城市社区调解的运行机制研究 ——以“老马工作室”为例

　　a理指明了新方向。要从源头上提高社会维稳能力，重视基层的作用，提高基层治理能力。“老马工作室”作为基层治理的优秀代表，城市社区调解工作成绩突出，其主要调解员马善祥累计成功调解案件2000多起，撰写了160余本、500多万字的工作笔记，深受周围人民群众的喜爱。极具示范性，值得研究推广。其有独特、行之有效的城市社区调解工作运行机制推广能有效化解社区矛盾纠纷，解决社区发展问题，维护社区和谐环境，最终实行有效的社会治理，打造共建共治共享的社会治理新格局。

　　社区调解是社区自治的重要内容，指社区依靠自身组织的力量来调处、解决社区内产生的矛盾，实现社区自治，维护社会和谐发展环境。中国素来有矛盾调解的文化，基于依靠司法途径解决矛盾成本高昂，且结果往往差强人意，加上传统的宗族思想，矛盾产生后，往往会在宗族核心人员领导下解决等现实情况下，我国的调解文化不断发展，最终形成中国所特有的民间纠纷解决机制。但我国真正的调解制度建设是在新民主主义革命时期。在xxxx领导的革命根据地xxx组织的领导指挥下，对传统民间调解进行了改造，确立了我国的人民调解制度。人民调解制度成为中国民事诉讼程序法律制度体系的重要组成部分。人民调解制度的发展大致经历了三个阶段：最初由单位组织建立的单位调解体制，后随着城市单位制的解体和农村人民公社制的解散，建立了调解的司法体制以满足社会和谐发展和矛盾纠纷友好化解的需要，最终为适应经济社会发展新形势，创新出了社团调解体制。[李瑞昌：《新中国调解制度变化的内容、路径、动力及未来》，《复旦学报》2018年第4期。]

　　我国于上世纪90年代展开对城市社区治理机制的研究。国内出现了以XX主导论、社区自治论和社区功能论为主的三种观点，其分歧点主要在治理主体的界定以及主体间主次关系的差异上。其中社区自治论正在被普遍接受和推广，并不断与社区功能论互相影响、结合。要求充分发挥社区的基层自治作用，社区自治机构充分履行职能，从矛盾发生地彻底解决问题，维护社区和谐稳定发展。与此同时，将国家、市场与社区视为一个相互联系的有机整体。不断提高自身治理能力，构建、健全治理机制，不断转型以求达到更好的治理效果。关于社区调解制度，国内很少借鉴国外经验，较少学习国外做法，比较侧重于阐释社区调解的作用与现实意义，并从多角度对其进行了研究探讨。如知名学者瞿琨认为：在当代，很大一部分矛盾纠纷应划分为“法律地位平等的社会人之间的利益冲突”,相对应的最优化解之道是“便捷而不伤和气的调解制度”。还提出信任机制作为社区调解制度的核心,与社区调解人的职业素养、个人素质之间存在互动关系,共同影响着调解行为所产生的结果。[瞿琨：《论社区调解场域及其信任机制的构建法则》，《上海大学学报》2010年第6期。]甚至宋黔晖认为信任是社区调节产生的前提条件，是社会资本的主要表现形式，与社会调解呈正相关关系。[宋黔晖：《社会资本视野下的社区调解》，《贵州师范大学学报》2011年第2期。]申剑敏、陈周旺则明确指出,当代社区调解既要注重情与理的运作,又不能忽视法的作用，要强调情、理、法三者的结合，共同发力解决社区矛盾。[申剑敏、陈周旺：《“法外治理”：社区调解与中国基层社会的非正式控制》，《上海行政学院学报》2011年第5期。]XX学学者吴晓林等人则认为,以社区调解制度为代表的非诉讼纠纷化解机制,是社区治理内容的重点,还是实践的特色。

　　我国现在的社区矛盾调解基本方式主要为三种：斡旋、协商会议或前两者的组合。前者主要用于探索解决方案，后者开诚布公体现调解中立性。几乎所有的调节机构都很好的运用着这三种调节方式。[李婷婷、李亚：《调解社区公共冲突:基于3个案例的分析》，《北京理工大学学报》2015年第2期。]

　　关于城市社区调解机构的实践探索也在同步开展，重庆市观音桥街道设立专门调解工作室“老马工作室”、上海市的“人民调解李琴工作室”；深圳“以事定费，购买服务”的福田模式、浙江省绍兴市诸暨县“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”等一系列成绩斐然的城市社区实践探索还在不断发展完善。

　　X的社区调解机制形成较早，发展较好。始于19世纪七十年代的X社区调解运动，在多元主体的社会建构共同作用下，最终形成了以公民参与和社区自组织为特征，并强调公私合作与非诉讼解决途径的社区调解机制。“随着社区调解项目的不断扩展和成熟，一些具体的机制性的争端解决方法也被逐步发展出来。X学者丹尼尔·麦吉利斯（Daniel Mcgillis）将其概括为四种基本方法：‘说服’(Conciliation）、‘调解’(Mediation)、‘仲裁’(Arbitration)和‘建导’(Facilitation)。”[徐君：《X的社区调解机制及其建构》，《中国行政管理》2013年第10期。]其中仲裁与建导方法是中国社区调节方法中所缺少的，X的仲裁在调解尝试失败后才给出强制性决定，最终形成的协议具有约束力，这个协议在民事法庭上是具有强制性的，很好地保障了调解的结果。建导则是更多的运用在公共纠纷解决中，由专业调解人员将公民、XX机构的代表及其他相关组织召集到一起，召开相关会议，共同讨论这些会对社区产生影响的公共政策。

　　在随着经济社会的发展，社会矛盾风险的增大，社会治理的作用日渐突出，XXXxxxx报告中也提到，面对这一系列的社会治理挑战，要求我们“进一步加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[青连斌：《推动社会治理重心向基层下移》，《学习时报》2018年6月18日，第一版。]，加快打造社会治理新格局，维护社会的和谐、稳定与发展。“老马工作室”作为基层社会治理的优秀代表，在基层社会治理中社区调解工作方面十分出色，可为我国的城市社区调解运行机制建设与发展提供借鉴意义。

　　本文主要采取文献研究法和比较分析法，对我国城市社区调解体制发展路径、发展理论和开展方式和进行梳理归纳，并对国外社区调节体制成功建立的优秀经验进行整理。以“老马工作室”为研究对象，对其工作人员结构、工作开展方法、理念与制度现状进行分析，并对比X等发展较早，比较完善的社区调解运行机制内容，分析我国现行社区调解运行机制中的优势与不足。并结合国内外已有的经验教训对其不足之处提出优化建议。

　　“老马工作室”位于重庆市江北区观音桥街道，交通便利，所管辖面积大，位于重庆市商业中心之一，经济发达，商业贸易繁荣，社区纠纷较多发，为其建立一套完整有效的城市社区矛盾调解体制提供了现实基础。在全国范围内属于城市社区调解工作示范区，团队将其丰富的调解经验整理撰写出520余万字工作笔记，并总结形成《老马工作法之老马三十六策》、《老马笔记》等书籍，在全国范围内推广学习。并在发展过程中结合社会的发展变化对工作开展模式做出改变和调整。如：在“全民抗疫”的背景之下，开启线上为主、线下为辅、多措并举的“云办公”模式，开展网上调解，切实保障了当事人的合法权益，成功且高效地调解了矛盾纠纷。

　　“老马工作室”工作人员组成多样，调解工作室内工作人员除了社区派遣工作人员外，还有“老马带小马”社区工作专业人士，“小马”指的是被派遣来学习“老马工作法”的社区矛盾调解工作人员，还有法律相关人才来协助解决法律相关问题，主要来自于周围律师事务所或法律援助中心所派遣的志愿者。但没有固定的聘用人员，总体来说，从事社区调解工作的专业人才始终是缺乏的。

　　“老马工作法”是马善祥同志以及“老马工作室”团队成员在从事了多年的基层社区矛盾调解工作和群众思想政治工作的实践基础上，总结、研究和提升出的一套全面且高效的基层矛盾调解工作方法体系。

　　“起立迎接、请坐倒水，倾听记录、交流引导，解决问题、出门相送”是24字规矩具体内容。主要表现在工作人员的举手投足、一言一行中。

　　基层干部运用肢体语言开展群众工作，能拉近与群众的距离，增强群众对干部的亲切度与信任感。同时，扮演好一个倾听者的角色，运用语言魅力开展群众工作。认真倾听并记录调解对象诉求，用合适的语言引导调解对象解决矛盾。根据现有资料进行调查、核实情况，合理解释与划分矛盾，耐心调解。

　　“民为本·义致和”六字理念贯穿“老马工作法”始终。

　　“民为本”是“老马工作法”的根本目标。是老马工作室依据XXX“以人为本、以民为本”根本宗旨，对基层人民群众实实在在能感知、有认知的具体内容和现实问题方面做出一下延申与要求：满足民需、疏解民怨、引导民风、推动民生、促进民富等。

　　“义致和”是“老马工作法”的工作思路。“义”是社会主义核心价值观，“和”是社会间、组织之间、邻里之间、家庭内部、人与人之间的和谐。“义致和”指的就是在社会主义核心价值观的指导下做好基层群众工作。在解决问题时，将人们思想上的问题与实际的问题一齐解决。要将正确的“义”作为价值观，用“致”作方法论，最终实现真正的“和”目标。

　　“情、理、法、事”十三要则是“老马工作法”的基本原则。是老马在长期基层思想政治工作实践中过程中形成的。

　　“情”字三要则，即“情在于真诚、情在于表达、情在于坚守”。要求社区调解员加深群众的感情、提高语言行动表达能力、树立正确的岗位观。“理”字三要则，即“倾听群众说理、会给群众讲理、引导群众心理”。学会倾听群众的诉求；深入分析问题，并将正确的思想、方案传达给群众，使其明理；掌握事情发展情况态势，应到群众心理。“法”字三要则，即“依法是准则、守法是底线、执法有前提”。以法律为依据，坚持公平正义原则，积极维护各方合法利益；坚守法律底线；严格执行政策法规，充分维护群众利益。“事”字四要则，即“望闻问切发现事、履职尽责能担事、举轻若重办琐事、千方百计解难事”。要求社区调解员有敏锐洞察力，及时发现问题；竭尽全力处理问题；对每个案件都能负责到底，灵活运用多种方法多次调解直至矛盾解决。

　　“3441”保障制度是在观音桥街道党工委、办事处的领导下构建起来的基层群众自治制度。三层责任体系，即将责任划分与网格化管理结合，根据责任落实主体不同，将责任划分为社区全域大网格、片区局域中网格和小区楼栋小网格；四项调解制度，即是来访必接、矛盾必调、调处必督、分和相宜制度；社区治理四个注重，即注重治理主体多元性，注重工作机制协作化，注重参与渠道社会化，注重价值引领生活化；一个团队机制，即“老马工作室”团队根据相关规章制度开展城市社区调解工作。

　　老马“三十六策”是“老马工作法”的具体工作策略。三十六策是在老马自己总结的60多种具体工作方法的基础上，进行归纳、合并、梳理、凝炼而成的。共分为思想疏导篇和矛盾化解篇。

　　思想疏导篇主要解决被调解对象之间的思想问题，了解被调解者的权益诉求以及心理预期，减少调解过程中所遇的阻力。具体内容为：修身之策，“党性保鲜、笔记催化、坚持待成、群众为镜、自我约束、良心拷问”；亲和之策，“望闻问切、喜怒哀乐、冷热酸甜、肢体语言、与人为善、甘受委屈”；劝导之策，“戴高帽子、找幸福感、点燃希望、搭梯下楼、无知有畏、风险提示”。

　　矛盾化解篇主要解决被调解对象实际问题，是城市社区工作者开展实际矛盾实践工作的工作方法。具体内容为：控制之策，“接触控制、情绪控制、僵持控制、真相控制、双相控制、事后控制”；转化之策，“化大为小、化整为零、化多为少、化窘为顺、化责为义、化需为桥”；决断之策，“常识判断、存异判断、倾斜判断、请你判断、慎作判断、执法判断”。

　　“老马工作室”从设立之初到现在，在城市社区调解工作方面的成就不容置疑，马善祥同志从事基层调解工作已有30年，总结出“民为本、义致和”六字理念，“情、理、法、事”十三要则，“3441”保障制度、老马“三十六策”等一整套“老马工作法”，并依托这一套工作方法成功化解数十起重大矛盾纠纷，妥善处置了多个意外事件，接访2万多人次，办理信访问题1500余件，调解成功率达98%以上，“老马调解工作室”被国家司法部授予“全国模范人民调解委员会”称号。

　　“老马工作法”的成功提炼总结，使相关部门机构的工作能力得以提升，破解了调解大难题，为新时期人民调解工作打开智慧调解的殿堂，促进了社区的和谐与稳定。为基层调解员指明了调解的方向，传递出了“以情动心”、“带着感情讲道理、“选择性表达”、“控制情绪恢复理性”等一系列调解技巧。

　　“老马工作室”在其独特且日趋完善的“老马工作法”辅助下，在城市社区矛盾调解工作开展方面屡次取得良好成绩，成为多个地区学习的榜样。近几年，越来越多的地区、部门均开始学习“老马工作法”，马善祥同志也多次受邀前往全国各地进行宣传讲解，在一定程度上促进了当地社区治理能力的提升，为其完善自身制度，提高社区调解能力水平方面带来了不少启发。如新疆乌鲁木齐高新技术产业开发区金藤社区组织社区干部对“老马工作室”系列丛书《老马工作法》和视频《跟老马学做群众工作》进行了集中学习，通过学习，大家纷纷表示将真心实意为企业办实事，千方百计为企业职工解难题，不断提高做好新形势下群众工作的能力水平，把社区工作做得更入更细更实。

　　老马最重要的任务之一是培养“小马”。江北区先后成立了60多个“小马工作室”，老马经常前去讲课，介绍工作经验。观音桥街道所辖的20个社区每月轮流抽调两名年轻工作人员，到“老马工作室”学习实践。“老马工作室”常年有刚毕业，才开始干社区工作的大学生，她们跟着老马学习“老马工作法”的实践操作，参与调解城市社区矛盾，丰富实践经验。在老马的指导下开展调解工作，增强了其自身的调解能力，以便能更好完成调解工作。“一马带群马”也是老马特有的培养相关人才，宣传“老马工作法”的独特方式，每年均有其它地区派来学习的社区调节工作者，来定期向老马学习调解经验。除此之外，老马还赴全国各地做宣传演讲工作，将“老马工作法”介绍给更多的社区调解工作者，并对当地特色的调解工作法进行交流学习。

　　解决矛盾要做到理性与感性的结合，原则与灵活的结合，法律与感情的结合，讲法不离情、讲情不离法，法情互动。“老马工作法”成功将“情”、“理”、“法”三者结合、协调，极大提高调解工作开展成功率，同时还降低了调解工作难度。“老马工作法”在坚持原则的基础上，适当灵活性地补充，运用“酸甜苦辣”的语言，为解决问题创造了条件；由于因果关系和条件不太成熟，调解员往往会通过感性认识，比如感觉、知觉、经验、常识推动问题解决。老马觉得，在一个矛盾调解案件中，空间越大，余地越宽，矛盾解决得越好。

　　“老马工作室”工作人员组成多样化，除社区聘用工作人员外，还有法律援助人员，为涉及到法律专业知识的案件提供专业的分析、建议、解决方案，还有老马及他的团队，已经从事社区矛盾调解工作十几、二十余年的专业调解工作者，时常配有刚毕业的实习大学生，专门学习调解经验，负责网络相关内容，更新“老马工作室”线上信息、消息与经验，在他们的共同努力下不断完善提高工作室的调解能力与效果。如开办公众号，以及在此次疫情期间，“老马工作室”与时俱进在网络平台上开办了“云调解”，线上为周围居民群众解惑答疑，分析问题，解决矛盾，线上开展矛盾调解工作。

　　“老马工作室”用总结出的“老马工作法”在城市社区调解工作中取得的效果斐然，有效地维护了社区的和谐、稳定与发展。但在肯定其已有成绩的同时，当然也应看到该社区调解模式中的不足之处。

　　随着经济社会的发展，城市的发展，社区矛盾也不断增多，经调查，家庭矛盾、物业矛盾、邻里矛盾等数量近几年上升迅速，大部分的社区调解工作单位均出现人手不足、应接不暇的情况，“老马工作室”处于商业经济发达的江北观音桥街道，再加上其声名远播，所负责办理的矛盾调解案件更多，多的时候一天要处理六、七起矛盾调解案件，即使是在大力培养了专业社区调解人员的前提下，人手也是十分紧张。并且，由于老马名气更大，大家都找老马解决问题，导致案件分配不均，老马负荷过重。同时，老马队伍中依旧缺乏相关专业人才，如当遇到有法律纠纷的案件时，会出现缺乏法律专业人才的问题。

　　《中华人民共和国人民调解法》较好地解决了调解与诉讼的关系问题，使实诉讼与人民调解之间能够很好的衔接和互补。但是有关调解协议执行力的规定却存在不足，具体反映在调解协议约束力弱和调解协议的执行缺乏保障。

　　在交谈过程中，老马多次提到调解工作开展过程中的问题，当一切都已经协商好，拟成调解协议时，可能还会有一方不愿意接受该协议，最终拒绝协商。甚至还有部分人，在签署了调解协议后，仍旧不愿履行协议内容。由于人民调解制度的约束力主要是通过人民调解协议书来实现，调解协议书也是在双方自愿的基础上达成的。所以，调解协议缺乏足够的强制力，如若一方毁约，不自愿执行协议内容，履行协议义务，此时又缺乏相关法律法规来强制其执行，调解协议就将成为一张废纸。这些问题均反映出调解协议缺乏约束力和执行保障。

　　城市社区调解工作属人民调解工作。人民调解工作的开展是一个非创收性的工作。但是,人民调解工作又是一个需要投入人力、物力的工作。经费的不能保障,导致社区调解成为一种需要奉献精神才能完成的工作。导致社区调解员的积极性和责任感不强,形成形成纠纷能不调则不调的局面,进而影响了社区调解工作的质量。[张荣艳：《城市社区调解的现实困境与路径选择——以X省城市社区为例》，Proceedings of 3rd International Conference on Modern Management;Education Technology;and Social Science，2018.p4]老马在交谈过程中提到，“老马工作室”由于小有名气，受到XX部门的支持，资金问题不是很明显，但是大部分社区调解机构都会存在资金缺乏问题，在一定程度上影响了调解员的工作积极性和责任感。

　　人格魅力型团队指的是团队领导者居于团队中心位置，并具有超凡魅力，超高专业能力水平，是团队中的主心骨，往往该团队的领导者就是该团队的灵魂人物。“老马工作室”就属人格魅力型团队。但是并非人人都能成为像老马一般专业知识丰富，经验丰富，调解高效且有保障的具有人格魅力的调解员，全国范围内人格魅力型调解团队屈指可数，上海李琴工作室也算作人格魅力型调节团队。因此人格魅力型团队并不具有普遍性，其建立形成需花费大量时间精力，需要该团队长期大量积累经验，不宜培养。且在这种模式下，团队主力的工作量过大，可能会使优秀调解员感到疲乏。

　　社会是不断发展变化的，为了保障社会的平稳发展，更好解决社会发展所带来的矛盾，要求提升我国基层治理能力，提高基层解决矛盾的能力。而“老马工作室”的工作模式效果显著，调解成功率高，值得推广借鉴。但是该调解模式也有无可避免的问题。因此，改善该模式的不足之处，解决其发展完善过程中的问题，有利于“老马工作室”调解模式的推广，同时给其它调解机构指明调解工作模式的改善方向。

　　随着经济社会的发展，矛盾种类愈发多样化，数量也愈发多，基层社区所承担的责任也越来越多。现阶段社区调解工作者并不能满足基层调解工作的需求。因此，需要大力培养、招收相关人才。各地高校可增设相关专业，培养专业人才，与此同时，XX相关部门要重视基层社区单位需求，招聘多种类、高学历人才，为基层开展调解工作提供人才支持。还需要充分整合社区范围内资源，引导各类社会力量广泛参与，充分发挥社会各方面作用，将可以提供帮助的法律援助联络员、法律服务工作者、律师和社区志愿者等力量整合起来，以增团队调解能力，完善团队建设。除此之外，社区调解工作人员素质良莠不齐，应制定标准，定期加以考核评定。对于素质缺乏人员，应开设培训课程集中培训，提高其专业素养，提高其处理社区矛盾的能力，以便更好为人民服务，为周围居民服务，解决周围社区矛盾。

　　要完善人民调解制度，增强对调解协议的法律保障必不可少。我国最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（司法该解释于2002年11月1日起实施），但它仍没有限制当事人可以无条件的反悔调解协议，只是明确了人民调解协议的民事合同性质，没有确保人民调解协议的权威性和严肃性。所以，“首先应从立法上赋予人民调解协议比合同更高的效力；其次应在协议未被人民法院依法变更和撤销前，赋予其强制执行效力，最后在强制执行时法院可以根据当事人请求对调解协议进行合法性审查，以实现对人民调解协议的完善。”[郑清元：《探析人民调解制度的价值与局限》，《法制与社会》2014年第24期。]还可增加期日制度，限定被调解人在一定的期限内要履行调解协议规定，以保障调解协议的及时有效履行。

　　可参考X社区调解体制，新增仲裁步骤。专门解决调解不成，或是拒不履行调解协议内容的案件，对这类矛盾调解案件予以专门仲裁处理，形成仲裁协议，强制履行相关责任与义务。[徐君：《X的社区调解机制及其建构》，《中国行政管理》2013年第10期。]

　　社区调节工作是为周围居民服务的非营利性工作，因此社区调解机构的资金来源是依赖于地方XX的财政支持。但随着社区矛盾纠纷的日益增多，社区调解员所面临的工作压力也越来越大，同时，在实践中也出现了XX财政拨款数额不能满足该部门日常工作需要的情况，就会影响社区调解工作的开展，降低调解员的工作积极性，不利于其长远发展。如果要使社区调解工作能顺利开展，就必须加大投入，扩充人力、财力和物力。对此，我们可以采取以下措施：“第一，对于XX已给的款项，必须做到专款专用，加强对经费的科学管理和合理使用。第二，调解机构的工作人员应该做好各方协调沟通，在经费不足时及时与XX部门沟通，申请必要资金和物品，避免影响正常工作。XX部门也应该加大对社区调解的资金投入。第三，调解机构可以尝试争取社会公益性质的资金支持。”[周玮：《城市社区人民调解制度研究》大连理工大学硕士学位论文，2017年，第43页。]

　　宋黔晖认为社区社会资本与社区调解呈正相关关系，社区社会资本越多，社区调解工作开展成功率也就越高，因此需要培育社会资本。而人与人之间的信任就是社区社会资本的主要表现形式。因此为了促进社区矛盾的顺利解决，应当增加社区内人与人之间的信任。组织开展社区活动，促进邻里之间交流、沟通、了解有利于增加社区内居民间的信任度，突破邻里壁垒，增加居民的归属感和社区认同感，最终实现社会资本的增加，促进矛盾的和平高效解决。

　　在这个高速发展的时代，中国正好处在转型期，一个稳定的社会环境能加快促进社会的成功转型与发展，因此需要提高基层的自治水平，加快基层部门建设，提高社区相关部门的矛盾纠纷调解能力，维护社区的稳定秩序。“老马工作室”的社区矛盾调解工作方法确实能有效提高城市社区矛盾调解工作效率，有自己的独特优势，为基层调解员指明了调解的方向，传递出了“以情动心”、“带着感情讲道理、“选择性表达”、“控制情绪恢复理性”等一系列调解技巧。但同时也不可避免地有我国城市社区运行机制的专业人才供应不足、调解协议缺乏强制力、调解经费缺乏保障的普遍性问题，。因此，要想发展完善我国的城市社区调解运行机制，提高基层部门矛盾调解能力，促进社区的和谐稳定，最终促进社会的和谐稳定发展，加快社会转型，就必须加强调解队伍建设，大力培养基层调解专业人才；完善调解协议保障机制，保证调解协议签订后能够顺利执行；拓展社区调解经费的渠道，给调解工作的开展提供经济保障，保证调解员的工作积极性；组织开展社区活动，增加邻里间的信任，培养社区资本，以便后期开展社区治理工作。