内容摘要：在当前全面建成小康社会的关键期，农民工的社会保障权益特别是养老保险的权益迫切需要得到实现。农民工社会养老保险制度的实施有利于维护农民工的合法权益，有利于完善我国的社会养老保险制度，有利于统筹推进城乡发展。但该制度在现实中存在覆盖范围窄、参保率低、退保率高以及养老保险关系转移接续困难等问题。有些地区对农民工养老保险制度进行了有益的探索，形成了比较有代表性的“城保”型、“独立”型、“综合”型、“双低”型等农民工养老保险模式。在此基础上，本文尝试性地提出了完善我国农民工养老保险制度的对策建议。
关键词：农民工；社会养老保险制度分析
引言
改革开放以来，我国大量的农村剩余劳动力为了寻找出路，大规模涌入城市和东部沿海地区，逐渐形成了一股浩浩荡荡的“民工潮”。他们为我国经济社会的发展贡献着自己的血汗，为城市的繁荣做出了巨大的贡献。然而，他们只是城市的“过客”，无法在自己参与缔造的城市里安度晚年。几十年后，“新生代农民工”逐渐成为农民工群体里的主力。和他们的父辈一样，从职业上看,农民工已完全脱离或基本脱离传统农业生产,在城市从事第二、三产业,是非农就业者；从身份上看,他们的户口仍留在农村,仍然是农民。本文通过对典型地区农民工养老保险立法实践的梳理，在分析其主要优点和主要不足的基础上，尝试提出完善我国农民工养老保险制度的对策建议。
一、农民工养老保险制度相关概念的界定
（一）农民工
1984年，中国社科院张雨林教授首次提出“农民工”这一概念，之后被广泛借用，并不断延伸出如“城市外来人员”、“外来务工者”、“城市边缘人”等称谓。xxxx于1991年发布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，进城务工农民被称为农民合同制工人，简称“农民工”，它是指从土地中率先分化出来的、与土地保持着一定的经济联系、从事非农生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员。在社会保障研究领域，郑功成等学者对农民工概念的界定基本一致，是指具有农村户口、从事非农生产的从业人员。进城务工者中，从事个体经营者也在增加。
综上所述，本文把农民工界定为来自农村、拥有农村户口、但在城镇从事非农业工作的劳动者。
（二）社会养老保险
生、老、病、死是自然界永恒不变的定律，自人类社会诞生之日起，实现老有所养就一直是人类最为关心的问题。从养老资源供给的来源看，人类社会存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老、自我养老。
萨尔•D•霍夫曼认为，劳动力在提供生产的同时，自身也在进行着消耗，就像机器一样，会有一个折旧的过程。因此，需要给劳动者一定的补偿，既满足其当期生存的需要，又要对其退出工作岗位后的生活给予一定的保障。加里•S•贝克尔认为，劳动力是一种资本，可以为企业创造长久的利润，因此，就不能对劳动力“竭泽而渔”，而要适度使用劳动力，使其长久地为企业服务，而为其老年提供一定的保障，就能增强员工的忠诚度，使其持续不断地为企业效力。建立社会养老保险逐渐成为人们的共识
二、建立农民工社会养老保险制度的重要意义
（一）满足庞大的农民工群体养老的客观需要
农村土地和子女养老保障功能的弱化加剧了农民工对社会养老保险的需求。一方面，是种地的比较收益在降低；另一方面，是人均土地资源在逐年减少，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，依靠其养老更是奢望。与此同时，随着计划生育政策的实施，农村的出生人口减少，人口结构不断老化，“四二一”家庭结构不断增多，加重了年轻人的养老负担，也使得“养儿防老”变得不现实。因此，为农民工建立社会养老保险势在必行。
（二）完善我国的社会保障体系
要完善中国社会保障体系，没有将庞大的农民工群体纳入其中是不行的，建立适合农民工特点目前，我国的社会保障体系是碎片化的。虽然我们加快了城乡居民社会养老保险制度的建设，也在推进机关事业单位养老保险制度改革，但这些方面还处在探索阶段。而对于农民工这一庞大群体，如果没有为其建立相应的养老保险制度，就会造成我国的社会保障网覆盖面不够广，从而使社会保障网的作用得不到充分发挥，最终会阻碍覆盖全国的社会保障网的建立。
（三）推动社会主义和谐社会建设
2004年，XXX十六届四中全会提出构建“社会主义和谐社会”，即“民主法治,公平正义,诚信友爱,充满活力,安定有序,人与自然和谐相处的社会”。社会主义和谐社会建设的总要求，是建立一个公平正义、安定有序、人与自然和谐相处的社会。农民工问题是和谐社会建设必须加以妥善解决的一个大问题。如果没有为农民工办理包括养老保险在内的保险，又如何体现公平正义呢？如果农民工为城市的发展不辞劳苦，辛辛苦苦几十年，最后却不能留在城市养老，或者不能带着养老金回老家养老，势必会使他们产生“相对剥夺感”，又怎么要求他们对城市有主人翁精神，城市又哪来的安定有序呢？据有关报道，近年来，城市的治安案件中，流动人口在涉案主体中占了很大的比重，而流动人口中很大一部分是进城务工的农民工。据调查，这些人之所以会犯罪，是因为他们觉得在城市没有归属感，反正城市只是临时工作和生活的地方，就会无视相关的法律法规，从而走上违法犯罪的道路。
建立农民工社会养老保险制度，维护农民工合法权益，既体现了党和XX“以人为本”的执政和行政理念，又体现了对农民工这一特殊群体的关怀，是促进社会和谐的一项重要举措。只有切实地维护好农民工相应的养老权益，才能营造良好的社会和谐氛围。
三、农民工社会养老保险的现状和问题
（一）国内现行比较典型的农民工养老保险模式
1.以深圳为代表的城堡型模式
城保型模式的主要不足是：一是15年最低缴费年限对于农民工来说是一道难以跨过的坎，导致许多的农民工前功尽弃，最终无法享受到城镇职工基本养老保险待遇；二是与城镇职工一样的缴费标准对于收入相对普遍较低的农民工而言，负担过重；三是用人单位缴费比例比较低，低于全国平均水平，这使得农民工养老保险资金筹集不足，不足以应对未来人口的老龄化。
2.以杭州为代表的双低型模式
2006年2月，杭州市颁布了《杭州市农民工基本养老保险“低标准缴费低标准享受”试行办法》。该办法是在考虑到农民工收入水平低的现实情况下，从降低农民工的参保门槛出发制定出来的。这种模式的具体做法是：农民工可自愿申请按“双低办法”参保缴费。职工个人缴费基数按本人上年度月平均工资计算,职工个人缴费比例为5%，单位缴费基数按职工基本养老保险统一办法的规定执行，缴费比例为14%。职工个人账户全部由个人缴费形成。
双低型模式的主要优点是：一是降低了农民工参保的门槛，提高了农民工参保的积极性，从而有利于扩大该制度的覆盖面；二是退休后享受的待遇略低于城镇职工，提高了农民工退休后的养老金收入，有利于提高农民工的养老保障水平。
双低型模式的主要不足是：一是缴费满15年的硬性规定，使很大一部分农民工未能缴费满最低年限的要求，导致前功尽弃；二是农民工参保缴费水平较低，待遇享受水平却比较高，农民工养老保险收支失衡，这加大了今后养老金支付负担。
（二）现行农民工社会养老保险制度存在的问题
农民工问题是我国的重大民生问题，其中农民工养老问题日益成为关系民生福祉的关键。在中央一系列关于农民工社会养老保险指导方针的背景下，有些地区结合自身实际，推出了各具特色的农民工社会养老保险制度。这无疑丰富了我国农民工养老保险立法的实践，为建立全国统一的农民工社会养老保险制度进行了有益的探索。但是，这些模式在运行的过程中暴露了一系列的问题，对我国农民工社会养老保险权益构成了巨大的挑战。
1.参保率低
当前，我国的农民工总体数量已经达到27395万人，但参加农民工养老保险的人数是3562，参保率仅为31.2%。具体到如北京、上海、广州、深圳等农民工聚集的超大城市，农民工社会养老保险的参保情况不容乐观。以上海市为例，2012年末，本市外来常住人口为960.24万，外来常住人口中，逾7成为农民工(即16周岁及以上具有农业户籍的农村劳动力)，其中参加职保的占43.2%。其中参加上海市综合保险的职工，主要集中在国有企业等大中型企业，而中小企业、私营企业中农民工养老保险的参保率非常低。广东省也进行了相应的调查，发现大量使用农民工的中小民营企业农民工养老保险的覆盖率不到一半。这说明农民工参保情况极不乐观。
农民工虽然和城里人在相同的工作岗位上为企业、为社会创造了一定的经济效益和社会效益，但由于他们中很大一部分没有参保，因而他们在享受社会保障权益方面和城里人存在较大的差距。
2.退保率高
我国多数地区特别是农民工大量聚集的地区，每当临近年尾，就会出现大规模的农民工“退保潮”。以上海为例，2014年共有603万农民工参保，而当年办理退保的就达到10.2万人。再比如深圳，2014年有482万农民工参保，而当年办理退保的达到12.3万人。连年出现农民工退保潮不退现象。由此可见，我国农民工社会养老保险退保现象的普遍和形势的严峻。
虽然于2009年12月颁布实施的《城镇职工基本养老保险转移接续暂行办法》在一定程度上扼制了退保潮，但农民工退保现象仍触目惊心。之后实施的《社会保险法》明确规定，参保者不论是否继续缴纳养老保险，在达到法定退休年龄前，都无法提取养老保险个人账户中的资金，只能转移接续。但是，虽然法律禁止退保，却出现了“断保”的新现象。由于农民工养老保险关系转移接续制度不畅，养老关系接续手续十分复杂，很多农民工嫌麻烦，既然退不了，就断保了。
3.农民工养老保险关系转移困难
农民工养老保险制度设计的初衷是为了保障农民工退休后的老年生活，但尴尬的是多数的农民工面临的是无法将自己的养老保险关系转移到自己的家乡，致使多年缴费的良苦用心付之东流。
农民工养老保险关系转移困难的主要表现为：一是在我国传统的城乡二元体制的影响下，养老保险体系在地区、城乡之间存在较大差异，导致农民工养老保险的管理体制不畅通；二是各地的具体实践模式各异，当转出地和转入地的模式存在较大差异的时候，就无可避免地存在转移和接续的问题；三是缺乏更高层级的协调机制，导致差异较大的模式间不能很好地进行有效协调，加大了农民工养老保险关系转移的困难。
4.农民工参保地和转入地之间存在利益冲突
由于我国很许多地区的农民工养老保险政策规定，农民工在当地参保，累计缴费不满15年的，如果要转移养老保险关系，只能将个人账户部分转走，而社会统筹部分只能留在当地。当农民工回到自己的户籍所在地时，要想将自己的农民工养老保险关系转进去，可能就会遇到家乡的种种限制。这是“理所当然”的，因为农民工之前没有在当地参保，没有为当地农民工养老保险的运行做过贡献，如今却要为其补交一笔数额比较大的社会统筹基金，这无疑加大了当地农民工社会养老保险的支付压力，农民工转出地自然是有所抵触的。这样，农民工转入地巴不得农民工转出养老保险关系，而农民工转出地又对农民工的转入设置层层障碍，导致了农民工面临进退两难的局面。
1.我国城乡分割的二元体制的阻碍
1958年，我国开始实行城乡二元户籍体制，将人们严格区分为“城市人”和“农村人”。这种户籍制度与就业、社会保障、教育、医疗等方面相挂钩，使得拥有城市户口的人享有充分的社会权益，而农村户口的人只能以土地来保障自己的生存。随着我国城市化进程的起步和加快，越来越多的农村人进入城市务工，逐渐形成一个庞大的农民工群体。他们为城市的经济社会发展做出了不可磨灭的贡献，然而，由于他们没有城市户口，就被排除在城市的社会保障网之外，使他们无法享受到包括社会养老保险在内的社会保障权益。
2.农民工社会养老保险体制不健全
农民工问题从20世纪90年代以来，便引起了各方的关注。到了21世纪，在中央关于解决农民工问题的规定的指导下，各地结合实际出台了相关的、具体的操作办法。这些各具特色的农民工社会养老保险制度虽然在一定程度上解决了我国的农民工养老保险问题，但由于“各行其是”，形成了“诸侯割据”局面，各种制度之间缺乏衔接的操作办法，使得农民工在各地流动就业的时候，面临养老保险关系转不全、接不上的困境。
3.农民工自身参保意识薄弱
由于农民工自身文化程度较低，一方面不知道企业为自己缴交一部分的养老保险费用是其应尽的义务，即便知道了，也缺乏维权意识，没有采取工切实的行动来维权；另一方面缺乏敌视行为，觉得参保使自己的工资减少了，又觉得参保的作用不大，两相权衡，便决定不参保。
由于农民工养老保险涉及到XX、企业、农民工这三方主体，缺一不可，如果农民工自身参保意识薄弱，就会造成主体缺失，从而导致农民工养老保险制度推行不畅。
四、完善我国农民工社会养老保险制度的建议
近年来，我国的农民工养老保险制度在各地运行的过程中，出现了比较多的问题。这些问题的存在，不利于农民工权益的维护和社会主义和谐社会的建设，也影响了我国统一的社会保障体系的完善。必须采取有效措施，切实解决农民工的养老保险问题，建立健全农民工养老保险制度。
（一）破除城乡二元体制，保障农民工权益
改革户籍制度。造成我国城乡二元体制的一个重要原因就是我国的二元户籍制度。因此，要破除我国的城乡二元体制，就必须进行户籍制度改革：一是要将户籍登记原则从以“出生地”改为“常住地”进行登记，使多年在城市务工的农民工能在自己为之奉献了青春年华的地方落户，真正地成为城里人；二是要将户籍之上附加的劳动就业、社会保障、教育、医疗等社会权益剥离出来，只要是在城市有稳定工作和住所，就应该为其提供包括养老保险在内的社会保障和公共服务。
畅通农民工养老保险制度与新农保的衔接。这是为了使农民工能够将自己在城市的农民工社会养老保险关系顺利转入农村所要采取的措施。只有畅通与新农保的衔接，才能使农民工在回到农村后，可以将之前的养老保险关系转到当地，达到相应条件后能够享受到相应的养老金。
（二）健全农民工社会养老保险体制，发挥制度作用
针对农民工群体的特点，对农民工社会养老保险进行分层分类管理。一是对在城市有稳定工作和稳定住所的农民工，将其纳入城镇职工养老保险体系，使其能够享受到较高的养老待遇；二是对在城市间更换工作频繁、没有稳定住所的农民工，要为其单独建立养老保险，建立个人账户，以便进行专门化管理，便于其跨地区流动就业；三是对即将达到退休年龄、打算回到农村养老的农民工，要畅通农民工养老保险制度与新农保的衔接办法，使其能够在当地安享晚年。
加强地区间农民工养老保险关系衔接的协调机制。各地区要制定出农民工社会养老保险关系转入和转出的相关办法，使农民工在转移自己的养老保险关系时能够做到心知肚明，也有利于农民工参保工作的顺利进行。同时，各地区的社会保险部门要加强彼此之间的沟通和协调，建立磋商机制，共同解决农民工跨地区流动参保的问题。
加强农民工养老保险的信息化建设，为农民工办理“一卡通”。鉴于目前农民工养老保险关系在地区间、城乡间不能有效转移接续，有必要为农民工建立在各地适用的农民工养老保险制度：一是要提高农民工养老保险的统筹层次，逐步做到全省统筹，最终目标是实现全国统筹；二是要大力推进“金保工程”，提高农民工社会养老保险网络化服务水平，保证农民工的养老保险关系实现全国无障碍转移。
（三）督促企业为农民工参保，激发企业参保积极性
相关职能部门要督促企业为农民工缴交养老保险费。一是要制定明确的奖惩制度，一方面使相关职能部门在执法时有章可循，另一方面使企业有参照的标准，明确自己的行为是否合法。二是要加强巡查力度，切实掌握企业为农民工参保的情况，以便及时企业的行为，及时维护农民工权益。三是要畅通农民工利益诉求表达渠道，自下而上来反映情况，以便相关职能部门掌握企业的违法行为。
相关职能部门也要建立相关激励机制，激发企业参保积极性。一是给予按规定及时、足额为农民工参保的企业以税收、补贴等方面的优惠政策，使企业享受到实实在在的利益，以此激发企业参保积极性。二是要给予在为农民工参保方面起模范作用的企业荣誉称号或在电视、网络、户外公告栏等媒介上进行表扬，树立企业的良好形象，促使企业更加努力为农民工参保。
（四）加强社保知识的宣传，切实提高农民工参保意识
加强社保宣传。一是要加强社保相关知识的宣传，让农民工知道什么是社保，什么是农民工养老保险；二是要加强社保重要性的宣传，使农民工能认识到农民工养老保险的重要意义，纠正农民工的短视行为；三是要加强农民工参加属于自己的养老保险应尽的义务和应享的权利的宣传，树立农民工的维权意识。
提高农民工参保能力。一是相关职能部门要为农民工参保提供便利化的服务，以便农民工了解相关规定，办理相关业务；二是要加大对农民工参保的优惠政策，减轻农民工的负担，以此提高农民工参保的意愿和能力。
五、结语
我国农民工养老保险制度在中央大政方针的指导下，各地结合自身实际，进行了有益探索。这些实践在一定程度上保障了农民工的养老权益，体现了公平原则，在维护社会和谐稳定方面做出一定的贡献。但不可否认的是，目前我国农民工养老保险制度在运行的过程中，还存在着诸如农民工参保率低、退保率高、农民工养老保险关系转移困难等问题。这些问题的存在，影响了农民工养老保险制度保障农民工合法权益、维护社会公平正义功能的有效发挥。
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