺政策话语权博弈的新变化。XX议程、公众议程和媒体议程之间的互动在网络社会表现的更加明显。社会大众不仅可以通过虚拟网络向社会传播信息，即利用视频、文字的方式传达信息，还可以自由的将自己对某一事件或者问题的个人观点和看法通过这个媒介表达出来。因为新媒体具有虚拟性的特点，在法律允许的范围内，公众可以自由的发表自己的言论。即对自己有着不同看法和观点的言论和事件进行讨论和反驳，对XX机构和社会团体的所做所为予以监督，敢于对那些新闻媒体不敢触碰的敏感话题进行事实真相的揭露，将这些“丑恶”和“阴谋”予以曝光，形成强大的社会公众舆论。新媒体不仅使更多的人民群众能够参与到社会舆论监督中来，还使议程设置的方式更加丰富，推动了政治民主化的发展。

网络在政策共同体成员之间起着“润滑剂”的作用。网络新媒体不仅要严格遵守“党管媒体”的纪律，还被提供了自由发表言论和市场自主运作的权利，使得XX和媒体间达到了一个灵活的动态平衡；网络新意见阶层以一个批判理性的角度看待利益集团，在公意丛林和利益权威之间寻求平衡，传递和表达给XX是经过纯粹化的利益诉求，使得XX和利益集团之间的信任关心更加牢固；新媒体资本力量逐渐减弱，媒体和利益集团之间互相利用以及非正常利益结盟，在强有力的网络公义下很难实现，使得它们之间的互动更加纯粹和理性。

三、政治流：网络民意与XX换届

在政治源流方面，主要考察国民情绪和XX作为。从政策终结角度看，国民情绪以公众舆论的形式体现，对XX施加压力，成为终结的推动力。从政治源流中的XX的表现来看，通过党代会、人代会进行XX换届过程时，即表现政治源流的特征，同时也是政策窗口中所说的政治窗口。在其政治流中含有公共舆论的变化莫测、国民情绪的摇摆不定，以及利益集团之间的相互博弈。“网络技术的发展推动公共领域权利发生一定的转移，这种扁平化的虚拟组织，提供了公民自由参与和进行相关行动博弈的平台”。随着互联网技术的发展，形成了庞大的网民团体，网络公共领域也愈发兴盛，舆情在政策议程中扮演了重要的角色。网络公共领域具有“大众化”、“广覆盖”、“去中心”等相关特点，并且随着网络反腐、网络监督等对公共决策的倒逼影响，在一定程度上使网民的“软权力”进一步加强，通过网民的“集体行动”，降低了社会分层、排斥对议政的影响，使得在议政过程中“草根性”越来越重要，在政策议程方面设置的相关权利有不断向网络公共领域转移的趋势，在这一过程中，群众的利益诉求渠道得到发展。在网络媒体上的信息中，有一些是对出现问题的客观描述，也有一些增加了网民的主观认识，和对其自身利益的诉求。网络舆情包含了利益诉求、价值判断以及相应权利转移，既能实现反映公共舆论和国民情绪的目的，同时也能传递、放大解决某类问题的必要性，在某些社会问题上寻求政策的解决。在这一过程中强势的利益团体可能会利用其优势，将自身的利益诉求在网络舆情中进行一定的粉饰、渲染，甚至控制舆论，试图将其某些不符合大众的利益诉求强行输入到政策系统中，进而对政策议政的设置产生一定的影响。

金登对政治力量、国民情绪以及XX变更等相关政治流元素进行了分析。中国在进行政治选举、相关管理权限以及XX人事任用等方面有一套运作平稳制度，在议政合一的决策环境中，国民情绪在政治流中的活跃度尤其的高。通过网络表达出来的网络民意，包括在相关网络平台公众向社会表达出的观念、思想和相关价值倾向，使得民意的表达搭上了网络的快车，对相关政策议程有重要的影响。从舆论丛林到在能量方面进行施压，力度不断升级，为政策设置提供了渐进、持续的推动力。网络平台为大众提供了相对便捷、多元的渠道，使其能够自由的表达民意，网络舆论丛林之间的更迭使舆论的浪头层出不穷，使国民情绪更多的被XX感知到；在舆论浪头的不断涌动下，媒体名人等代表某些意见的领袖，通过相关手段对舆论的浪头进行调整，诞生了不同的民意联盟；网络民意联盟经过一定的压力势能产生聚合，形成了巨大的民意能量对政策议程产生一定的影响。网络民意能够在一定程度上推进政策议程设置过程，对XX制定相关政策进行社会管理的过程有重要的舆论引导作用。

　（一）广泛的媒体监督表现国民情绪

无论是传统意义上的政治沟通，还是在具备信息时代特征的现代政治沟通，XX是公权力代表者，为网络舆论场提高了主要的信息源。在新媒体技术的推动下，政治参与的形式发生了转变，媒体与公众的角色也发生了一定的转变，并且利用相关网络技术对XX进行监督，督促XX，甚至敢于对XX进行批评。当前XX迎来了与以前区别很大的“被管理者”，此时XX需要在网络政治参与下对管理的方式、理念以及相关思路发生转变，执政时要将公共利益摆在最前面，有效借助网络平台实现舆论的观察，与公众对话和协商时始终要秉持着诚恳的态度，以此来稳定相关政治信任体系，在当前的网络时代进行协商共治。在网络社会环境中XX依旧是政策议程的主导者，但其工作方式需要由强硬推行向软化互动转变。XX在一定程度上降低其政策霸权地位，以较低的姿态，通过相关“软化”措施保障相关政策的施行。“软化”要经过一定的过程才能实现，从思想漂浮到提出相关议案，然后进行演讲并将草拟的政策建议通过网络传播，并根据公众的反应对议案进行一定的修正，将修正后的议案再一次漂浮起来。在当前网络环境下，XX无法实现对某一群体的刻意忽视或者规避，为了在一定程度上提高相关政策的接受程度，主动的利用网络便利，对公众进行“软化战”的同时，根据公众反馈的意见对政策进行修正，在“软化”和“互动”中为相关政策的推行奠定一定的群众基础。

网络民意的活跃性在一定程度上改变XX对网络的看法，不再对其进行管控，转而对网络的监督与互动的便利性加以利用。网络社会的发展在一定程度上促进了公民意识的觉醒，网民不断的表达自己的观点和意见，但是可能会受到情绪化的影响，在不加约束的网络环境中，可能会受到某些不良因素的影响，使网络舆论威胁到社会的稳定。网络舆论能够在一定程度上倒逼XX，使XX的治理方式保持社会跟进。XX因此需要在主流舆论引导、突发事件处理以及网络纪律管理等方面占据舆论的制高点。只有站在制高点，才能保障理性议程互动方面的权威性。

互动是数字技术的特点。在利用互联网进行学术叙事时，互动在一定的情形下，相对平等的对话方式，利用相关协商方式为不同的行为主体实现“自我延伸”，在一定程度上理解为互相作用及互相影响的对话过程。在将公众网络政治加入到XX信息沟通中时，就是双方进行对话方式。X心理学家H·布鲁默在相关研究中指出，网络群体与现实群体中间具有明显得区别，在网络群体中通过一定的话语或意见实现情感的表达，并且保障自身的利益诉求，这种行为出于集体认同感。而在传统信息沟通方面进行相关分析发现，其对公共价值得表达有一定的忽略，但是在进行符号交流的过程中，会有一定的民主价值表现出来。因此，信息沟通过程主要体现在公众于XX两者之间的话语交流方面。

XX换届与领导批示部分学者认为，中国的社会性质决定了在XX换届时的社会不会出现较大的动荡，不会像选举制国家一样在执政思路上呈现出周期性改变。所以，这一维度的变化作用是在可以接受的范围内的，XX意识形态和相关压力群体成为体现中国政治源流结构的两个重要维度。本文对意识形态的关注程度，以及XX与相关压力群体交流程度会对政策议程有一定影响的观点表示认同，但是在XX换届的过程中，特别新的领导接班时仍然会对政策议政有一定的影响。实证研究表明，自中国进行改革开放以来，中国的经济一直呈现出周期性的波动，波动的间隔约为5年，分析其原因是受到货币供给与社会投资的波动的直接影响。而这些正是XX进行宏观调控时采用的手段，会因为XX领导调换受到影响而转变。在非典疫情中，XX在公共卫生应急管理上进行了改革，改变了原有的大众健康服务的相关卫生模式，在这之中新旧领导集体交接起到了非常重要的作用，XX换届能够使经济周期产生一定的波动，并使公共卫生政策发生一定的转变，同样也会对社会政策的变迁有一定的影响。

　四、多源流耦合：政策企业家抓住政策窗口

政策之窗只会短暂地打开，前提是要政治力量、政策备选方案以及社会焦点问题等三者的耦合。而这一过程中，网络与自媒体发挥着极为重要的作用，不仅推动社会焦点的产生，而且对政治力量的有利性、备选方案的可行性等部分都有重要的积极影响，从而极大地提高了相关问题被引进到决策议程的可能性。网络具有极其复杂的多变性特征，网络公众焦点的出现、发展与转移都很难预测，但却向政策议程的相关参与者发出了有利的信号。社会焦点也是在平常中的一众问题中产生的，从而激励了参与者保持积极性。

（一）政策企业家：代表、委员、学者与记者

在政策的议程阶段，许多不同身份的人都发挥了很大的作用。诸如相关的专家学者、人大代表以及人大委员、记者等，他们对相关政策有着长期的研究。他们可以在三大源流中都表现出极为活跃的态度，而这是与西方的政策企业家之间的本质区别。这种活跃的态度有利于政策企业家开启“政治窗口”，从而有机会让政策企业家进行有效的活动。政策企业家利用这个机会展开软化活动。为在国内运用多源流模型指明了一个方向，同时也是国内研究人员经常会疏忽的地方。

　　（二）政策之窗：高层换届、两会与社会关注

在我国政策议程设置过程中，可研究的政策之窗主要指具有周期性的高层换届，例行的XX相关重要会议，以及透明的政策评估等。在相关的政治进程中，突发的个别事件会把相关的问题演变成社会公众的普遍关注点，从而变成社会热点事件，然后演变为呼吁改变并改进缺失政策的舆论压力与社会压力。媒体行业往往对热点有着及其敏锐的嗅觉，通过挖掘社会热点事件而揭露出具有大众意义的社会问题，使得小范围的个人或是集体事件在媒体催化下演变成为与社会大众利害相关的重大事件，从而吸引大众的视线，最终引发大众与XX相关部门等的紧密关注甚至参与，进而暴露出政策方面存在的相关问题。

第四章校车安全政策议程设置的多源流互动

利用金登的多源流模型，对当今国内的相关情况进行分析和研究，分析了在网络自媒体的相关背景下多源流理论的实用性问题，我们对于多源流理论及相关内容的了解已经相对充分。本章以甘肃正宁校车交通事故事件作为分析案例，进而对多源流理论条件下的社会政策的议程进行分析。开始对问题的源流进行分析，明确能够引起政策制定部门与人员重视的问题具有怎样的特征。然后，对媒体中所涵盖的政策共同体进行探究，得出什么方向的政策建议与备选方案是由政策共同体所提出的，通过怎样的讨论与研究之后确定政策的最终内容，又是通过什么方式最终形成政策备选方案。随后，对整个国内的政治源进行分析，其中主要包含XX的相关态度与网络舆论的方向及网民的情绪变化等内容，进而评估它们对于政策议程的作用。最后，对三条源流完成耦合的时间点进行分析研究，依靠开启的政策之窗开启政策议程。

对相关典型的案例进行分解剖析，结合多源流理论模型与甘肃校车交通事故案件，依靠相关的事实来对理论进行校验，进而使得多源流理论进一步改进和发展，从而置身于国内社会情境更加符合并发挥更大的作用。以甘肃正宁校车交通事故案件作为分析案例，通过使用多源流理论的视角，对相关政策的设置方式与议程进行研究，并且探究了多源流理论开启政策议程的相关方式，然后用相关的真实案例对理论进行改进和丰富。

　　第一节：案例选择与设计

　　一、案例选择的合理性

本研究主要内容是在针对国内的多源流模型进行重塑之后，研究国内政策的议程设置等相关问题。在我国国内新型社会的发展进程中，经常会产生某些社会内部的反抗，而这恰恰是本文开展研究工作的背景。所以，本文针对当今网络时代背景下发生的一个具有代表性的政策案例进行分析和研究，从而得出新媒体时代将社会焦点问题引入到正规议事所表现出来的规律，通过对表象的研究，从而对我国国内的公共政策的制定方面所发生的新的改变有进一步的了解。Bent表示，对单个具体案例进行分析能够进行相关理论的概述，而这要选择具有针对性的案例。当今时代是网络时代，针对校车安全的改革等政策的颁布与实施，是当下社会背景中新媒体时代推进的具有代表性的民生政策议程设置，是对公共政策的正常规程在当今网络与自媒体时代背景中进行分析研究的标准的案例样本。从政策制定与颁布的输入端作为切入点，针对校车安全等相关政策的议程设置过程，互联网在政治、政策以及问题等三大源流中都发挥着重要作用。

另外，从政策制定与颁布的输出端作为切入点，在互联网强烈的“万众瞩目”的情况下，《校车安全管理条例》相关意见的征求稿以及相关的正式文件先后颁布，显著地表现了XX内政策的决策部门及人员对于网络舆论以及呼声的解答与回应，而这也显示出本文选择的研究案例具有一定的合理性。本文中提到的网络自媒体及相关内容与资料来源涉及到微信公众号、微博热门、天涯论坛、深圳论坛以及强国论坛等相关社媒平台。此外，关于大众媒体及相关内容主要涉及主流的官方网络媒体以及主流的官方报纸媒体，例如新华网、人民网、南方日报、新京报、光明日报以及人民日报等等。

通过依靠各种媒介进行相关资料的收集归纳，可以较为完整地对校车安全改革等相关政策制定与颁布的来龙去脉进行了解。而且，依靠百度热点话题搜索量，人民网官方的舆情监察室发布的网络舆情报告，中国互联网络发展中心公开的《中国互联网络发展统计报告》等具有权威性的报告文件的内容，为本文的相关研究提供了数据上的支持与真实性的保证。

　　二、案例概述

2011年11月16日上午9时，甘肃省正宁县榆林子镇,一辆幼儿园的接送校车，在经过一家砖厂的路段过程中，撞上了迎面驶来的一辆重型货车。该重大交通事故后统计，当场死亡人数5人，其中包括校车司机1人与幼儿园的同学4人，另外还有轻重伤者数人。当天晚间，另有重伤者14人因受伤过于严重而身亡，其中包括学校教师1人以及幼儿园学生13人。除此之外，45名幼儿园学生受到了不同程度的伤害，包括重伤者13人，其余轻伤32人，全部伤员均被送至当地医院进行治疗。第二日，另有幼儿园学生2人因受伤过重而身亡。据统计，该起重大交通事故共造成21人死亡，另外有伤者43人。

这场校车惨案发生的主要原因是校车的实载人员远大于规定的应载人员。加上当时天气情况恶劣，校车无视交通规则，超速并逆行，这才最终导致了事故的发生。这场惨剧使平常难以注意的问题浮出水面，幼儿园在对校车的监管方面存在着严重的失职，非法超载，非法改装校车，对司机的招募具有很大的随意性都是这场惨剧发生的内在原因。同时也暴露出XX部门对幼儿园校车的监督工作不到位，没有尽到应尽的责任。在事故发生后，有关事故的消息被大量传播，并逐渐形成了网络舆论。xxXX在2011年召开的妇女儿童工作会议上，对这次惨剧进行了重要的讲话。并提出xxx已经举行了有关校车安全问题的会议。《校车安全条例（草案）》（征求意见稿）在2011年正式发布，针对校车安全的管理部门做出了批示，制定了新的标准。

　第二节问题源流：校车安全问题的构建

事件本身不会引起社会各界太大的关注，但事件的特殊性及带来的影响会使事件受关注的程度提高，从而引发讨论。在校车事故中，事件的突发性和重要的指标引起了人们的广泛关注，从而使校车事件变为了问题的源头。

反映校车安全问题的指标在政策正式出台前，全国只有少数几个地区配备有专用的校车，大部分地区的校车都是使用其他车型代替，客车，面包车等。根据收集的数据显示，直到2011年4月份，全国义务教育阶段学校的标准校车占所有接送学生车辆的十分之一不到，在这十分之一中，真正专属于学校的校车也只占到十分之一，大多数所谓的专业校车都是由学校租来的老旧客车，或是与客运公司临时的合作公车。

根据调查数据显示，目前学校的校车存在着多种的经营方式。学校自己出资购买、XX捐助、私人盈利机构经营、XX补贴购买等都是经营的主要方式。由于校车的盈利不大，所以其经营模式并没有完全的市场化。同时，因为我国没有设立明确关于校车安全的法规，管理存在很大的问题，导致了校车安全事故的频繁发生，每年死亡与伤残人数高度60万。在2011年（如4-1表格），校车事故的发生频率直线上涨，形式愈加严峻，这些数字时刻在说明着校车的管理存在很大的问题。

表 4-1：2011年校车安全事件一览

资料来源于：百度收集

推动校车政策议程设置的焦点事件校车安全事故频繁发生，其中影响最为严重的是我国甘肃正宁校车事故，现场的死亡人员中司机和儿童分别为1名和4名，43名儿童受伤，此外还有16人送到医院抢救无效死亡。此事件在当时众人皆知，事故发生之后，相关的公安和教育部门及时向当地传达命令，对于此次校车的安全事故，全方位进行调查。各个媒体对该事件争相报道。其中有传统的媒体报道如：电视广播和报纸：此外，一些网络媒体如腾讯网易和新浪也对该事件进行了专题报道，具体内容包含了以下几点：一是国外校车制度，二是我国没有完善的校车制度，三是校车安全知识等。社会上各个群体在微博，各大网络论坛纷纷校车的安全问题发表了观点，同时也引发了各大社交平台的激烈讨论，使该事件成为了全国的热点讨论事件，引发了全国人民对此事件的关注（如图4-1）和思考。在该事件发生之前，我国还有另外30起校车安全事故，为什么只有甘肃正宁的校车事件应引发了如此大的关注度并且被决策者所重视。在该事件问题构造的过程中，各大媒体起了很大推动的作用，在很大程度上影响了该事故问题的构建。

图4-1：网络关注度

资料来源：人民网-舆情频道

　　三、媒体持续跟进与反馈

通过网络搜索，甘肃正宁校车事故之前的校车事故并不受关注，只能吸引以当地媒体为主的少数媒体进行报道，网络媒体信息不多，也不具备专门针对该类事件的专属社区。出奇的是甘肃正宁校车事故不但引来了网易、新浪、腾讯等网络媒体龙头争相报道，甚至还有专区，感兴趣的大众可以不受限制地进入其中热烈讨论，使其在2011年第四季度舆情热点中高居首位（如表4-2）。由于甘肃正宁校车事故发引起警醒，xxx相关部委也对地方下达相关命令以确保校车安全，一时间全国各地上下纷纷效仿，大力检查校车的安全隐患，也是由于这样地方媒体报道校车安全的频率开始逐渐增高。在甘肃正宁校车事故带来的危机效应、行政部门的积极响应与网媒的联合报道三方发酵下，与从前的校车事故不同，甘肃正宁事件吸引了更广泛的社会舆论将注意力集中其上。仅从百度数据就可以得到以下结论，2009年之前仅有六万多条是校车的相关新闻，一年后增长近两万，值得注意的是在2011年，1月之前是十一万多条，11月增长近三万多条，而12月14日那天相关搜索量已经高达二十多万条，这一年增长速度成倍增加，显然可以看出甘肃事件的影响力度。

事件	官媒 （15%）	市场媒体 （15%）	海外媒体（10%）	网络论坛（15%）	博客（10%）	微博（20%）	意见领袖（15%）	总热度指数（七项指数加权处理）
甘肃正宁校车事故	0.15	0.15	0.1	0.12	0.15	0.2	0.1	0.97
北京pm话题	0.06	0.08	0.01	0.14	0.05	0.18	0.07	0.59
陕西西安绿领巾事件	0.03	0.02	0	0.15	0.1	0.01	0.05	0.36
广东陆丰乌坎事件	0	0.01	0.06	0.1	0.02	0	0.1	0.29
河南宋庆龄基金会雕像	0.01	0.02	0.08	0.03	0.02	0.01	0.1	0.27

表4-2：2011年第四季度舆情热点事件的热度指数

资料来源：人民网-舆情频道

不难发现以往的校车事故在国内媒体的报道中出现时只是作为交通事故报道，观众很难了解到事故的具体过程和前因后果，除了受害群体变成学生，这些报道本质上跟普通的交通事故并没有什么分别。在最后的事故处理上，最后也只是所在学校或校车司机来付主要责任，当然也有一些特例，比如发生于2006年的黑龙江双城市的“11．21”特大校车事故中，就有相关XX官员受到处分的情况发生，具体为8名公安人员遭遇撤职等不同程度处分。

由2010年7月1日实施的《专用小学生校车安全技术条件》只强调校车质量的技术性安全标准不难看出，校车事故更容易被XX部门定调为校车质量问题等技术性问题。在甘肃正宁校车发生事故后，一切不一样了，校车事故已经不能推脱给交通事故和校车质量那么简单，围绕校车安全管理才是其解决之道，XX也发现校车事故的政策性根源正是校车安全制度缺失。网络媒体对大力报道事件在其中所起的推动作用不仅在社会中得到了赞扬，也得到了XX部门和国家领导人的首肯——温XX提出“把校车安全问题真正纳入法制的轨道，从根本上解决问题”。该阶段，校车安全已经上升到校车制度缺少管理的高度，构建为教育政策方面的问题。

表4-3：新闻媒体报道内容

日期	核心内容	实例
11月16日	事故本身	人民网：甘肃省正宁县一幼儿园校车被撞 已致19人死亡
11月17日	事故原因	新华网：甘肃正宁县特大交通事故原因初步查明
	事故处理	新华网：甘肃正宁4名官员因校车事故停职
11月18日	事故本身	搜狐：甘肃校车事故遇难者上升至21人
	事故反思	西安晚报：避免校车悲剧需要刚性制度
	事故处理	凤凰网：甘肃校车事故每名遇难人员将获43.6万赔偿
	事故处理	中国广播网：甘肃庆阳市将投7亿元解决民办幼儿园问题
	事故延伸	中新网：让校车成为最名副其实的”公车”
11月19日	事故追查	东方网：甘肃事故校车曾因超载被罚款交警没让孩子下车
	各地追查	广西新闻网：广西加强校车管理校车超载司机被扣12分罚2000元 中国青年报：浙江德清斥资两千万购校车
	中美对比	人民网：X校车无上特权总统专车要避让
11月20日	事故延伸	经济观察网：当孩子们无恙时，我们再谈中国模式吧
	中央反应	新浪：教育部等十余部委等正制定校车制度

资料来源于：作者自制。

由以上分析不难看出，在甘肃正宁校车事故发酵中网络媒体的大力报道是浓墨重彩的一笔。有学者提出以下观点，XX问题受到人民群众关注是与媒体对那些问题的报道密不可分的。甚至可以说正是网络媒体变身放大镜，校车安全各种信息的关注度才会暴增到如此程度，早就不是交通事故能相提并论的范畴。如上表所示，媒体对于校车事故的报道已不仅仅局限于普通事件概述，开始对其背后的问题引出反思和思考。

总的来说，校车安全以“点—线—面”的发展形态把深层次的问题展现在群众面前。“点”可以看成是甘肃校车事故展现出议程设置的“触发功能”，是能吸引人眼球的焦点事件；“线”可以看成在媒体的推波助澜下，人们开始意识到校车事故并不是普通的交通事故，它是由于深层次的制度性根源不够完善所引起的，而正是网络媒体激发了人们独立思考的热情；“面”可以看作在校车安全问题上，社会公众与XX部门中已经达成共识。结论是甘肃正宁校车事故在网络中形成了“蝴蝶效应”，一石激起千层浪，将校车安全制度缺失的问题毫无保留地暴露在人民群众的视野中。总而言之，甘肃正宁校车事故作为一件新媒体背景下的社会热点事件已经牵引出我国制度存在的局限，在各界社会问题里首当其冲，引起国家和XX的重视。

第三节 政策源流：政策共同体的良性互动

首先，当某个问题吸引到社会中一些人注意力时，公众会对于此问题发表一些建议和意见。基于此，企业家们提出具备可行性的政策方案，这个过程就叫做政策源流。这个政策一般产生于网民、学者、国委会成员等群体。虽然各个领域不同，但是他们提出的政策认知一般具有合理性，不同领域的人会提出不同的政策建议，需要谨慎的思考每个领域的建议，从而进行政策优化。综上所述，政策建议是由不同领域的人所提出的不同建议，他们都希望自己的政策建议被重视，需要倾听不同的声音。

表4-4：政策方案的三进三出

时间	政策共同体构成	进入场合	政策倡导的主导力量	政策倡导方式	失败原因
2009年全国政协会议期间	个别学者	全国政协会议	学者	提交全国政协会议案	缺乏具体的可操作方案
2010年全国两会期间	少数学者	全国两会	学者	提交全国两会议案	财政预算压力过
2011年全国两会期间	汽车企业代表为主	全国两会	汽车企业代表	提交全国两会议案	技术可行性与价值可接受性

资料来源：作者自制。

专家学者在两会中的提议专家学者在两会中的提议有很多，比如复旦大学葛剑雄（2009）和华中师大周洪宇（2010）共同提出了关于校车安全的政策建议。第一，政策建议的流程细致而缜密，从2009年提出的校车提议，直到2011年相关政策菜渐渐露出水面，这三年的时间，这个政策建议一直被研究讨论，降低关于政策的漏洞。第二，复大葛剑雄教授在2009年首次在全国政协大会中提出关于校车各种相关问题的政策建议，当时社会中有很多关于校车事故，农村孩子上学难等一系列的问题，葛剑雄教授还建议校车理应纳入9年义务教育的教育经费中。由于当时关于校车问题的数据稀少，没有相关的理论依据，所以没有让决策者注意到这个问题，随之这个决策就没有被关注。第三，2010年全国政协大会上，周洪宇教授在大会上提出了详细的相关政策建议，提议校车经费XX买单。虽然周洪宇教授有着极为详细的政策建议内容，但被教育部门因费用XX承担能力有限拒绝。”就这样，2010年关于校车问题的提议也没通过，也就是没有及时的去执行这个政策建议，从而导致了2010年的校车事故还在持续。

　二、汽车企业代表及官僚的加盟

2011年，全国“两会”的举行期间，关于校车安全的政策共同体不仅仅吸引了许多汽车企业代表和XX官僚的关注与加盟，并获得了很多源于不同领域上的政策企业家提出关于校车安全问题更为广泛与全面的建议与解决的方式。在这里面，单独源于汽车行业代表所提出的议案就有4条，并且相较于学者们关于政策的建议，他们的建议显得更加具体且更有可操作性。为了在校车市场上先人一步占据优势的地位，汽车企业代表便盼望自己提出的政策建议会被决策者所接受。像是郑州宇通客车公司的董事长汤玉祥，尝试以民生问题的角度出发，强调校车安全的重要性，便在议案中提及到：推广专用校车在学校中的使用为重要的民心工程。

处于个人或是公共目的，其他相关的政策企业家也积极地加入到校车安全的政策倡导里来。不同的思想与不同的建议方案在政策共同体中不断的进行着碰撞、分裂再结合的过程导致决策者软化。但因为技术可行性和价值的可接受性等其他相关因素，决策者没有办法对校车安全的政策建议进行积极地答复，而校车安全问题在全国“两会”之后再一次浮出水面。一副绘有关于校车安全政策建议飘荡在政策的原汤里的画面，在有关校车安全的各项政策建议不断在其制定系统里进进出出、重组变形下逐渐形成，就好像有关学者描述的那样，沉浮在政策共同体里的它，好似进行着生物自然选择的过程。

　三、地方XX的推动

早在校车安全事件被大众知晓前，一系列的关于安全问题的改革已经被地方XX逐步实施。在2007年，以完善校车交通安全管理工作为目的，确实保障广大学生们的道路交通安全，四川省广安市制定了《广安市校车安全管理暂行办法》。其不仅对校车与驾驶员做出了相关的要求与监督措施，还进行了有关校车违规与安全责任等方面规范制定。在2007年月，山东省淄博市在《淄博市校车管理规定》中提出，会对校车的使用范围、车身颜色还有驾驶员自身的条件等方面对其进行相关约束。在2011年，福建省制定了《关于加强和创新中小学幼儿园安全管理的意见》。

从政策企业家们多次的软化行为中，不难已发现，校车安全的政策建议基本跟随着全国“两会”的政策制定系统，而其中有大部分的原因是政策企业家可以有效利用自己的双重身份，不仅是某领域里的“精英代表”，还是“两会代表”。由他们做出的议案不但会迅速取得决策者的重视，还会引起社会舆论的关注。然而缺少详细的实践性以及价值导向的被采纳性，甚至于超高的财务预算都会在一定程度上导致漂出。这正好和金教授提出的关于政策理念准则的一系列标准非常契合，包括价值导向的被采纳性、技术的可被实践性、受众能支付的价格、预想之中人们的默许、制定者里可以考虑的恰当时机等方面。“如果一项政策建议一开始不能满足这其中一个或更多个检验标准的话，那么它可能需要重新拟定或者与别的东西结合起来，然后再漂浮。一项幸存下来的政策建议通常都可以满足这些标准”。若最终想要实施这一安全政策的相关提议，就要符合这一内在规定。

第四节 政治源流：国民情绪与政治环境变化

作为一项议程中不可或缺的部分，政治流的构成要素包括了民众呼吁、企业之间的角逐、最终采纳结果、各个党羽或者国会当中对意识形态的各持意见甚至于机关部门的变动等。而该项议程主要由民众呼吁及管理权利的划分两部分组成了对应的政治流。对此，金教授提出“在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响。”

　一、媒体监督及公众舆论反映民众呼吁

民众呼吁代表了多数人的价值观和利益观，往往是通过公开发声来表达自身诉求。校车事故连年频发，其中甘肃省发生的校车事故令人最为痛心，但却因此，敲响了安全的警钟。一时间官方报道和群众舆论铺天盖地地落在了这个一直以来被忽视的安全问题上。仅从2011年的网络搜索数据就能发现，该年12月的搜索量竟可以达到1月搜索量的两倍有余。这一切的一切，无不让人联想到当年甘肃省那些永远躺在校车里的孩子们。

据有关数据表明，在甘肃省校车事故发生的一周时间内，有关新闻报道数量就高达万余篇，随之而来的还有网友跟踪回帖数量一百七十万余条，其中发表了有关看法的网站数量也高达五百余家。除此以外，甘肃省校车安全事故还引发了两千余个有关论坛的发帖跟踪，通过万余的回帖回应了两千余篇的相关文章。下图展示了网友的态度指向。

图4-2：甘肃省校车安全事故网民态度

资料来源于：中国传媒大学网络舆情研究

社会各界都对此次事故给予了充分的关注和高度的重视。新闻行业自然首当其冲地对于此次事故展开了全面的报道。就在事故第二天，某报刊刊登了一篇名为《疯狂校车何时刹车》的报道，并附刊名为《校车应是“特权车”》的社会时评。除此以外，人们大多通过线上方式表达对于悲剧的哀悼，更多的是对于有关部门的追责：事故究竟由谁担责，校车管理机制中出现的明显漏洞如何解决，何时解决。媒体的报道以及群众的呼声都推动着政策制定的脚步。

2011年11月16日是悲剧发生后的第二天，全国共31个省市的主流报刊纷纷刊登了相关头条。在此次事故中，群众的舆论将XX对该安全问题的管理力度推向了风口浪尖，其中不乏有安全问题类专家、汽车领域代表和XX发言人等各行各业人士均对此次事故揭露的安全问题发表了深刻的观点。而官方报道对于广大群众而言则更具信服力，这就是为什么社会重点问题往往都要通过新闻行业来进行宣传和跟踪。媒体的作用不仅在于引导群众舆论导向，更在于要推动群众发现和揭露XX的管理纰漏，换言之，媒体正是群众情绪的集中化体现。此次事故中丧生的学生属于社会中的弱势群体，再加上类似的事故发生离人们是如此之近，这就导致了群众的情绪和舆论的力量能在报道的第一时间就被推向了高潮。与此同时，媒体的线上报道也推动着事情的走向，最后的结果就是，决策者不得不面临公众的审判。

　二、校车安全的管理权限亟需改革

政治源流发生改变的一个重要原因即是校车安全问题管辖权利的划分。事实上，校车的管理就像一个流水线，其中不同的部门拥有不同的权限，再加上宪法对于该问题的关注较为滞后，这些原因统统致使了部门间对于责任的推诿和权责边界的虚化，“看似谁都可以插手，又谁都不会参与管理，导致校车运营在车辆管理、运营主体管理、运营过程管理和学生组织等工作方面存在管理盲区。”

袁桂林教授则认为，正是由于各部门间缺乏清晰的职责和权利的划分意识，没有牵责的“领头羊”，最终导致了校车的安全管理问题多年来一直处于在“无人问津”的状态。相比其他国家对于校车管理职权具体落实到各部门，我国对于校车管理存在诸多弊端。唯有建立明确的职责和权限，方能在管理过程中有条不紊、不出纰漏。其实早在多年前，教育部门、公安部门等XX部门都曾先后在校车安全问题的管理上实施了不同的政策，而在甘肃省的这次特大悲剧中，众多部门中竟没有一个敢于承担责任。对此，在xxx召开的会议中，主要针对校车安全管理职权进行了适当的调整。到此，该问题的管理权限方能暂时确定。这是一个管理权限精细化、管理部门多元化的过程，分别从校车安全问题的法律角度和管理的调度、计划、原则方面对有关XX部门进行了权责的确定和划分。自甘肃省校车悲剧后，政治源流受到了明显的影响：民众呼声和舆论的变动以及管理权责的再细分让我国政治生态系统正向着益于制定安全相关政策的方向变化。不仅如此，国家领导人和部分XX官员的公开发言极大程度地抬高了校车安全问题在我国政策理定体系中占最终议程的比例。

　三、XX换届与领导批示

甘肃省的校车悲剧正发生于我国当届XX任期的结束之年，而又因其亲民、笃行、创新、清廉的行政作风和信念被广大群众亲切地换作平民XX。XX需在日后也仍然秉持着“以人为本”的治国执政理念，资源合理向社会弱势群体倾斜，并时刻牢记依法治国的铁原则。制定一个全面、完善的校车安全制度已经是当下首当其冲之事，在秉持着“以人为本”的观念基础上，我国要加快法律建设和完善制度的步伐，让学生们都能做上“无忧校车”，平安到达知识的殿堂。xxXX在2011年曾针对此问题发表了重要讲话，“校车安全必须引起各地、各部门的高度重视。xxx已经责成有关部门迅速制订《校车安全条例》。我要求法制办在一个月内制订出《校车安全条例》，也就是说，把校车安全问题真正纳入法制的轨道。”

不仅如此，xxXX在次年仍然强调，有关校车安全问题的各项工作要扎实落实，做到能完成之事不推后，能解决之事不推诿。出台的《校车安全管理条例》即是XX贯彻“以人为本”理念的体现，既响应了群众情绪，又诠释了“为人民服务”的真正含义，这些都让XX工作报告得以完美收尾。

　第五节政策企业家推动三流汇合

从上文可知，问题源流、政策源流和政治源流三者都有了明显的改变，但没有恰当的机会和政策实施者的行动，这三者之间虽然存在一定的重复和互动，却不会主动汇合在一起。根据校车事件前后的汇合状态，得出下表，体现出焦点事件对于政策窗口开启存在重要作用。

表4-5：校车安全政策议程三流汇合状态

	问题流	政策流	政治流	政策窗口	政策企业家
甘肃校车事故前	＋	＋	－	－	＋
甘肃校车事故后	＋û	＋û	＋	＋	＋û

注：＋表示该因素已产生；－表示该因素没发生；

û表示该变量在两个时段中具体内容已发生变化。

资料来源：作者自制。

　一、政策窗口的开启：甘肃特大校车事故

政策窗口是政策建议的发起者们提议的一种可以有效解决问题的平台，这一窗口可有效促进某些特殊问题被相关部门所关注。政策窗口的设置意味着部分社会问题及规划有可能进入到政策讨论的范围之内，属于政策决策的重要步骤。在多源流框架内，焦点事件如何被解决这一广泛关注的问题促进了政策窗口的设立。如上文所言，甘肃正宁校车事故一经发生，很快在全国引起了广泛的关注和舆论热潮，社会各界的纷纷建言献策，研究人员、XX管理者、家长、网民与互联网媒体始终关注着校车事故的发展，并在社交网站及传统媒体上展开大量讨论，其所造成的舆论影响及讨论深度，是近些年罕有的。

诚然，发生的所有校车事故都有设立政策窗口的机会，但同甘肃正宁发生的这一起而言，原来的校车事故并未得到充分的重视，也并未像甘肃正宁的这起事件一样扩散成全国性关注重点，具备触发政策窗口的契机。此外，在以前发生的校车事故里，政策企业家也并未有合理“趁热打铁”的时期。因此，以前的校车事故推动政策窗口设立的概率就变得很小。相比来看，甘肃正宁校车事故在这两层成因上都更具备推动政策窗口设立的动机。若在此时跟进校车政策的相关建议，继而制定政策并出台的机会会更大。当xxxXXxx在第五次全国妇女儿童工作会议中，要求法制办在30天内制定颁发《校车安全条例》时，意味着校车安全问题已从社会舆论事件上升至XX议程，并且在议程里也掌握了决策优先的地位。

　二、政策企业家与三流汇合

学者金登研究发现，问题、政策与政治三大因素是独立存在的，这三者的结合离不开政策企业家在政策窗口设立时的推动及软化行为。当甘肃正宁的校车事故出现时，我国的其他地区校车事故也时有发生，政策企业家们合理的把握住了政策窗口设立的契机，利用接受传媒采访、撰写评论等途径积极融入到舆论讨论之中，着力推广自己的政策及优化方案。大量有关解决校车安全的方案纷纷涌现；学者周洪宇、袁桂林等人在面对中国新闻网等不同平台采访时，对校车隐患的成因、解决方案等问题进行了解答。此外，还有大量的政策企业家利用不同途径、场合进行发言，并纷纷就校车安全的优化方案建言献策，继而再利用新媒体进行传播，提升了相关管理部门及舆论大众对校车安全的重视，最后讨论全国得出一致性结论——我国校车安全制度存在漏洞。

“赋予校车相关路权”、“明晰校车管理权责”、“打造多方筹资体系”、“提升校车安全监管”等方案即为政策企业家在整合及刺激政策及问题两大因素的环节里产生的。另外，参考互联网搜索引擎的检索也能够清楚地看到，政策企业家的推动力量是十分高效的，2011年11月16-17日，这一阶段从正宁校车事故出现到xxXX发表讲话，共计11天，相关校车安全的新闻内容超过十三万五千多条，平均一天超过一万条，这之中大量信息涵盖对校车安全的研究专家的访谈。政策企业家的带头与发起功能一方面反应在问题的塑造、政策规划的优化中，更直接引起了政治源流的走向，推动了决策高层对事件重要性的重视，继而使最终决策者在事件感知和政策优化间进行了有机的整合。通过两方面的证实，一是相关管理机构对校车管理权限的正式明晰，二是xxXX在第五次全国妇女儿童工作会议中的发言，“要求xxx法制办在30天内规划出《校车安全条例》。”这表明，三大源流正式得到了整合，校车安全问题上升至决策议程之中。

这就很好地体现了政策企业家制定策略时遵守的一般规律，这一群体需要依靠媒体力量优先发声，大多数情况下下都是由XX外部逐渐向内部传递消息，在执行软化过程中不能仅仅依靠单纯的级逐层传递，需要将高效的软化意见尽可能快地传递到核心决策者层面，尽量缩短中间环节对政策制定和实施过程中施加的滞后效应，进一步落实政策共同体在制定各项政策决议过程中所扮演的效链作用。在本案例中，这种链接效用体现在通过施加正向影响力，帮助制定优化校车安全的政策决议，除了保障各个环节的有效性外，还需要保障核心决策者制定策略的速度。在本案例中，从发现问题到制定出《校车安全条例（草案）》仅仅只用了小半个月的时间，这就是核心决策层面与政策企业家层面共同努力所取得的成果。更近一步来说，软化行动策略在很大程度上具备可复制性，在处理孙志刚事件过程中，专家敏锐的捕捉到孙志刚在遇难后各方背后势力所具有的利益纠葛，从而帮助决策层面快速制定了应对方针，使得收容遣送制度被快速叫停。对于本次甘肃正宁校车事故，政策企业家所起的积极作用就是借助自身的双重身份，直接而迅速的通过“两会”环节软化决策层。利用这种“近水楼台”的机遇，在各项决议制定过程中，需要决策部门更好地发挥政策企业家双重身份对于源流汇合的提升作用。在这次甘肃正宁校车事故当中，由于软化行动不能获得“两会”便捷的政策窗口，就需要政策企业家快速把握时机，有效转变核心决策者的施政手法，确保政策共同体能够接收到核心决策层决策意向，反之决策者制定的一手方针也能快速地反馈给政策共同体。

本案例很好地反映出“政治领袖具有核心决策权的背景下，这一群体对于政策议程起到举足轻重的作用，对于各项政策的制定和实施具有鲜明的话语权。”这种“关键决策权”在我国各项公共政策制定和实施过程中都有较为突出的表现。深究这一现象的本质不难看出，核心决策者很大程度上受到政策企业家的影响，具体表现为企业家们通过各种软化手段，可以在很大程度上影响决策者对特定问题的立场和决策模式，加之核心决策者所具有的各种特权促使三大源流统一一处。如果在施政过程中缺少政策企业家给与的正向反馈，决策者们往往难以有效把控具体问题的政治紧迫性，这会直接导致三大源流彼此之间不能快速、高效的实现关联和汇合，降低了政策制定的效率。正如金登教授所指出的那样：“积极的指导意见离不开倡导者在合理的时间进行推动，政治问题的敏感性以及多变性很有可能导致有解决办法却不能快速落实的尴尬境况，政治决议也可能由于缺乏建设性提议而不能很好地执行。”

　第五章阻碍政策议程设置的因素分析

对本案例的议程设置全流程进行分析后，可以发现一个优秀政策议程设置应该具有多源流中的设置条件。但更多情况下，条件总是不完全符合的：问题出现，政策方案提出，政治环境不允许；环境和问题具备，缺少方案也不可以；而如果问题没有要解决的紧迫性，政策设置则毫无意义。也就是说，只有三流汇合，政策议程才具有提上日程的机会。从案例分析过程可以看出，《校车安全管理条例》短时间内出台看似较为顺利。事实上，在甘肃校车事件发生前，这项政策已被提出过多次被拒绝。基于此，探讨一项由失败走向成功的过程中的障碍性因素对于其他政策议程设置具有一定的价值。

　第一节问题构建制度性渠道不足

        一、网络舆情指标体系构建未完善

我国目前正处于转型时期，新媒体技术的发展给我们生活带来便利的同时也对XX的管理发出了挑战。当今社会，利用网络平台和社交媒体引发社会问题已较为常见，网络舆情成为XXX公众表达民意的方式。目前，公众对于各地方XX的公信力缺少信服力，认为大多数事件没有在微博进入热搜或者引起舆论压力，XX对此事件的处理可能就不及时甚至含糊过去。面对网络舆情随时可爆发的背景下，XX及时获取、回应以及处理才能够实现有效治理。目前，我国尚未建立完善的舆情指标体系，对于舆情处理能力处于被动局面。只有某个问题在网络上引发不可收拾的局面时，XX迫于压力出面发声并处理，极大的削弱了XX的公信力，阻碍了公共政策的有效制定。当然，科学的舆情指标体系的构建除了数据的体现外，还要表现出指标背后所蕴含的问题，引起XX的注意和思考，及时制定相应政策，解决问题。

　二、网络民意反馈并不等同于真实民意

首先，网络技术虽然已经覆盖了人们生活方方面面，但并不是所有的人都学会利用网络平台表达自己的需求和意见。尤其是偏远山区和年纪相对较大的人来说，通过媒体平台参政议政过于遥远，信息鸿沟依然存在于现代社会中。截止2019年8月，我国知识处于中等及下等水平的人仍处于较大比例。也就是说，相当一部分公众在参与公众议程时还存在一定阻碍。差异性的社会背景和知识水平，影响着他们对于社会问题的关注和认识。在网民知识和年龄参差不齐的背景下，网络舆论很难体现出公众的真正需求。而参与公众议程的公众存在不完整性，很难代表全部公众的意见。如果XX缺乏所有公众可以规范和整体的表达意见的机制，那么公众最迫切需要解决的问题就无法进入XX视野。

　三、缺乏制度性利益表达通道

制度性利益表达渠道的缺失，导致需要解决问题的公众开始网络寻求解决。近年来，通过网络寻求解决方法的人们越来越多，提升了政策议程设置的非理性和风险性。在媒体中，除了有迫切需要解决问题的相关利益者，也有追求热闹和刺激的旁观者，这就导致了相关者利益输出的不确定性。总的来说，通过非制度性渠道输出自己的问题具有一定的风险和不稳定。通过本案例可以看出，制度性表达渠道相对于网络平台来说更具有影响力。这也就体现出政策议程的设置主要依靠政策企业家的软化行动来推动，因为只有他们拥有通过制度性渠道表达意见的能力。虽然目前我国已经开通了许多XX部门网站，可以通过这些渠道提出问题，但其利用和回复率缺少一定的保障。加上公众对于XX部门网站缺少相关认知度，导致有问题时投诉无门，甚至因为问题存在较低水平得不到XX的治理。为保证公众利益表达的通畅，政策制定的及时，设立低门槛和具有公信力的制度性表达渠道显得尤为重要。

　第二节政策共同体的单一化

　　一、XX对民间智库重视不足

由于网络话语一般具有情绪化、碎片化、粗俗化、突发性等特征，因此在网络话语基础上制定的公共政策稳定性无疑会面临适度的挑战。倘若XX没有办法识别其中存在的非理性的内容，而只是一贯地屈服于网络舆论，这将导致所制定出来的公共政策将出现偏移。而公共政策的随意性与主观性将会在智库的参与后下降，并提升公共政策的科学性于制度性。现在我国XX十分关注官方智库的重要性，但是对民间智库的重视程度不够。官方智库具有很强的官方色彩，因为它长期以来隶属于某个国家或地区的XX职能部门。它的人员和财政或多或少地依赖XX，因此他们的独立性通常相对较弱，不可避免地成为官方意志的发言人。通常，非XX的民间智库很少被政治所限制，具有很强的独立性和灵活性，并且勇于表达自己的真实观点。然而，由于XX对民间智库的关注不足，民间智库无法扩大自己的影响力，这也导致一些好的政策建议无法被决策者所了解。

　二、政策共同体的沟通互动机制不足

在网络的帮助下，体制内外的政策共同体带来了能够自由沟通交流的平台，然而截止到现在还未建立起有效的沟通机制。目前很多专家与学者的政策建议由于与政策取向相离或者是技术可行性较低而不被重视。而普通网民由于缺乏专业知识，所以他们所提出的政策建议需要接受进一步考量。然而，体制之外的群体有着强烈的参政倾向，但由于少数言论在网络上的发表得不到相关部门的重视和回应，除了形成严重的群体性压力来解决存在的问题没有其他渠道。而舆论压力的形成仅靠部分公众发表意见所达不到的。一旦他们缺少能够表达他们政策建议的官方渠道，导致建议不被重视，那么他们的参政热情将被大大削弱，更有甚者将导致无法操控的后果。

　第三节XX处理危机事件能力需提升

　　一、国民情绪存在非理性

现代社会中，随着焦点事件推动政策议程设置进入决策者视野地位的提升，即使一个很小的话题也可能升级成为全民瞩目的焦点话题或者实践，并触发政策议程。我们可以经常在报纸上看到因社会转型期所产生的各种问题，且百姓的情绪始终处在一触即发的状态。如果发生了焦点事件，那么先前策略的负面效应将会被激活，从而引起互联网用户的负面情绪。不仅如此，在互联网的自由和宽松环境的帮助下，这些非理性的情绪将变得越来越强烈，甚至将演化为群体两极分化的现象。由于大多数的受教育程度低，年龄小的网民缺乏成熟的判断力，很容易被这些极端言语所操控，陷入“打砸日本汽车”或者“围堵XX大楼”等非理性的疯狂状态，这将有害于社会的安定。焦点事件的本质在非理性的话语与情绪中被模糊，影响了决策者对于问题的正确见解，甚至导致决策者不相信网络提出的舆论，从而削弱了群众参政的重要地位。

　二、XX处理焦点事件能力影响政策设置

政策议程的启动会受到XX部门对社会焦点事件或危机事件的处理能力和水平的直接影响。社会焦点或者危机事件常常给社会带来较坏的负面影响，有时候甚至会破坏社会的和谐。倘若XX依旧停留在简单处理社会焦点或者危机事件的阶段，不去努力挖掘现象背后的政策性根源，那么这类事件依旧会往复的发生，或者带来更加恶劣的负面效应。而这也会增大政策窗口打开与该焦点事件相关的政策议程设置的难度。可以预见，如果XX等到事情严重到无法收拾才去制定或者调整政策，之后所要付出更加巨大的代价与成本。而如果XX能够更早地主动介入并识别社会焦点事件的本源，进而制定有效措施，不仅可以及时化解问题，还能够使得所指定的政策制定更加的有前瞻性和预见性，而政策窗口打开的概率也会增加。

　　第四节三源流互动汇合的阻碍因素

源流汇合对于政策议程的重要性在多源流模型中是无法忽视的，“如果这三种因素中缺少一种，即如果得不到一个解决办法，不能够发现问题或问题不太紧迫，或者缺少来自政治溪流的支持，那么该主题在决策议程中的位置就会转瞬即逝。尽管政策之窗可以短暂地敞开一段时间，但是如果没有很快实现这种结合的话，那么政策之窗就会关闭。”因此通过案例分析发现阻碍三源流汇合的影响因素有利于政策议程设置优化，为以后的政策议程设置提供一定的发展经验。

　一、媒体信息报道受XX管控

我国拥有很强的媒体管理能力，而且对于舆论的控制和引导的力度方面更加严格与有效。可以发现，我们很难在各个媒体报道中看到那些在意识形态上有偏差、真实性和准确性遭到怀疑以及内容上会给社会的稳定带来负面影响的“社会问题”，这也使得无法被公众所感知的形成“问题源流”。最近一些年，信息的传递效果在繁盛的网络媒介以及新兴的新媒体的带动下提升，更多的媒体已经在舆论监管框架下有选择性的对公众发布社会敏感话题事件，很大程度上将新媒体变为传递社会信息的新方法。然而由于一些媒体企业是XX管理，XX监管机制也逐渐健全以及网络实名制的推进使得受到严格的管控，并使得政治性较强的话题或者事件成为“问题源流”很难。

此外，作为公信力较强的人民日报、经济日报以及光明日报等受xxx统一领导，其作为XX官方发言人，每一篇报道都代表XX的立场，影响着公民的观点。所以，其信息真实性和立场性必须谨慎。而由于追求信息真实性以及公正性，事件的报道需要事件的真实性以及后续官方确认，故其实效性和回应性相对较弱，易造成公众非理性发言。新媒体报道时效性较强，对公众偏好存在认知，易造成公众舆论。但鉴于存在“信息真实性”难题，这使得在信息披露后，大家的关注点集中在辨别事件的真假之上，导致了形成问题源流的能力被削弱，阻碍了问题流和政治流的良性互动。

　　二、党政力量主导政策选择语境

中西有关政治制度体系差异导致我国在政治力量方面对于政治源流的影响与西方选举制度存在一定的差异，中国共产XXX执政地位在“xxx领导的多党合作和政治协商制度”下有较高的稳定性，而考虑因素的第一位不是竞选利用，不用将中心放在迎合选民的意愿之上，从而能够站在长远发展的角度给出正确的政治选择。这就导致了多源流理论中所给出的“国民情绪”定义在政治源流中造成有限的影响，当新政策触及一些群体的利益时，他们会产生各种态度的“民族情感”，此时，执政党无需和西方需要选票支持的政党一般去迎合那些情绪，而是借助组舆论宣传、教育和补偿等方式，并利用自己的国家权力和长期执政带来的优势，投入大量的时间去引导并改变这种情绪。这种“执政党领导XX，XX影响社会”化被动的迎合为主动的引导，这在一定程度上削弱了民族情绪对政治源流中的影响，不利于政治源的形成和成长。

在我国当下的政治环境中，国家发展的战略导向和核心领导者的政策偏好会显著影响政策过程，对国家政策的发展方向起到了引导作用。相比之下，而其他民主党派或者社会团体在其中所发挥出的作用比较微弱，一些实力较强的利益集团会紧紧围绕着XX的发展目标制定实施计划，利用影响XX决策者的方式来操控政策议程设置。而弱势的社会组织或者个体因没有建立起制度化的利益诉求渠道而减弱了利益诉求的声音。我国不断逐渐提高的民主化程度以及高速发展的互联网技术使得XX之外的力量参与政治活动的渠道更加的多元化，这也显著增强了社会舆论以及公众意愿的影响力，形成了较大的政治压力，使得决策者无法忽视公众意愿，然而，XX之外的参与力量顶多对政策议程的形成造成影响，但是很难左右议程设定的结果。另外，政策议程设置也同样会受到XX换届或关键人事的调整的影响，起发挥的作用远比西方国家大。例如，新的领导层往往会在XX换届或领导职务调整之后舍弃或淡化一些现有政策，并提出新的政策议题。在此基础上，在探究农地流转政策议程设置中的政治环境时，需要重视党政力量的关键地位，紧紧符合国家发展理念和顺应政治环境适时递进和有效发展政策建议。

三、政策企业家的专业和技术性有限

对我国而言，具有中国特色的政策源流状态与漂浮于政策源流的金登所提出的观点类似，不过或多或少存在一些中国特色。首先，西方国家常常吸纳许多具有专业知识的智库来为政策的制定提供有效的建议，如果很多政策企业家所提的方向不具备可行性，两者之间能够进行互补。而我国则不太一样，受限于发展相对落后的专业化政策分析机构，使得政策源流中所展现的观点多来源于学术界的猜想以及讨论，比较缺乏具有操作性的政策备选项。而且我国是社会这一市场经济体制，所以能够完全参考或者效仿的“国际经验”少之又少，有时甚至会出现政策源流的“断流”。其次，存在更加严格的政策的“存活标准”，长期执政的我国执政党需要较高的政策一致性，不会出现在西方选举政治下政策风向因新党派执政而彻底改变的情况。新政策需要在一定程度上与原政策兼容，具有非常明显的政策路径依赖和渐进式调整的特点。尤其，前苏联的“休克疗法”的失败使得中国最初的政策源流较为排斥激进式改革，从而导致激进式的经济社会政策很难够形成最终的政策源流。

　　第六章优化我国政策议程设置的策略

通过上文中多源流理论与我国校车安全问题的分析，我们发现了多源流理论在我国公共政策议程设置的研宄中有着强大的解释力和适用价值。本小节从多源流视角出发，综合校车问题探索议程设置期间优秀的实践经验，推进我国现阶段的公共政策体系实行议程设置相关方面的研究进度。要推动公共政策方面的议程设置，需要从政策企业家着力推动、开启政策之窗、不同源流体系内产生变化等不同方面来开展。总的来说，从下列几个方面着手议程设置的开展：

　　第一节 及时识别政策问题

　　一、构建完善的舆情指标体系

构建网络社会完善的舆情指标体系目的是对网络社会舆情进行高度、妥善处理，对网络群众热议的社会焦点进行甄别并及时发布权威消息。完成上述任务就要构建层次分明、机构完整的系统性舆情指标体系，才能更深入、更全面地掌握社会舆情的走势。完善的社会舆情指标体系需要适合中国本土市场，顺应当今网络体系的发展趋势，根据社会的发展形势来作出调整和改变。XX还需要建立网络信息情报机构，建立高效的社会舆情信息中心和舆情监察站。利用网络技术，构建舆情信息定期分析制度、重要舆情信息限时报送制度、舆情信息需求要点通报制度等不同管理制度。比如新华网社会互联网舆情分析监测中心，建立在规模庞大的舆情分析学家、先进的网络科技手段和新华网权威媒体平台，为XX机关提供舆论引导和危机公关、电视舆情监测、全中国以至全世界网络舆情等多项网络舆情监督服务。

　二、创建有效的公共利益表达渠道

针对逐渐多元发展趋势的利益需求，现阶段的体制化议程设置体系要求政治系统可以合理容纳不同的利益诉求，将政治系统改造成公众能将实际问题有效反映的手段。例如完善政协委员、XXXX代表、xxx代表和群众建立的联系制度，展现政协委员和XXXX的表率性，利用QQ、邮箱、微博等社交平台来关注民生，了解民情，将XX机关改造为表达群众利益诉求的主导者，为基层群众构建表达利益诉求的通道。在我国，不同收入群体、东西部地区、城市农村之间都在信息方面存在着巨大的鸿沟，增多了网络媒介上的不公正现象，现实社会的民众矛盾进一步加深。因此XX要消除不同收入群体、东西部地区、城市农村之间信息方面存在着的鸿沟，确保参与网络政治制度的全面发展。起初要建立优惠和扶持政策，在农村区域大力建设互联网基建设施，利用人才、技术、资金等资源来扶持欠发达飞去接入互联网的成功率。

要重点监管各地区互联网相关部门的定价标准，为欠发达地区降低上网成本，提高互联网在欠发达地区的普及率。然后在部分地区搭建社会互联网中心，针对弱势群体无付费开放，为弱势群体提供渠道来反映利益诉求。除了规范自媒体的使用，还要扩大公众群体表达利益诉求的渠道，减少自媒体传递出的虚假信息的情况，避免对XX决策层造成误导。而想要改善虚假信息传播情况，就要制定相关法律规定来约束自媒体用户的信息传播行为，提高自媒体的自律性。同时针对自媒体秩序混乱的状况，XX要最快将权威信息公示给群众，对社会谣言和虚假言论进行澄清。

　三、重视信息公开和反馈机制

多数情况下，当社会群体开始广泛讨论某一个社会性问题时，此项社会问题就会更可能进入XX的议事计划。这样各级国家XX机关对自身的信息披露制度进行完善就很必要了。优化搜集信息的方式，要重点优化网站查询信息、交流反馈的功能，并逐层对各级XX制定信息披露目录，提高人民群众对XX机关信息进行查询的便捷性，避免由于XX机关信息披露不完善而出现XX人民群众信息知情度不匹配的情况。还要完善XX的信息网站，建立互联网民意调查系统和反馈民意征集系统，要将领导信箱、在线访谈、线上留言等XX人民互动功能最大化利用，建立XX和人民高效的反馈关系。针对那些长时间无作为的XX网络平台要追究相关部门的行政责任，同时还要将XX自身网络政务平台的实际运转状况列入XX机关的绩效考核内容中。

　第二节 广泛收集政策建议

　　一、大力发展非官办智库

为公共政策提供备用方案的主要组成部分之一就是智库。决策者在处理问题时通常会面对错综复杂的问题状况，需要不同领域的知识综合运用来对问题进行分析和处理。所以要建立非官办种类智库，将此类智库用于公共政策制定制度的手段，消除官办智库一家独大的情况，营造专家委员会、研究机构、民间智库、官办智库建立互动关系进而对公共政策共同决策的局面。特别要重视建设专家库，大力邀请个人推荐合适的人选、研究机构、学术团体、高等院校、企业、相关XX单位参与到建设专家库的工作中，根据各自领域进行分类，构建社会网络舆情管理专家库。当网络上突发重大事件时，调动专家库对重大事件进行相应处理。还要对不同网络平台上的各类优秀资源进行整合，建立一个完备的网络智库。

　二、加强与其他利益主体之间的良性互动

在过去的公共决策体系中，公众所具备的作用、利益相关群体和公众媒体的作用没有很好地体现出来。但是在互联网发达的当今社会，不在XX体制内的公众获得从前没有的力量和权利，这些体制外的政治力量能监督XX，对XX不合理的行为进行施压，还能表达正确利益观。所以相关XX当局要注重和体制外政治共同体的交流和沟通。第一点，XX需要和大众媒体建立良好的互动关系。在以“党管理媒体”的原则性前提条件下，最大化发挥出媒体在市场中的作用，协助媒体加大力度宣传政策和舆论引导。第二点，XX要将利益相关群体的位置处理好，和利益相关群体积极协商、辩论，XX需要规范利益群体提出自身诉求的手段，并制定相关政策来合理满足利益群体的诉求。最后一点，XX需要和网络群众建立更稳定的互动关系。可以建立高效完善的互动沟通体系，充分体现出政策议程的作用。例如XX能利用座谈会、在线交流、留言和网络投票等不同网络渠道，做到真正关注民生、了解民意。

正确引导多方对话一、主动疏导国民情绪，发挥正向作用

自从我国实行改革开放，已经有了四十余年光景，尽管我国社会群众的物质生活水平有了很大的提高，但公众被剥削感、不信任感也不断增强。伴随网络媒介所具备的虚拟性、匿名性，现阶段网络活动的过度化、情绪化、违法化等现状普遍存在，这给XX机关治理社会增加了难度。XX当局要注意疏导不正确的民众观念。第一点，降低网络民众参与到政治中的门槛。这项工作不但需要XX作为主导者来完成，还要建立相应的法规法律来对社会群体表达利益的方式、手段进行规范。第二点，XX相关部门要对群众传播的平台进行合理利用，对网络舆论合理引导，实现XX部门信息的公开透明，鼓励网民有素质、有秩序地参与到政治生活中。针对信息虚假、发布恶意信息的群体或个人，要对相应发布信息的账户进行注销处理，并对群体或个人严肃惩处。最后一点，XX要弄清国民情绪，出现消极的网络情绪时要理性对待，和社会群体主动建立联系，积极沟通群众，了解国民情绪所映射出的政策需求。

　二、引导大众传媒发挥积极作用

大众媒体所传递出的意见很容易被广大群众所接受并认同，所以对于大众媒体这种传播媒介，XX部门要合理规范，才能广泛传播积极意见，消除社会负面意见。第一步要建设一大批营造健康向上舆论生态、坚守社会责任、具有广泛影响力、综合实力比较强的正能量媒体。第二步要正确指引从事新闻媒体的行业人员针砭时弊、激浊扬清，分析社会现象是能做到客观、公正。最后一步，积极整合传统主流新闻媒体和XXX媒体，加强信息沟通的深度，实现从官方网络媒体到XX资源信息中心的转变。

　三、增强XX主导和回应能力

中国XX和xxx需要在公共政策的决策上处于主导地位，这种主导地位来源于中国的政治体系和中国的基本国情。由XX作为政策议程的主导者，XX拥有主导权力的同时，也意味着XX所承担的挑战和责任也更多。所以说XX首先要提高自身能力，逐渐在信息化时代中对自身角色进行准确定位。建立宽松自由的社会舆论氛围、变堵为疏、从管制扭转为服务。XX的决策层要接受新观念，不要带着抱怨和不满的态度来看待公民在网络上的参与，不能忽视XX政务信息网站的作用，要站在客观角度了解到我国决策想要实现民主化，网络政治的亲身参与是不可或缺的。

另外还要提高XX针对网络社会意见的反馈力度。若是XX机关没有合理解决公众的实际诉求，社会体系就会出现裂缝，提高输出政策的难度。所以XX在处理网络群众参与过程中，要在网络热点出现的第一时间发布XX信息，最快表明自身态度并针对热点制定行动计划，而上述流程想要达到最快就需要XX机关构建合理的网络社会舆论形势监管体系。在监管期间，要重视网络舆论形势，并判断和整理网络舆论形势，根据影响程度进行分类，制定应对计划来处理接下来的舆论形势；在制定计划期间，XX机关要将XX权威信息第一时间发布到网络上，掌握网络主导权，并最快制定行动计划开展行动。

第四节 抓住政策之窗开启的时机

在开启政策之窗时，具有较高活跃度的政策企业家能对政策议程进行指引和推动发展的作用。开启政策之窗属于将问题从社会层面转移到政治层面的决定性因素，是推动多源流耦合，提上政策议程的最佳时机，所以要求：

一、强化公共政策的价值建设

想要降低多元化的价值导向给公共政策价值核心观念所带来的负面影响，想就要按照XXX的思想理念和公共政策议程设置价值观念来多元化发展。网络所渗透出的“透明”、“独立”、“平等”的价值观念表示从此往后XX部门要加大力度公开政务方面的信息，进而优化网络管理体系。针对当今日益完善的信息问政体系，XX当局要大力建设响应民意的制度体系，实行习总XX提出的“简政放权”政策，构建为人民提供更好服务的XX机关。XXX所制定的公共政策基于多源流所映射出的价值观念和公共政策的价值标准都应该是建立在公正、公平的基础取向上的。这标志着XX落实改革、治理社会体系要将公正、正义、公平作为核心要素，公正、正义、公平才是构建和谐社会、实现社会体系包容发展的内在前提。只有制定符合XXX相应的价值观念的公共政策，才能满足回应、责任、平等、法治、公平公正等社会群众的实际诉求。

二、培育活跃正向的政策企业家

在中国社会目前阶段，中国的政策企业家可以是公共机关的工作人员，可以是踊跃提出和政策制度相关建议的网络意见领袖，可以是学者，专家等。在社会体制中的政策企业家能在XX参加座谈会、一年一度的“两会”等活动上获取政策方面的最新消息。而不在社会体制内的政策企业家通常使用社会舆论引起XX的注意，获得XX回应。这些非社会体制的政策企业家成为三源流发展的主要推动力。所以现阶段XX为了解决难题，就设定计划着手培养全新形式的政策企业家，帮助新型企业家根据社会发展背景选择更合理的参政手段。激励新型企业家利用网络平台了解民生，获取民意，将更多的资源倾注到新型政策企业家身上。帮助政策企业家掌握开启政策之窗的最佳时机，使得新型政策企业家成为切实为百姓谋福利的代表企业家。

结论与展望

　　第一节结论

综上可以得出，校车政策议程设置基本是符合修正后的多源流运行轨迹的。是甘肃校车事件推开政策之窗时，政策企业家们抓住机会，推动三流汇合的结果。研究发现，多媒体技术的冲击，民主力量的崛起以及党政观念和治理模式的转变促进了政策议程设置的现代化转变，同时也提出了一些挑战。文章中政策议程设置面临的挑战，虽然是从校车安全这一案例中总结出来的，但其他政策领域也同样存在。故以上的政策建议对其他领域的政策制定和议程设置的优化而言也具备一定的借鉴意义，这也是本研究对政策制定者和领导者的启迪和意义所在。而构建中国情境下现代社会中多源流理论分析框架对我国公共政策设置的研究具有适用价值,多源流理论的分析框架可以为我国公共政策议程设置的优化产生推动作用。

　第二节不足与展望

本文是基于一定理论基础进行研究的，同时也结合了典型的案例。但是由于本人学术和文笔有限，论文研究的的高度、深度、广度及未来的预见性分析都有较大的提升空间，需要作者维续努力，深入研究。同时由于本人现有的理论水平、研究能力有限，很难准确的将金登的多源流理论与我国实际情况完全契合到一起，本篇论文在主观方面和客观方面存在诸多不足之处，研究难免有偏颇之处。还存在很多问题有待各位专家学者进行批评指正，并在今后的研究中逐一进行补充、完善的理论基础

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38.王向文：《XX公信力概念的三个维度:以利益相关者价值网络为视角》，载中央财经大学学报2012年第3期。

39.胡宁生、魏志荣：《试论社会政治沟通的话语分析路径》，载江苏社会科学学报2013年第6期。

40.刘伟伟、潘晨骊：《校车安全事故与政策过程：多源流理论的视角》，载中国社会公共安全研究报2012年第2期。

三、学位论文类

1.王晨曦：《互联网环境下公众议程对政策议程的影响研究》，华中科技大学硕士学位论文，2015年。

2.王洋泉：《多源流理论视角下我国环保政策议程设置研究》，山东大学硕士学位论文，2019年。

3.李晓娇：《基于新媒体语境下XX舆论引导体系构建研究》，华南理工大学硕士学位论文，2018年。

4.刘珍：《基于多源流理论网络舆论触发公共政策议程建立的研究》，哈尔滨师范大学硕士学位论文，2018年。

5.高举相：《多源流理论视角下我国P2P网贷监管政策制定过程研究》，山东大学硕士学位论文，2018年。

6.夏雪：《多源流理论视角下网络舆论影响政策议程研究》，吉林大学硕士学位论文，2018年。

7.孙峰：《网络社会中我国政策议程设置化化研究——基于“多源流”模型视角》，东北大学博士学位论文，2014年。

8.林靖：《互联网背景下媒体对政策议程的影响研究——基于外压模式》，南京大学硕士学位论文2018年。

9.陈诺：《全国“两会”提案议案的媒介呈现研究》，安徽大学硕士学位论文，2015年。

10.鲁先锋：《网络背景下政策议程设置研究》，苏州大学博士学位论文，2015年。

11.刘浩：《网络媒体在公共政策议程设置中的角色分析》，华东师范大学硕士学位论文，2016年。

12.李晨琛：《自然灾害事件传播中的媒介间议程互动研究》，武汉大学硕士学位论文，2017年。

13.罗丹：《环境议题中的议程流动研究——以“全国各地抵制萤火虫商演”为例》，武汉大学硕士学位论文，2018年。

14.罗甜甜：《公共政策制定中公民网络参与研究》，湖南大学硕士学位论文，2017年。

15.李章程：《网络政治参与视域下公众与XX的信息沟通研究》，苏州大学硕士学位论文，2018年。

16.赵曦：《议程设置理论与多源流模型优化研究》，贵州大学硕士学位论文,2019年。