我国环境法律制度的建设与完善

　　中国是一个历史悠久的文明大国，有着上下五千年的文化，早在公元前两千多年的夏朝就可依稀看到环境保护制度化的痕迹。根据《逸周书.大聚篇》的记载：“禹之禁，春三月山林不登伐，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长”后商朝《韩非子.内储说上》载“殷之法，弃灰于公道者断其手”即意为随手在路上丢弃垃圾的人处以断手之刑。除此之外，根据考古发现秦代出土的云梦秦简上所记载的《田律》，从比拟史的角度讲，应当是世界上第一部自然保护法典，记载的是我国最早的环境保护法律条文。其中包括生态保护方面的法令如：“春二月，毋敢伐材木山林及壅堤水；不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、卵，毋毒鱼鳖，置阱罔，到七月而纵之。”从这段文献中可以看出其涉猎保护的范围之广。

　　随着时代的发展和人类历史文明的进步，我国环境保护法律制度从早期为保障国家对自然资源的持续利用，以维护封建社会的统治，到人们清晰地认识到自然环境与人类社会和谐发展的重要性，致使环境法律制度由千年前的朝廷禁令演化为如今的法律制度并在精神层面上对每一个公民有着深刻的影响。自1949年新中国成立到1973年全国第一次环境保护会议召开前，是我国环境保护事业的孕育产生阶段；自1973年起至1978年中共十一届三中全会止为艰难的初步发展时期，这也是有史以来第一次将环境保护提升到了国家管理的议程；1979年我国《环境保护法（试行）》颁布与实施，标志着我国环境保护事业正式开启法治化进程，我国环境法律保护制度自此踏入了新篇章。但在我国环境法律制度的发展进程中也存在诸多问题，环境法律制度与经济发展、行政立法等诸多方面存在发展上的不平衡、在制度上的不完善，以及制度创新方面的问题，环保之路仍有一段很长的路要走。

　　环境法律基本制度是构建环境法律体系的重要基石，对相关政策的实施起着导向性作用。1989年第三次全国环境保护会议在评价了当前环境保护形势的同时，总结了环境保护工作的经验，并将我国环境保护的主要制度归纳为八项，包括“老三项”和“新五项”环境保护制度。“老三项”环境保护制度即为环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度；“新五项”则为限期治理制度、污染集中控制制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度。但不同学者间所持观点也有所不同，如蔡守秋教授认为环境法的基本制度应包括如下几点：环境资源标准制度、环境资源规划制度、环境资源监测制度、清洁生产制度、综合利用制度等；韩培德教授则认为应增加环境污染与破坏事故报告、处理制度。由此可见，任何法律制度皆因着人类社会的进步和文明的发展而不断变化，对于哪些制度才应成为环境法基本制度的问题，这实质上是由该基本制度的社会作用和地位决定的,并随着生产力水平的不断提高和人们环保意识的增强，逐渐的产生了对环境法律制度的新的要求，由此则需要对传统的环境法律制度予以完善和创新。

　　环境法本位问题是环境法学中的哲学命题，对其研究的重要性不亚于其制度的构建。就立法实践而言，做好环境法本位的定位、确定其价值取向和基本原则，需以此为前提来构建相应的制度；就守法、执法、司法而言，环境法本位主要反映在环境法的基本价值及原则之中，使其蕴含在立法的本意中，故而对于环境法本位的研究是对环境法体系进一步完善的需要。

　　实际上很多国家的环境法律制度都将权利本位变的公共利益化，并通过立法、司法等途径确对环境权制度予以确认。根据《中华人民共和国宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境、生态环境，防止污染及其他公害”④及《环境保护法》第6条“任何单位和个人都有保护环境的义务，都有权对破坏环境的单位或个人进行检举和控告。”⑤这对环境权利社会公共利益化的实现提供了法律上的保障，却也不够具体，且并未明确要求公民环境权利须得以实现以及其制度本身所存在的问题仍是未解，从而致使环境立法上过多的强调了环境义务而非权利，在这种情况下，则显得公民的环境权保护是如此地缺乏法律依据，其积极性更是难以发挥，这也背离了人与自然和谐发展的初衷。

　　我国现行的环境法律制度设计采用“利益抑制”的指导思想，与此同时出现了经济利益与环境利益对立尖锐化以及环境公益与经济私利对立极端化的现象。这是由于该思想是于我国未明确经济发展与环境保护问题二者关系的背景下形成的。一方面，我国经济利益是人类经济活动的目的和追求，对人类的生存发展而言，自然环境是经济发展的前提和基础。不同的社会群体都以环境的多寡为限对利益的分配进行着争夺，故而人们在谈到经济利益时总将其与环境利益结合起来。与此同时，若经济活动过程中产生环境自身无法净化的废弃物过多则会对环境本身造成不利影响，进而限制了经济发展的规模。另一方面，社会中能够传播“环境公益”理念的公益组织和活动有很多，如：中华环保联合会、绿色和平组织以及世界地球日等。这些组织通过举办各种活动使环境保护的理念更加的深入人心。凡事皆有利弊，当人们过于追求私利而忽视了经济利益与自然环境的平衡时，双方的对立就会表现的尤为尖锐，这就需要完善和创新我国的环境法律制度，通过制定具体的制度来予以缓和，已达到人与自然和谐发展的美好愿望。

　　环境保护市场机制的难以形成突显了环境法律制度上强烈的有形手色彩。对此，我们无法将社会公共利益完全视为国家利益或将XX行使的环境监管职能认知为唯一的手段，从而使环境法律制度充满了行政专权色彩。实践中，环境侵权行为过多的倚靠XX的行政监管职能，缺乏公众参与以及社会团体的支持，不利于环境法律制度的建设与实施，故而导致环境保护市场机制难以形成。

　　由于我国环境法律制度上存在制度虚位并产生了制度缺陷。继而导致我国现行的环境法律制度大多无法解决现存的诸如对环境污染物总量的控制、环保产业、环保市场的建立、环保标志的认证和推广、公民环境权保障以及对生态文明的建设等社会环境问题。所以完善现有的环境法律制度且进行与时俱进的创新都成为了解决现实问题的重要途径。

　　在此将环境法结构性上的缺陷分为制度结构上的不合理以及产业结构上的不合理两个方面。

　　一方面，环境法律制度上的结构不合理主要体现在其内容规定上，由于规定的原则性较强又缺乏具体的可行性规则。例如：公众参与制度相关的参与权内容以及参与程序没有明确规定，所以公民在行使参与权时无法取得《行政诉讼法》相关规定的支持。

　　另一方面，中国作为能源消费大国，现能源消费总量位于世界第二位并持续着高速的能源消费增长率。由此可见，中国经济的高速发展是以高能耗为代价的，于是这就决定了我国环境建设的方向和内容。同时由于资源储蓄的制约，我国依然是以煤炭为主的高碳能源消耗国即煤炭的消耗占能源消费结构的比重较大且能源利用率低下即我国的能源消费结构不合理。且由于我国仍然处于发展中国家行列，就意味着我国依旧位于世界贸易产业链的前端的同时也存在着第二产业畸重、产能过剩等问题。由此造成的大气污染和生态破坏等问题就需要通过加强环境立法予以完善。

　　随着环境保护工作的进一步开展，现行的环境法律制度逐渐暴露出与社会实践相脱节，新、旧制度之间无法充分衔接等弊端，甚至在制度推进的过程中也遭遇阻碍，据此我认为有必要在理论与实践等诸多方面加以完善。

　　“三同时”制度应我国现施行的环境法律制度的实际情况而生，这是由我国所建立的一项创新型污染源控制制度，其出生就带有鲜明的“中国制造”色彩。具体指在以下两个不同的建设阶段，经审批可对环境有影响的基础建设、技术改造和区域开发等项目或防治污染的设施必须与主体工程同时进行建设计划与施工，此阶段为初步设计。且在正式投产前，必须经环境主管部门验收合格方可进行正式的生产和使用，并移交监督管理部门管理，此为施工阶段。在过去相当一段长的时间里“三同时”制度对我国环境的保护发挥着不可替代的作用，但实际上其自身也是一把“双刃剑”。由于制度要求防治污染的设施必须与主体工程同时进行，致使部分企业经济负担较重，其中一些因资金短缺无法继续投资建设相应设施，其他企业则可能受到生产规模的限制而使所建设施难以得到充分利用。解决该问题可于污染物集中排放地区建立统一的污染处理设施，对集中地区的排污单位所排污染物进行统一处理，由此扩大“三同时”制度的适用范围，从而实现污染物处理的规模化，减少企业的经济运营成本，用最小的投入换取尽可能大的环境效益和社会效益。

　　限期治理制度是指对污染严重的项目、行业和区域内的排放源，经由县级以上人民XX决定以及环保主管部门的监督，依法限定在一定期限内完成治理任务并达到治理目标的规定。同时也是我国环境立法关于“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。但就目前法律规定的限期治理制度在实践中暴露出的问题而言，现行的制度已无法与我国与时俱进的政策目标和可持续发展战略相适应。其问题主要体现在两方面：一方面，限期治理对象的范围较小，其对象仅限于特定保护区域内的超标污染源以及已经造成严重污染的污染源。而对污染严重的某一区域却不适用，从而导致区域整体的环境质量无法改善。另一方面的问题在于治理期限的不明确性。目前来讲，限期治理项目类型繁多，各排污单位的资金、技术力量也有差异，且各个区域环境污染的状况也同样存在差异，因而对于治理的期限尚未明确统一的规定。上述问题所导致的主观随意性，更使公平执法与企业公平竞争之间的失衡愈演愈烈。而解决问题的关键所在还是要完善环境法律制度的建设，提高XX的行政效率。

　　许可证制度是指凡从事对环境有影响的开发、建设项目等相关经营活动，均须由经营者向主管部门递交书面申请，经审批许可后方能进行，其实质是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理措施。这种许可主要分为三种：

　　1、防止环境污染许可证。如：排污许可、危险废物收集贮存处理许可、废物进口许可等；

　　2、防止环境破坏许可证。包括林木采伐许可、采矿许可证、狩猎证、渔业捕捞许可等。

　　3、整体环境保护许可证、建设规划许可证。许可证管理的程序分为申请、审查、决定、监督、处理几个阶段。许可证在实际应用中种类繁多，其适用范围可称得上是十分广泛，即使如此，许可证制度也并非完美无缺。例如：

　　1、地方XX的价值取向问题，地方XX在行使公权力的时候难免会牵扯到各方利益群体。在长远的利益和眼前个人利益冲突时，往往难以避免的陷入狭隘的发展观做出对地方财政有一时贡献的选择。针对这种现象，xxxxxxx指出，我国仍处于重要战略机遇时期，要从当前我国发展的阶段性特征出发，适应新常态。这就对地方XX提出了更高的要求，在强调经济新常态的同时，也要在一定程度上弥补公众对环境保护许可证制度的认识缺陷，加强对XX工作的监督。

　　2、我国现行的与环境保护许可证制度相关的立法大多产生于计划经济时期前，其规定大多无法组成体系、缺乏系统性，许可的条件和标准也不完善，再加上拥有该设定权的部门也相对较多，就使得行政机关及其工作人员自由裁量权较大，从而相继滋生了些许问题。所以明确行政许可事项、开启新的救济渠道，为公民提供更有力地保障。

　　3、许可证的监管不严。主管部门不仅须在建设项目颁证前对环境状况进行检验，还应建立许可证实施追踪制度，对于违反规定的行为处以中止或吊销许可证等处罚。且对于建设规划的许可还须考虑生态环境的承受能力。

　　排污申报登记制度是指排放污染物的单位依法向当地环境保护部门申报登记其排污情况并提供防治污染方面的有关技术资料，由环境保护部门依法予以审查并实施监督的环境管理制度。它是及时准确地掌握有关排污和污染信息的有效途径，也是环境保护部门进行其他相应管理规定的基础。我国主要的环境保护法律、法规都规定了这一制度。具体要求排污单位要向所在地的环境保护主管部门申报登记其拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治污染方面的有关技术资料；排放污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，应及时申报。不执行制度、谎报或拒报有关污染物排放申报登记事项的，由相关主管部门进行罚款警告等行政处罚。其申报程序为填写《排污申请登记表》及相关资料，由主管部门审批后，领取《排污申报登记注册证》若排污发生重大变化，需填写《排污变更申报登记表》。

　　征收排污费制度又称排污收费制度，这是环境保护机关依照法律规定，向排污单位按照排放排污物的种类、数量、浓度等，依法收取一定费用的制度，包括排污费征收、管理、使用三个环节。征收排污收费制度是运用经济手段控制污染的一项重要环境政策，对加强环境保护有着重要的意义。体现在是运用价值规律给排污者施以一定经济上的压力，促使排污者加强管理，减少污染物排放；促进生产技术改进，提高资源利用率；且增强国家治理污染的能力，加强环保部门的自身建设。

　　我国目前存在两种意义的排污收费制度：一种是超标准排污收费。这是由我国于1979年《环境保护法（试行）》首先规定的超标准排污收费制度；另一种是排污收费制度，即《水污染防治法》第15条规定的，凡向水体排放污染物的，即使不超过标准，也要征收排污费。征收排污费的目的是为了促进企事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。排污单位缴纳排污费并不意味着购买排污权，也不排除其治理污染、赔偿损失及法律规定的其他责任。排污单位如若拒绝或拖延缴纳排污费，则应承担相应的法律后果。

　　环境影响评价制度是指在建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响所进行的调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。这是为实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，而且还要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动有可能引起的环境问题，并提出防治措施。迄今为止，环境影响评价制度在我国环境事业建设过程中发挥了不可忽视的作用，但在某些方面仍需改善，实际上在实践中依旧存在诸多不足之处，其主要体现在如下几个方面：

　　1、评价对象的范围仍需扩大。环境影响评价的范围一般限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。除此之外也应适当增加环境影响评价活动中对政策、法规、规范等宏观性行为，扩大这些行为对环境的影响力。

　　2、环境影响评价作为限制发展的一种手段，目的在于使经济增长与环境保护协调起来，但限制过严则会影响经济发展和资源开发，从而影响社会的需求，那么寻求经济增长与环境协调之间掌握到如何才能达到平衡问题的解决方案就成为了重点。

　　3、环境影响评价制度缺乏公众参与的保障。对此，我国法律应规定编纂机关、建设单位在批复环境影响评价报告前，广泛听取公众和专家的意见，举行公众意见听证会、论证会或通过电子邮箱、网络在线意见箱的形式征求有关专家、单位及公众的意见，至于听证会、论证会及其他措施的举行方式或程序性问题则需通过制度的完善才能保证各种措施的有效落实。在这一方面，我国可借鉴其他国家的法律规定再制定。

　　4、行政色彩浓厚、透明度不高。这也是我国环境制度完善上存在的问题。这是由于XX及相关部门未能建立起相应的环境信息发布制度，公民无法享有充分的知情权，就无法发挥社会监督机制的重要作用。由此可见环境影响制度的完善不仅需要XX相关部门积极地改进自身工作，制度本身也应当与时俱进，与经济基础的发展相适应。

　　环境权是指公民享有适宜健康生活的良好环境及合理利用环境资源的权利。主体是公民，客体是环境利益，即能为人类生产、生活产生直接或间接影响的环境整体和各种环境要素。随着生产力的发展和社会的进步，渐渐的很多人对环境保护问题都有了新的认知和新的权利要求。现实生活中环境问题的暴露，使公民环境权法律制度的建立显得尤为迫切。现代环境科学的新发展成果也使得国家具备了保护这一权利的能力和手段。因此，国家应及时的赋予其法律权利，使其能够充分发挥提高公民环保意识、调动公民环保积极性、健全环境法律制度体系的重要作用。在法律的制定上，公民环境权由宪法确定，这使其不仅受到了国家根本法的保护，还为各项环境权法律制度的设计和运行提供了法律保障，更重要的是有了宪法的尊重与保障，就是从价值层面上统率了各项公民环境权法律制度的内在精神，有效的合理约束了公权力的使用，并为公民环境权遭受侵犯提供了标准。此外还通过行政规章、环境保护法等法律规定从不同层面确立了环境权的公、私权双重属性，并使之成为了一个具有可操作性的权力体系。并在民法、诉讼法等其他部门法中，将其与公民的人身权、财产权并列，皆作为法律关系所保护的客体。诉讼法中也要确立公民在环境公益诉讼中的主体资格地位。上述规定在立法上为公民行使环境权、提起环境公益诉讼、参与环境管理等多方面的行为提供了强有力的法律依据。

　　人类为了生存和发展必然性的对自然环境造成破坏，但人们也要正确认识人与自然的关系，要在正确认识社会发展与自然关系的基础上，尊重自然并且能动的在合理范围内改造自然。这关系到人类的长期生存发展，于是就要求我们维持人与自然和谐发展的平衡，即发展循环经济，走可持续发展道路，把生态文明与环境保护合二为一。

　　绿色堡垒是指在国际贸易领域，一些发达国家凭借其科技优势，以保护环境和人类为由，通过立法制定繁杂的环保公约、法规、标准等形式对国外商品进行的准入限制。其属于一种新的非关税壁垒形式，已逐步成为国际贸易政策措施的重要组成部分。

　　这一制度源于国家间普遍存在的不对等贸易投资关系，由于这种不平等关系的存在，不可避免地会发生部分发达国家向发展中国家转嫁污染项目或落后、淘汰工艺设备的现象。发达国家一方面制定环境保护技术性规范和较高的环境标准对发展中国家建立起环境壁垒，另一方面则利用自身的经济、技术优势向诸如我国的发展中国家，利用我国相对较低的环境标准或壁垒缺失的情况，通过该国的跨国公司向我国境内转移能耗大、污染严重的产业，对我国的生态环境和将来经济贸易的发展产生了十分不利的影响。对此，我国应提高现有的环境标准并对技术性规范加以改进，建立起中国的“绿色壁垒”，抵御发达国家对我国生态进行的侵略与剥削。

　　关于环境信息公开制度的建立，一些国际协议和国家法律都有明确的规定，如1992年在联合国环境与发展大会上签署的《里约环境与发展宣言》原则10就强调了：“在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息”⑧。2002年公布施行的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条：“遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利。”⑨鉴于国际上的先进做法，我国也应当建立面向社会的环境信息公开制度。其主要指的是依据和尊重公众知情权，XX和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为以利用公众参与和监督。涉及环境信息公开的不只是环保部门，为保证各部门环境信息能够有效流通。首先，要完善各部门沟通机制，各级人民XX环境保护主管部门以及其他相关部门，应依法公开环境信息、健全公众参与制度、为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供确切保障。其次，完善环境信息公开管理制度。保证XX在信息公开的过程中充分履行职责，完善本行政地区的环境信息公开规章制度、工作细则等，不断创新公开信息的形式、开拓新的途径。并具备处理突发事件的有效方案。此外，环境信息共享机制的建立势在必行，想要全面落实这一措施就要以当地现有体系为中心，联合多个单位通过定期会议、报告等形式共享信息，以提高各单位的环保意识，增强XX的执行效率。

　　环境法律政策的执行不仅需要完善的法律政策体系作为基础保障，还需要内在的激励机制和外在的协调、监督机制。通过建立绩效激励机制、行政问责机制，充分调动有关部门及其工作人员主动进行环境执法的同时，约束其行为即要求相关人员依法、执法、有效执法。通过建立相应的补贴制度，引导并鼓励企业减少污染排放，促使企业自主遵守环境法律规范这一最终目的的达成。建立由人民检察院提起的环境民事诉讼和刑事诉讼制度以达到司法监督的效果。在执法权限及法律监督方面，可通过合理划分中央与地方的环境监管部门的职责与权限、设立独立的地方环境监测机构，通过监测责任制度等方式来协调环境主管部门上下级之间的关系。对于执法过程中出现的有关强制、非强制性的行政手段，可根据彼此的优势，在面临不同问题需要协调时采取不同的执法手段。如此，在这样健全的法律制度下，上述各机制通过协调配合，就能够形成一个强有力的环境法律执行监督体系，保障着环境政策的贯彻落实。完善现有的环境法律制度。

　　总体上说，与发达国家所确立的相对完善的环境法律制度相比，我国环境法律制度略显稚嫩，依然有诸多的不足之处需以完善，但只要我们善于发现，勇于探索，从实际出发，取发达国家完善的环境法律制度之精华而去其糟粕，就能从根本上解决问题。从历史发展的角度上看，法律制度的建设是与时俱进的，具有鲜明的时代色彩。我国现行的许多环境法律制度都是源于计划经济体制的时代背景，与我国当下的基本国情必定会存在不相适应的地方，因此需要完善并创新现有的环境法律制度，健全环境法律执行监督机构等一系列措施予以协调。环境法律制度创新与完善的终极目标也同样是为了实现环境法律制度与市场经济的动态衔接、互补，共同促进可持续发展战略的贯彻落实。因此，认真审视和反省我国现行的环境法律制度，有利于我国环境法律制度的进一步完善与创新。

　　①陈汉生.我国古代森林保护琐见[J].政治与法律.1984年04期

　　②张觉.《韩非子》译注，上海古籍出版社2012年8月版，第224-225页

　　③《田律》是记载秦代关于农田耕作和山林保护的相关法律制度。1975年12月湖北云梦睡虎地出土秦简（云梦秦简）共两百零一枚简、律文一百零八条，包括田律六条。④《中华人民共和国宪法》（汇编本），人民出版社2018年3月版，第5页。

　　⑤《中华人民共和国环境保护法》实用版（48），中国法制出版社2014年5月版，第23页。

　　⑥《中华人民共和国环境保护法》实用版（48），中国法制出版社2014年5月版，第14页。

　　⑦xxxx：《xxxx关于环境保护若干问题的决定》，国发（1996）31号，新华网，1996-08-03

　　⑧关于环境与发展的里约宣言.世界环境.1992年04期

　　⑨张炳淳.论《俄罗斯联邦环境保护法》对我国环境保护法修改的启示.武汉大学环境法研究所基地会议.2004

　　[1]仵明丽.环境会计法律制度研究[D].郑州大学，2007.

　　[2]蔡守秋.环境资源法学[M].北京：人民法院出版社，2003.

　　[3]李忠浩.环境协议制度研究[D].中南林业科技大学，2008.

　　[4]周洁.我国规制企业排污行为若干法律问题研究[D].天津大学,2010.

　　[5]邓旸.我国环境信息公开制度的立法构建[D].中南林业科技大学，2006.

　　[6]陈琳.科学发展观视野下我国《环境保护法》之完善[D].江苏大学，2010.

　　[7]何燕.析放射性污染防治法的许可证制度[J].大众科技，2009（05）：147-148

　　[8]侯巍巍.马波.我国环境收费制度的完善与发展[J].城市问题，2004(05):64-69.

　　[9]胜栋.环境价值.处理人类与自然关系的新方式[J].郑州大学学报：哲学社会科学版.2007(5):13-16

　　[10]李天贺.郑玉书.论人类与日然关系中人类中心主义的自我超越[J]，南通航运职业技术学院学报.2008(2):20-23