驻港国安公署直接管辖权的法理基础与程序控制

摘要

2020年6月30日香港国安法经全国人大常委会通过并颁布，明确了对香港治安的管理机构，即驻港国安公署，同时也赋予了该机关相应的权利，能够对国安法中明确规定的三种危害国家安全的犯罪进行管理，从而保障香港地区的社会秩序稳定。有别于香港本地执法机关对一般危害国家安全案件的管辖，驻港国安公署的直接管辖权属于国家安全范畴，应由中央层面进行立法。从法理基础的角度分析，“一国两制”制度、中央全面管治权、宪法、香港基本法等都能为其提供有力支撑；从程序控制的角度分析，该管辖权从提出主体到行使范围都具有限定性和节制性，同时不会影响香港地区司法独立。由此可见，驻港国安公署直接管辖权的设立兼具合理性与合法性，实为中央维护香港特区国家安全的有力之举。

关键词：香港国安法香港基本法驻港国安公署直接管辖权

一绪论

（一）选题意义

2020 年6月30 日香港国安法表决通过[]，香港特区XX同日依据基本法将该法刊宪公布实施。“一国两制”制度施行已久，香港国安法是在此制度前提下中央直接立法以维护港区安全法治的典范性立法，在实体和程序上填补了香港基本法[]第二十三条立法未完成留下的法律漏洞，其中第五章确立了驻港国安公署这一机构[]，针对三类对香港特区的国家安全问题有重大危害的特殊犯罪案件有权进行直接管辖。驻港国安公署直接管辖权的法理基础与香港国安法、香港基本法以及宪法[]息息相关，对该直接管辖权的程序控制还与《刑事诉讼法》[]紧密关联，对上述两方面进行研究探索，有以下几点意义：

在立法正当性层面上，证明香港国安法并非如反对一方所言是破坏香港高度自治与人权、违反香港基本法的威权法律，而是在XXX“一国两制”制度下中央管治权与香港高度自治权有机结合的立法产物，符合“一国两制”法理中的立法者原意，符合宪法与香港基本法宪制责任的规定，符合2014年《白皮书》[]中提出的“全面管治权”法理，是一部具有里程碑意义的治港良法。在香港国安法中最引人关注的便是对于香港地区治安治理的新机构，即驻港国安公署，该公署是由中央直接管辖，能够对香港地区的治安起到良好的作用，严厉的打击危害国家安全的犯罪，保障香港地区社会秩序的稳定，一方面体现了中央事权本质，另一方面保持了与香港本地维护国家安全机构一般管辖权并行不悖的制度衔接关系。二、在制度实施层面上，证明香港国安法应运而生，呼应时代需求，维护法治权威。近年来，香港特区的国家安全风险日益凸显，香港本地频频发社会暴乱活动，俨然具有“颜色革命”之特征，香港特区XX在此情境之下进退两难，无力止暴制乱，更无力在本地完成二十三条立法。在此情境下，中央主导制定并颁布香港国安法，有助于香港特区政治和法律上的拨乱反正、重回正轨，推动香港社会的长治久安。此外，驻港国安公署的设立，也针对性地完善了危害国家安全犯罪的法律规制机构体系，同时法律本身附有对其进行程序控制的相关法律规定，以确保其无损香港特区的司法独立与人权保障。

（二）国内外研究现状

目前国内外对香港国安法及其中的驻港国安公署的研究不断呈现，态度鲜明地分为两派。大陆方面持支持态度，力证香港国安法在法理基础上的合理性和现实需要上的必然性。香港部分本地势力如香港大律师公会，以及国外干预势力如五眼联盟、七国集团等都对此持反对批评的态度，认为香港国安法及其相关规定破坏了”一国两制“制度，违反了香港基本法的规定。两种截然相反的认识，分歧在于双方对“国家安全”的界定不同，对“一国两制”的理解不同，对宪法与香港基本法、香港国安法之间的关系和地位判断也不同。因此在两种不同观点的基础上对驻港国安公署直接管辖权的法理基础与程序控制进行研究尤为必要。

二问题的提出：“一国两制”与涉港直接管辖权

（一）香港国安法之前中央管治权的特点：高度节制的监督治理

1、立法的严格性

香港国安法出台以前，中央XX并不能够对香港地区进行直接的管理，仅仅是通过立法管理的方式，难以有效的管理香港地区的社会秩序，在以往中中央XX通过对香港基本法律的制定，来展示中央XX对于香港地区的管理，但是基本法并非是治理香港地区的具体法律，具有原则性的特点，难以有效的应用于司法实践中，香港具体的法律条文仍然是由香港立法会进行制定，中央XX并未参与。同时根据香港审理的相关法院，对于诉讼案件的终极审理机构应当是在香港终审法院，而无需向最高人民法院进行审理，这也导致了我国在司法上与香港案件并无交集[]。这一时期中央XX在对港立法上限定条件的严格性，体现了中央管治权间接治理的特点。

2、防务权的有限性

根据香港基本法第十四条的规定，香港特区的社会治安不仅由香港本地XX管理，中央XX对此也同样负有职责，中央XX有权在香港派驻解放军。对于驻军人员而言，其所需遵守的法律法规不仅包括全国性法律，还必须包含香港地方的法律，同时不得干预港区地方事务[]。可见中央通过派驻解放军对港行使的防务权实际上十分有限，从实质意义上讲，防务权并不能够代表所有香港地区的军事力量，其仅仅能够在战争发生时发挥作用，且作用较为有限[]。

3、基于行政长官的“间接治理”

2014年《白皮书》中与时俱进地提出了“爱国者治港”，并对其概念作了充分的阐释。治港者对中央及一国两制制度的认可和拥护，能够保证港区行政机关系统与XXX领导在思想上保持一致性，这同时也符合宪法基本原则的要求。例如，香港基本法第一百零四条规定了宣誓效忠制度，香港特区的各级官员都需在就职时依法宣誓拥护香港基本法[]。宣誓效忠不仅仅是个法定形式，更是从思想层面保障了治港者队伍的科学性与先进性。

此外，产生香港行政长官的法定过程在香港基本法中有一套规范体系，香港基本法第四十五条规定了依据实际情况和循序渐进的原则，并以附件的形式详细规定了香港行政长官的程序。最终目的则是确保产生的行政长官能够既符合有代表性的提名委员会提名的要求，又符合民主程序的要求[]。在这样有序而民主的程序运行下，香港地区保证行政长官的任命是符合香港地区利益的，能够与中央XX畅通沟通渠道，将香港有关事务进行汇报，并且获得中央XX的有关支持，促进香港地区的社会经济发展；同时香港地区的行政长官也能够从香港市民的利益出发，制定合乎香港发展规律的政策，推动香港地区得到发展。因此，香港地区在任命行政长官时，所秉持的原则是“爱国者治港”的理念，保证行政长官能够从香港地区与市民的利益出发，保障香港地区的社会经济得到发展，也实现香港地区的自治性。

（二）香港国安法的突破：驻港国安公署的直接管辖权

1、驻港国安公署的职责及管辖权范围

根据香港国安法第四十九条规定，驻港国安公署围绕香港特区国家安全问题有四项主要职责，一是分析提议，香港特区近年来面临一些较为棘手的国家安全问题，社会治安中隐藏着不稳定的因素亟待清理，对于相关问题，香港特区XX及其维护安全机关的处理稍显乏力。对此驻港国安公署依其职责，需做到准确对香港特区的国家安全形势作出分析判断，并及时就维护国家安全从宏观层面提出战略部署和政策考量上的建设性意见。二是协助监督，当香港特区XX在处理危害国家安全的事件时，驻港国安公署应当充分利用自身资源与优势，为当地维护国家安全机关提供有力的指导与协助，帮助推动案件分析与侦查，以提高香港地区国家安全案件的处理效率；驻港国安公署在协助的同时还肩负监督职责，其代表中央的合法授权，对香港本地维护国家安全机关的执法行为进行必要的监督，既符合中央“全面管治权”的要求，又能充分保障办案程序的正当性。三是收集分析，驻港国安公署作为四大驻港机构之一，代表中央权力在维护国家安全层面在香港本土落地，从而实现了与香港当地的近距离接触与联系。这一方面包含着与香港本地XX机构的紧密联系，另一方面也包含着与香港本地社会民生的便捷联系，由此为驻港国安公署进一步收集香港地区的国家安全情报提供了有利条件，同时在充分融合香港本土的实际情况后能够做出更加准确科学的分析判断。四是直接管辖，即驻港国安公署依据香港国安法第五十五条，经过中央批准后行使直接管辖权，办理香港地区在国家安全领域发生的三类有严重危害性的犯罪案件[]。

由上述可知，不同于以往中央XX在香港派出的三大驻港机构[]，驻港国安公署在维护国家安全方面有明确的职责，尤其在第四项中，香港国安法进行了特别的规定，打破了以往香港立法内容，对于驻港国安公署的职权进行了明确，即对于在香港地区发生的危害国家安全的特定犯罪，驻港国安公署具有相应的权利进行管理，保障香港地区的社会秩序稳定，该一规定是在尊重“一国两制”及香港基本法前提下的合理突破。而对管辖权行使范围作出三种特别情形的限定，蕴含着一国两制下中央对港直接立法创设直接管辖权的理性规制，既无损港区对日常社会治安事务管理的高度自治权，又为中央后续对港在国家安全立法工作的深入开展上留有余地。

2、驻港国安公署的程序运行及控制

香港国安法第五十六条中明确说明，对于国安法中明确规定的犯罪类型，驻港国安公署具有相应的权利进行管理，香港地区的侦查机关并无管辖权利，并且对于该类案件的检察与审理工作应当是由最高人民检察院与最高人民法院进行管理，在对案件进行侦查、审理时所依据的法律也应当是《刑事诉讼法》，而并非香港地区的法律。

在程序运行上，该项新规定与香港本地在案件审查程序上截然不同，驻港国安公署直接管辖的危害国家安全的犯罪案件独立于香港的司法系统，而适用大陆的司法体系，并受大陆司法机关的监督。这样与香港本地司法系统截然不同的诉讼程序，并不违背香港基本法的规定。马克思主义强调“具体问题具体分析”，对港区危害国家安全犯罪案件设立驻港国安公署以“专案专办”，是在香港XX无力自行解决二十三条立法问题前提下的可行之举，能够有效预防和解决香港本地较为紧急的危害国家安全案件，及时填补法律漏洞，富有马克思主义原理的哲学智慧。

在程序控制上，中央在立法授权的同时也也充分考虑了对驻港国安公署执法行为的必要控制。首先在提请环节，限定了提请主体只能是香港特区XX或驻港国安公署；其次在批准环节，驻港国安公署的直接管辖权在提请后必须经中央XX批准方可行使；最后是权力行使环节，驻港国安公署人员的执法行为还需受《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）的制约与监督。

三驻港国安公署直接管辖权的法理基础

（一）“一国两制”法理及立法者原意

一份在2020年11月英国议会发表的《香港问题半年报告》[]中曾指责，香港国安法是中央XX在香港人民、立法机构不直接参与的情况下，代表香港制定的一项法律，这破坏了“一国两制”原则和香港的领土高度自治。笔者以为，香港国安法的出台不仅没有破坏“一国两制”原则，反而是在XXX背景下中央以“一国两制”为基础构建的维护港区国家安全的有效之举。香港国安法及其设立的驻港国安公署所行使的直接管辖权，充分符合“一国两制”法理。

对于“一国两制”的定义，可以参考《白皮书》第五章的解释。首先，“一国”是指一个中国，在中国领域范围内，中央XX对各级地方毋庸置疑，各个地区隶属与中央XX，应当要受到中央XX的管辖，香港地区属于中国的领域，当然的归属于中央XX进行管辖，应当要清醒的认识到，对于香港地区的自治权，并非是将香港排除于中央XX的管辖范围内，而是其实质上是中央XX授予香港特区的地方事务管理权[]。“一国”原则关键在一个国家有且只能有一个独立主权[]，而驻港国安公署的设立正是为了在香港特区更好地贯彻维护国家主权及安全的“一国”原则。“两制”是指在“一国”之下，国家主体也即大陆地区与香港特区实行不同的社会制度，前者是有中国特色的社会主义制度，后者是有英国殖民遗留色彩的资本主义制度。因为有“一国”的限定前提，所以“两制”的内涵并不能等量齐观，国家主体的制度是香港制度的前提和基础，也是香港稳定繁荣根本保障。即便香港地区有高度自治的特别权力，但其自治仍受“一国”原则的有力制约，香港的高度自治首先应以对国家主体制度的认可和尊重为前提实行的各项制度与法律法规。

对于香港国安法而言，第一条就明确表明其立法目的将对“一国两制”制度、“港人治港、高度自治”方针进行充分准确的贯彻与实施，立法宗旨在于维护中国统一，保障国家主权不受到侵犯，同时也赋予了香港地区自治权的保障，促进香港地区的社会与经济繁荣发展。对于香港国安法的制定，其内容与程序是凡具有科学性的，是符合我国的基本原则的，在港区国家安全领域由中央果断出手进行直接立法，重在调整对危害国家安全犯罪的预防和惩治，实现了对“一国”原则的坚守与对“两制”差异的尊重的有机结合，进一步完善“一国两制”制度体系。

1、xx论述与中央合法干预论

“一国两制”的规范意义是中国恢复行使唯一主权，创造性的将国际法规范继续宁转化，并且对于香港地区的社会与经济秩序进行治理，同时大陆主体的社会主义和香港的资本主义并存。而xx关于“一国两制”的规范性建构有许多见地独到的论述，在具有重要历史意义的1982年，撒切尔夫人代表英国访华，当她提出“主权换治权”的方案时，对于这一建议，xx同志在进行谈判时，毫不犹豫的进行了拒绝，并且表示中国绝对不会放弃主权，国家主权是基本原则[]。在受到了这个规范理论基础上，xx对于“一国两制”得出以下结论：一是保持香港资本主义制度不变有利于其本身的繁荣稳定，二是香港资本主义制度的繁荣稳定也有利于推动内地改革开放和社会主义现代化。因此对于一国两制方针而言，xx提出的相关理念构成了对该方针的基本理解，也是对于香港地区智力的基本原则，不仅包括在香港回归之后的具体实践，也指导着此次香港国安法的制定颁布。

此外，在xx的论述中，始终强调“一国两制”及其主权建构，对于香港地区的治理，“高度自治”的原则并非是让香港地区拥有特殊的权利，而仅仅是对香港地区的发展而言，实施资本主义经济制度能够有利于香港地区的发展与繁荣，因此对于香港地区而言，其自治权的行使仍然应当是受到中央XX的管辖的，并且中央XX对于香港地区的事务具有绝对的掌控权，是中国主权不可分割的一部分。早在1984年，xx就明确指出，中央对香港特区的“干预”是有必要且没有害处的[]。在1987年在接见香港基本法草委的谈话中，xx再次强调中央放权反而损害香港利益，中央仅在香港发生危害国家根本利益的严重情况下进行“干预”[]。

因此，香港国安法的制定出台具有中央合法干预论的理论支撑，同时呼应xx对香港问题论述中的要求，其始终立于“一国两制”的制度框架下，而非反对一方所言是破坏了“一国两制”原则的违法之举。

2、第 23 条立法不能条件下的国家责任

香港XX此前在2003年曾有意推动二十三条立法，以完善香港地区的国家安全治理体系，但未能获得市民普遍支持。与此同时，在亚洲金融危机和“非典”的打击下，香港社会经济持续低迷，最终部分建制派政团和议员为了不影响其选票而临阵倒戈，不再支持香港XX提出的立法法案，二十三条立法由此遭遇挫折。

时隔多年，香港社会又经历了2014年“占中”事件，2019年反修例运动等，香港地区的国家安全问题日益升级，如果中央不依法出手管治，则香港地区的社会民生将遭遇更大威胁与危机。因此，中央主导制定并颁布香港国安法已经势在必行，这不仅是“一国两制”原则下应负有的国家责任，也有助于香港特区政治和法律上的拨乱反正、重回正轨，推动香港社会的长治久安。

（二）“全面管治权”与人大授权决定共筑法理基础

1、“全面管治权”法理

中央对香港的全面管治权，是指中央基于对香港恢复行使主权而产生的管辖和治理的权力，包括中央直接行使的权力和授权香港行使的高度自治权，同时中央对香港的高度自治权还有监督权力[]。

首先，主权理论作为“全面管治权”法理的前提和基础，对于香港地区的主权管辖，实质上便是我国中央XX行使相应的社会与经济的管理，即管治权。同时我国基于单一制的国家结构对香港恢复行使主权，还表明中央对香港恢复行使的主权是单一主权。在这一点上，我国的单一制不同于联邦制国家。在联邦制国家，宪法典明确区分了联邦与属邦的权力，属邦在某些情况下还会让渡部分主权给联邦，而未让渡部分则归属邦自己所有并行使。因此对于联邦制国家而言，并不存在严格意义上联邦对属邦的“全面管治权”[]。因此，全面管治权是在单一制国家结构形式下中央对地方权力关系的表述。

在我国，全面管治权可以分为两项具体内容，其一是中央直接行使的权力，对于该权力行使的主体，《白皮书》第二章明确限定为全国人大及其常委会。其中，全国人大决定香港特区的设立，同时拥有对香港基本法制定、修改权。全国人大常委会则拥有其他一些一般的修改权和决定权[]。在此基础上，从全国人大作为权力主体的角度分析，其授权决定全国人大常委会制定香港国安法，以弥补香港基本法第二十三条的立法缺陷，不仅在形式上符合全国人大对香港基本法制定、修改的权力，而且在实质上符合中央对香港直接行使管治权的要求；从全国人大常委会作为权力主体的角度分析，将全国人大的重要性进行提升，以立法的形式对于香港地区的社会秩序进行管理，有利于保障立法内容的合理性与以香港国安法为立法内容的规范性。全面管治权的具体内容之二是中央授权香港行使高度自治权，具体包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。高度自治不等同于绝对自治或不受限制的自治，当中央对港管治权与香港高度自治权冲突时，香港的高度自治权理应对中央权力作出让步。

同时中央对香港的高度自治权有监督权，该项监督权表明，中央对香港高度自治的有关规定，是建立在促进香港地区繁荣发展的基础之上，是中央XX将治理香港的权利进行授权，赋予香港地区的有关部门可以对香港的社会以及经济进行治理，但是应当清醒的认识到，对于香港地区的最终的管辖权仍然是属于中央XX的，从未发生过权力的改变[]。中央对香港高度自治的监督权体现在各个方面，如在立法方面，香港立法会的备案制度[]；在司法方面，香港终审法院在特定情况下需要提请全国人大常委会行使对香港基本法的解释权[]，等等。

2、驻港国安公署的中央事权本质

维护国家安全属于中央XX的专属权力[]，尽管有制度体系的差异如联邦制或单一制，法系的差异如大陆法系或英美法系，但世界各国在这一点上一般都能达成共识。如X国会于1947年制定颁布的《X国家安全法》，俄罗斯于1992年成立的联邦安全会议以审核并制定保障国家安全领域的相关法律，以及日本于2014年宣布成立国家安全保障会议的执行机构——国家安全保障局，等等，这些国家都是将维护国家安全的权力收归中央，由中央机构统一管制。

在我国，我国宪法对于香港地区的权利归属作出了明确的规定，香港地区是中国的一部分，国家主权绝不分割，因此香港地区的管辖权应当是属于中央XX，中央XX能够对香港地区的社会以及经济秩序进行管理。而香港基本法中规定香港特区“自行立法”的第二十三条，实质上是中央赋予了香港维护国家安全的宪制责任和立法义务。同时，香港基本法第一条和第十二条作为根本性条款明确了香港属于中国一部分的事实，其最终的管辖权也属于中央XX[]。由此可知，香港之于中国，是地方之于中央的关系。中央对港制定香港国安法，设立驻港国安公署，正是彰显了在维护香港的国家安全问题上的中央事权本质。

由此香港国安法关于国家安全案件管辖的第五十五条规定应运而生，由驻港国安公署对香港地区在国家安全领域有严重危害性的三类犯罪案件行使中央授权认可直接管辖权，从根本上符合中央对维护国家安全事务的权力要求。同时除了驻港国安公署管辖的三类特殊案件之外，其他危害国家安全的案件仍归香港特区XX管辖，以不违背香港国安法“一国两制”、“港人治港”、高度自治的立法宗旨，这也体现了在中央在“一国”原则基础上对“两制”差异的尊重。基于此，有节制地以驻港国安公署方式，保障中央XX对于香港地区治安秩序的管理，保障香港地区的秩序安全，实现了XXX背景下对“一国两制”制度内涵的丰富与合理变通。

3、中央直接立法的合法性

首先，香港基本法第二十三条在特区国家安全领域的立法权，实质上也是中央XX授权的结果之一，且其实质上仅是对其自行立法内容的限定了七种情形。这具体可以从两个维度进行解释，一方面，中央授权不等同于中央让权，因此在香港本地无法自行立法时，中央XX也可以对这七种情形进行直接立法以弥补法律空白，如此次香港国安法第三章所规定的罪名种类；另一方面，在这七种具体的立法情形之外，中央在宏观层面仍保留着对香港地区国家安全立法的其他基本权力，包括全国人大以决定方式授权全国人大常委会制定香港国安法的权力，也包括全国人大常委会因此对香港国安法立法的权力。

其次，根据我国宪法以及香港基本法的有关规定，全国人大可以对香港地区的有关事务进行相应的立法活动，指导香港地区的立法条文，保障香港地区的秩序稳定，其必须遵循执政党确立的方针政策，落实香港国家安全立法。同时对于全国人大的立法权，在香港的基本法中也明确的进行规定，即香港地区是归属于中央XX进行管辖，立法上也应当受到全国人大的管辖。

再次，在香港基本法中，对于香港地区与中央XX之间的关系进行了明确的规定，因此不仅代表了香港特区本地应承担的维护国家安全的宪制责任，实质上更涉及了中央与香港在维护国家安全层面密切的宪制关系。具体而言，香港对于国家安全的立法权并不完全独立，对于香港立法部门对于第二十三条进行了制定，该条是涉及到香港地区的国家安全问题，即涉及到中央XX的主权安全问题，应当要将有关条款进行上报，并且经过全国人大常委会进行审查后才能够发挥效力。因此对于第二十三条而言，其条文发生法律效力的关键因素在于中央XX的认可，这一方面符合中央对港“全面管治权”的法理要求，另一方面也为中央对港国家安全问题直接立法提供有力的法理支撑。

最后，由于香港国安法立法内容和技术上的复杂性，导致香港本地难以自行完成立法，因此由中央立法方能保证法律内容的规范性和准确性。在立法内容上，香港国安法应当要体现立法上的合理性与科学性，对于香港地区的安全问题进行相应的规定，对于法律的滞后性进行相应的规定，同时要在国安法中确定中央XX的主体地位，并对特殊且有代表性的危害国家安全犯罪类型作出专门规定，同时也应当要建立相应的治安机构与程序，确保对于涉及国家安全犯罪做到科学侦查，在立法内容上也应当要保持与内地的相关法律的相统一，如国家安全法、刑事诉讼法等内容，因此对于香港国安法的制定，应当是由中央XX作为主体进行制定，才能够保证立法内容与程序上的科学性与合理性[]。

（三）驻港国安公署直接管辖权的宪法基础

法国当代中国研究中心在关于香港问题的研究报告中曾提出质疑[]，是否宪法动摇甚至逐渐取代了香港基本法原有的宪法性地位，以致宪法对香港立法层面上的适用将促进中央在香港地方极权主义法制化的兴起。笔者以为恰恰相反，宪法作为我国的根本大法，对包括香港地区法律在内的各项法律都发挥着基础奠定与方向指引的功能。香港国安法第一条也即开宗明义，宪法为其立法根据之一。对其具体的合宪性分析如下：

1、香港国安法符合宪法基本要求

首先，香港国安法遵循“坚持中国共产XXX领导”的宪法原则，香港国安法的制定及时落实了xx在依法治港方面作出的重大决策部署，不仅从立法层面进一步实现了中央对港的管辖，同时对于香港地区的在社会秩序与国家安全起到了重要的作用。

其次，香港国安法符合“国家的一切权力属于人民”的宪法原则，香港国安法产生于人民行使国家权力的最高机关——全国人大及其常委会，代表着香港国安法的制定颁布符合合理性的要求，也是我国人民的最热切的希望，符合我国一切为了人民的立法宗旨。

再次，香港国安法符合宪法的根本宗旨和任务。我国宪法的根本宗旨和任务包括维护国家主权、统一和领土完整，完成国家统一大业等内容，这在宪法序言和第四条、第五条、第三十三条中分别有明确规定。而香港国安法作为宪法的实施法，从具体法条规范层面上看，在第三章对危害国家安全具体罪名类型的设定中和第五章驻港维护国家安全机关的设置中都可以体现出维护国家主权、统一和领土完整的根本宗旨。从宏观法律体系层面上看，香港国安法由中央直接立法制定，作为中央与香港地区深入联系的枢纽，一端承接着宪法这一根本大法对国家安全的要求，另一端则是对于香港法律的进一步的深入细化，健全香港地区的社会治理体系，保障香港地区的安全稳定，推动完成国家统一大业这一宪法任务有至关重要的作用。

最后，全国人大及其常委会制定香港国安法符合宪法实施的主体要求。根据我国宪法的有关规定，对于国家安全的保障机关应当是具有中央属性的机关，是保障我国主权不受侵犯的有力机构，对于维护国家安全起到了重要的作用，并且出台了相应的法律制度，进行了相应的立法活动，如《反间谍法》、《国家安全法》等，该些法律在维护我国安全上起到了重要的作用。2020年5月28日全国人大作出的《决定》具有十分重要的历史意义[]，《决定》的正文部分授予了全国人大常委会等同于全国人大的、对香港维护国家安全直接立法的合法宪制地位，因此全国人大常委会制定的香港国安法效力可以视同全国人大制定，而制定香港国安法这一立法活动，展示了我国对于国家安全的高度重视，维护国家主权意志的坚定。

2、宪法第 31 条、第 62 条相关规定提供立法依据

对于由全国人大常委会来制定该法，是否符合宪法第三十一条规定[]，可以从两个角度进行分析：一是宪法第三十一条所说的“法律”，是否特指香港基本法这一部法律？如果仅指香港基本法，则香港国安法是附属于香港基本法而存在的，法律地位类似于《香港驻军法》，效力在香港基本法之下。如果不特指香港基本法，则对于全国人大而言，其可以对于香港地区进行了立法规制，指引香港地区人民的行为；二是全国人大能否将宪法赋予自己的立法权转授给全国人大常委会[]？如果可以转授，则全国人大常委会制定的香港国安法效力等同于全国人大制定，具有根本性法律的地位，在适用相关特殊维护国家安全案件时不会受香港基本法限制。

首先对于第一个问题，对宪法第三十一条所指“法律”，不能推导出特指香港基本法这一结论。尽管香港基本法在规定香港特区各项制度方面有重要的法律地位，不仅受到广泛认可而具有权威性，而且是香港其他众多法律的立法依据。但香港基本法无法囊括香港特区的所有制度[]，从这个角度来看，香港国安法正是呼应了中央对港主权与管治权行使的明确立法需求，因此，香港国安法同样是规定香港特区制度的全国性法律，即也属于宪法第三十一条中所规定的“法律”。另一方面参照香港国安法，中央在之后依然可以制定单部法律来解决香港特区制度的其他特定问题。因此对宪法第三十一条中的“法律”，应理解为并非特指香港基本法这一部法律。

其次对于第二个问题，全国人大的立法权在特定情况下是可以转授给全国人大常委会的。一般意义上，宪法作为根本大法，其所赋予全国人大的立法权是由宪法所赋予的，并不能够将权力进行转移，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，其并不能够具有全国人大所有的权利，其仅仅只拥有对普通法律的立法权，这并不足以等同于全国人大对香港特区制度所能行使的立法权，但宪法第三十一条和第六十二条的相关条款规定仍然为全国人大的立法权转授留有实际操作的余地。

首先从宪法第三十一条的角度分析，第三十一条肯定了全国人大作为最高国家权力机关能够根据具体情况就香港特区制度进行立法，但并没有细分明确全国人大行使该立法权需经过的法定程序。因此全国人大可以将对香港立法权从程序上进行拆分，从而分为前置性的决定授权和被授权的全国人大常委会具体行使立法权两部分。对于香港国安法的制定流程，全国人大的权力并非是一成不变的，能够通过授权的方式，赋予全国人大常委会相应的权利，从而制定香港国安法的效力性和正当性应当得到认可。

其次从宪法第三十一条和第六十二条第十四项、第十六项联系起来的角度分析，宪法第六十二条第十四项所言“决定特别行政区制度”[]与宪法第三十一条中特别行政区制度“以法律规定”的含义是存在差异的，对于前者而言，其实对于香港事务进行决定的权利。而对于后者而言，其是通过立法的方式进行[]。而决定权相比立法权在香港特区制度上的管治内容与范围应当更为丰富与广阔，因此宪法第六十二条第十四项规定也可以视为对第三十一条全国人大立法权力内涵的补充与丰富。同时，宪法第六十二条第十六项的兜底性规定，也为此次全国人大转授立法权留有合理余地。全国人大作为制定香港国安法的主体，可以对统领性的原则作出规定，并且可以对法律适用等具体问题进行相应的规定，属于法条中规定的全国人大行使的“其他职权”。在此前提下，全国人大将香港国安法的立法权通过决定形式转授全国人大常委会并不违背宪法。

3、全国人大授权决定的规范补强

在2020年，我国全国人大在开展会议时，为了更好的保障香港地区的国家安全，一致通过了《决定》，《决定》正文部分第四条明确规定，在建立健全维护国家安全机构与执行机构方面，香港特区和中央XX都有相对应的履行职责。同时正文部分第六条还规定全国人大常委会获对香港国家安全制度直接立法的转授权，此次立法的产物将列入香港基本法附件三。

全国人大常委会作为全国人大的常设机关，根据宪法第六十七条第二十二项，其在行使宪法明确赋予的职权之外，还也可以行使全国人大授予的其他职权。一方面，条文中没有明确规定全国人大授权的方式，也即以通过决定授权的方式没有被排除在外，因此被授予制定的香港国安法的法律效力应当被认可。另一方面，此处的“其他职权”应当包括对香港国安法的立法权。因此在全国人大通过的《决定》正文第六条的前提下，全国人大常委会制定的香港国安法效力能够得到规范补强，能够对于香港地区法律的缺陷进行弥补，使得香港地区的法律更好的促进社会与经济的发展[]。

同时受全国人大会期制度的影响，全国人大无法在此次较为紧迫的香港国安问题上直接制定法律，因此全国人大以决定方式授权全国人大常委会进行具体立法，是充分考虑了现实情况与实际需要的明智之举。

（四）驻港国安公署直接管辖权的基本法基础

根据香港基本法第二十三条，香港特区有对危害国家安全行为自行立法的职责。但当香港本地XX无法充分履行其立法职责而使国家安全在香港受到侵害时，驻港国安公署行使香港国安法规定的直接管辖权的三种情况，能够及时对香港国家安全问题提供有效解决途径。

1、香港国安法与香港基本法之间的一般法与特别法关系

假设将香港国安法和香港基本法视为同一机关制定的法律，即强调香港国安法“全国人大决定授权+全国人大常委会另行制定”这一独特立法模式的前半部分，则可以将香港国安法和香港基本法都视为全国人大主导制定的同位法。在此前提下，香港基本法内容上对香港特区制度的各项领域如政治、经济、文化等都作了较为全面的规定，而对于香港国安法而言，其主要的规制对象不同于一般的社会事项，而是将国家安全作为保障对象，从而制定的法律，相对于香港基本法的全面立法，香港国安法的专门立法可以视为香港基本法的特别法存在。

假设将香港国安法和香港基本法视为不同机关制定的法律，即香港国安法由全国人大常委会制定，香港基本法由全国人大制定，仍可以得出二者之间特别法与一般法的关系。首先根据全国人大和全国人大常委会的立法位阶关系，在这种假设前提下香港国安法是下位法，而香港基本法是上位法。而在立法实践中，可以找到不同位阶法律规范适用一般法与特别法关系的例子。《立法法条文释义》[]中曾举以下例子：《海商法》是由全国人大常委会制定的普通法，在位阶上属于下位法，而《合同法》是由全国人大制定的基本法，在位阶上属于上位法。但根据《合同法》第一百二十三条，在涉及有关海商合同关系时《海商法》能够得到优先适用，此时《海商法》的相关规定成为了《合同法》的特别法，根据特别法与一般法的关系，审判人员在适用相应的法律条文时，应当优先于特别法进行适用。

总而言之，不论香港国安法与香港基本法是同位法的关系或是特别法与一般法的关系，香港国安法都能作为香港基本法的特别法，当香港国安法和香港基本法在具体适用国家安全领域立法发生冲突时，应当根据特别法优于一般法的原则优先适用香港国安法。

2、香港基本法附件三的全国性法律准入机制

根据香港基本法第十八条的规定，香港基本法的主要内容是对于香港地区的社会秩序、经济等事务进行管理，而基本法附件三则是对于全国性法律的一种特别规定，能够让全国性法律进入香港的立法体系中[]，可以促进形成香港特区维护国家安全的宪制秩序。

在香港国安法之前，香港基本法附件三已陆续加入十三部全国性法律，主要内容都是根据香港基本法第十八条规定限于有关国防、外交和其他不属香港特区自治范围的法律。而香港国安法作为香港特区维护国家安全的立法，规制事项是中央事权，在香港高度自治的范围之外，因此能够作为附件三列入香港基本法。

香港国安法符合香港基本法附件三的立法主体要求，依据香港基本法第十八条第三款，香港基本法委员会和香港特区XX能够对相关立法提出意见，全国人大常委会在经征询意见的程序后，也拥有相应的权利，对于基本法附件三的内容可以进行相应的修订，确保附件三的内容更好的适应时间需求。同时对于香港国安法的制定内容而言，也符合香港基本法附件三仅限于国防、外交和香港特区自治权以外的立法内容范围。由此可见，香港国安法列入基本法附件三合理合法，既符合香港基本法第十八条有关附件三的准入规定，也做到了对香港本地国家安全法律制度的补充拓展。

3、香港国安法与二十三条立法的平行关系

对于香港基本法而言，其是对于香港地区的社会秩序、经济等事务进行管理，香港国安法是对于香港地区的国家安全事务进行管理，则两者之间的关系并非是矛盾的，而是互为依存的关系[]。香港的国家安全立法本已由全国人大经香港基本法第二十三条授权给香港特区，但由于香港本地XX第二十三条立法受阻，迟迟不能出台，国家安全在香港面临日益严峻的威胁，中央XX在此紧迫情况下当机立断选择直接立法，并通过法定程序使其在香港生效。从法律实施的效果上看，一方面香港国安法因其宪法层面的立法正当性而具有与香港基本法同等的位阶效力，同时其仍处于香港基本法的治理框架之下，仍应遵守香港基本法所确立的各项基本要求。另一方面，香港国安法对香港基本法中维护国家安全方面的法律规制能够进行弥补，形成了内容上的完整性，一定程度上实现了“一国两制”制度在香港国家安全问题上的法律建构。

四驻港国安公署直接管辖权的程序控制

（一）中央与香港地方的执法“双轨制”之合理性

从法律实施的角度考量，在“一国两制”制度前提下，因为香港特区拥有高度自治权，对于中央XX而言，对于香港地区的国家安全事务的管理难以有效的发挥作用，缺乏专门的管理机关，也不能够及时的维护香港地区的社会秩序的稳定。同时对于香港港当地的普通执法机关又无力应对严重的几类危害国家安全的犯罪案件[]。因此，唯有从中央层面立法设立驻港国安公署，同时与香港当地执法机关协调对接，才能有效地遏制近年来香港地区危害国家安全犯罪不断兴起的势头，最终实现构建从中央到地方的严密国家安全治理体系。

在此情境下，中央XX通过制定香港国安法的方式，对于香港地区的国家安全治理设定了相应的部门与程序，不仅能够保障香港地区的自治权不受到侵犯，同时也能够保障香港地区的国家安全[]。因此对于香港地区的国家安全事项而言，中央XX的主体地位不言而喻，具有终局性的主导和监督权力，同时根据“一国两制”原则，设置了相应的部分，在香港地区设置了驻港国安公署，从而对于香港地区的国家安全事项进行管辖，同时也设置了相应的警务处国安执法部门和律政司国安检控部门，保障香港机关对于香港地区的治安治理。这在执法机构上进行“双轨制”划分运行的模式是对“一国两制”制度的合理变通，国家安全理应属于中央事权，而基于香港的高度自治权将中央的国家安全执法权进行一定的分配，使香港特区XX及其执法机构管辖一般的绝大多数案件，并享有程序上完整的执法权力，而中央则有节制性地将对港的国家安全执法权进行管辖，根据香港国安法的有关规定，对于特定的危害国家安全的犯罪进行管辖，维护香港地区的国家安全秩序，促进香港地区的社会秩序的稳定。

1、直接管辖权适用条件的限定性

驻港国安公署作为中央XX依法直接派出的履行国家安全法治责任的机构[]，其所行使的直接管辖权依据香港国安法第五十五条仅限于三种危害国家安全的特殊情形。一是香港XX管辖确实存在困难的，一些案件涉及到了外国势力介入，导致其中夹杂着复杂的权力与利益纠纷关系，香港特区作为从属于国家主体的地方是难以协调其中矛盾的，需要中央权力出手管治；二是香港特区的执法效果不明朗的，犯罪分子借由自身地位势力逍遥法外，给香港执法机构推进侦查造成很大阻碍时，需要中央驻港的执法队伍进行协助或直接代为管辖；三是香港特区出现现实紧迫的危害国家安全情况，给香港地方乃至中央都造成了不可忽视的威胁时，也需要驻港国安公署能够利用自身地理位置和授权行使的优势，及时有效的解决问题。

而在充分兼顾“一国两制”原则的前提下，香港国安法明确在第五十五条规定之外，对于特定的三类危害国家安全的犯罪由驻港国安公署进行管辖，而对于特殊三类之外的危害国家安全的犯罪的管辖部门可以是香港的有关部门，如香港的国安委、警务处等部门，对于香港地区秩序的稳定起到不可磨灭的作用。因此，驻港国安公署在香港对特殊的危害国家安全犯罪案件行使直接管辖权，并不代表剥夺了香港当地执法机关的执法权，也不会影响香港当地已有的执法体系运行。

2、尊重“一国两制”及香港社会法治习惯

对于“一国两制”的治理方针，是我国在治理特别行政区的基本原则，不容改变，而香港国安法正是在该方针的指导下制定的，是符合该方针的基本理念的[]。驻港国安公署依法承担维护国家安全的宪制责任与特殊情形下的直接管辖职责，此举作为中央事权在香港维护国家安全方面的具体落实，从本质上体现了中央在对香港国家安全领域立法时对国家主权及利益的维护，对“一国两制”根本宗旨的积极践行，同时从法律实施效果上看，改变了香港国家安全立法方面长期“不设防”的被动状况，促进了香港法治与社会长远发展与稳定繁荣，这也象征着“一国两制”在香港的实施步入了新阶段[]。

照顾到香港的社会现实和法律传统，驻港国安公署行使直接管辖权，不仅强调达成有效惩治相关犯罪的目的，同时注重在执法过程中保护香港居民的基本人权和合法权益。此外，对于香港基本法的基本原则，如人权保障、司法独立等，中央XX在制定香港国安法予以了一定的保留，通过内容或形式上的变通继续得到确认和保障[]。

主要表现：第一，适用“无罪推定”规则，香港国安法与内地《刑事诉讼法》在推定是否有罪的法律规制表述上并不完全相同，在香港国安法中使用的是“假定无罪”的表述和原则[]。第二是恐怖活动犯罪的变通删减规定，香港国安法中对恐怖活动犯罪的类型规定并没有内地《刑法》中所规定的全面[]。

香港国安法在形式上的变通则体现在法律语言的表述，与内陆的刑事诉讼法的有关用语存在不同，如对于犯罪嫌疑人提起公诉时，在大陆地区检察机关的“侦查起诉”，而在香港地区适用的是“检控”，尽管法律用语不同，但是所表达的含义是相同的。

因此，香港国安法作为“一国两制”制度在XXX下的产物，不论是在立法层面的表述考量，还是实施层面的人权保障，都充分尊重了”一国两制“原则和香港社会法治习惯。

3、激励香港本地发展国安执法机制，降低国家治理成本

香港国安法制定后，能够有利于香港地区的社会秩序的稳定，以共同维护香港的国家安全[]，而这也对香港本地发展国安执法机制提供了现实有效的借鉴经验。

香港国安法划分的国安执法体系，分为一般管辖和特别管辖。在一般管辖领域的执法主体是香港国安委，负责决策多数事项和协调各部门工作职责，对于警务处的管辖范围也进行了明确，即在国家安全犯罪中，表现形式为一般性的犯罪应当由警务处进行管辖，并收集分析相关情报信息，以推进香港国安法具体落实。香港国安法在特别管辖领域的执法主体是驻港国安公署。由于其代表中央XX处理香港国家安全事务，因此执法行为不受香港特区管辖。香港国安法依据香港国安法第四十九条和第五十五条，肩负维护国家安全职责和行使特殊危害国家安全犯罪案件的直接管辖权。

由上述可知，香港国安法在维护港区国家安全层面，设立了一套从一般到特殊的执法机制，分别由香港特区行政长官和中央派驻维护国家安全机关人员担任对应不同领域的执法人员，以保障香港特区XX在维护国家安全领域的充分参与和协调联动。此举一方面为香港本地发展国安执法机制构建宪制基础，有利于激励香港本地国安执法机制的发展完善，另一方面随着香港本地国安执法机制的完善与充实，中央治港的成本也能因此降低。

（二）直接管辖权有关制度的程序法治保障

1、直接管辖权下《刑事诉讼法》的适用性与权利保障

根据香港国安法第五十六、五十七条，驻港国安公署直接管辖有关危害国家安全犯罪案件时，由驻港国安公署负责立案侦察，最高人民检查院与最高人民法院行使相应的权利，对于案件进行公诉或者是审理等，同时也明确的规定，对于驻港国安公署所管辖的案件，适用的法律应当是《刑事诉讼法》的有关规定，而并非是香港基本法的有关规定。

首先，根据《刑事诉讼法》一般的诉讼程序，在直接管辖权案件的立案侦查环节，驻港国安公署区别于香港特区处理一般社会安全犯罪的警队，充当了大陆地区国家安全机关或公安机关的角色。在检察和审判环节，不同于香港司法体系中的律政司和终审法院，由最高检和最高院指定有关检察院、法院受理案件。该指定管辖，也与香港基本法第十九条相呼应。由此在香港特区危害国家安全犯罪领域，形成了特别与一般管辖两套司法体系与制度。而驻港国安公署所直接管辖的范围则严格限定在三类危害国家安全犯罪案件中，保留了香港特区本地绝大部分的司法管辖权，具有适用上的针对性和决定性。

其次，将香港国安法与《刑事诉讼法》接轨，意味着驻港国安公署行使直接管辖权时需在尊重《刑事诉讼法》基本原则的前提下进行。一是严格遵守法定程序原则，直接管辖权案件适用《刑事诉讼法》，在对于案件进行侦查时，应当要严格的遵守相关的行为规范与程序要求，不得违反程序公正，否则应当依法承担相应的法律后果。二是分工负责、互相配合、互相制约原则，在针对香港特区国家安全的直接管辖权案件中，驻港国安公署和最高检、最高院对于案件进行管辖，完成对于案件的侦查、公诉与审理工作，实现司法公正，保证做到不错不漏、不枉不纵。三是对于侵犯国家安全的犯罪，也应当要符合刑事诉讼法的有关规定，犯罪嫌疑人、被告人仍然拥有相应的权利，能够对于自己的行为进行辩护，确保能够充分的展示自身的意见，保障辩护权的行使，其辩护权作为基本诉讼权利得到法律充分的保护和准予行使；其次从司法机关角度，保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权是其基本义务，具体包含告知义务和提供有效辩护条件。四是禁止有罪推定原则，在驻港国安公署直接管辖的案件中，法院作为审理案件的有关部门的，对于犯罪嫌疑人认定有罪的判决应当是由法院作出，若是法院未作出最终的判决，则在法律上，任何人都不应当认定有罪。五是认罪认罚从宽原则，在直接管辖权案件中，犯罪分子如实供述自己罪行并自愿接受司法机关给予的刑罚处罚，可以从宽处理，这既承载了我国司法的宽容精神，也实现了司法资源的优化配置。

同时，在审查起诉与审判环节对驻港国安公署直接管辖案件的指定管辖，也要遵守《刑事诉讼法》相关规定。《刑事诉讼法》第二十七条赋予了刑事诉讼案件中上级法院指定管辖的权力，这在驻港国安公署直接管辖案件中同样适用。由于国家安全属于中央事权，经驻港国安公署立案侦查的案件由香港本地的律政司与法院进行诉讼程序难以解决这类严重的危害国家安全事件，需要从中央层面进行司法管辖权的分配，由最高检、最高法进行指定管辖以落实到位，由此在香港危害国家安全犯罪案件中形成一个闭环的司法系统。

2、直接管辖权下特区XX的提请酌情权

根据香港国安法第五十五条，直接管辖案件从提请主体的角度看有两种情况，第一种是经香港特区XX提出，再报中央人民XX批准；第二种是经驻港国安公署提出，再报中央人民XX批准。经中央人民XX批准后，最终由驻港国安公署对香港危害国家安全犯罪案件行使管辖权。由此可见，驻港国安公署对三类特殊的危害国家安全犯罪案件的管辖权不是独断的，国安法明确兼容了香港特区XX对相关案件的提请主体的正当地位，是从香港当地的现实出发所设立的法律规制，换言之，特区XX在驻港国安公署直接管辖权事务的统筹中仍有一席之地。因此，直接管辖权下特区XX的提请酌情权，恰到好处地维系了香港地方XX与中央派驻机构之间的互助关系，实现在直接管辖权案件中中央与地方权力的有机结合与合理制衡，彰显了“一国两制”制度的优越性。

在香港特区XX被赋予当地国安问题一定“话语权”的同时，香港国安法第五十五条也明确不论是特区XX还是驻港国安公署，经其提起可能危害国家安全且须由驻港国安公署直接管辖的事项都需报中央人民XX批准，这无疑为双方主体的提请权都实行了严格把关，从中央层面有力防止了特区XX提请酌情权的滥用或误用，也体现了中央XX依据“一国两制”原则在驻港国安公署直接管辖权问题上严谨的制度考量。

3、中央XX案件管辖批准权的程序化与节制原则

如前所述，根据香港国安法第五十五条，中央人民XX对于香港特区XX和驻港国安公署提请的危害国家安全犯罪案件，有批准驻港国安公署对此行使直接管辖权的决定权。但中央人民XX对于案件管辖的批准权不是随意的，其权力的行使还需遵循程序化与节制原则。

从程序化原则的角度看，中央XX只接受香港特区XX和驻港国安公署两方主体的提请要求，也即其他香港当地行政或司法机关无权对三类危害国家安全的犯罪案件提起管辖权批准的建议，从而从程序上保障了直接管辖案件在提请与批准环节两端节点对接的直接性和准确性。从节制原则的角度看，中央XX的案件管辖批准权仅限于香港国安法第五十五条规定的三种危害国家安全犯罪的情形，而对于绝大多数香港本地的国家安全案件则依据香港国安法第四十条、第四十一条，归香港特区管辖，并适用香港特区本地的法律。可见中央XX对于案件管辖批准权的行使是极为节制的，这也最大限度地保障了香港特区的司法独立。

4、对驻港国安公署执法行为的监察法制约

根据香港国安法第五十条，驻港国安公署人员依法接受国家监察机关的监督。在这种情况下，监察委发挥着相当于香港特区廉政公署的作用。

首先，对于驻港国安公署人员而言，其是由中央XX直接管辖，对于香港地区的国家安全事件进行管辖，因此其职务行为在《监察法》第十五条规定的监察范围之内，受《监察法》的监督。

其次，监察法在调查环节强调收集被调查人违法犯罪事实，以形成有效完整的证据链，同时有权采取留置措施；在处置环节，对违法公职人员可作出政务处分决定，对涉嫌职务犯罪的可移送检察院审查起诉。因此，在监察法设立的完备的权力制约体系中，驻港国安公署执法行为不会因为独立于香港司法体系之外而失控，反而因为《监察法》的制约而具有程序触发的严格性和权力行使的节制性。

最后，对于驻港国安公署人员的职务违法甚至职务犯罪行为，《监察法》第四十五至四十七条对此有明确的处置措施以追究其法律责任，因此，驻港国安公署人员的执法行为受《监察法》制约，必须合理合法。

5、香港特区执法机关的协助与制约

驻港国安公署对于香港国家安全领域有严重危害性的犯罪案件有中央授权认可的直接管辖权，在执法过程中也与其他驻港机构及香港本地执法部门之间形成了协同联动的合作模式，香港特区执法机关可以提供必要的协助与制约，这一协作模式符合香港基本法第九十五条的规定。

首先是驻港国安公署与中央派出的其他机构之间应当保持沟通。根据香港国安法的有关规定你该，驻港国安公署是受到中央XX的直接管辖的，同时为了更好的实现管辖香港国家安全的目的，应当要与中央XX派驻的其他的机构保持联系，共同的促进香港地区的秩序稳定。中央各驻港机构之间能够更好地实现信息互通与资源共享，以更加充分发挥中央在港的管治权。

其次是驻港国安公署与香港当地维护国家安全部门的协作关系。一方面，驻港国安公署的工作职责是对于特殊的三类国家安全犯罪进行管辖，但是也应当要对于香港地区的国家安全事项进行联系，在对于相关的安全部门首长人事任免时，有提出意见的权力[]。另一方面，香港国安法第五十三条赋予驻港国安公署权力与香港国安委建立协调机制，监督和指导香港维护国家安全工作的开展。香港国安法第六十一条同时规定了香港特区XX的有关义务，应当要确保驻港国安公署能够顺利开展工作。

同时驻港国安公署部门也应当要与香港地区的国家安全部门保持联系。香港地区普通国家安全事件的管理部门是国安委，由行政长官担任负责人，驻港国安公署的负责人应当要与国安委保持合作，推动香港地区社会秩序的稳定。并且香港国安委履行协调香港特区维护国家安全工作和行动的职责，以建立驻港国安公署与香港各国家安全部门之间的关系，防止香港地区的国家危害事件的发生。

（三）以人大释法形式强化直接管辖权程序保障的法律建议

根据香港基本法第一百五十八条，其解释权归全国人大常委会所有，因此全国人大常委会可以主动或者应请求根据需要随时对基本法的所有条款进行解释，同时授权香港特区法院在审理案件时可以解释基本法[]。自1999年以来，全国人大常委会关于香港问题总共进行了五次释法，分别解决了港人在内地子女居港权争议问题、行政长官和立法会产生办法问题、行政长官剩余任期问题、香港外交事务权限问题以及公职人员就职宣誓问题。这五次人大释法充分展现了中央治港的主权精神与制度设计优势。

历史经验证明，人大有节制的常态化释法[]，符合香港基本法与宪法构建的宪制基础，是香港法治转型升级的关键动力和因素。因此，在驻港国安公署直接管辖案件中，对其程序保障的具体适用解释，中央同样可以采取人大释法的方式进行，人大释法的效力应当在直接管辖案件中得到认可。

以前述所说的中央XX对于驻港国安公署案件管辖的批准权为例，可以从人大释法的角度，更加详细完整地阐释中央XX何时通过何种途径接收香港特区XX和驻港国安公署的提请建议；对于提请具体需由哪个部门负责审核，哪个部分负责批准，是否需要另设专门小组或部门；对于中央XX不予通过的提请，是否允许提请主体提出复核的异议，等等。综上所述，以人大释法形式将中央XX批准权的行使落到实处，方能有效强化驻港国安公署直接管辖权的程序保障。

五直接管辖制度的未来

转眼间香港国安法的颁布已过将近一年，其在弥补香港特区基本法第二十三条立法不足上发挥了重大作用。得益于此，众多曾经涉嫌破坏香港地区国家安全制度的违法分子再难做“漏网之鱼”。典例如香港壹传媒创始人黎智英，其曾屡次遭香港警方拘捕而屡获保释。自香港国安法颁布后，2020年8月，香港警方再次以其涉嫌勾结外国势力、违反香港国安法将其拘捕，同年12月香港终审法院依据香港国安法第四十二条第二款有关规定，对于黎智英保释作出了不予批准的最终裁决。2023年4月1日，香港法院裁定黎智英组织及参与未经批准集结罪名成立；4月16日，黎智英被判刑14个月；5月14日，香港保安局依据香港国安法第四十三条冻结黎智英持有股份及银行资产。与此同时，黎智英还有涉嫌犯香港国安法，严重的危及到香港地区的国家安全，行为表现为“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”，在后续进行的刑事程序中，如若香港本地司法机关因案情复杂导致管辖存在困难，则驻港国安公署则会经中央XX批准对相关案件行使直接管辖权，并尽其职责对具体违法犯罪行为进行充分的立案侦查。

而这种情形也引发了笔者对驻港国安公署直接管辖触发前提的进一步思考，对于香港国安法第五十五条中直接管辖权行使的第一种情况，其中“香港特别行政区管辖确有困难”所指的，是香港警方的立案侦查困难，还是香港法院的审判困难？不同的前置条件，需要从法律制度上进行不同的规制。若是前者，则需建立香港警方与驻港国安公署在三类危害国家安全犯罪案件中信息互通与协作行动的联络体系，以更高地保障驻港国安公署直接管辖权行使的准确性与高效性。若是后者，则需考虑驻港国安公署另行完成立案并移交最高检和最高法指定管辖的刑事程序，是否会与香港本地司法系统构成二次立案的矛盾，造成司法资源的浪费与重复管辖的问题，如何通过更为精细合理的法律规制来避免类似情境，还有待后续的立法完善。

总而言之，驻港国安公署的直接管辖权，一方面作为中央对维护香港国家安全在香港国安法中的代表性体现，既是香港国安法在香港特区行使的“利器”，又为香港本地国家安全立法与机构设置提供参考；另一方面驻港国安公署直接管辖权及时有效地解决了香港本地基本法第二十三条立法不足中最为关键的问题，体现了中央对港国家安全事务管治的必要性和重要性，有力地证明了国家法治公信力在香港特区的彰显和延续，能够维护香港法治与社会的长治久安。因此，驻港国安公署的直接管辖制度在未来香港特区国家安全的立法制度上，将具有不可替代的重要意义。

结论

综上所述，香港国安法是一部具有划时代意义的治港良法，其中设立的驻港国安公署拥有对香港特区危害国家安全的特殊类型犯罪有直接管辖权。经前述论证可得，一方面这在立法上并没有突破“一国两制”法理基础，也没有违背宪法和香港基本法的相关规定。恰恰相反的是，中央在《白皮书》中规定的“全面管治权”概念、宪法和香港基本法的相关规定都能为驻港国安公署的直接管辖权提供坚实充分的法理支撑。另一方面，在程序运行与控制环节，香港国安法相关规定与内地颁布推行的《监察法》都能为驻港国安公署权力运行构建规范的制约和监督体系，以保障执法程序的正当性；同时以人大释法形式对后续可能需要补充的程序运行制度细则预留空间，以保障执法内容的科学性。

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