政执法城市管理行程序的法治化思考

摘要

城市管理行政执法是城市管理的重要管理手段，行政执法程序对处理城市各种问题、维护城市公共秩序有着积极作用。XXXxx多次强调：依法治国，建设法制化国家的重要性。曾在十八大报告中强调:要以建设有中国特色的社会主义管理体制为重点。”目前面临最严峻的管理群体就是城市管理。城市是各种基本资源和经济社会活动最集中的地方。改革开放40年来，我国城市化进程取得了举世瞩目的成就。在快速发展的同时，交通拥堵、房价居高不下、教育医疗资源不足、环境污染、基础设施不完善等“城市病”突出，考验着我国主要城市的治理能力和水平。城市的竞争力、活力和魅力离不开高层管理。

近年来城市化中出现的许多问题都与管理不善有关。“要加强法治建设，善于运用法治思维和法治解决城市治理的痼疾，努力形成依法治市的新格局”XXX说。城市治理程序化是指地方XX利用法治的思想和方法，解决不同的“城市病”，使法治规则正常实施，实现公民经济发展和为城市提供服务，达到尊重私权、限制公权的目的。法治程序化作为帮助城市硬件发挥作用的软件，法治在城市治理中有助于增强城市的吸引力、凝聚力、竞争力和影响力，实现人们对美好生活的向往。本文广元市为例，通过分析广元市城市管理行政执法局对流动摊贩的治理，研究广元市推进与实现城市治理法治化的方式，以期提炼出符合国情的可借鉴、可复制、可推广的经验路径。

全文共分为导论、正文、结语三个部分，正文部分共三个章节。

一是对城市管理综合行政执法基本理论进行研究，了解其相关概念及立法现状和立法的必要性，分析广元市城管执法现状、执法主体及执法过程，以占道经营执法案件为案例，对城管执法制度现状有个全面的了解。二是探究广元市城管执法存在的问题并进行原因分析，通过分析得出结论：引起城管执法工作备受争议的根本性原因之一是城市管理体制机制不健全、缺少有效治理措施和手段、城市管理中人本理念缺失。三是对完善规范城市管理行政执法程序的建议。包括：法律法规层面、执法手段层面、加强行政执法队伍的规范化建设、构建科学合理的管理体制。

城市管理必须在有序的法治环境下运行，才能将城管执法工作融入到法治思维当中。建立执法程序思维不仅可以改变传统的城市管理现状，使城市管理的水平更加科学化，而且突出和谐社会所提倡的价值观念。加快城市管理走向城市治理的步伐，促进城市运行高效有序实现城市让人民生活在更美好的城市环境中。

　关键词:城市管理；执法程序；法治化

一、导论

（一）选题背景

近年来，根据我国国情发展城市化建设高速发展，在城市快速发展的体质下“城市病”渐渐出现。其中最常见的问题就是“城市污染、流动摊贩、暴力执法”等问题。国家和社会开始对城市管理进行密切关注。对流动摊贩的管理被广泛认为是城市管理的“重头戏”。此间，城市流动摊贩作为城市管理的特别管理对象，是广大学者和社会公众研究的热门课题。从XX主体的角度看，城市环境的清洁不仅是城市XX管理的重要内容，也是XX形象的重要体现；从流动摊贩主体的角度看，街头市民的微薄收入，不仅是人类生命的最低尊严，也是整个家庭的基本生存。双方的立场有很多次不能达成一致。在城市管理中，流动摊贩的治理关系到居民的日常生活。他们之间的互动在过去很长一段时间里一直处于矛盾状态。双方“博弈”的结果是，绝大多数商贩相互屈服，导致巨大的社会怨恨。厘清两者之间的关系，正视移动厂商的治理，是一个重要的问题。以广元市为例，广元市城管执法部门依据相关法规、规章，执行广元市城镇地区流动摊贩的大部分行政处罚权和强制权。在流动摊贩的发现、制止、取证、调查、处罚、没收等全部环节，均由城管执法部门参与并主导。近年来，市委市XX高度重视，广元市各区县城管执法部门对流动摊贩的严加管理，XX通过执法程序的改革和调整，将传统的管理体制转变成使社会公众信赖的法治XX、服务XX。广元市城市管理执法部门对流动商贩的生存需求与社会期待给予了密切关注，并规制管理部门的行XXX利，建立畅通无阻的沟通机制为流动摊贩提供利益诉求渠道，为社会内生性的发展注入结构性动力。

（二）选题意义

1.理论意义

探究推动城管执法走向法治化、现代化，增强依法行政的意识和能力，确保城市管理综合行政执法主体在法律框架内公正、合理、高效的解决各种“城市病”。为提高城市管理和公共服务水平方面提供典型案例，以此丰富城市管理的研究。

2.现实意义

由于我国城市加快的过程中，城市管理复杂性增加和公共需求多变，城管部门成为整个城市管理的主导力量之一，整个城市的建设特别是开发，取得了长足的发展，但与此同时，暴露出的问题也越来越严重。如何科学，合理，有效地开展城市管理是解决问题的关键。

第一，本研究以一线执法人员的视角，观察执法全过程，分析主客体互动行为，对执法情况做出客观公正的评估，查找问题的根本原因，提出有效对策，因此研究对了解当下城管执法顽疾颇具有参考价值，对社会公众理解并支持城管执法有一定意义。

第二，本研究将探究推动综合行政执法规范化、法治化、科学化的有效措施，推进综合执法工作理念创新、体制创新、机制创新，对提高城管执法工作水平、保障能力等实践层面的问题具有一定参考作用。

（三）研究方法

1.文献整理法

通过查阅、搜集大量文献材料，主要包括城市管理中行政管理的理论研究文献、实践研究文献和学术会议讨论文献、法规汇编文献等，了解研究的历史脉络、发展方向及主要问题；知晓该领域有影响的理论成果；通过对有关文件、期刊书籍和资源库的搜集、学习、整理和分析，了解国内外研究的最新进展。

2.案例分析法

通过对广元市城管执法部门管理流动摊贩的实际案例研究，分析城管部门在查处此类案件时的执法问题、执法难点、执法中面临的障碍、执法的成效，以及执法的过程和结果对流动摊贩治理发挥的作用，为探讨提出广元市流动摊贩治理建议提供事实依据和支持。

（四）论文框架

本文总共分为六个部分来探讨城市管理行政执法程序存在的问题以及完善的对策。第一部分导论，主要介绍了选题背景、选题意义、研究方法、论文框架；第二部分相关概念界定，介绍了城市管理、城管执法等；第三部分城管执法程序法治化建设的必要性及立法现状；第四部分广元市城市管理行政执法存在的问题；第五部分城市管理行政执法程序存在问题的原因分析，从我国实际出发，针对城管执法工作中遇到执法程序不规范、违反法定程序问题的成因进行探讨；第六部分进一步规范城市管理行政执法程序的建议，从行政程序的角度出发指出利用各种制度对城管执法程序进行完善；第七部分结论。本文虽然从理论角度展开，但是最终的落脚点和核心仍然是如何完善城管执法程序，通过对广元城管执法程序的立法现状及存在的问题进行分析，在此基础之上，进而提出完善广元城管执法程序的建议，希望能找到解决广元城管执法的执法程序问题的科学有效途径。

　二、相关概念界定

（一）城市管理概述

城市管理是指以城市基本信息流为基础，运用决策、规划、组织、指挥等一系列机制，运用法律、经济、行政、技术等手段，围绕城市运行和发展进行决策指导、规范协调、服务和运行行为通过XX、市场和社会的相互作用。广义的城市管理是指对城市一切活动的管理，包括政治、经济、社会和市政管理。狭义上的城市管理通常是指城市管理，即城市基础设施、公共服务设施和与城市规划、城市建设和城市运行相关的社会公共事务的管理。一般城市管理的研究对象主要针对狭义的城市管理，即城市管理。

（二）城管执法概述

城市管理行政执法简称城市管理执法，是指城市管理执法主体依据行政强制法在城市管理领域行使行政处罚权，行政处罚法及有关地方性法规。在城市管理中，城市管理执法占有极其重要的地位，是城市管理为城市发展提供保障的具体手段之一。

城管执法主体就是城市管理者，其包括法定机关、法律法规授权组织以及法定机关委托行政机关三种。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，xxx或者经xxx授权的人民XX将行政处罚权赋予行政机关行使，但是涉及到人身自由的行政处罚权归公安机关所有。国发〔2002〕17 号xxx关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定指出，省XX在授权区市管理局时应当配有文件说明，通过文件的形式对区市城管局的权利加以明确。城管执法的客体被管理者，也就是行政相对人，具体包括企业、个人、商贩等，其中最为大众所熟知的就是流动摊贩。

（三）城市管理执法程序

行政程序是指行政主体实施行政行为的时间与空间形式，具有法定性、行政性、多样性、分散性的法律特征。由于程序决定行政程序具有限制、规范行政主体行为的特征，因此其符合法治“治官、治权”的要求，在法治XX建设中具有重要的地位。行政程序大致分为三种：行政立法程序、行政执法程序、行政救济程序，城管执法所涉及的程序主要是执法过程中的程序。由于我国还没有出台统一的《行政程序法》，因此笔者认为城管执法过程中应遵循以下程序制度：

1.回避制度

回避制度是在执法过程中，为了保障行政执法的公平、公正，与案件有关的执法人员应避免接触案件，包括依职权回避、依申请回避。其中依职权回避的情况主要有：第一、执法人员或执法人员的亲属是执法事件的当事人；第二、执法人员或其亲属与执法相对人有利害关系的；第三、执法事件本身与执法人员有影响公正的利害关系的。依申请回避是指执法人员在执法过程中，执法相对人认为存在影响执法结果公平、公正、公开等因素的，如执法人员与执法事件存在利害关系、执法人员存在私自会见或请客送礼等违法行为，执法相对人可以向主管人员提出回避的申请，以保证事件处理的合法性。

2.委托制度

委托行政执法是指在法律、法规规定的范围内，法律、法规授权的具有法定职权的行政机关或组织按照程序将其职权范围内的行政执法权委托给第三方行政机关或有资质的组织。因此在城管执法过程中，行政主体应当依照法律、法规的规定进行委托，同时应当以书面形式向受委托者出具委托书，并将受委托者、委托的内容和期限予以公告，以便监督。受委托者接受委托后，必须自己履行该职权，禁止转委托。

3.管辖制度

行政执法管辖权是指行政执法机关对行政执法范围所进行的上下级之间权限的划分（纵向划分）或者对区域之间的权限划分（横向划分），是依法行政的理论基础与实践前提。城管执法的级别管辖应当以县级为起点，以县、市级行政执法机关处理为主，省级以上行政执法机关应当以统一调配、指导为主。对于城管执法的地域管辖应主要以违法行为发生地的县级及以上行政执法机关管辖。

4.调查与证据制度

城管单位在进行行政执法时，执法人员不应少于两人，并当场出示执法证件，将收集、调取的有关材料整理成卷。在调查取证过程中以原件为基准，收集原件困难时，可以将原件复印、拍照等，并由当事人确认签字。在提取物证、对物进行强制措施时，应当场清点物品，制作清单一式两份，由执法人员及当事人签字确认，并注明制作方法、事件等情况。

　5.卷宗制度

为了保障城管行政执法的公平、公正，执法人员要本着“谁办案、谁立卷”、 “一案一卷”的原则进行立案归档。即在行政执法案件结案后，及时制作卷宗，并将卷宗移交行政执法文书管理人员按照统一文书管理规定以及文书交接记录，进行备案存档等工作。

6.行政公开制度

城管行政执法部门除依法要求保密外，还应当依法公开执法服务、执法办案、执法监督工作的依据、过程、进展、结果等相关信息。具体内容应包括执法机关、执法人员、执法依据、执法程序、执法结果、救济方式等的宣传，宣传方式应包括XX公报、新闻媒体、公共场所等。

7.送达制度

城管在行政执法过程中，应及时告知执法相对人权利义务，并在相关期限内由两名执法人员将行政强制、行政处罚的结果文书送达行政执法相对人。在未收到文书时，行政执法相对人有权力拒绝城管执法人员对其进行行政处罚、行政强制等措施。

8.责任追究制度

有权力必有责任，用权力需受监督。城管执法人员代表XX干预公民的私权利，对违规、违法的公民进行行政强制、行政处罚等行政行为时，就应当对所办理的案件负责。只有在责任保障下的权力，才能成为真正意义上的公平、公正的权力，才能更好的保障公民的权利。

　三、城管执法程序法治化建设的必要性及立法现状

（一）城管执法程序的立法现状

城管执法程序是我国行政程序的重要组成部分，城管执法程序立法现状与行政程序的立法息息相关。所以要想分析城管执法程序的立法现状，就需要梳理我国的行政立法程序。1989年《行政诉讼法》第五十四条规定：“具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，”首次将行政程序问题提到了与实体法同等重要的位置，有力地推动了我国行政程序立法的发展。城管综合执法制度起源于1996年的《行政处罚法》第十六条，该条被称为“相对集中行政处罚权”的条款。城管执法主要是对相对人实施行政处罚行为，其执法程序主要也是由《行政处罚法》规定，具体包括行政处罚决定程序和行政处罚执行程序两个方面，它集中体现了我国行政程序立法的进步。2002年，xxx出台的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，对集中处罚权的工作范围按照试点的工作经验进行了简单说明。全国各地相继出台了一些规范性文件来对城管执法的工作内容与权力进行明确，但是由于缺乏全国统一标准，造成各地工作职责、管理方式与效果都有着一定的区别。2017年，国家住房与城乡建设部发布了《城市管理执法办法》，虽然它属于部门规章，在我国的法律位阶较低，但是对于我国城市管理行政执法工作的开展有着重要意义。尽管如此，我国与其他国家相比，在行政程序立法上仍存在较大的差距，相应的，我国城管综合执法程序也存在诸多问题。

（二）城管执法中推进程序法治化建设的必要性

城市管理行政执法具有其本身的特殊性，它行使的行政职权范围广泛，管理相对人范围更加广泛，尤其是市容环境方面的职权管理的相对人可能是社会最底层、最弱势的群体，如果行政行为失去程序规范的限制约束，导致的后果将非常严重。各级XX在城市建设中扮演管理者的身份，在社会主义和谐社会建设中占据极其重要的地位，起到指引和决策的作用，城市管理行政执法机关在社会主义和谐社会建设中扮演急先锋的角色，冲在社会主义和谐社会建设的第一线，因此为有效推进和谐社会的构建，在城管执法中推进执法程序法治化建设就显得尤为重要。首先，行政执法程序的法治化建设能保障相对人的基本权利，防止行XXX力的滥用。城管制度实施以来，暴力执法、暴力抗法事件时有发生，从根本上说，其实就是执法程序法制化建设不足，无法保障管理相对人的合法权益。城管执法是一种需要谨慎行使的权力，在行使过程中要合法、合理、公正，才能保障管理相对人受到公平对待、保障其合法权益。而合法的程序就成为在执法过程中排除各种影响不利因素的利器。同时，在执法过程中，如果程序法治化建设不足，出现不依照法定程序执法，随意执法的现象，将会导致权力的腐败和滥用，严重危害管理相对人的权益，而管理者的权力将会被无限放大，危害XX形象，破坏社会和谐。其次，执法程序的法治化建设将大大提高城管执法的效率。行政机关作出行政决定，应当力求稳当、迅速，简单、节省。合法的行政程序将促使行政职权正常、迅速运转，防止因无故拖延，而损害行政相对人或者利益关系人的权益。目前，在城管行政执法过程中，已有一些制度对行政程序的行政效率提出了要求，比如，《行政许可法》对办理行政许可期限的规定、《行政强制法》对代履行的规定等。总之，推进城管执法法治化建设，完善城市管理执法程序，能有效保障相对人的基本权利，进一步提高执法的效率，从而使得城管制度得以突破和发展。

　四、广元市城市管理行政执法存在的问题

（一）广元市城市管理的主要内容

广元市，四川省辖地级市，北与甘肃省、陕西省交界；南与南充市为邻；西与绵阳市相连；东与巴中市接壤；处于四川北部边缘，山地向盆地过渡地带，属于亚热带湿润季风气候；全市总面积16314平方千米，下辖3区、4县；2017年户籍人口302.62万人。其中流动人口占总人口数的比例高达40％。受主客观因素的影响，地区发展参差不齐，既有城市功能布局完善的街、也有城郊结合等基础设施长期较差的街道，还有几个涉农远郊街道。由于地处广元京城乡结合部，辖区内外来人口多、涉农街道多、难顽症多，矛盾突出，情况复杂，给城市治理带来了较大难度。随着城市化程的加快和城市规模的不断扩展，传统城市管理模式存在的问题也日益突出。流动摊贩的管理就是城市管理局面临的一个典型的问题。

目前，广元市城管部门的主要职权分为行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行政征收权等行XXX力。其中，行政处罚权的行使主要包括市容与环境卫生、城市规划与管理、市政管理、治安与交通管理、治安与治安管理、城市绿化管理、环境保护管理等方面，工商行政管理局方面，食品安全管理方面，市XX报经省人民XX决定的其他行政处罚权等。行政处罚作为广元市城管局的主要职能，市城管局对各项程序都做了详细规定，并且在执法过程中也要求严格遵守执行，各执法人员在行政处罚过程中的各项程序执行都较为规范、严格；而实施行政许可的程序主要依据《行政许可法》的规定执行。

（二）广元市在城管执法中推进程序法治化建设存在的问题

笔者从执法法律依据、执法主体、执法方式及执法程序四个方面的合法性及合理性分析广元市城市管理行政执法程序法治化建设存在的问题。

1.法律法规不健全

一是目前没有关于城市管理综合行政执法的专门法律。现有的执法依据散见在20多部地方性法规或部门规章之中，对于行政执法的权限范围、运行程序、相对人的权利义务等未作出明确规定，实践中主要依据地方性的管理条例，法律效力不高，导致认可度、配合度不高，各地执法范围不同，处罚标准范围不一，缺乏应有的法治统一性。二是法律法规不衔接。现有法律规范中没有划清城管与其他有关部门之间的职责权限，存在职责重叠等问题。如对违规在城市道路燃放烟花爆竹行为，与安监部门有关法律存在交叉；流动烧烤摊烟雾、商家宣传噪音、焚烧垃圾、污水排放等问题与环保部门存在交叉；流浪狗管理管理与公安部门存在交叉；城市户外广告与工商部门存在交叉；流浪乞讨露宿街头的人员的收容遣送没有明确的法律规定，经常在城管、民政及公安三个部门之间踢皮球。因此，在执法实践当中，容易产生职责交叉或管理真空的问题，影响了行政效率，引起人民群众的不满。三是法律法规与执法实践不相适应。现有法律法规是从其他部门的法规中摘取汇集而成的，因而缺乏系统性、针对性和操作性，配套政策措施缺乏，只有禁止性条款，无强制性规定，导致执法工作被动无力，执法实践认可度低。现行法律法规对违法行为人设置的处罚条款主要是罚款、责令限期自行改正等。但对这些处罚决定的执行结果没有后续保障措施。

2.执法主体不明确

（1）执法主体法律地位不统一

由于缺乏立法，不同地区的城市管理和执法队伍各不相同，组织形式、人员配备和领导体制各不相同。”现在各种城市管理组织都建立起来了，三种属性和两种类型都被汇编出来了。有城管局、城管执法局、综合行政执法局、执法局和行政局协同工作，人员结构质量要求不规范，这导致公权力一再失控，李鬼损害了李逵的形象。”全国政协委员李佳表示，当前城市管理乱象普遍，这与体制机制不规范密切相关。目前，行政综合执法主体的法律地位有三种类型。一是联合办公，如深圳市采取城管局与综合执法局联合办公的方式；二是下属机构；三是独立部门，如广元市城管执法局。

（2）人员编制混乱，执法水平不高

根据《xxx办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63 号）、《xxx办公厅转发<中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》（国办发〔2002〕56 号）的文件要求，“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。

但目前各地城市管理部门人员编制不一，包括公务员、公共管理人员、事业编制人员和临时工，造成城市管理队伍素质参差不齐、专业素质低、法制观念淡薄。据调查，群众反映出以下问题：1.滥用职权、以权谋私、执法扰民、吃拿卡。2.衣着不得体，语言不文明，态度僵硬，行为粗鲁。3.不作为、敷衍、失职。4.不按规定出示证件、不依法履行告知义务、擅自扣取对方涉案财产等程序不作为。5.方法单一，过于依赖行政处罚手段，缺乏教育引导手段的运用，不注重合作协商，排斥行政相对人的参与，侵犯公民的合法权益。城市管理质量参差不齐，执法能力水平低。此外，XX下拨的工作经费有限，现有城管系统中选拔、录用、激励和培训机制不完善，工商保险、抚恤政策不到位，城管队员工作积极性、责任感、成就感不高；迫于考核压力，存在应付式执法、消极执法及被动执法等问题。

（3）职责划分模糊，管理体制不顺

1.无上级主管部门指导。综合行政执法部门仅是地方性执法机构，未在国家层面明确一个主管部门，成为了“国家不设部委、省级不设行政主管局”的特殊部门，存在建制不统一、归口不统一、机构名称不统一、人员编制不统一、法律地位统一等问题。

2.同一层级上与其他职能部门的职责划分不清。与住建、环保、食药监、交管等部门存在职能交叉、责权不明等问题。以广元市为例，对流动摊贩在人行道上停放停放车辆的管理，交通管理部门与城管部门存在职责交叉的情况；在处理流动摊贩出现的噪音污染、油烟扰民和叫卖类噪音污染时，环保和城市管理部门间存在推诿扯皮的情况。

城管管理行政执法部门行使的职权是从其他职能部门中转让剥离出来的行政处罚权，主要采用的是警告、罚款、责令改正，缺乏相关配套政策和保障措施，如果当事人拒不配合改正，城管部门也无能为力，于是才有了“围观执法”、“眼神执法”的尴尬执法方式。同时，由于各类违规违章行为较多，为提高执法效率，往往采用简单易行的行政处罚方式处理问题，如对于擅自悬挂布标广告牌、粘贴或散发小广告等较轻的违规行为一般采用谴责和告诫的处罚形式，对于流动摊贩擅自占道经营，经劝导不听者，采用罚款、没收其非法经营工具的方式进行处理等柔性方式进行管理，存在以罚代管的倾向，导致执法对象较为反感。同时，城管行政执法裁量基准的设定不够详细，造成滥用职权、“人情案”、“关系案”的时有发生，严重影响了执法的公正性。

3.执法程序不规范

（1）违反法定程序，消弱执法权威

违反法定程序，即违反法律法规对行政行为的形式、步骤、顺序、方式、时限五要素的规定。城管实践中常出现以下违反法定程序的情形有，一是法定方式违法，如《行政处罚决定书》没有加盖行政公章、经办人或当事人未签字，此种情况大部分是因为工作人员疏忽而造成；二是法定形式违法，如法律规定应采取书面形式的，而采用了口头形式，随着执法工作的逐步规范，此种情况较少发生，但在集中整治中，由于违规行为大量存在，为提高工作效率，也会采取口头通知整改并录像记录的方式；三是法定步骤违法。在执法过程中随意增减步骤，如不听取行政相对人的陈述和解释就直接处罚，此种情况发生较多，又如应该先调查取证再做出行政处罚决定，而不是做出行政处罚决定之后再收集违法证据。四是违反法定时限，如相对人接到《行政处罚决定书》之日起 15 日内可申请行政复议，不能随意改变该期限。这些做法都严重影响了执法的正确性和严肃性通过分析，可知综合行政执法在主体方面缺乏明确的职能界定，与其他职能部门存在交叉、重叠地带；执法过程中，自由裁量权较大，缺乏有效的信息公开和外部监督，执法过程可能受人为因素影响而导致执法不公；方法手段上，主要依靠行政处罚、行政强制等行政手段，而柔性管理措施缺乏；对于外部而言，综合执法的透明度、参与度、可预度及课责度不高，导致公民对执法行为不了解、不配合。

（2）执法程序僵硬，取证依程序难操作

执法过程中一些程序上的规定难以适应具体执法实践的需要，增加了执法人员的工作量和执法成本。本文以广元市对流动摊贩的治理为例加以说明。随着社会经济发展及各项基础设施的完善，流动摊贩也跟随XXX潮流，逐渐向主体年轻化、经营时间具体性、经营条件确定性方向发展。

1.流动摊贩形成的隐患

近年来，随着广元市规模的不断扩大,城市化进程的加快，城管部门对流动商贩的治理力度不断加大，但由于缺乏根本性的管理措施，大多都执行的是xxx《城市市容和环境卫生管理条例》、《广元市市容和环境卫生管理办法》，没有根本性、系统性的法律法规，导致流动商贩违法违规现象屡禁不止，数量规模只增不减，管理困难，暴力抗法与暴力执法事件层出不穷。然而城管之过占舆论主导，多数人对商贩表示支持和同情，但从理性角度分析城管和商贩都有责任，如果不分青红皂白一味的指责城管,将会挫伤执法队员的工作积极性，反而助长了商贩的“威风”，如果一味的姑息商贩，将会导致越来越多商贩涌入城市，造成更多的城市管理难题。

2.广元市流动摊贩的构成

流动摊贩，是指没有固定经营场所、无许可证、未依法登记、以流动形式经营的摊位。广元市主城区流动摊贩主体复杂，主要由五类人员组成：一是农民工。一般来说，他们租住在广元市区，文化素质低，缺乏法律观念，数量多，分布广。为了在街上生存，他们善于和执法人员耍花招，玩捉迷藏。二是城镇下岗职工。文化素质较高。他们中的一些人多年来受到企业教育的影响，具有一定的法律观念。他们被生活逼得在街上摆摊。他们中有不少人不满意，情绪化，叛逆。第三，少数民族的人口占据多数，他们大多没有固定的收入，缺乏法律认知，经常在繁华的市区从事烧烤食品经营。烧烤食品卫生不达标，食品安全性差，不仅对环境污染严重，且严重损害交通和市容。这部分人群往往不听从城管的提醒，给城管的工作增加了很大的压力，也是最容易出现暴力反法行为的人群。四是由于越来越多的大学生面临就业难的问题，大学生由于暂时找不到工作也会加入流动摊贩行业。五是老年和残疾群体。他们由于没有稳定的收入保障基本生活，会选择加入流动摊贩行业，因自身特殊原因，会倚老卖老或把身理残缺当做自身的资本，难以管教。

3.广元市流动摊贩形成的原因

一是由于流动商贩经营成本低、来钱快、经营灵活、市民有需求。即使冒着被城管处罚的风险也会“铤而走险”。二是随着城市生活节奏的加快，人们对流动商贩占道经营、违规摆摊设点的危害性认识不足，为了图方便、图便宜，给流动商贩提供了庞大的买卖市场；三是城管代表XX对影响市容环境、道路畅通的流动商贩进行管理，商贩指责城管暴力执法、损害个人利益，双方成为一个矛盾体，流动商贩的存在没有法律层面的合法依据；四是商贩的自律意识和文明程度还有待提高，流动商贩大多损害的是公共利益，对个人利益损害较小，人们对流动商贩的危害性认识还不够，这些突出的问题造就了如今流动商贩管理难的局面。

4.广元市流动摊贩治理现状

自2017年广元市对摊贩就制定了如下方案：（1）备案登记规范“管”。制定《广元市食品小作坊、小经营店及摊贩认定标准》和《广元市食品小作坊、小经营店及摊贩备案登记办事指南》，全市237家小作坊，369家小经营店，131家流动摊贩完成备案登记。对14家风险隐患大的、整改不能达标的问题“三小”经营户予以依法取缔。（2）“红黄绿”风险分级“管”。将食品小作坊、小经营店及食品摊贩按照食品安全风险隐患划分为“红黄绿”三级，实行升降级动态监管。目前全市140余户“三小”经营户完成分级管理。督促生产经营者健全生产记录、销售记录“两本台账”，落实“进货查验、出厂委托检验、监管部门抽检”“三验”制度和相关规定规范、技术标准，强化过程监管，确保“来源可查证，去向可追溯”。（3）打捆抱团科学“管”。着力破解小作坊资金、自身条件限制，采取“1+N”抱团模式，引进有资金实力的企业，搭建统一的生产和管理平台，建立标准化的厂房，统一标准、统一制度规范，鼓励若干的小作坊入驻，规范化、标准化生产。引进的顺华食品有限公司，已有10余家豆制品小作坊入园生产，日产量12000千克，为全市15家农贸市场、50余家超市提供货源，确保了豆制品质量安全。

广元市的流动摊贩与固定商铺在同一区域内，且分布较均匀：四周大多是生活用品类的固定商铺，而中间的空地是流动摊贩的经营场所。由于商品种类的不同，且流动摊贩的存在能吸引大量大学生的到来，因此几乎不存在流动摊贩与固定商铺经营者之间的矛盾。固定商铺的营业时间是全天，而流动摊贩没有固定的经营时间，大部分集中在傍晚。之前，广元市的流动摊贩经营时间不固定，基本在傍晚16时30分左右就陆续有摊贩摆摊，先到先得，没有秩序可言，而且只要有消费者，流动摊贩可以持续经营到晚上24时之后。流动摊贩和城管之间“打游击战”，城管巡查时，摊贩收拾東西离开;一旦城管没有巡查，摊贩的经营“照常进行”。为了方便城区低收入群体创业及村（居）民生活，解决好“面子”和“肚子”的问题，广元市XX根据实际情况采取“疏堵结合”原则，在市城区设置了便民服务点、早市、夜市等，取得了一定的效果。

广元市老城片区内的北街小学和嘉陵小学是该辖区内的两所重点小学，每到上学、放学时间，学校周边总有许多游商走贩兜售各种三无食品，不仅存在食品安全隐患，更加污染了环境卫生。此外，两所学校周边还存在着商家高音量叫卖销售，造成噪音污染，车辆乱停乱放等情况。针对这些情况，辖区大队多次开展集中整治，对兜售零食的，饮料的，烧烤的三轮车流动摊点进行先行登记保存，对经营者进行批评教育、处罚。但在整治中，由于摊贩较多，围观群众也多，总有摊贩在执法人员出示证件、取证时偷溜的情况，也有群众在整治过程中围观起哄，导致执法效果不佳，摊贩占道经营反复性大。在针对于占道经营执法中，合法的执法程序保障了管理相对人的权利但却让执法效率大打折扣。在管理流动摊贩时，像这种取证难、执行难的情况不是个例，而是普遍现象。

五、城市管理行政执法程序存在问题的原因分析

（一）城市管理体制机制不健全

1.缺乏独立的法律地位

城市管理部门是从城市建设部门剥离出来的机构，实现监管分离、相互监督的目的，但由于受传统行政模式中“重建设、轻管理”的影响，城管部门依然属于城市建设的附属品，缺乏独立的法律地位，实践中其地位往往低于住建部门，XX对城市管理及维护的资金投入、人员配备不足，机构建设、配套设施严重缺乏，“建设”与“管理”不平衡，制约了城管制度的发展。

2.职责交叉，权责脱节

我国的行政管理体制仍属于 “上下对口”管理模式，从中央到地方各个部门自成体系，引发行政垄断、部门权力利益化、以及规制机构公共职能缺位等规制低效或者失效问题。综合行政执法制度的设立就是为了去部门利益化，整合执法资源，然而部门间权力的调整转移，必然引起部门利益的此消彼长，故而原职能部门选择留住审批权、决策权等关键的控制权，将不愿管的“剩余权力”抛给城管，于是城管部门就承接了易引发矛盾冲突、复杂繁琐、无利可图的事项的执法权，一些地方XX甚至把城管作为一个兜底性的万能部门，凡是无人管的事项都交给城管管。但由于城管部门仅拥有事后的监督处罚权，无法从根本上化解城市管理问题，这就造成管理职能部门的责任弱化，执法部门的矛盾集聚，工作量大且效率低下。权利与责任的不配套，造成城管的“难作为”。

3.协调不力，效率不高

由于城市问题具有综合性、复杂性等特点，仅靠单一的行政处罚手段是无法根治的。这就需要工商、环保、交通等相关职能部门的协调配合，但由于缺乏有效的统筹协调机制，相关部门各自为政，没有形成信息互通、资源共享的管理合力，制约了城市管理工作效率。特别是对于疑难重大案件的查处，由于城管部门地位不高，难以取得其他部门的支持，必须经XX牵头组织联合执法，才能解决问题，导致行政效率低下，成本提高。如对于噪音扰民等问题，由于需要专业部门出具噪音分贝的检测报告，实施起比较困难，所以存在缺乏处罚依据，仅能教育警告，导致执法效果不佳的问题，要解决此类问题就需要环保、公安等相关部门的配合。

4.公众参与不足，权力监督乏力

公民参与程度还很低。这主要是因为：一是XX对公民参与的重视程度不够，宣传教育程度远远不够；二是是公民参与的制度不配套，缺乏参与渠道，操作性差；三是民众整体参与意识淡薄，积极性不高；四是城市治理条例刚刚正式施行，公众参与治理刚刚起步，效果尚未显现。正是由于缺乏了公众力量参与治理，其结果就是XX行政成本居高不下，治理成效不显著，易反复，并且很多时候居民并不满意。XX应采取多种措施，切实将公众参与制度发展落实，形成XX主导，各方面力量齐抓共管的格局，充分发挥城市各类组织的力量，提高其自我管理、协同管理的组织程度，提高城市的自治能力，走上良性、健康发展的轨道。

（二）缺少有效治理措施和手段

1.管理方式传统

城管执法手段还停留在传统的行政管理阶段，机械的奉行城市管制的政策取向，过度注重城市形象，管理中只堵不疏，管理政策缺乏人性化考量。重事后违章查处，轻前期预防排查，依靠行政处罚、行政强制等强硬措施来进行管理，导致公权力侵犯私权利，矛盾冲突激化引发社会不满。

2.保障措施缺乏

城管执法机关的权力配置仅有处罚权以及相应的行政强制权，缺乏调查权、检查权等行政处罚的前期措施，缺乏查封扣押等有效的后续保障手段，行政处罚就如空中楼阁，缺乏相关行政部门的协调配合机制，在信息资源方面没有实现共享互通，电子监控、电子政务建设滞后，行政执法手段的智能化程度低。

3.自由裁量权基准过于宽泛

自由裁量权的基准是根据不同的违法情节和危害程度，设定相应的行政处罚幅度，使违法行为与处罚力度相对应，过度处罚相当。然而，自由裁量基准的设计并不能穷尽。影响自由裁量基准的因素很多。对于事实层面上复杂多变的自由裁量权，制定严格的自由裁量基准可能会限制自由裁量权的灵活性和适当性，难以实现规范自由裁量权与案件公正的平衡。因此，在具体的执法实践中，更依赖于执法主体的执法质量和经验判断，导致同一案件或类似案件的发生，由于执法者的不同，做出不同的决策。如《四川省城乡环境综合治理条例》第六十五条规定：“第六十五条有下列情形之一的，责令限期改正或者迁移；拒不改正或者迁移的，依法代为拆除，费用由违法者承担。还可以处五十元以上二百元以下的罚款：（一）违反本条例第二十条第一款的规定，堆放、悬挂影响市容的物品的；（二）乱涂、乱画、张贴广告、墙报的，违反本条例第二十八条第三款规定，擅自制作标语、海报等宣传材料的；（三）违反本条例第三十六条第二款规定，在城市居民区饲养家禽、牲畜的，饲养宠物、鸽子的，（四）违反本条例第三十七条第二款、第三十八条摊位卫生管理规定的。由于对哪个案件处理50元、哪个案件处理200元的规定不够详细，裁量结果不能使当事人信服，影响了执法的公信力。

（三）城市管理中人本理念缺失

部分城市管理工作人员缺少法治认知和服务理念，传统官本思想根深蒂固。在传统行政法理论中强调服从和执行理念。执法人员不需要征得公民的意见，公民对所有的管理都应服从，公民和行政主体的地位非常不平等，在行政管理中容易引起公民的抵触情绪。城市管理理念存在偏差，在执法过程中急于追求业绩，为了保证城市形象，城市执法部门把各项指标和要求都严格化，过度注重城市形象的整体美，而忽视了公民的权利。长此以往公民和城管执法必然会出现矛盾形成对立面。

六、进一步规范城市管理行政执法程序的建议

（一）法律法规层面

1.建立健全城管执法的法律法规体系

从“法制”到“法治”，制度体系已经转变为立法、执法、司法、守法的动态体系，即推动国家治理体系现代化和治理能力走上法治轨道每一项重大改革都应以法律为基础。法治在控制公共权力、保护公民权利、保障社会正义等方面具有明显的优越性。“法治是最好的营商环境”，要建立权力清单、负面清单等制度，用之延续和优化营商环境；用最严格的制度和最严格的法治保护城市环境，建立完善的行政执法法律体系，可以使城市管理和执法有法可依。这就要求以法治化治理为主要目标，逐步建立健全城市管理法律体系，进一步加大普法力度，做到人情管理制度化。目前，广元市城市管理执法法治化的具体要求包括：各部门之间的权力分工要力求法制化，不能因为领导干部的调整而改变。无论是谁，都离不开法律。目前，在包括广元在内的所有城市，城管执法人员的基础只是行政处罚法，他们需要多次“借法执法”，才能保持执法不变。因此，要根据城市管理和执法的实际需要，结合现有的法律、法规和规章制度，在国家和省级法律法规的框架内，详细论证城市管理和执法过程中出现的新问题、新情况实施，制定切实可行、可操作性强的城市管理法律法规，切实解决法律法规滞后问题。

2.建立关联部门协调工作机制

城市管理综合行政执法部门实施的城市管理行为是一种综合性、复合性的管理行为。其城市管理职能以城市管理为基础，涵盖市政、环卫、工商、交通等机构的管理和协调。比如，对违规行为的处理，需要城管、公安、工商、交通等机构的配合，因此，建立多部门联动机制是必要的，也是势在必行的。这里，以流动摊贩的管理为例。街头摊贩经营管理中存在着高度复杂的社会历史因素。如果仅仅依靠城管执法部门“单打独斗”，显然难以取得实效，而处理不当将影响社会和谐稳定。因此，广元市城管部门应与其他部门建立合作治理关系，实行“共治”。流动摊贩占道管理涉及规划部门、工商部门等治理主体，城市管理和执法部门起主导作用。比如，城管执法部门可以与公安部门形成密切配合和联动机制，妥善处理暴力违法事件，确保严格按照法定程序现场解决。对围攻城管执法机关、对城管执法人员实施暴力、人身威胁的行为，由公安部门依照治安管理条例予以处罚，情节严重的，依法追究刑事责任。

（二）执法手段层面

1.转变执法理念，做到全心全意为人民

目前，城市管理模式可分为以下几类：一是后果导向模式，即预测将要出现的问题，有的采取相应的措施，实施有效的治理措施，采取绩效评价方法，客观评价治理效果治理的主要目的。其次，基于问题的根源，面向原因的模型深入挖掘潜力，有效解决问题的根源，主要目的是治本。国家城市管理的重点和难点是道路市场等问题，如广元市，一些下岗失业人员和农民工靠在路边摆摊解决生活问题为生。如果城管执法人员仅仅采取强制手段取缔路边摊位，就会引发一系列冲突和矛盾，不能使执法人员的“以人为本”理念得到充分的回应，不利于和谐社会的构建。执法人员要坚定人文思想，全心全意为人民服务，一切为了人民，为了人民的一切，为了一切人民，采取说服教育等手段与强制手段有机结合，取得执法同行的认识和理解。根据市容环境规定的标准，可以在闲置场所或道路上建设临时市场，划分合理区域，明确时限，确定经营范围和方式，解决因配套不完善而引发的社会矛盾和矛盾基础设施得到适当缓解，弱势群体的生活环境得以创造，周边居民的生产生活不会受到影响，城市功能应得到有效补充。便利店作为居民日常生活中必不可少的服务设施，要加强落实，着力推进建设进程，确保每个社区至少有一家便利店，而便利店的经营主体可以承包给有一定经济基础的流动摊贩，这也是减少流动摊贩的变相尝试，既可以缓解流动摊贩的生存问题，又可以给本市居民带来方便，可以说一劳永逸。疫情期间成都城管队就根据特殊情况，允许并通知流动摊贩在小区外摆地摊，不仅如此临街的餐饮店也被允许在店外人行道上摆放桌椅招待顾客，但一切前提是不占用盲道，体温正常，且佩戴口罩经营。所谓成都城管队真正做到了结合实际情况，改变执法策略。广元市城管局应学习其他地区这种根据实际情况改变治理对策的方法，从一切角度做到全心全意为人民。

2. 构建网格化执法程序，实现城市管理长效机制

“大城管”的现代工作理念，促进执法程序网络化建设的步伐，改变了城管部门全权负责城市管理的现状，“大城管”将公安部门、工商部门、交通部门以及规划部门等与城市管理部门联合起来，通过分工协作将城市管理协调分配。将城市管理网络化建设顺利运营做好前期准备。在管理职能责任分配的过程中要发挥“重心下移，放权基层”的管理理念，逐步实现“事项模块化，职能模块化”的管理目的。在网络化建设中要建立市级专项指导小组，该组的目的是协调监督全市的网络化管理，构建配套体系。根据小组建设理念，全市各个区应建立指挥中心，配合专项指导小组完成任务。为了明确两级之间的关系，应将各自管理的范围划分清楚，使得任务明确化、部门化、个人化。在城市网络化建设中市XX要敢于下放权力，让各区域有一定的自主权，这样才能更接近基层，才能更好的为人民进行服务。在城市快速发展的今天，社区在公民心中的地位越来越重要，社区在人民心中以形成了一个基本的单位。城市网络化管理应将社区加入到网络建设当中，根据社区的分布和人口聚集等因素，实现社区网络的合理划分。相关部分应重视社区自治，这样既能方便群众，同时能减轻XX的压力。这种管理理念与“小XX、大社会”相吻合。社区自治在城市管理中不仅能减少执法人员与公民的矛盾和冲突，而且能协调两者的关系建立长效机制，加快实现发展和谐社会的步伐。

（三）加强行政执法队伍的规范化建设

目前，城市管理已经是一支庞大的执法队伍。要提高其执法合法性和社会认同感，必须加强规范化建设。一是加强城管行政执法人员培训。城市管理执法特殊性较强，管理范围比较广，城市管理执法管理人员和协助管理人员的流通性大。为了是城市管理更加规范化，应将城市管理人员和协助管理人员进行统一的培训，为城市管理的队伍贯彻按照法治程序解决问题的理念，在执法管理中规范执法流程，提升城管队伍的整体素质、业务处理的专业性。其次，城市管理部门是XX与公民之间的调和剂，因此应明确城管部门的责任，及城管部门的法律地位，XX应赋予城管部门执行能力和执行责任。最后地方XX应备有综合执法的专项资金，将罚收分离的法律原则贯彻到底，避免以罚代改，建设规范文明执法的良好形象。

（四）构建科学合理的管理体制

1.坚持行政问责、将责任明确制

行政问责是指一级XX对现任该级XX负责人、该级XX所属各工作部门和下级XX主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行的内部监督和责任追究制度。法治社会主张一切行政行为都有法律可依，仅仅依靠道德的力量是不足以约束容易扩张的行政行为的。只有明确行政问责机制，建立行政问责制度，城市管理执法人员才能在执法过程中不敢随意行为，才能使其行政执法行为有章可循、合理合法。行政问责机制最重要的部分是明确问责主体，其作用贯穿于行政问责的各个方面。也就是说，在城市管理执法体系中，问责要自下而上逐级落实。执法队员有问题的，由主管执法队员的城管执法大队大队长承担相应责任；城管执法大队长有问题的，执法大队大队长所在支队的支队长应承担相应的责任，以此类推。同时，要拓宽行政问责的深度和广度。在积极追究行政行为责任的同时，还需要将行政不作为纳入行政问题的范围，防止城管执法人员采取不作为的态度，以逃避责任，从而实现行政问题的规范化城市管理综合行政执法过程。

2.加强全程监督，控制行XXX力

权利要有责任，用权要有监督。法治XX要求对管理人民的XX权力进行管理和制约，对XX的行政行为进行全面监督，是管理和制约XX权力的最有效途径。近年来，暴力执法事件频频发生，再一次发出警示，无监督的权力如脱缰之马，只会成为践踏生命、无视尊严的暴力工具，进而激化社会矛盾。因此，作为一项法律监督制度，行政执法监督的重要性不言而喻。它可以分为事前监督、事中监督和事后监督三部分。

立法机关的监督即为事前监督。由于城市管理综合行政执法领域没有一部具体的、明确的、独立的法律，这与“权力法定原则”相悖，造成执法实践中问题冲突不断。因此，要健全法律法规，通过事前立法，规范执法行为，防止行XXX力的滥用，依法保护相对人的合法权益。

事中监督主要是加强对执法主体的内部监督，即行政主体自发地对其行使的行政行为进行约束和控制，使其行XXX力在合法合理的范围内有效运行。只有城管执法机关严格自律，才能从根本上切断暴力执法的生命之源，促进行政执法主体的自觉创新，有助于开创城管综合行政法的XXX执行主体责任更加充分。具体来说：一是层级监督，主要包括上级城市管理行政执法机关对下级城市管理行政执法机关的监督，上级城管执法人员对下级城管执法人员的监督；二是专项监督，我国的专项监督体系设置了审计署和监察部两个部门，在行政机关内部控制职能领域发挥着重要作用。同时，应该在城市管理行政执法机关设立监督办公室，加强城市管理执法的内部监督体系。

事后监督主要是社会监督，即群众有批评、建议、检举、控告、申诉的权利。同时，群众监督也是最普遍、最直接、最广泛的监督方式。此外，新闻媒体的舆论监督在行政执法体制的监督中也发挥着重要作用，包括为本文的形成提供了重要依据，如北京市广告男孩被城管追杀落水、葛兰镇摊贩街边叫卖茶叶遭城管打晕 10小时事件、无锡城管执法时无辜路人被莫名其妙殴打事件等，都对保护相关群众权益发挥了重要作用。由此可见，群众监督、网络舆论等社会监督已逐渐成为制约城市管理非暴力综合行政执法的重要手段。

结论

如果说从社会管理到社会治理是XX新格局的一次重大飞跃，那么与此相适应的，作为城市管理日常行政行为的城管执法必然需要在依法治理的思维下进行逐步革新，而这也是法治XX关于城管执法所展现的服务型XX、有限XX、责任XX所形成的必由之路。在面对城市管理实际过程中所展现出的暴力执法事件频发、执法组织层次与人员层次参差不齐、裁量的理由与结果不对称、行政处罚

与行政强制领域问题突出、执法程序违法等现象频发，其直接反应出来的结论必然是现存XX管理模式的失败，而立法形式上的中央立法较少、各地立法位阶不同、地方立法不健全以及立法内容上的城管执法权立法违反权力保留原则、强制性权力集中过大、行政裁量权缺乏基准、城管执法权行使程序规范不细等，也正是XX由法制到法治转型刻不容缓的原因。

流动摊贩问题是当前或今后城市化进程中的热点和焦点问题。作为非正规就业的一种重要方式，其存在有其合理性，他们在解决自己生计的同时，也缓解了社会就业压力，给市民的生活亦带来便利。但与此同时，流动摊贩也因其行业固有的性质，对城市市容环境卫生、交通、市场秩序等带来一定的负面影响。面对城管执法过程中所展现出的诸多问题，我们没有理由回避，我们也不应当回避。而通过对城管执法法制建设、执法队伍规范、执法体制完善等一系列问题解决与革新的方式，解决流动摊贩现在困境。我们应当相信城管运用法治化手段增强对摊贩的管理效率的日子不会遥远，而这也是广大执法人员与执法对象所热切期盼的。

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致谢

首先，真诚的感谢论文导师的一路相伴。老师在我的论文完成的过程中给予了我很多中肯的建议,并且在我为了资料手足无措的时候,老师及时的向我伸出了援手,让我顺理的完成了论文的撰写。同时,对于本专业的其他授课老师,真诚的说声谢谢，谢谢专业老师和其他老师对我的指导，谢谢你们的涓涓教诲激励我渡过了党校的美好时光。

其次,也要感谢为了完成这篇论文,我所参考的参考文献的作者们,没有你们的研究为我的论文奠定良好的基础,就没有我今天完成这篇论文的快速和准确,是你们的文章,给与我很大的启发。通过这篇论文的研究,我不仅对城市管理工作有了更深刻的理解,也教会了我如何利用有限的资料完成一篇合格的论文。

最后,再一次把最诚挚的感谢带给所有的老师、同学、朋友以及父母,衷心的感谢你们,谢谢你们的陪伴,谢谢你们的支持！