引言
农业是国民经济的基础，对国民经济的发展有着举足轻重的作用。随着市场经济的发展，农业作为一个产业和其它产业特别是与工业相比具有比较利益低的特点，同时农业生产由于受自然条件的制约，具有较大不确定性，加上农产品需求价格弹性小于供给价格弹性等原因，农业生产者往往要承受较大的市场风险。在市场经济条件下，市场机制调节经济资源由效益较低部门流向经济效益较高部门，农业自身的特点使经济资源不仅无法流入反而流出，从而加剧农业生产的风险。为降低各种风险对农业的冲击，多数国家都实施了农业补贴政策以保护、稳定国内的农业生产。农业补贴是国家财政农业支出的组成部分，而粮食补贴政策则是农业补贴中更直接和典型的手段。国家财政农业支出范围较广，狭义的农业支出主要包括农业生产过程中的支援农业生产，农业基本建设，农林水利气象部门的事业费等固定资本和流动资本投入。广义的财政农业支出涵盖了狭义财政农业支出以外的农村义务教育，农村医疗卫生，农业补贴，农业科研与技术推广等与农业生产关系密切的农用工业，水利，气象和林业生态等相关方面的投资。农业补贴是XX通过行政手段，干预经济资源转移到农业领域，以支持本国农业的发展的重要政策工具。计划经济体制下，国家利用流通管制及价格管制使农业剩余价值向城市转移，以支持城市经济发展和工业进步，当时对于农业生产方面的补贴具有补偿性的特点。改革开放以后，随着经济体制改革不断深入，粮食流通制度放开，实施粮食补贴政策是提高农民收入，鼓励农民种粮的重要途径，建立完善的粮食补贴体系也是保障国家粮食安全和社会稳定的重要手段。
一、“四项补贴”在宾川县执行现状
据调查显示，宾川县四项补贴资金已由2004年的2963.61万元增加至2013年的23151.59万元，2004年至2013年农业补贴资金的总额呈稳步递增趋势。政策实施十年来该县粮食产量首次实现“十年增”。该县以恢复粮食播种面积为基础，以科技为支撑，以提高单产和发展优质专用粮食产品为重点，以实施优质粮食产业工程为手段，把粮食生产与优势区域布局实施、农业结构调整和促进农民增收有机结合起来，积极探索在市场经济体制下，充分发挥粮食主产区优势，加强宏观调控，落实扶持政策，促进粮食持续发展长效机制的形成，不断提高粮食综合生产能力。调查数据显示该县2013年粮食总产量比2012年增加2.8亿斤。
随着四项补贴政策的实施，其他相应措施有：加大反哺农业扶持力度、加快土地平整步伐、实行农村土地流转、改变四项补贴方式、加大四项补贴力度、实行组织合作化。这些惠农政策让农民切实感受到了国家对粮农的重视和帮助，不少农民放弃外出打工的念头，留在农村种田，这样大大减少了耕地抛荒的现象。宾川县自实施“四项补贴”以来，抛荒现象逐渐减少。仅6.78%的人抛荒，减少种植面积，说明“四项补贴”政策在宾川县的实施改善了抛荒现象。
四项补贴政策的实施让农民切实得到利益。宾川县XX通过严格执行“五到户”和“七不准”的政策，确保种四项补贴贴资金不折不扣地兑付到种粮农民手中。另外，四项补贴由单一的粮食直补到2005年对水稻良种的补贴又到2006年对农资综合直补，再到后来对油菜、小麦、玉米、棉花良种的补贴，逐渐完善的惠农政策让农民的种植成本降低，由此以来，农民的种粮积极性有所提高。以下是我们调查的四项补贴政策对农民种粮积极性的影响。49.23%的农民认为“四项补贴”政策对种粮积极性有一些促进作用但不大，而13.04%的农民认为大大提高了种粮积极性。
粮食增产也使农民收入进一步增加。在强农惠农富农政策的推行下，宾川县的粮食产量年年大增收，让农民的口袋也慢慢鼓起来了，农民生活也得到了一定改善。53.52%的农民认为补贴力度不大，对生活的改善效果不明显，42.25%的农民认为相比以前，生活有一定改善，只有少数人认为生活明显改善。国家的惠农政策直接增加了农民收入，但农业物资价格随之上涨，因此农民的生活改善不大。
实行四项补贴方式改革，将原来按保护价敞开收购农民余粮使农民得到间接补贴，改变为直接补给农民，广大农民的切身利益不会受到影响，而且会得到更好的保护。全面放开粮食市场和价格，可以增加农民卖粮渠道，促进农民学习和运用新的农业生产技术，根据市场需要，调整粮食和其他经济作物的种植结构，改进粮食品种，生产更多适应市场需要的优质农产品，提高农业生产效率。实行四项补贴可以减轻国家财政负担，有效提高XX资金使用效率。实践证明，实行四项补贴方式改革有效地减轻了国家在粮食收购、存储和销售环节补贴的压力，腾出原来用于流通环节实行保护价补贴的粮食风险基金，用于对农民的直接补贴。而且由“暗补”转向“明补”，对农民进行直接补贴后就相当于XX增加了对农业的投入。
二、“四项补贴”在宾川县执行存在的问题
经过对粮食产量大县的实地调查后，我们发现，现阶段的四项补贴虽然在促进农民增收、减轻农民种地负担、缓解耕地抛荒现象等方面发挥了重要作用，但是我国的四项补贴政策体系目前还处于初步形成阶段，在一些方面还不是很成熟，具体可归纳为以下几类问题。
（一）XX对四项补贴政策的宣传力度不够
调查发现，有近三分之二的农民对四项补贴政策是一知半解的，只有三分之一的人清楚政策的具体情况。大部分的农民还处于被动的状态，XX发给自己补贴，按照要求，凭借相关证明，就去领取相应的数额，没有一个合适的渠道去全面了解自己的权益。虽然现在采用的是“一卡通”或“一折通”的形式发放补贴资金，降低了中间环节克扣的可能性，形成了较为规范的补贴发放渠道，但是实行政策的目的不仅仅在于从一定程度上缓解农民的种植压力，更重要的是让政策走进农民的心里，使其全方位地了解政策，合理地维护自己的权益，让他们切切实实地感受到国家的惠农政策。在对宾川县粮食局领导的访问中，我们了解到，按照四项补贴政策的规定，XX分别从粮食、农资、各种农作物良种三方面进行了补贴。但是为了降低工作量，宾川县粮食局采用了综合发放的形式，即将各类补贴总和一起发放给农民。但是从农民的角度上看，他们仅仅知道自己获得了多少四项补贴，并不清楚自己到底具体获得了哪些补贴，可见XX政策宣传力度不大。
（二）直补政策资金难以弥补种粮成本的持续上升
近几年，农业物资价格不断攀升，而且农业生产成本上升不是一种短期现象，而是近阶段农业发展的常态，直补资金赶不上农资价格上涨的幅度，不足以有效应对农业生产成本的快速上升，农民的种植压力也不会也短期内得到有效缓解。71.21%的被调查者认为补贴金额没有这些农业物资价格上升部分来得多，19.70%的被调查者认为补贴与农业物资价格上升部分持平，仅有6.06%的被调查者认为补贴比农业物资涨价区间来得多。
（三）直补政策无法显著改善农民生活
关于“粮食直补政策对您的生活影响”，调查发现53.52%的被调查者认为没有影响，42.25%的被调查者认为生活有一定改善，仅有4.23%的被调查者认为生活改善明显。由此可以看出，近几年，农民虽然受到了国家的优惠政策，获得了相应的补贴，但是从总体上看，国家发放的补贴对他们整体生活的影响是非常小的。种植是农民唯一的收入来源，但是近几年物价起伏不定，农民的收入也受到了很大的影响。国家补贴虽然能起到一定的缓解作用，但是在市场大背景下，补贴毕竟只是冰山一角，不能从根本上解决问题。
（四）直补政策难以刺激种粮面积持续增加和粮食持续增产
在调查中我们发现，宾川县采用的是土地分配制，即每户按家庭人口数分得土地，耕地面积是非常有限的，也有不少农户也会选择租用外出打工的家庭的土地进行种植。但是由于市场的原因，大部分农户的种植收益并不是很高，所以很多农户不愿意去扩大自己的种植面积，认为付出的劳力和收益是不对等的。关于“实行粮食直补后，您的种粮面积有哪些变化”，1.70%的被调查者认为补贴后比补贴前多，38.98%的被调查者认为补贴前后没有变化，52.54%的被调查者认为种粮面积与补贴没有关系，仅有6.78%的被调查者认为面积减少。
（五）直补政策引发土地纠纷和制约土地流转
直补带来利益关系调整，以往强迫农民土地流转和征地补偿不到位的，农民要求纠正或提高补偿标准；许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡，他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，担心自己失去土地，从而引发新一轮土地承包纠纷。同时，也使种粮大户的规模变小，影响了适度规模经营的发展，也进一步强化了小农生产方式。
（六）直补范围难以做到客观公正
尽管以计税面积和计税常产为补贴依据简化了补贴程序，但却是变“粮补”为“地补”，由此引发的问题包括：粮田撂荒、双季改单季等都能照样领取四项补贴，违背直补初衷；存在土地承包关系的情况下，直补资金往往由原土地承包人获得，流转后实际种粮人没有享受到XX的相关四项补贴；以计税面积或常产为补贴标准忽视了“黑地”问题，农民长期耕种的“黑地”不能领到补贴款，尽管2005年财政部出台政策将“黑地”纳入粮食直补范围，但至今仍有一部分“黑地”问题没有得到解决。
三、“四项补贴”在宾川县执行问题的原因分析
（一）粮食四项政策本身存在的问题
1.补贴依据上
在宾川县实施粮食四项政策的过程中，种粮农民需要按照“谁种粮谁得补贴”的要求：包括以协议承包、转让、租种等，严格按照政策中提及的“多种多补，少种少补，不种不补，谁种粮谁受益”来进行。补贴价格由专家制定，XX统一执行。补贴过程是否按照制定的依据来进行，信息是否公开透明。根据调查问卷发现，68.9%的农户比较清楚粮食直补的依据，但仍然有13.5%的农户对补贴依据不清楚。
2.补贴标准上
2013年按粮食作物种植面积，以村为单位核算到户，粮食直补按每公斤0.3元的标准核定补助到户。小麦综合直补为每亩105元；退耕还林每亩地的补贴为70元；各村核定面积后，农户签字，然后公示；公示无异议后上报表册，最终兑现补贴金额。该标准在执行过程中，出现了一定的偏离，出现了少数农民不能及时或少收到补助的情况。此外，根据调查问卷发现，宾川县种粮农民觉得粮食直补的标准有点低，步入其他经济作物获得的收入，其中76%的农户觉得标准较低，感到不满意，认为应该提高粮食直补标准。
3.补贴主体界定上
粮食四项政策的出台主要是为保证种粮农民的利益，实现国家粮食的安全生产，因此各级XX在落实粮食四项政策时，有必要让广大农民了解粮食直补的主体。根据国家和新疆下发的粮食四项政策的相关文件精神，宾川县的粮食直补主要是面向全县范围内的种植小麦和玉米，对国有粮食购销企业交售商品粮的农民进行补贴；目前宾川县补贴的对象主要为农场主、农垦企业业主的粮食生产者。根据调查问卷发现，宾川县部分偏远地区的农民对粮食四项政策的补贴主体不是很清楚，所占比例不足4%，但宾川县需要做到的是让全县范围的农民清楚。
4.补贴政策与现阶段经济发展的适应性上
农业是国民经济的基础，是第二产业发展的保障。对粮食生产的支持，实则是保护国家粮食安全。伴随着经济的快速发展，我国对粮食的需求不断加大，粮食的生产稳定与否成为重中之重，为保证粮食的安全供给，首先必须要保证种粮人的利益。在实施粮食四项政策过程中，与宾川县各地区经济发展存在不同程度的适应性。
（二）粮食四项政策执行过程中存在的问题
1.补贴信息收集与扩散
信息的收集为层级递交，由自治区财政部门审核并下拨款项，媒体的力量没有完全发挥。四月开始准备整个信息收集与扩散的工作，持续到十一月才能保证农户领到一卡通。主要因为XX信息扩散的方式仅有两种，通过各级村干部通过村委会的形式和县直达广播将粮食四项政策传播给农民。弊端在于所耗时间过长长，对于粮食四项政策的接受者始终处于接受和被动状态。同时层级的政策宣传和传达不可避免的会造成信息失真，而高层领导很难准确及时了解基层工作以及农民的反馈。根据调查问卷的统计情况来看，农户对XX关于粮食补贴政策的各项宣传工作的满意度不是很高，宣传不是很到位。从2004年开始实施粮食四项政策以来，仅有10.9%的农户对XX的宣传工作很满意，仍有29.5%的农户对XX的工作不太满意，甚至2.6%的农户还很不满意；仅有10.7%的农民对补贴的种类和范围有较深层次的理解；仅有9.3%的农民对粮食直补发放时间完全了解；对于粮食四项政策的标准，只有8.7%的农民表示完全了解。
2.补贴发放工作人员问题
首先，粮食种植面积的核定采取的是村民自报面积，村委人工丈量的方式，由于计量方式容易产生误差，数据往往不规范。土地的丈量是一个工作量大而且程序繁琐的苦力活，负责丈量的只有村委的几个工作人员，具体由乡镇的XX部门牵头组织，由于时间紧，任务繁重，很难保证丈量数据的准确性。其次，往常补贴发放采取的是直接发放现金，但自从2013年直接发放现金的形式改为一卡通，农民凭借各自的一卡通可直接去乡XX领取补贴金额。相比以往农民领取补贴资金少了不少程序，另外也方便了工作人员。但由于领取一卡通的分散性，以及不能替领，因此有可能会造成个别农户不能及时领取。最后，由于一户一户核查、登记填报面积程序多、工作负荷大、时间紧，部分工作未能及时在规定时间内完成任务；或为图简单省事，采取取巧的方法，对于所需要填报的计税面积、经济作物面积、养殖面积等基础数据，直接从存档的汇总资料中获取数据上报应付差事。
3.行政监督方面
粮食四项政策的目的在于刺激农民种粮的积极性、提高农民的收入、保证国家粮食的安全，但能否按时、有效的落实却需要合理监督体制的支持，而宾川县在落实粮食四项政策时监督存在很大问题，督办检查浮在面上，未深入实际核查，难以及时发现并纠正问题。未建立严格的粮食直补责任追究机制，或者已经建立但未能很好落实，对触犯规则人员没有严肃追究其责任，因此很难让相关人员产生工作责任感。譬如在2014年夏粮受收购的过程中宾川县粮食行政管理部门根据自治区及地区粮食局的部署，加强对夏粮收购工作的监督检查，县粮食监督检查大队重点核查了交粮大户的承包土地信息是否真实，交售数量、粮种补贴与粮食面积等相关数据是否相匹配，但是依然未能完全杜绝不法行为的出现。宾川县县城仓库、安集海两个粮站检验人员在粮站检斤验质时，发现6车陈粮，约240余吨，当即展开核查，交粮人陈述是受委托替农民完成收购任务并提供了具体名单，但无法提供其本人的详细粮食生产信息。
4.粮食四项政策缺少法律保护
通过中美两国的粮食补贴政策比较我们可以发现，X的粮食补贴政策是以法律的形式明文规定，通过“以法保农”的形式把政策的目标法律化，有利于政策更好的完善和执行。而在我国，粮食四项政策是以部门文件的形式下发，有很大的随意性，持续性不强，不够稳定。单纯以财政部门和农业部门执行政策的过程中缺乏约束力，效果也会大打折扣。虽然粮食四项政策刺激农民进行农业生产的积极性，加大了农业生产投入，粮食生产状况得到极大改善，但在粮食四项政策上缺少相关法律保护。通过调查问卷发现，宾川县36.7%农民对此感到不满意，认为宾川县非常欠缺这方面的内容。
四、“四项补贴”在宾川县执行的对策
（一）安排适当比例工作经费，加强宣传、示范、培训，确保政策执行力度
国家对于粮食直补标准的制定，应与当年的经济发展水平或农产品价格水平挂钩，并形成长效机制，逐步提高补贴资金在财政预算中的比重。此外，因补贴发放过程中工作量较大，国家应在下拨补贴资金时根据各省财力情况安排一定比例的工作经费，保障补贴发放的顺利进行，确保粮食直补和农资综合补贴按粮食种植面积发放。四项惠农政策在实施过程中宣传力度普遍不够，农户对政策了解程度偏低。农户对于补贴的支配可以看出部分资金已成为农户的转移性收入，如农资补贴有57.63%的农户未用于购买农业生产资料，发放现金的良种补贴有25.92%的农户不会用来购买良种，而原因是不知道选择哪个品种好。因此今后应该加强对政策的宣传，使农民了解国家政策出台的初衷，更好的发挥补贴政策对农业生产的激励和导向作用。同时要安排适当经费用于农业部门组织试验示范和培训工作，帮助农民选择适宜品种并正确使用，使良种补贴、农机购置补贴等具有科技含量的补贴类别充分发挥作用。
（二）突出补贴重点，增加对良种场、国营农场、农业合作社等的补贴
宾川县内各地农民粮食种植面积相对分散，农户种粮平均成本较高，因此粮食补贴对农民种粮积极性的保护作用更加突出。2008年底，宾川县粮食直补覆盖省内10万亩以上小麦主产区后，仍应突出补贴重点，补贴分配向粮食主产区倾斜，或重点支持纯种粮农户。增加对良种场、国营农场、农业合作社等的补贴。适当时考虑改变发放范围，只对种植粮食作物的农户发放补贴。改变发放程序，由现在的市—县—乡—金融机构改变为市—县—财政机构，去掉乡财政所这一环节，可以大大缩短发放时间，保证在农户购买生产资料之前将补贴发放到户。
（三）扩大良种补贴范围和补贴品种，调整补贴方式
从这次调研看，由于良种补贴的品种主要是适合宾川等生产条件好的地区的作物品种，贫困山区最需要补贴帮助的农户得到的政策扶持反而较少。这些贫困地区主要种植的作物如胡麻、大麦等还没有良种补贴。因此建议扩大良种补贴范围和品种，把国家扶贫重点地区和这些地区种植的主要农作物品种纳入良种补贴，并适当提高补贴标准，促进这些地区农民选用良种，脱贫致富。鼓励发展种子市场，重视农业技术推广和新品种推介，开展农民购种咨询，提高供种服务质量。区分常规种与杂交种，采用不同办法进行补贴。小麦等常规种农户购种比例较低，所购种子增产效果不够明显，因此可以根据农户良种种植面积直接补贴现金。杂交种子种植增产效果明显，农民购种比例较高，应当采取继续采取向农户销售补贴后低价良种的方法进行补贴，为农民选购种子提供导向，更加有利于良种推广。
（四）增加农机购置补贴种类，突出补贴重点
从调研看农机具购置补贴还远不能满足农户购机的需求，应继续增加规模，并增加补贴种类，重点增加适合山区的小功率、小型高性能、高效环保动力机械及复合式多功能配套农具，加强此类农机具研发，促进农业劳动生产率提高。结合宾川县农业发展趋势和特色产业发展，重点补贴全膜双垄沟播机具、马铃薯生产机具和保护性耕作机具，省一级财政可根据农机需求情况累加补贴。补贴资金分配时，应当适当向省内农业机械化程度较低的地区倾斜，重视各地全面发展。对于部分资金量较大的农业机械，除落实购机补贴外，还应重视农户购机的金融支持，鼓励通过民间金融形式解决农户购机资金困难，以农机服务合作社和专业服务农机具为重点开展信贷支持工作。
结论
国家出台粮食直补政策的初衷在于稳定粮食生产的安全，通过该政策不断提高广大农民的种粮积极性，保证粮食的正常产出甚至增产，促进农民收入的增长。研究粮食直补政策执行过程中所存在的问题以进一步完善我国的粮食政策，有助于我国粮食直补政策与世界通行的农业保护模式接轨、巩固提高粮食的生产能力并确保国家粮食安全。宾川县作为新疆维吾尔自治区农业十大强县和全疆41个主要粮食生产县之一，研究该县粮食直补政策的实施效果，不仅在促进农村地区粮食产量的上升和农民收入的增加上，而且在提高农业生产能力和促进农业现代化实现上，都起着举足轻重的作用，进而引导农民优化农业结构、打造坚实可靠的产粮大县。总之，对宾川县粮食直补政策执行情况研究的意义在于：第一，有助于宾川县XX及时掌握实施粮食直补政策，灵活推行国家粮食直补政策；第二，通过对宾川县粮食直补政策执行情况的研究，有助于XX了解农民接受粮食直补政策的程度和政策实施过程中产生的问题；第三，研究宾川县粮食直补政策执行情况，有助于明确何种措施才是最有效的，有助于农户对粮食直补政策的深入了解，激励农户种粮的积极性，提升补贴政策实施效果。
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致谢
时光荏苒，转眼间我们即将大学毕业，在这毕业前夕，我们所做过的最用心的一次作业大概就是写作论文了。它对于我而言不单单是一项必须完成的学业任务，同时在写作期间也倾注了自己的心血与精力，还有最珍贵的大学回忆。而论文的完成则少不了老师和室友同学们的帮助。
首先我要感谢的便是我的导师，在写作中遇到困难时，她总是能像知心朋友一样鼓励我。从论文的选题、修改、措辞、定稿等方面，老师始终认真负责地对进行精心细致的指导，帮助我开拓写作思路，对任何提出的问题都给予耐心的解答。
最后感谢母校的栽培，学校为我们提供了应有的学习环境与各种学习生活设施。最重要的是大学这几年中给我们传授知识的教师们，他们为我们付出了很多心血，指导着我们不断学习新的技能与知识，教会我们成长。相信多年后我还会记忆犹新，对这里的人和物，都心怀感恩。
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