农民工社会保障问题研究

　　随着我国改革开放的不断深入，农村经济体制改革和产业结构的调整，农村剩余劳动力转移速度加快，越来越多的农民进城务工，形成了庞大的农民工群体。农民工是一个具有中国特色的社会群体，是中国特有的城乡二元体制的产物[1]。目前农民工已成为我国经济社会发展不可缺少的生力军。虽然数量众多的农民工为推进城市建设和经济发展做出了很重要的贡献，并日益发挥着不可替代的作用。农民工的出现，提高了农民的收入，促进了农村地区的经济发展，也为城市经济的发展做出了巨大贡献。但是由于受到城乡二元经济结构制度因素制约，其“亦农亦工，非农非工”的特征，导致其被排除在城市社会保障制度之外，成为城市社会的“边缘人”，农民工在城市中处于一种非常尴尬的边缘境地，在社会转型期形成了一个新的边缘群体、弱势群体。农民工的社会保障待遇普遍缺失，缺乏最基本的最低生活保障和失业保险；劳动和生活环境恶劣，缺乏必要的劳动保护；工伤、医疗等保险不健全；没有完善的养老保险制度；就业无保障、用工不规范，劳动时间长、强度大、报酬低；子女教育待遇不公平等。建立健全适合农民工特点的社会保障制度既是有效解决“三农”问题的要求，也是促进城市化进程、增进社会稳定发展、促进社会和谐和全面建设小康社会的必然要求[2]。

　　“农民工”概念自1983年由社会学家张雨林教授提出以来，一直沿用至今。期间虽出现过相似的称谓，如民工、进城务工者、流动人口、新市民、新工人、新居民等，但“农民工”群体的概念始终为社会上的通用说法。比较权威的定义是：“农民工”指中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收人来源的人员。这一概念包括了农民工的两个典型特征：即在社会职业上，他们是在城镇中从事第二、三产业的产业工人，与城市工人没有本质区别；在社会身份上，他们具有农业户口，其身份仍是农民，与城市工人有明显的身份差别[3]。

　　笔者认为，社会保障是国民收入再分配的一种形式，是国家为了保障低收入群体或困难群体的基本生活而给予其物质援助的一系列政策体系，是为了提高公共福利水平的一种财政转移支付。作为社会发展的“稳定器”和“减压阀”，社会保障体系保障的是全体公民基本的生存公平，是整个社会层面的公平，它在维护社会稳定和促进经济发展中发挥着不可替代的作用。本论文中的社会保障是指国家在一定经济和社会发展水平基础上，通过制订法律，积极动员社会各方面力量，保证生活贫困或遭受意外灾害的公民能够维持生存，在年老、失业、患病、工伤、生育时能保障劳动者的基本生活不受影响，从而达到增进公共福利水平的目的[4]。伴随经济的快速发展，目前我国的社会保障制度体系也正在不断健全和完善，然而在农民工群体社会保障方面仍存在一些不容忽视的问题。

　　生存和发展是人生活中的两大需要，生存是人的第一需要，发展则是最高层次的需要，生存权、发展权是人权的重要内容。如果没有社会，人连最基本的生存都无法继续下去，又何谈做出贡献?因此，每个人所做出的全部贡献中最重要、最基本的贡献是缔结社会。社会保障权作为人权的重要部分，是每个社会成员应该享有的[5]。农民工是社会成员的一部分，理应享有平等地享受社会保障的权力；同时，确立农民工社会保障权既是XX职责，也是享有和实现人权的重要内容。

　　3.1.1农民工社会保障的制度供给增加

　　《劳动法》规定正规就业的农民工应当参加法定的基本医疗、养老、失业等各项社会保险。2003年《工伤保险条例》明确将农民工纳入工伤保险范畴。2006年XX下发《关于解决农民工问题的意见》，要求扩大农民工工伤保险覆盖面，加紧探索适合农民工特点的养老保险方法。2009年xxxx办公厅专门发出通知，提出农民工在外省流动就业时，养老保险的单位缴费可按一定比例转移，继而解决了农民工养老保险关系的可转移接续问题[6]。还规定从2010年7月1日起，新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险可以转移接续。2011年颁布的《社会保险法》，标志着农民工被统一纳入了国家基本社会保险体系，从制度层面确保了农民工享有社会保险的权利。

　　3.1.2农民工社会保障覆盖面扩大

　　如图3-1所示，农民工的四项社会保险参保人数都呈逐年增加趋势，说明农民工的参保人数在不断增多，社会保险覆盖面不断扩大[7]。2017年底全国农民工总数达到25278万人，其中外出农民工数量是15863万人，全国参加工伤保险的农民工6828万人，占外出农民工的43%。

　　图3-1我国农民工参加四项社会保险人数(2014-2017)

　　资料来源：中国统计年鉴

　　3.2.1立法不健全，农民工社会保障参保率低

　　目前我国的社会保险制度，对于城镇职工基本上都已经低生活保障等一系列社会保障体系。但是在农民工群体的社会保障体系建设上，国家还没有制定专项、有效的法律法规或者是专项保障制度。尽管国家和地方XX均颁布并执行了一系列法律法规，如《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《社会保险法》，更为明确地规定了企业雇佣劳动者应承担的相关责任，但事实效果并没有令人满意，很明显其约束力不足，缺乏具体的配套措施，实施的效果有限。没有在考虑到农民工群体特殊性的基础上，单独针对其制定专项政策，这就使得农民工的权益不能在现有的制度框架下得到较好的保障[8]。从各项社会保险参保情况看，农民工参保率普遍偏低，在五大社会保险中，除参加工伤保险的农民工数量稍多外，参加职工养老、职工医疗、失业、生育保险的农民工数量都极其有限。而且实际上，即使农民工已经按照相应的规定缴纳保险费，但是由于其身份的特殊性，很难真正地享受到应该有的待遇。

　　3.2.2社会保险制度机动性不强

　　我国的社会保险制度的制定是为了保障城镇职工的权益，农民工的权益在开始时就没有被纳入考虑的范围之中。即便社会保险有法可依，农民工社会保险关系如何进行转移续接却也是一个难题[9]。因为农民工具有很强的流动性，时常会出现重新就业重新交纳保险的情况。我国目前的社会保险管理机构下放到市县一级，各地的社会保障政策执行起来各有特色，在具体操作和执行上相互对立、互不相通。且社会保险统筹机构是相对分离的管理格局，不能够适应农民工的特点。再次过高的社会保险缴费门槛，使企业的用人成本增加，这样一来不论是企业还是农民工自身，都会有比较重的负担。

　　3.2.3地方行政部门监管缺失

　　一方面，地方XX在组织落实企业依法为农民工缴纳社会保险费上所付出的努力程度还远远不够[10]。另一方面，地方行政部门在强制力方面也存在问题，长期积累下来的旧式管理方式制约了执行力度，以至于使用农民工的企业的参保率总体偏低，地方XX部门应对此情况进行反思。

　　造成我国农民工社会保障制度缺失的原因是多方面的，主要有城乡二元社会结构的制约、XX投入不足、社会保障观念存在误区。

　　3.3.1城乡二元社会结构的制约

　　计划经济下的城乡户籍登记制度导致了农民工社会保障体系的缺失。当时国家的总体资源有限，实属为解决资源分配问题而做出的无奈选择。诚然，立足于当时的环境，这样的户籍制度是必要的。但是户籍制度在稳定社会的同时，也一定程度上牺牲了社会公正、平等和经济发展机会。随着改革开放的深入，这种户籍制度不可避免的暴露出其弊端，凸显出数不胜数的问题，因此我们需要对其重新审视和认识[11]。二元户籍制度使城乡之间的差距逐渐拉大，固化了二者之间的鸿沟。

　　3.3.2XX投入不足

　　农村经济发展是落后的，但是国家对于农村建设的投入却远要小于城市。农村的基础设施不完善，公共资源不充分。农村的居民没有机会接受和城市一样良好的教育、设施资源完善的医疗服务，一系列的差距致使恶性循环。农民工浪潮涌入城市后，却没有办法获得一个合法的身份，社会问题层出不穷。农民工由于没有户籍，以至于它们不能享受城市居民在医疗、劳保等方面的社会福利和保障[12]。由此，他们不得不来往于城市与农村之间，形成了独特的中国现代农业和农村发展模式。

　　3.3.3社会保障观念存在误区

　　思想观念的偏执是农民工社会保障权益出现问题的深层次原因。一种观念认为，XX财力有限，承担城镇居民的社会保障负担已经非常沉重，再无力承担农民工社会保障建设。这是单纯从经济角度看待农民工社会保障问题的观点，它严重违背了一个基本常识，中国XX是“全民”XX而不是“市民”XX圈。另一种观点认为，农民工就是农民，如果他们在城市无法生存，还有土地作为保障，还可以重新回到农村，完全没有必要把他们纳入城镇社会保障体系之中。这种观点是以农民工已经拥有土地保障为由，拒绝为其提供相应的社会保障。其实，农民并不是一种永久不变的身份印记，而是一种职业[13]。因此，XX有义务根据国家的财务状况和经济发展水平来推动农村社会保障建设，却不能把农村社会保障建设作为一种“包袱”。社会保障制度并不是根据社会负担或者是出身确立的，而是根据人民的需要而确定的。

　　改革开放近四十年，我们在绝大部分领域都摆脱了计划经济的烙印，在各个领域均取得了举世瞩目的成就，农村和城市之间的差距也在慢慢缩小，但城市和农村之间的户籍制度的涉及仍然让农民工无法和城市居民一样享受城市发展带来的很多福利。共享发展理念强调公平公正，注重机会公平，而二元户籍制却是影响农民工公平公正共享发展成果的重要因素[14]。一方面，它阻碍了农民工平等享有城镇社会保障的机会，另一方面，也剥夺了他们平等的社会地位。因此，解决农民工社会保障问题，必须对户籍制度进行改革，使其不再成为阻碍农民工社会保障制度得以落实的壁垒，从制度层面解决农民工社会保障缺失的难题。

　　经济的发展是社会保障得以完善和提高的重要前提和基础。农民工社会保障水平的提高，离不开经济的持续发展以及在此基础上XX财政支付能力的不断增强。经济发展水平决定了社会保障的范围、内容、结构和水平，也决定了社会保障的广度和深度，因此只有大力发展经济，国家才有足够的经济实力和财政能力保障支付广泛的高福利。考虑到社会保障水平不能超越经济发展的总体阶段以及结合目前我国加大城镇化建设步伐的国情，笔者认为XX应建立起与当前经济发展水平相适应协调的农民工社会保障制度，适当加大对农民工社会保障建设的财政投入，逐步承担起相应的财政责任，一方面为农民工社会保障提供财政资金；另一方面加大农民工社会保障资金的监管，确保资金合理使用及运营安全。特别是在当前经济增速下滑、内部有效需求不足的情况下，通过此举，一方面能降低农民工缴纳社会保险费用的负担，增强其参保的积极性，稳定就业形势，反过来促进经济的发展；另一方面通过加大农民工社会救助等的财政支出和失业救济力度[15]。同时，在农民工社会保险转移接续以及社会救助等问题上，应进一步协调规范各级XX财政支付，明确输入地XX与输出地XX应分别承担的责任，从而建立起符合我国国情、费用分担合理、执行成本和社会成本最小的社会保障制度体系，实现和促进农民工这一人力资源群体的有序流动。

　　第一，XX应该转变观念，重视农民工的社会保障问题。首先，“按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求”，保障农民工合法权益，将农民工纳入城镇社会保障体系，使其共享改革发展成果。我国虽然出台过有关养老保险转移接续的政策却没能得到有效落实，所以对已出台的政策继续强化实施，并且还要制定统一有效的管理制度，建立社会保障关系“随人走”的制度，保障其安全性和连续性，由此提高农民工参保的主动意愿。其次，XX要加大宣传力度，宣传农民工参与社会保障的好处，向广大农民工传达不参保可能存在的风险，提高其对社会保障制度的认识。最后，XX要为农民工提供免费的法律培训课程，提高农民工的法制素养，让广大农民工能自主用法律的手段维护自身的社会保障权益，享受应得的社会保障待遇。为农民工提供不同形式的教育，提高农民工知识文化水平，良好的素质能让其提升对社会政策的认知，让其真正了解参与社会保障的好处并主动参与其中。

　　第二，企业应该转变观念，把农民工视为促进企业发展的一份子，不应该对农民工有身份歧视，主动为其签订劳动合同，积极为其购买社会保险。

　　第三，农民工自身应该转变观念，提高风险意识，增强维权意识，主动了解国家关于社会保障的相关法律法规和规章制度，学习相关法律知识，在XX的帮助下积极参加相应的社会保险。农民工还要有提升自身职业技能水平的意识，优秀的技术水平是找到稳定工作和正规企业的前提，这就大大提高了参保的可能性。

　　本文认为要想解决农民工社会保障问题，应该从城乡一体化出发，建立一个全新的全国统一的城乡一体的互通互融的社会保障体系，让我国不论是城镇人口还是乡村人口都能没有差异的享受国家宪法规定的保障和保护，因为保障民生、维护公民的权益是宪法赋予XX和国家不能推脱的职责与责任。这个结果肯定不能一蹴而就，过程可能也会非常的艰辛以及耗时长久，但我们必须要朝着这个目标去改进和改革，才能不辜负广大农民工对党和国家的期望。

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