摘要
为了能够更全面地了解到我国社区养老服务的发展现状,本文运用了文献分析和个案调查相结合的研究手段,选择了西安杨家村社区作为研究对象,分析了该社区在提供养老服务方面所存在的一些问题和不足之处,通过综合调查了解到该社区当前的养老服务管理职能原则,而且环境和基础设施建设都不够充分,也缺乏完善充足的资金保障和专业的人才队伍。为了能够有效推动西安杨家村社区养老服务水平的提升,论文也提出了有效的建议对策,认为需要明确人本化的服务原则,进一步强化环境与基础设施建设,同时还需要开辟财政与招商的双资金渠道,持续构建专业化的社区养老服务队伍。
关键词杨家村社区、养老服务、人本化
第一章绪论
第一节研究背景
在中国养老的需求是巨大的,这种需求既来源于中国目前的人口年龄,结构正不断的偏向于老龄化,同样也来源于中国的独特家庭方式和人口管理方式,从其长远来看,中国一直所实施的就是养老保险制度的管理方式,对老年人提供相应的养老金发放,但是这种发放仅仅局限于在年轻时候缴纳过养老保险的群体,或者是企事业单位退休的正规职工,他们的养老问题基本能够得到解决,起码从经济层面上来说是能够得到解决的,但是伴随着中国城镇化角度的不断加快更多的农村地区被纳入到了城市管理范畴之中,而失地农民和村改居农民的出现,使得中国社会的养老问题和养老负担变得日益沉重起来,与此同时考虑到当前大部分老年人的家庭结构都是以空巢为主,他们的子女外出务工留下老年人一个人住在家里对于老年人的身心健康发展来说是十分不利的,所以目前必须要思考如何来解决中国老年人群体的切实养老服务,为此我们可以走一条社区养老的创新办法。
第二节研究意义
从研究意义上来看,本次论文的研究不仅具有理论意义,还具有现实意义:首先,本文的理论意义在于为中国养老体系提出了一条全新的社区养老道路,立足于西安杨家村社区的养老服务现状,提出了社区养老服务的新畅想,为了自己的一份力量;其次,论文研究的现实意义在于针对西安杨家村社区的养老服务问题,提出了具有针对性的解决策略,有利于解决该社区所存在的养老服务问题,也有利于推进西安杨家村社区养老服务水平的提升,更能够通过论文所提出的一些对策建议对我国社区养老体系的完善提供一定的帮助作用。
第三节研究现状
全文针对我国XX对待社区养老服务监督管理的权责问题展开讨论。因为我国的社区养老服务的监督和管理还够不成熟,很多问题有待解决。所以我国在社区养老服务部分的监管主要集中在以下几点:
(1)研究相关XX监督管理权责的法律法规。在2019年,王琼老师就在著文里指出,我国为强化监督管理社区养老服务,已经有明确针对社区养老服务监管管理的法律法规颁布施行,其中规定县级以上民政部门有定期对社会福利机构展开年度工作检查的要求。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也明文显示,负责登记管理的有关机关对民办非企业单位有检查监督义务和违法处罚的处理权力。作为业务负责部门,对民办非企业单位要遵照法律法规予以监督管理。尽管我国针对社区养老已经有了一些法律监管条例,但是还缺乏系统的全面的法律来构成整体的保障体系。目前颁发施行有关社区养老服务的法律法规和相关政策都偏于基础化原则化,对于实际的更高层次更细化的法律文件还未完善。伴随我国市场中公共领域的改革逐步扩大范围,相关的法律法规不能及时解决市场存在问题的需求矛盾也会逐渐成为亟待解决的问题。
(2)研究XX部门监督管理责任主体。根据王洪强老师在2015年所发表的文章中指出,养老服务有两大主体组合而成,包括参与和供给两部分。其中,XX既作为参与主体,也同样是供给主体。主体和主体本身是合作关系,互相协助,以促进良性循环的发展,然而XX同时兼顾两个主体,则更应该在合作中划分清楚自身岗位权责,认清所属地位。国内专家也对社区养老服务里XX的监督管理做了有关的实践。
然而张文惠等专家在2018年做了一项关于老年人的调查分析。主要针对卫生服务当下的需求与现状以及作用于该现状的原因调查。学者们走访了江西省南昌市小金台区六十岁以上的老人,调查最终显示,XX在执行社区养老服务的监督管理工作时,岗位缺失、越职行事、错位处理等问题非常明显。尽管现下我国XX主导社区养老服务,然而如果XX自己无法清晰认知自己的角色定位,那么岗位缺失、越职行事、多中心并存的推诿问题是非常难顺利解决的,所以XX在监管责任的划分上需要努力改进。
王麟在2019年发表的文章中汇总到,XX出现岗位缺失无法及时解决的问题包括与之相关的法律法规一直缺席,很少有专门针对社区养老服务的政策,即便有,政策执行无力,贯彻不彻底,社区在服务中不能全力投入,基础服务设备欠缺,民间养老服务力量薄弱,对其扶持又很滞后,导致很多社会组织未能投入到养老服务的大军中,且社区养老服务急需专业有效的指导和经验。
同样,在2020年发表的一份XX职能分析报告中,秦艳艳、邬沧萍指出,我国在社区养老服务模式中,虽然一直担纲主导地位,发挥核心作用的是XX部门,然而真正的工作过程中,越职行事和岗位缺失的问题反而阻碍了城市中社区养老服务的快速发展。按照规划,我国XX在社区养老服务中,发挥了多种不同的职能。不管是管理、规划还是推进、监管,XX应当明确自己所处的位置,以及所要解决的问题,助力推动城市中社区养老服务走向完备。
(3)研究XX部门监督管理内容。在吴卉婷、邓波于2020年发表的文章中称,护理人员整体素养的提升有助于增加老年人的幸福感和满足感,从而提出非常有必要提高整体护理队伍的硬件实力和软件实力,这是极其重要的。
而汪凤兰老师在2017年的一次实证研究中,对比了河北省唐山市两个完全迥异的社区养老服务的状况后得出结论,“更多的老年人会倾向于选择接受城市社区免费提供的养老服务,而很难认可并接受选择需要自行付费的养老项目。”
而田奇恒教授和孟传慧教授也在2018年调查了重庆市空巢独居老人经济支出、日常生活、情感诉求、身体健康等等方面需求后,得出结论。比起其他方面的需求,老年人更加在意的是健康检查和医疗保健、康复养生等类型的需求,在这方面有很高的呼声。其次XX部门需要重视监管养老机构人才机制建立的问题,不仅针对社区养老具体工作人员的基础信息,还包含鉴定社区相关建筑、消防、卫生等安全隐患是否存在,是否符合有关的规范条例,在社区参与工作的服务人员和技术人员是否持有相关的资质标准,是否通过相关审查等等。不管是硬件软件设备或者参与的服务人员,都要有当地机关下发的资质证明材料或者身体健康证明等可以证明合格意见的有关信息。
张开云老师在2017年提出关于农村养老保险的前瞻报告文章中也提到:应改善养老金的筹资模式,采用个人和XX双方都参与的模式进行缴纳。为照顾广大农村地区,个人所缴金额应与当地的人均收入紧密关联,按照制定的比例进行缴纳,减轻农民缴费负担。与此同时,逐步提高XX的基础养老金比例,最终让新型农村的社会养老保险拥有“资金保障”。
而李长远老师在2019年解读国际养老服务的经验中,则提出我国相对于国外,社区养老虽然作为主要养老手段,但是发展还很不健全,需要XX和人民的努力支持和逐步完备。目前主要面对很多问题,比如服务经费短缺、没有相配套的基础服务设备、服务网络没有连接性,社会关注度和投入性不强,很多需要专业技术的服务型人才短缺,同时也提出了许多外国使用的养老方法,包含XX补贴、志愿者制度、亲邻互助、发放消费券等等。
(4)研究XX部门监督管理机制。霍雨慧于2019年发表的文章中指出,想要完成社会公众给予反馈的机制建设,需要有XX对应部门中也有相对应的社会公众反馈的专有部门进行专业的工作对接,不然无法实现由社会公众提出自己在养老体系的运行中所遇到的问题。柯晓朦在2018年的对策研究一文中则指出,想要考核每一位在基层进行监督管理工作的人员,就需要建立起完整的基层监督管理考核制度,并且真正的把这样的制度贯彻到底,去考核管理人员的工作结果,去考核整个基层的养老服务体系。
陈玉光老师在2019年发表的文章中,对事后监管提出更高的要求。他指出,搭建在社区养老服务的监督管理的基础上,加深层级,积极推行施行再监管机制,不仅仅由XX部门对农村的养老服务体系进行监督管理,更要对执行监管工作的工作人员同时施行二次监管。由于我国现阶段一直在强化XX的事中事后监管工作,所以养老服务也一样适用推行事中事后监管。
林茂教授于2014年发表的文章中,认为我国现阶段的居家养老并不完备,很多城市还未意识到组建有威信的,针对城市社区养老服务的专业质量监督管理部门,而相应的评估体系也基本属于空白。而造成各地在社区养老服务方面水平高低不均衡,无法实现公平公正公开最大的因素就是没有积极融合社会上的各方面力量,他们没有参与进来,就会让体系建设举步维艰。
值得我们学习的是,在西方发达国家和地区,养老服务作为很早就产生的产业,已经得到了迅猛的发展。社区居家养老这一概念也早已非常普及。相关的监督管理的理论研究和具体措施也已经非常完备。
(1)研究社区居家养老服务。其实我们一直提起的“社区居家养老服务”是一个非常具有中国特色的新名词。在发达国家,人们称之为“社区照顾”,在上世纪六七十年代,英国提倡“养老要到熟悉的环境”,与此同时首先开启了“社区照顾服务”,专门针对社区里需要照顾的老年人。梅瑞狄斯教授也于1993年首次倡议,对老年人提供日常照顾、医疗救护、情感维护等特殊的服务内容。大卫·巴斯和林德·诺克也于1997年认为,随着世界人口的老龄化情况越来越严重,老年人所占的人口比例越来越高,年轻人的总数下降,会大大加重他们照顾老年人的负担,为了利于国家的发展,必须改变一直以来的养老思路和养老方式,不然年轻人的照顾负担矛盾只会愈演愈烈。大卫·菲利普斯也提出,所谓的“社区照顾”,一是需要老年人在自己熟悉的居住环境中,二就是需要社会上的各种力量参与进来,协助他们能够安稳进行养老。莫吉教授于2010年发表的成果显示,当老年人对自己的生活情况感到满意时,社区照顾服务的调查就能因此获得直线上升的满意度回馈。科里杨·桑卡尔·曼德尔等专家认为养老服务是社会发展中福利的具体体现,是社会保障的重要组成部分,而养老服务中最为重要的节点就是社区居家养老服务。XX部门对国家进行管理,就应当做到经济稳固提升,社会安居稳定。XX职能部门应当尽可能的将XX自身、社会资源、市场经济和民间组织团结到一起来推动社区养老服务的发展,同时主动担负社区居家养老的构建与监督管理职责,这样可以让越来越多的老年人获益,真切的提高生活品质,可以安享晚年。
(2)研究XX监督管理。英国专家Baldwin,Scott和Hood在2017年联名发表的《监管与治理》中阐述了XX监管的含义,总结了监管的重要组成。第一,监督管理是时代发展的大势所趋,是当下社会在规则的运行中必然会出现的。第二,无意识和非XX行为的社会控制行为也是监管机制的一部分。第三,监管作为一种有力手段,帮助XX牢牢把控住了经济的走向,是XX操控经济的具体体现。
英国专家Julia Black则在2012年就在文章中提出了监管的四大重要组成部分。一是监管的实际意义,二是谁是监管者,三是谁是被监管者,四是如何切实执行监管。
英国专家Christel Koop和Martin Lodge在2017年提出了更为细致的新问题。这些问题是他们对商业经营、经济发展、法律条文、政治学、社会学等等学科横跨概念的总结与分析得出的。比如,监管行为自身是否存在意识,监管和税收补贴之间的异同是什么,是否非XX部门可以执行监管,非经济行为是否也要划入监管范围,监管的主体与客体只见是否存在联系等等[See Christel Koop and Martin Lodge,“What is Regulation?An Interdisciplinary Concept Analysis,”Regulation&Governance,Vol.11.(2017),p.97.]。
罗南·沙米尔却并不看好XX对市场的过分把控,他更支持XX从更大的宏观整体去调控市场,而不是利用XX职权过多干涉监管,那样只会极大的损害生产效率。相比之下,“去行政化”后,XX部门可以把注意力更多的放在市场大局上,细致调整,科学调整。
第四节研究内容
为了能够更全面地了解到我国社区养老服务的发展现状,本文运用了文献分析和个案调查相结合的研究手段,选择了西安杨家村社区作为研究对象,分析了该社区在提供养老服务方面所存在的一些问题和不足之处,通过综合调查了解到该社区当前的养老服务管理职能原则,而且环境和基础设施建设都不够充分,也缺乏完善充足的资金保障和专业的人才队伍,并且在供需关系上暴露出严重不均衡的情况。为了能够有效推动西安杨家村社区养老服务水平的提升,论文也提出了有效的建议对策,认为需要明确人本化的服务原则,进一步强化环境与基础设施建设,同时还需要开辟财政与招商的双资金渠道,持续构建专业化的社区养老服务队伍,并且持续推动社区养老工作的供需平衡。
第二章理论基础
第一节公共管理的概念
公共管理是针对XX管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式。它一方面强调管理目标的“公共性”,即公共权力必须履行公共职能;另一方面强调对公共权力(权威)的监督、制约和规范,强调运用公共权力(权威)的科学方法。
公共管理是对公共事务的管理,公共事务是公共管理的起点,决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来,国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨,取得了可喜的成绩。总体上看,公共管理对我们还是一个新课题,公共管理学科发展还处在起步阶段。
第二节社区养老的概念
社区养老,养老方式之一。是指以家庭为核心,以社区为依托,以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。主要内容是举办养老、敬老、托老福利机构;设立老人购物中心和服务中心;开设老人餐桌和老人食堂;建立老年医疗保健机构;建立老年活动中心;设立老年婚介所;开办老年学校;设立老年人才市场;开展老人法律援助、庇护服务等。
第三章西安杨家村社区养老服务存在的问题
第一节管理职能大于服务职能
养老的职能在于服务,而不在于管理而当前西安杨家村社区在进行社区养老服务工作开展的过程当中,却更多的强调了这种管理职能也就是侧重于对社区内老年人日常生活的管理却缺乏有效的服务投入。比如,在调查中就发现西安杨家村社区当前存在一定管理职能强化的问题,更加强调行政职能和公共管理职能的履行,换句话说,通过面向西安杨家村社区工作人员进行综合调查,发现他们大多没有树立起服务意识,认为社区养老更多就是侧重于管理方面,因此通过分析他们的建档立卡现状、老年人档案整理现状以及人员排查现状等工作的时候,其成效是相对较高的。尤其是在翻阅老年人档案的时候。基本能够做到了档案管理的电子化和信息化录入。从这个角度上来说,西安杨家村社区的养老管理工作是做的比较好的,但是从其服务职能的履行上来看的话却存在着一些问题,没有围绕老年人打造专门的服务体系,也没有设置更优质服务队伍,更加没有做到围绕老年人的实际需求和养老特点,为他们提供多种多样的服务内容,这些都属于西安杨家村社区,当前服务职能严重不足的问题表现。
第二节环境与设施建设不充足
社区养老服务的发展以及履行,更多的是需要依靠良好的外部条件作为保障的,但在面向西安杨家村社区展开综合调查时,却发现无论是在外部环境方面还是在基础设施建设方面都存在着严重的缺失问题,由于西安杨家村社区是一个依靠原本城中村和农村地区改造起来的社区,所以老年人的生活需求是相对较为宽泛的,尤其是在日常休闲娱乐和看病疗养方面更加需要完善的基础设施作为保障,但结合实际调查却发现该社区内并没有设置统一且完善的养老服务站点,也没有设置公共卫生和医疗站点。当社区内老年人产生了一些身体疾病,或是一些感冒头痛等小病问题的时候,并不能够由社区为他们进行医疗方面的关怀,也不能够解决这些实际困难,大部分老年人还是需要前往附近的医院进行就诊。
与此同时,在基本基础设施建设方面也存在着规划不足的问题,没有设置老年社区餐厅,也没有设置老年人文化活动中心和健身中心,虽然设置了老年人活动室,但是其场所相对比较狭窄,只能够容纳十几名老年人同时坐下来看书,并没有成立专门的棋牌室、阅览室以及休闲娱乐室等等。
第三节缺乏充足的资金保障
缺乏充足的资金链条作为保障是当前大部分社区在实施养老服务的时候所暴露出来的一项险重问题,同样也是很难以解决的问题,结合实际调查不难发现,西安杨家村社区当前在自身经济收入方面存在着一些短板并没有依托社区自身的力量来吸纳更多的外部资金,而是更多的依靠上级行政管理部门和XX机关部门给予的拨款和馈赠,这样的模式就使得西安杨家村社区的资金保障来源是严重不足的,无论是从其稳定性上来看,还是从其自己体量上来看都难以满足社区内老人的实际养老需求,也不太容易依靠这种薄弱的资金链来完成一些基础设施的建设和组织各项养老服务活动。但实际上社区养老工作的开展是需要依靠大体量资金作为支持的,由于西安杨家村社区当前所面临的养老服务缺口越来越大,本社区内容纳的老年人数量也越来越多,那么就意味着社区需要投放的养老服务资金和项目也要产生正比例的增长,但是考虑到社区本身物业收缴费用偏低,而社区内老年人大多都是以农民为主,他们的收入水平也相对偏低,不可能依靠自费来完成这项养老服务成本的支出,那么就更加需要依靠社区提供一些公共服务和公共管理项目,而社区自身的自有资金链紧张,上级拨款额度偏低,这些现实问题都进一步。阻碍了西安杨家村社区养老服务体系的构建以及功能的发挥。
第四节缺乏专业的人才队伍
专业管理人才和服务人才队伍的缺失同样制约着西安杨家村社区养老服务务工作的开展,在面向该社区工作人员展开综合调查时,发现大部分工作人员都不具备专业的社区养老服务工作基础,也不具备这方面的理论知识,甚至从其整体学历水平和综合素养方面都存在着整体偏低的情况,比如在面向人员学历结构进行调查的时候,发现50%左右的人员,仅具有专科及以下学历,剩余50%左右的人员虽然具有本科学历,但是大多都不具备社区工作的经验,也不是社区管理和公共管理专业的毕业生,这种学历水平的缺失致仕西安杨家村社区在进行养老服务工作开展的时候,面临着专业化程度偏低的现实问题。
不仅如此,在实际的工作开展过程当中,还发现大部分工作人员更侧重于对老年人进行传统的照顾,也就是提供医疗方面的照顾,比如可以组织定期的免费体检活动,或者是为老年人测血压测血糖的活动,当然也会组织一些对本社区内高龄老党员和老年人的慰问探望工作,这样的工作缺乏创新性,并没有结合本社区内老年人的实际情况而是更多的存在了形式主义的问题,也不具备个性化和定制化的特色。
第四章西安杨家村社区养老服务的对策
第一节明确人本化服务原则
在全国范围内推行社区养老服务,实际上就是为社区内的老人提供人本化的服务和关怀,这非常遵从我国当前服务型XX构建原则,是希望通过社区这个最基本的行政管理单位来对老年人实施有效的人本化管理和服务,因此西安杨家村社区的养老服务工作开展必须要明确人本化的服务原则,考虑到老年人的切实需求,尤其是考虑到本社区内大部分老年人都是原本城中村改造的失地农民,他们在基本养老能力和医疗保障方面都有所欠缺,同时也有着更大的需求,因此必须要秉承着这一理念,经常性的与老年人进行沟通,可以在社区内设置意见栏和沟通反馈渠道,还可以依托微信公众号和微信养老服务群聊功能,经常性与老年人进行沟通联系,推送一些养老服务的新知识,比如一些基本的医疗保健知识,让老年人更关注自己的一些身体变化,并能够在发现一些特别身体变化的时候,及时向社区反馈,由社区统一安排医疗检查工作,排除老年人在身体方面的各种疾病隐患。
另外,在与老年人进行沟通的时候,考虑到很多老年人上下楼都已经非常不方便,所以当前可以采取上门沟通和走访入户的方式,经常性的进入老年人的家中,由社区工作人员或社区聘请的外包保洁公司帮老年人搞一搞简单的卫生服务,为他们提供更好的生活条件和居住条件。
第二节强化环境与设施建设
基础设施建设是推动社区养老服务进一步发展的重要环节,同样也是最基本的要素当前,建议西安杨家村社区需要强化环境与基础设施建设。
一方面,要充分运用各项资源实现社区内资源的优化配比,比如可以对现有的活动场地和活动区域进行一次改建,做到有效的环境扩充,基本满足本社区内老年人的养老娱乐和日常生活需求,与此同时还需要积极加强对社区内居民楼的改造工作,考虑到杨家村社区大多都是十几年前的老房子,需要对这些老房子的外部环境进行改善,包括重新粉刷、加固外墙以及安装居民楼电梯。
另一方面,要利用有限的资金进行基础设施的建设,比如可以设置社区内的综合服务中心,将社区娱乐活动和卫生医疗设施都有机安排在一起,将各项服务设施的利用率提升起来,不仅如此,还需要提供更多的综合服务项目,比如可以由本社区内的街道办事处和社区服务中心提供各项老年人的信息咨询业务,完成一些基础的业务办理工作,还需要将文化养老和居家养老的概念应用到社区养老服务环节之中,把原有的办公场所尽可能的缩小为老年人的日常休闲活动,提供更多的环境和更优质的服务设施。
第三节开辟财政与招商双资金渠道
在构建更加稳健的资金来源渠道的时候,既需要紧密的依托于本地XX和上级行政机关所提供的财政拨款和资金支持,同时还需要充分的发挥社区自身的招商引资功能,比如杨家村社区当前可以考虑面向本地企业进行招商引资,依托社区内部的一些公共区域设置广告牌或推出一些广播广告项目,从而获得一定的广告租金,将这些租金用于社区建设和社区养老服务的提供方面。除此之外,还需要积极鼓励民间资本去兴办一些社区养老机构或提供一些社区养老服务,可以与本地的一些大型养老机构进行合作,鼓励他们在社区内部开设养老服务站,点收取一定量的费用来提供这种服务,这样的服务更加专业,更加能够结合本社区内老年人的实际情况来提供而这种多元化的服务的服务,更能够解决杨家村社区的等服务专业性缺失问题。
第四节构建专业社区养老服务团队
构建专业化的人才团队,有助于杨家村社区提供更优质的养老服务。首先需要建立更高素质的人才队伍,通过科学的人员管理,并经常性组织一些教育培训活动,使本社区内的工作人员都掌握一定的养老服务知识,同时还需要实施有效的激励政策,将养老服务质量从最终的绩效评定标准紧密的联系在一起,充分鼓励杨家村社区工作人员积极主动的开展优质养老服务,并定期实施评估和考核。
其次,在构建专业化社区养老服务团队的过程当中,还需要面向社会吸纳更多的优质力量,比如可以通过产学研一体化的模式构建,鼓励社会各界的一些心理科研专家,社区养老和公共管理服务专家进入到社区开展讲座,为老年人普及普及一些养老知识和医疗知识,同时还可以邀请周边高校的一些学生,利用节假日时间以志愿者的身份进入到社区参与养老服务活动,弥补杨家村社区当前人才队伍短缺的短板。
结束语
综上所述,实际上社区养老并不是新鲜事,在欧美等地区,老年人的独立性更强,他们与子女之间的赡养感情更加淡泊,所以大部分欧美地区所实施的都是这种统筹管理的社区养老模式,依靠社区来负担起养老职责。但社区养老模式在中国仍然属于探索阶段,所以本文立足于中国养老服务的现实状况,分析了社区养老环节当中暴露出来的一些问题和不足之处,并针对这些问题提出了相应的解决建议,希望能够推动我国的社区养老服务走向健康发展的道路。
谢辞
首先特别感谢我的老师,在老师的悉心指导下,我完成了本论文的分析。在这么长的写作论文时间里,我的指导老师给了我很大的帮助,从最初课题的选择、论文的开题、论文的中期检查到最后论文的完成,老师严谨科学的治学态度深深地影响着我。老师始终孜孜不倦,耐心指导,在多次的论文修改过程中,给予我专业的指导。能够完成这篇论文,虽然辛苦,但很充实,这篇文章凝聚着指导老师的心血、同学们的帮助和支持,在此向我的论文指导老师致以最衷心的感谢!
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