开发区城市规划设计实施过程中变更的产生与控制

　　摘要：城市规划设计是针对城市建设进行的一种涉及土地资源、空间布局、人文环境及社会经济的综合安排与部署。从城市规划设计的作用来讲，具有十分重要的作用，它不但关系到人们赖以生存的空间质量问题，而且也关系到社会与经济实现可持续发展的问题。因此，对城市规划设计的管理就显得特别重要了，然而就我国目前的状况而言，城市规划设计的管理还存在很多问题，尤其是在城市规划设计的变更方面，所引发的问题更为严重。在城市建设过程中，开发区作为能够较好带动当地经济发展的重要手段，当前很多城市都陆续对各类开发区加大了推进力度，这使得开发区城市规划设计实施过程中的问题越来越受到了人们的关注。

　　本文借助文献研究、理论分析及归纳总结等方法，以开发区城市规划设计变更为主要研究对象，对其变更产生的原因及控制措施进行了研究。首先对城市规划设计的相关理论基础、设计变更的理论进行了梳理和阐述；然后对城市规划设计的原则、一般流程进行了分析，在此基础上展开了对引发开发区城市规划设计变更的原因进行详细分析，分析重点从前期规划设计与实际情况的脱节、设计实施过程的条件改变、社会发展产生的刚性需求以及利益相关者的利益诉求等方面进行了深入探讨；之后指出了开发区城市规划设计的变更具有一定的必然性和规范性，要实现对城市规划设计变更的控制，需要建立包括决策控制、执行控制以及评价反馈在内的整个控制体系；还应该从规范XX行为入手，化解由于XX一味追求经济政绩而产生的规划设计变更动因；同时要通过约束建设单位和施工单位，鼓励正当竞争，强化公众参与度，健全变更决策等方面来平衡利益相关者的利益，由此来遏制开发区城市规划设计无意义变更的产生。

　　本文的研究，对于协调现阶段开发区城市规划的整个过程，实现城乡空间布局，改善人居环境，促进我国经济社会全面协调可持续发展，具有重要的现实意义；同时对于加强我国城市化进程中的规划设计水平及实施水平，全面提升对设计变更的控制水平具有一定的借鉴意义，特别是对于众多城市的开发区城市规划设计变更控制，提供了一种新的思路。

　　关键词：城市规划；设计变更；控制

　　1.1.1选题背景

　　城市对一个国家而言，是发展的必然趋势。古希腊先哲亚里士多德曾指出城市是人类生活的追求，人类来到城市是为了获得更美好的生活，它是人类现代文明的重要象征之一。众所周知，历史上的中国向来都是一个以农业人口为主体的国家，但是在刚刚过去的2011年公布的第六次人口普查数据表明，截止2010年底我国的城镇人口已经达到6.6亿，我国的城镇化率将近50%，也就是说，我国已经有超过一半的人口居住在城市中，中国已经迈入城市化的快车道。根据专家预测，我国居住在城市中的人口将要超过9亿人。随着这种城市化进程的逐步加快，如何让人民感受到生活的舒适、便利及幸福已经成为城市发展关注民生的重要问题，这个问题在当前显得尤为重要，我国城市的发展必须从以往的单纯的八大框架发展方式转变为注重规划、完善功能的发展方式，从而实现城市服务功能的提升及承载能力的扩大，要实现这一点，城市规划就变得非常重要。

　　从根本上讲，城市规划是一个国家实现城市发展合理性、科学性及宜居性的基本手段，它是一门综合性非常强的科学，在大多数城市规划的过程中，必须充分考虑城市的各个方面，包括自然、经济、历史、社会等，以及当前城市面临的诸多问题，如交通问题、环境问题、服务问题等，只有这样城市规划才能实现对城市未来发展的科学、合理的安排。近年来，城市中一系列开发区如经济开发区、技术开发区、高新开发区的规划成为了城市规划的重头戏，城市规划由此掀起了新一轮的狂潮，尽管在很多重大的开发区城市规划出台前都有一个征求相关领域专家以及社会公众意见的过程，但由于城市规划所具有的动态性、不可预测性等诸多因素，使得在开发区城市规划设计的实施过程中经常会产生一些调整与变更，这种规划设计变更的产生是必然的，也是必要的，它是为满足城市不断调整的需求而存在的。然而，在所有涉及到开发区城市规划设计实施过程中的变更，并非都是对社会有利的，一些规划设计变更可能完全处于一部分人为了追求眼前利益，违反了相关规定而进行的设计变更，这在很大程度上会导致资源浪费及公众利益损害，进而引发社会矛盾。因此，如何从根本上对这些不合理的开发区城市规划设计变更进行控制是非常有必要的。

　　本课题正是在这样的背景下，以相关理论为基础，分析开发区城市规划设计变更产生的原因，并建立相应的控制体系。

　　1.1.2选题意义

　　本课题的研究，旨在对开发区城市规划设计的变更进行研究，具有以下几方面重要的意义：

　　一是通过本课题对开发区城市规划设计实施工程中变更进行研究，填补了国内城市规划理论方面的部门空白，当前国内对于城市规划设计的变更的相关研究较少，具有一定的理论意义。

　　二是本课题的研究，对于协调现阶段开发区城市规划的整个过程，实现城乡空间布局，改善人居环境，促进我国经济社会全面协调可持续发展，具有重要的现实意义。

　　三是本课题的研究，对于加强我国城市化进程中的规划设计水平及实施水平，全面提升对设计变更的控制水平具有一定的借鉴意义，特别是对于众多城市的开发区城市规划设计变更控制，提供了一种新的思路。

　　1.2.1国外城市规划设计研究综述

　　城市规划的基础是城市，也是在城市作用的基础上发展起来的，1933年，著名的《雅典宪章》问世，它由国际现代建筑协会在希腊雅典召开会议时首次提出的，雅典宪章作为一个大纲首次提出了城市主要功能，包括居住、工作、游息与交通，同时在大纲中还指出，城市应该在居住、工作、游息三者之间进行平衡布置，并建立交通网，此外雅典宪章提出了保护有历史价值的古建筑和地区的建议，并指出城市规划是一个三度空间的科学，应考虑立体空间。雅典宪章对于城市规划的具体理论并未作出阐述。

　　城市规划设计的概念在上世纪50年代后期的X逐步流行，这一概念的流行标志着城市规划设计的理论体系开始创立。在城市规划设计产生至今的近六十年的时间内，城市规划设计已经形成了一整套完善的理论及方法，特别是在最近的二十年内，随着全球城市的快速发展，这些理论和方法得到了极好的实践，也被越来越多的学者们开始接受并研究。

　　城市规划设计实际上是对早期西方现代主义城市建设的一种批判，起初是对现代主义城市建设的设计方式、景观规划等提出质疑，典型的代表观点是在1961年出现的《X大城市的生与死》一书中，该书以一个城市普通居民的角度，对以CIAM为主的西方现代主义城市设计与规划进行了强烈谴责，指出其对X城市的大幅度破坏作用，尤其强调了现代主义城市规划设计所提倡的花园城市不过是高犯罪率城市的根源，并非真正的和谐城市，书中指出真正的和谐城市规划设计应该是为公众提供更多的街道、广场与公共空间。

　　在城市规划设计理论的初期，曾经出现过一大批比较有代表性的理论。学者Kevin（1961）在《城市意象》一书中提出了城市空间的可读性，其特点是强调了城市规划设计对于公众的影响，以及公众对于城市规划设计的认知，并最终形成一致的城市规划行为。学者GordonCullen（1961）在《城镇景观简编》一书中首次提出了利用创造一系列视觉印象的方式来对城市景观进行规划与构建，该书为后来许多国家的城市规划设计工作提供了一种相当游泳的美学创作方法，具有非常重要的意义。学者AldoRossi在《城市建筑》一书中从类型学的角度提出了人们对传统城市的认知，尤其是对城市空间的认知度，并第一次以集体的角度对城市建筑的规划提出记忆的概念。

　　随着城市规划设计理论的不断发展和进步，在上世纪七十、八十年代获得了重要进展，大部分早期的城市规划设计理论都在实践中被加以应用和进一步发展。学者YanGehl（1971）在《交往与空间》一文中对城市规划中的街道、公共广场等的重要性进行了研究，指出城市居民所向往的并非高楼大厦，而是步行道这些能够作为城市居民生活容器及活动场所的公用空间。此外，在七十年代，还出现了世界著名的城市规划设计宪章《马丘比宪章》，该宪章是在雅典宪章的基础上提出的，重点增加了城市的增长、自然、环境及资源问题、城市规划设计与实践等一系列问题，该宪章在依托雅典宪章相关原则的前提下，提出了区域与城市规划是一个动态的过程，并指出近代城市规划的主要问题已经不是简单的视觉表演，而是要能够创造出人们生活的空间，因此城市规划强调的不是外壳而是内涵，特别是城市组织结构的连续性。科林若（1984）在《拼贴城市》一文中强调了城市多元性的重要性，指出在城市空间中应该同时存在新旧两种拼贴模式，这对于满足不同城市居民的需求具有非常重要的意义。牛津理工学院以本特利（1985）等人在《共鸣的环境》一文中第一次提出了城市规划设计的实践理论，从而填补了城市设计实践理论的空白，标志着城市规划设计由理论转入实践的阶段。

　　城市规划设计理论发展到上世纪90年代之后，在理论与实践方面都得到更为全面的发展，一些新的研究成果不断涌现，LeonKrier（1990）提出城市规划设计的四种空间类型，并再一次对于曾经的现代主义城市设计模式进行了批判，指出那些曾经的设计者们规划并设计出来的是完全没有考虑城市形态的发展模式的形式主义建筑。Albert（1996）在《阶梯》一书中重点针对城市街道网络的规划设计提出了新的观点，指出当今快速以及层级交通的发展在很大程度上中断了网格空间的连续性，排除了选择机会，对整个城市空间具有一定的腐蚀性。JohnMontgomery（1998）对现代城市空间设计的要素进行了研究，他以图表的方式提出了增强城市空间潜在场所感的三大设计要素，即活动（Activities），意象(Images)，与形式(Forms)。

　　进入新世纪以来，新的城市规划设计主张进一步展现，西方一些发达国家的新城市主义协会出现了不同程度的宜居城市呼吁。2004年X新城市主义协会曾提出新的城市规划及设计原则，认为城市规划应该更加注重城市用途上，同时在规划时要加深对人口构成的理解，尤其是在城市社区以及新型工业区的建设时，必须要考虑形态明确的设施界定，并能反应城市区域的历史、生态等特征。

　　2007年，英国学者罗斯从生态环境的角度提出了城市规划的新模式，指出近年来大规模城市的建设，让生态资源遭受到连贯性的破坏，许多大量的、未经过充分规划利用的城市空间成为了残破空间，因此他提出了城市规划应遵循弹性规划，注重城市的可变性与发展性。

　　1.2.2国内城市规划设计研究综述

　　与国外相比，国内对城市规划设计的研究起步较晚，较为广泛的研究开始于上世纪90年代，且国内的大多数研究是在国外基础理论的基础上展开的，大多是结合我国的国情进行的实践性研究，这也指导我国的城市规划设计具有了较大的进展。总体来说，国内在此方面的理论还有待总结与提高。

　　学者唐子来（2000）对新加坡的城市规划体系进行了研究，指出新加坡当前的城市规划体系为三级体系，他认为新加坡在20世纪80年代时城市规划属于二级体系，即由战略性的概念规划和总体规划构成。而在后来的发展过程中，新加坡城市规划过程中的总体规划已经逐步划分为实施性的开发指导规划以及变革后的总体规划所代替，逐步演化成总体规划与指导规划的三级体系。

　　学者王玉（2007）等人在《发达国家和地区的城市设计控制方法初探》一文中指出X的城市规划设计具有较强的灵活控制方法，采取的是区划法控制，而英国的城市规划设计控制则拥有比较先进的意识和控制手段；日本的城市规划制度与国内类似，这些发达国家的城市规划设计控制方法对于国内的城市规划设计具有一定的参考意义，并指出国内城市规划设计与控制应建立在城市设计审查制度并推进公众参与的基础上。

　　学者周玉娟（2007）在《城市滨水区再开发规划控制研究》一文中指出城市滨水区再开发早就成为一种全球化现象。城市规划发展到当今，其核心已经由生产型逐渐转变为服务型，实现城市滨水景观的重塑。作者针对国内一些发达地区城市滨水区再开发规划控制的一些经验，其上海浦东滨水区综合开发规划控制提供了技术和方法，在研究过程中，通过合理引入公共空间及城市规划设计的控制内容，提出了一种理想的规划控制技术结构，即以需求为导向的一种新的模式，这一模式强调摈弃传统的总体规划到详细规划的两阶段体系，而是提倡建立一种具有弹性和多样性的规划控制动态过程。

　　学者李媛媛（2009）在《城市规划土地开发项目中设计变更原因浅析》一文中针对城市规划的退敌开发项目的设计变更进行了研究，指出由于城市规划中条件的改变年、土地开发工程意图变化、以及勘探的资料不详细等原因，导致了土地开发项目需要进行设计变更，这种城市规划方面的设计变更不但影响项目进行，而且加大了实施阶段的难度，必须予以控制。作者在分析了产生原因的基础上，提出了控制这些设计变更的措施。

　　学者范文龙（2012）在《面向规划管理的城市设计——阜新市的思考与实践》一文中指出中国城市规划管理的发展使得城市规划设计与实践面临着一定的困境。文中从困境的角度，探讨了其产生的原因，并指出了城市规划设计的内涵，提出加强城市规划设计的思路，主要包括城市设计编制着重对应规划管理的核心工作；完善组织编制机制、行政管理内部流程，建立健全城市设计管理制度的设计，最后以阜新市的具体规划设计为例进行验证。

　　1.3.1研究主要内容

　　本文主要针对开发区城市规划设计实施过程中变更的产生与控制进行研究，研究内容主要分为以下几个部分：

　　第一部分绪论。首先阐述了本文研究的背景及研究意义，并就国内外有关城市规划设计的理论进行了综述，最后指出本文研究的内容、方法和技术路线。

　　第二部分基础理论。主要针对本文研究过程中所涉及的基本概念及理论进行研究，包括有城市规划的概念、特点，规划设计变更的定义及影响等。

　　第三部分开发区城市规划设计变更产生的原因分析。对开发区城市规划设计而言，设计变更几乎是必然的，但其具体的原因却有多种，对变更产生的原因分析有利于为后文控制策略奠定基础。

　　第四部分开发区城市规划设计变更的控制策略。开发区城市规划设计作为当今城市规划的重点内容之一，设计变更影响的范围较大，必须予以严格控制，本部分重点针对变更产生的原因进行针对性控制体系的构建。

　　第五部分结论与展望。对全文进行结论性总结，指出研究的不足，并对未来研究进行展望。

　　1.3.2研究方法

　　为完成本文的研究，主要采取了以下研究方法：

　　一是文献研究法，通过对国内外相关文献进行综合性研究，并进行梳理，对城市规划理论的理解进一步加深，拓展了研究的思路，为后文研究奠定理论基础。

　　二是理论联系实际法，在本文研究的过程中，以社会学等理论为基础，运用基本原理对城市规划设计进行分析，并结合国内城市规划设计实施过程中变更的一些原因，进行控制策略的研究。

　　三是归纳总结法，本文在提炼前人研究思想的基础上，形成了自己独有的分析线路和思路，在这些思路的基础上，归纳总结出一套完整的适应于开发区城市规划设计变更控制的策略。

　　本文研究所遵循的技术路线如下图1-1所示：

　　2.1.1城市规划设计的定义

　　尽管城市规划设计理论的发展有了相当长的一段时期，但有关城市规划设计的概念在国际上并不统一，如X国家资源委员会对城市规划设计的定义为：城市规划设计是一种针对城市规划进行的具有科学性、艺术性及政策性的活动，它重点完成对城市空间和谐发展的指导，从而满足人类社会不断发展的需要。我国国标《城市规划基本术语标准》对其的定义如下：城市规划设计是指对某一特定的时间段内就城市土地利用、城市空间布局及城市建筑进行的一种表达方式和综合部署，也包括具体的实施管理。

　　从上述两个定义可以看出，城市规划设计是针对城市空间规划的一种分析过程，也是一种对城市空间各区域之间的关系协调过程。如果是建筑设计的目的是要为室内的空间结构、美观、搭配等方面进行分析规划的话，城市规划设计就是动态地解决整个城市空间内有关建筑、建筑群等协调问题的分析，而且需要以整体的、前瞻的方式来完成这种分析并予以表现。

　　2.1.2城市规划设计的特点

　　从城市规划设计的概念可以看出，城市规划设计是带有政策性的一种行为，是现代城市建设的核心，为城市整体的发展提供依据。在当前，城市规划设计必须充分考虑到社会资源的再分配行以及与社会环境的可协调性，它具有以下几方面典型的特点：

　　一是城市规划设计具有综合性。城市规划设计是一种几乎涉及城市各个行业和各个领域的行为，因此它的内容自然庞杂，综合性较强。可以说，现代城市中的任何建设行为都与城市规划设计具有紧密的联系，也都是城市规划设计的对象。从城市规划设计的地域来看，包括了城市中心、城市郊区，边缘开发区、天空、地下等各个空间；从行业方面来看，它包含了工、农、科教、卫生、文化、园林、市政、通讯等几乎所有的行业；从规模方面来看，城市规划大到整片区域规划设计，小到广告牌设计等，都包括在内。所以说，城市规划设计具有较强的综合性。

　　二是城市规划设计具有一定的复杂性。城市规划设计的综合性决定了这个过程中需要全面、综合地对城市空间进行安排，达到在合理利用城市空间的同时，能够满足人类生活的需求，这个过程很可能还需要社会中各专业部门的配合与沟通，以及对公众意见的不断征求，也就是说，城市规划设计不但需要维护城市利益与公众利益，也要对这些利益进行综合考虑与平衡。特别是在目前城市快速发展的时期，城市规划的综合性更是为其带来了较大的复杂性。

　　三是城市规划设计同时兼具刚性与弹性。城市规划设计的刚性主要是指一些经过批准的城市空间规划的强制性设计内容，包括城市的布局结构、特色地段的保护以及一些道路红线、绿地绿线、文物紫线、高压黑线等的控制范围等，这些刚性要求是城市规划设计过程的主要依据，每一个未来的建设项目都必须按照这些要求进行建设，绝对不能违反。同时，城市规划设计的特殊性又决定了它不可能完全刚性，必须具有一定的弹性，正如前面所说，城市规划设计会涉及到各个行业与领域，内容综合，整体复杂，这与城市规划设计的最终目标会产生冲突，必须进行一定的弹性管理，才能满足人类社会的需求，这就要求城市规划设计不能一成不变，需要动态持续的改进与调整。

　　四是城市规划设计具有前瞻性。从根本上讲，城市规划设计是一种对未来城市发展的预见性的安排行为，既然属于预见行为，那么就需要对城市的客观规律进行把握，从而减少规划设计的盲目性，力求达到设计的科学性，同时也增加适应未来形势变化的前瞻性。不过，城市规划设计的前瞻性是有一定局限性的，因为城市规划设计是否真的具有前瞻性，也就是是否真能符合城市发展的需求，这还需要经过实际的检验才能确定，也就是城市建设的实际过程，但这个建设过程往往比较漫长，与规划设计相比，建设要滞后很多

　　五是城市规划设计具有公开性。城市规划设计所涉及的点、线、面甚广，包括对土地利用、对建筑形态的改变、对交通设施的布置、以及对社区的规划等，这些内容大多与社会公众有密切的关系，而且城市规划设计最终的表现形式能够让公众看到效果，这些由于城市规划设计所带来的城市建设状况的改善与面貌的改变，都将影响公众的生活行为，那么在城市规划设计过程中的一些瑕疵也是不可避免的，也就是说，城市规划设计具有广泛的公开性，每个生活在城市中的公众都有权利对这些规划设计发表自己的意见和看法。

　　前文所述，城市规划设计是一项全局性、综合性、复杂性的工作，所涉及的领域广、公共政策属性强、社会公众关注度较高，这使得很多重大的城市规划出台之前，都经过了上级部门的审批、专家的论证以及社会公众的意见，已经具有了一定的科学性、权威性与合理性，即便如此，城市规划设计依然会出现变更与调整。

　　2.2.1城市规划设计变更的定义

　　城市规划设计变更是指城市规划设计单位在城市规划项目实施过程中，针对原有的规划设计，在项目的工艺、材料、技术、功能、面积、数量等一系列与规划有密切关系的因素中进行的设计改变。引起这种改变的原因有很多，不过在城市规划设计中，无论是何种原因引起，在进行规划设计变更时，都需要按照规范进行变更手续的履行。

　　在有关城市规划设计变更的手续履行程序上，我国《城乡规划法》第四十三条做了详细规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向城市、县人民XX城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”城市、县人民XX城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报同级土地主管部门并进行公示。

　　2.2.2城市规划设计变更产生的影响

　　尽管对城市规划设计而言，变更是不可避免的，但是，过度频繁的城市规划设计变更，特别是在项目实施过程中的城市规划设计变更，对很多方面都会产生一定的影响，主要表现如下：

　　首先是对城市建设项目成本的影响。变更对成本的影响是首当其冲的，从项目管理的角度来讲，任何的设计变更都会对项目成本造成影响，这些影响大多是负面的。因为从根本上来讲，城市规划设计的变更，最终会体现到工程建设的变更上，一旦涉及到工程变更，就会出现对工程量的重复计算，就会影响成本；同时，城市规划设计的变更，往往会导致项目建设过程中的材料成本、时间成本、人力资源成本等的改变，这种改变很容易让投资方失去原本对成本的有效控制。

　　其次是对城市环境可能产生影响。城市规划本身是充分考虑到环境的质量而进行的，但在如今很多的城市规划设计变更中，仅仅出于一些特殊的原因或者某些个体的利益，而将环境质量的影响排除在外，使得按照变更后进行的城市规划对城市环境造成了不好的甚至是恶劣的影响。这样的影响在国内并不鲜见，城市规划变更所引起的环境问题已经非常严重。

　　最后是对土地资源的合理利用造成影响。城市规划的一个重要原则就是对城市有限土地的合理利用，发挥土地资源的最大优势，但经过城市规划设计变更之后的城市规划项目，可能会对土地资源的合理利用产生有利或不利的影响。土地资源作为不可再生资源，对社会的发展以及民众的生存具有非常重要的作用，由城市规划设计变更所带来的土地资源利用问题，会产生连锁效应，进一步影响社会经济效益与生态效益，也可能提升或降低土地未来的升值能力。

　　开发区城市规划不同于一般的区域规划，它具有较为明确的工业区目的，因此从宏观理论来讲，开发区城市规划设计可获得以下几方面理论的支持。

　　2.3.1工业区位论

　　工业区位论是由德国经济学家韦伯在上世纪初期首先提出来的针对工业区开发规划的重要理论之一，他针对工业区的城市规划提出了自己的见解，该理论作为城市规划的重要理论，从工业布局的角度对个别企业布局与工业区域布局进行了分析。工业区位论的核心思想如下：

　　该理论认为区位因子是决定生产场所的基础，而且是能够将企业吸引到生产费用最小、节约费用最大的地点的重要因素。在工业区位理论中，韦伯把区位因子按照一般与特殊的原则进行了划分，分为适应一般工业部门的因子和适应特殊工业部门的区位因子。在工业区位论中提出了三个一般区位因子，即运输费、劳务费以及集聚分散，将其划分为三个递进的阶段。首先是由第一区位因子运输费来进行工业区大概格局的规划；然后由第二区位因子劳务费在大概格局的基础上进行修改，达到将工业运输费的最低点转变为劳务费的最低点；最后是由第三区位因子集聚分散因子来实现对规划的修改，尽量实现运输费最低点的集中或分散。

　　2.3.2发展极理论

　　发展极理论是由法国经济学家佩鲁在上世纪中期提出的有关经济区域的基础理论之一，是不平衡发展论的根据。发展极理论认为：任何的国家想要实现平衡的发展只存在于理想化状态中，在实际中并不存在这种状态，一个国家经济的增长一般是由一个或多个发展中心开始向周围的部门及地区传播的，这个发展中心就是发展极，所以，选择特定的区域作为发展极对于促进国家经济的发展是特别重要的。发展极理论的核心思想是主要包括：

　　每个区域的经济发展大多依靠发展情况较好的少数地区与产业促进，这就要求应该把一些区位条件不错的地区尽量培育成为发展极，这种发展极一定要有以下具体的特点：一是发展极所处的区域空间需要拥有一定的规模优势，如一些大城市；二是发展极中必须存在能够具有推动经济发展的工业部门及综合体；三是发展极必须具有一定的较强的扩散效应。

　　发展极理论包含三个层面，分别是先导产业的增长层面，产业综合体增长层面以及发展极增长带动增长层面。按照发展极理论，区域经济的增长便是一个由点到面，由局部到整体的发展过程，其具体的表现方式就是各类产业园区、工业开发区的规划与发展。

　　2.3.3规模经济理论

　　规模经济理论是由马歇尔在19世纪末期提出的重要经济理论，也是现代企业理论研究的重点内容之一。该理论主要认为在某一特定的时期内，当企业产品的绝对量增加时，它的单位成本将下降，也就是说通过扩大经营规模的方式能够降低平均成本，从而达到提高利润的目的。

　　该理论认为规模经济应该分为内部规模经济和外部规模经济。马歇尔在该理论中阐明了外部规模经济与企业集群所存在的紧密关系，外部规模经济是企业集群产生的根本基础。该理论同时认为，大规模生产的主要利益，是技术、机械和原料的经济，那么基于某一区位优势而由大量相同产业部门的企业以及基于某种区位优势而由大量不同部门的产业形成的产业群落，可以实现对产品成本的降低，这种能够为企业创造有利条件的规模经济往往也是能够促进企业发展外部条件成熟的原因。通畅为了加强区域内企业之间的经济联系，可通过一些集聚区域来实现各企业之间的连接，那些围绕在该地区主导产业周围的工业区、经济区就在此基础上产生。

　　开发区主要以工业为主的特征，使得针对开发区的城市规划具有与普通城市规划不同的特点，尤其是这种工业区规划与居民区、商业圈具有很大不同。尽管如此，开发区规划依然是城市规划的一部分，在规划设计中仍然需要充分考虑到社会、环境、经济、文化等多方面的因素。鉴于开发区城市规划建设的长期性、动态性以及不可预知性，再加上很多主观与客观因素的影响，导致在规划设计过程中很难实现一次性到位，会出现各种变更。本章重点针对引起开发区城市规划设计变更的原因进行探讨。

　　城市规划设计是一项严谨、规范的工作，容不得一丝马虎，特别是针对开发区进行的城市规划设计，更需要在设计过程中统筹规划、把握全局，不但要有超前的意识，而且又不能与实际脱离关系，这就要求开发区城市规划设计需要遵循一定的原则，具体包括以下几个方面：

　　一是要遵循刚柔并济的原则。众所周知，城市开发区的规划与建设是一个长期的过程，这个过程必须是循序渐进的，有可能持续几年，甚至是十几年。那么在进行开发区城市规划设计时，要一次性做好全部的设计工作是非常困难的，这就要求在规划设计时，特别针对一些重要指标，包括开发区功能划分、开发区土地资源分配等方面要尽量留有一席余地，保持设计的柔性与弹性，同时对于一些原则性的设计又必须以刚性的理念进行，使得规划设计不但能满足当前规划实际，又能为未来的规划扩展保留空间。

　　二是要遵循可持续发展的原则。可持续发展的理念在近年来正盛，有关循环经济的模式也在很多城市中逐步展开，因此在开发区城市规划设计时，需要充分考虑各方资源的可持续发展，对各类资源进行适度利用，并结合开发区域内的自然条件、社会环境以及经济现状，兼顾当代与未来的利益，将整个开发区的资源、环境与设计进行结合，实施合理、科学地工业区规划、生活设施规划，促进开发区未来的可持续发展。

　　三是要遵循突出重点的原则。在几乎所有的开发区城市规划设计中，都不可能只是将各种行业与类型的工业企业进行简单地的叠加，根据发展极理论可知，如果在一个区域内无法寻求到能够辐射整个区域的发展极进行培育，那么该开发区或工业区的建设将是失败的。因此在开发区城市规划设计时，需要在调研开发区的资源优势与产业现状的基础上，充分利用区域优势进行开发区重点的突出设计，这种因地制宜的规划设计方式非常有助于提升开发区的区域特色，使其具有更强的竞争力。

　　城市规划设计变更与大多数工程建设项目的变更一样，具有行业规范的变更流程，在这个流程中，各级单位各司其职，经过现场踏勘、专家咨询、变更公示等一系列重要环节，实现对城市规划设计的最终变更，下图3-1以一般城市规划设计变更为例，说明具体流程。

　　在上述设计变更的流程中，是按照开发区城市规划设计完成之后，建设单位已经开始按照设计实施过程中发生的变更模式设计的。变更流程由建设单位根据开发区建设实际进行变更资料的提交，由所在区域的规划分局有关人员展开内部工作，对变更请求形成初审意见；之后报送分局负责人审查，分局领导审查通过后，一般要召开相关人员（包括建设单位、设计单位、分局人员）的变更分析会；对于一般的设计变更，在变更分析会之后由规划分局拟文，局长签发后发文，而对于涉及到经济数额较大、社会稳定以及较大的环境影响的重大变更，还需要在分局领导审查通过后，还要进行专家咨询、报上一级规划单位，上一级规划单位成立委员会对设计变更进行审查，并经过市XX同意之后才能进行设计变更的签发与公示。

　　在整个过程中，所有审核环节都是按照顺序进行逐级审核的，一般不会越级进行请示，所有环节中若出现不同意的情形，则流程返回到紧前环节根据不同意的具体原因进行资料的调整。流程各环节所涉及的人员和部门并非只有单独的个人或部门，存在很多部门交叉进行的情况，这就要求在各个环节中的主要人员需要有较大的责任心，在给出对设计变更的意见时应该充分调研情况，严格执行城市规划法的要求，明确提出对设计变更的意见。

　　开发区城市规划设计变更所引起的后果往往是非常巨大的，很多设计变更无法把握其利害关系，这些变更产生的原因固然与开发区城市规划本身具有的长期性、复杂性、未知性等因素有关，但也与很多主观方面的因素有较大的关系。前文已经提到，在开发区城市规划设计实施过程中，由各种因素导致的设计变更所产生的影响尤其重要，因此有必要对引起设计变更的原因进行深入分析，为控制这种变更行为的发生奠定基础。

　　3.3.1前期规划设计脱离开发区实际引发变更

　　在城市规划设计的正式实施之前，规划设计往往随着设计人员的不同而具有一定的主观性，尤其是在开发区这种参照指标相对较少的城市规划设计中，一些设计人员在规划设计时片面追求设计图的可视效果、绘图便利等因素，没有对开发区实际的情况进行深入细致的分析，如在开发区地形地貌、开发区部分区域建筑高度限制以及权属关系等方面没有执行可行性分析，这使得最终的规划设计无法符合开发区实际情况，甚至与一些自然规律相悖，在这种情况下，当开发区城市规划设计实施过程中时，就无法避免对这些脱离开发区实际的规划设计提出变更的需求。

　　同时，规划设计人员的经验也是导致规划设计脱离开发区实际的重要原因之一，前文说到在开发区规划设计时，需要相当的超前意识与全局意识，这实际上也是规划设计与开发区建设不同步所需求的，一般来说，开发区建设的完成都要落后规划设计数年时间，那么如果规划设计人员没有超前与全局方面的意识与经验，就不能在设计时完成开发区规划的合理、科学布局，特别是在规划设计时仅仅考虑了开发区内部的各项用地，而没有对开发区周边区域的配套规划予以重视，使得规划设计将开发区完全“孤立”了起来，这从规模经济理论的角度来讲，失去了开发区规划真正的意义。

　　此外，开发区规划设计过程中由于对区域实测地形的精度较差导致规划设计时依据的地形图与实际开发区地形由较大出入，使得在设计实施过程中不得不对相关设计进行变更。造成实测地形图与实际地形图有较大差距的原因包括开发区地形较为复杂、测量技术与设备缺乏、测量规范及因素不健全等，这些原因不但让规划设计所依仗的地形图精度较低，而且还会导致地形图部分内容不具体，使得规划设计过程成了“摸着石头过河”。

　　3.3.2实施过程的条件变化导致设计变更产生

　　鉴于开发区城市建设的长期性，任何一项规划设计都无法保证其有效性，按照开发区前期规划设计所进行的开发区建设，在经历数年的条件变化之后，很多因素都能成为实施规划设计的影响因素。

　　首先是城市发展的未知因素。从根本上说，开发区规划设计是在城市建设与发展的基础上展开的，而城市发展具有一系列的未知因素，也就使得开发区规划设计带有一定的预测色彩，自然具有了部分不确定性。这种基于合理预测的设计，在指导后期开发区建设这一庞大复杂的工程时，需要结合当时的实际情况对各类因素进行平衡，这些因素有一部分是在规划设计之初无法预料到的，通常包括政策变化与调整、应对突发事件等，所有这些都导致在具体实施规划设计时根据情况对设计进行变更。典型的例子是山西省高新技术开发区二期扩展工程建设中，由于XX规划的地铁线路要经过高新技术开发区的某一区域，使得该区域原本规划设计的创业园区被迫迁址，这便涉及到了开发区规划的设计变更。实际上，开发区建设的长期性使得很多未知因素成为了规划设计实施过程中变更的最主要原因之一。

　　其次是开发区建设过程中施工环境的变化。施工环境的变化对开发区城市规划设计变更的影响主要包括两个主要方面，一方面是由于施工的环境或条件与在前期进行规划设计时的施工环境与条件不符，无法按照规划设计继续进行开发区的建设；另一方面是在实施开发区建设时，遭遇不可预料和不可抗力的自然灾害，如洪涝灾害、地震等，这些自然灾害造成的某些区域破坏使得开发区城市规划设计必须进行变更。一般来说，由于施工环境变化所带来的开发区城市规划设计变更，其规模相对较大，牵涉因素也较多，有的甚至是大范围重新进行规划设计的一个过程。

　　3.3.3社会发展产生对规划设计的刚性变更

　　从本质上讲，开发区城市规划为了适应社会的不断发展，它必然是一个动态改进的过程，也就是说，开发区城市规划设计在适应开发区当前现实条件的基础上，还需要对社会发展也予以适应，在必要的时候对开发区规划设计进行调整与补充，尤其是我国当前正处于城市化进程不断推进的快速阶段，社会与城市的发展日新月异，规划设计的变更就成了理所当然。

　　首先，开发区城市规划设计作为城市规划设计的一部分，自然也需要按照城市规划的原理进行，一般来说，城市规划的期限在20年左右，而且每10年进行相应的调整，一些针对城市近期发展的规划设计可缩短为3年左右。就我国当前的情况而言，一些城市的城市规划设计在出台3年左右的时间内，这些城市的发展规模就已经超过规划设计中的预测，必然要求对规划设计进行变更，开发区作为城市主体部分之一，也需要适应这种刚性变更需求。

　　其次，经济发展对规划设计作出变更要求。开发区城市规划设计是在城市发展的宏观指导下进行的基础工作之一，既然是宏观性的，XX的这种指导就不可能对开发区发展所涉及的方方面面都作出详细的规定。而在城市的发展过程中，各行各业的情况十分复杂，变数较多，这也引起开发区的规划设计面临很多变更的可能。如在一些城市中，近年来产业结构调整十分迫切，随着产业结构优化和调整的步伐，城市发展的重点将会实现转变，此时，原本在开发区规划设计的一些旧的产业的建筑可能因此而发生改变，也就产生了规划设计的变更。

　　3.3.4部分利益相关者的诉求引起规划设计变更

　　开发区作为城市经济发展的主要源头之一，在很多方面都存在着重要的作用，这使得开发区的规划对于很多群体都有一定的利益牵扯，这些利益相关者的个人或整体诉求也是引起开发区城市规划设计进行变更的重要原因。从宏观上看，利益相关的诉求主要来源于两个方面，一方面是社会群众对于开发区的社会利益诉求；另一方面是开发区建设过程中部分群体的经济利益诉求。

　　对社会群众的社会利益诉求而言，本就是城市规划需要解决的重要问题之一。实际上，从开发区城市规划设计之初开始，社会群众作为利益相关者就是影响设计的重要构成因素。在我国，社会群众的参与意识、民主意识不断提升，开发区城市规划作为一项具有公共属性的政策，会受到社会群众的监督和反馈。具体到开发区城市规划设计，社会群众作为开发区规划的最终“使用者”，除了对开发区城市规划设计所带来的社会环境和质量的提升表现出关心之外，也会对由这些规划设计所指导的开发区建设进行自觉把关，特别是直接关系到社会群众利益的衣食住行方面的规划实施，更成为他们把关的对象。在这种情况下，开发区城市规划设计在实施过程中对社会群众利益造成影响的部分，会被他们形成诉求而反馈，规划设计的变更也就随之发生。

　　对开发区建设过程中部分群体的经济利益需求而言，这类需求主要是指地方XX、开发商以及城市规划设计师等群体。在开发区城市规划设计以及后续的建设过程中，地方XX始终起着重要的主导作用，而鉴于开发区未来对地方经济所产生的巨大推动力，一些地方XX为追求所谓的政绩工程、形象工程，人为加快开发区城市规划的进程，甚至出现“一任领导，一次规划”的情况，这使得很多不利的开发区规划设计变更产生。此外，与开发区建设有关的开发商和规划设计师等群体，他们对于经济利益的追求更加疯狂，特别是开发商，往往会借助开发区未来升值较大的可能性，通过各种方法对开发区域的土地资源的价值进行不断追逐，为了达到获取更大的经济利益，这类群体会通过与规划局这一层关系，利用变更开发区规划设计来实现利益多次分配的目的，这种规划设计的变更根本不会考虑到社会利益与公共利益，属于有害无利的变更。

　　无论从工业区位理论的角度还是规模经济理论的角度，开发区城市规划及其建设都是关涉一个城市经济发展的重要内容之一，而开发区城市规划设计作为这一内容的关键步骤至关重要。然而，从前文的分析过程中，由于许多客观和主观因素的影响，使得开发区城市规划设计变更频繁，尽管这些变更中有些是积极的，但也存在很多消极的，甚至是影响恶劣的变更，因此从根本上对不利的变更严格控制是非常必要的。本章在前文分析原因的基础上，从多个方面对开发区城市规划设计变更的控制策略进行研究。

　　开发区城市规划设计与一般的城市规划设计相同，都是根据城市发展的现状作出的主观性的设计表现方式，从社会发展的规律来讲，无论哪个方面，开发区都会随着时间的改变而改变，与开发区相关的很多主体也会不断产生新的进步与需求，以及在市场经济环境下开发区空间资源的配置需求也要发生变化。由此可以看出，开发区城市规划设计的变更具有一定的必然性。同时，就规划设计的理论而言，随着社会的进步，人类对城市和开发区规划设计的理念也不会不断进步与发展，新的理念很有可能在某一时期占据主流，这也必然会引起开发区规划设计的变更。

　　尽管开发区城市规划设计变更存在着一定的必然性，但这种必然性并不能让开发区城市规划设计具有随意性。从理论上讲，城市规划设计的变更要经过多方面论证之后，要保证新的变更设计之后，规划区域及其周边的人、环境以及资源达到一种平衡，同时保障社会群体在该规划区内的享受公共产品的权利，为其提供健康的公共基础服务，从而引导开发区内经济的稳定发展。若想在规划设计变更过程中实现这一目标，就必须规范设计变更的管理过程，使其具有很强的规范性。

　　既然开发区规划设计存在一定的必然性与规范性，那么从项目管理的角度来讲，在必然的过程中进行规范化操作，实现对开发区城市规划设计的动态控制是十分重要的。实际上，动态控制是一个多方角逐的一个过程，在这个过程中，项目管理部门应能够从长远利益的角度出发，通过政治、经济、法制的角度进行利益的平衡，实现对开发区规划设计变更的控制。

　　4.2.1由XX主导建立变更控制体系

　　从前文对规划设计变更的原因可以看出，各方利益相关者的不同诉求是重要的导致开发区规划设计变更的因素，此原因也是影响开发区规划设计变更产生的最主要主观因素。对于这一因素，XX必须从开发区城市规划的实际情况出发，构建由决策、执行、评价的控制变更体系，决策是作为开发区城市规划设计变更的审批角色存在的；执行则是进行开发区城市规划设计变更之后对新的设计进行落实的过程；评价则是在对规划变更实施的基础上，对其进行监控并给出评价的过程。由三个过程构成的开发区城市规划设计变更控制体系如下图4-1所示：

　

　　在决策控制过程中，是要求相关决策部门对于开发区城市规划设计的变更进行审查，此过程要在现行规划局进行审查的基础上，进一步对规划设计变更所引起的各方利益主体的利益进行重新分配的可行性展开研究，对于开发区规划设计变更所牵扯的社会、经济等一系列问题，仅仅从设计图纸所表现出来的内容是无法明确并进行理清的。实际上，对变更的决策控制过程是就各方利益主体进行协调或妥协的过程，设计变更所引起的不民主性是决策控制阶段重点要解决的问题，该问题也直接决定着变更之后的设计实施是否具有权威性，因此在决策控制过程中，必须采取多主体共同参与的方式，并建立由规划管理部门牵头的决策表达机制，强化当前利益主体参与的程度。

　　执行控制过程是对已经决策的变更设计进行实施的过程，该过程的目的是务必要保证按照设计实施的正确性，以此来减少二次设计变更甚至多次设计变更的可能性。因为就开发区城市规划设计而言，实施过程中产生的设计变更对经济利益的影响一般都较大，在实施时必须找到新旧两种规划设计的最佳结合点，而不只是简单的对前者的否定和对后者的执行。特别是在针对开发区的一些重点区域产生的变更设计，应该结合城市的控制性详细规划，对规划的指标进行适当调整后再进行实施，切忌在变更设计的基础上，建设单位提出申请，规划部门简单地同意实施了事。此外，在执行控制阶段，还要求对已经变更的规划设计经过专家论证，征求群众意见后才能实施。

　　评价反馈过程是进行各方监督的一个过程，主要包括有行政监督、公众监督两大方面。由于开发区城市规划设计的特殊性，其所产生的变更也会影响到XX的利益和公众的利益，由二者构成的二维监督是最有效的。在我国当前大多数的规划设计变更中，行政监督表现不力，缺乏公众监督都是影响变更实施的重要因素。通过行政监督与公众监督，不但能够规范开发区变更设计的实施，而且能够及时发现变更设计的问题所在。在行政监督方面，建议采取独立于地方XX的监督机构执行，并直接对国家建设部门负责，实行内部制约和重点监督的方式，对变更设计的实施形成有效监督机制。在公众监督方面，应该将开发区内的有利益相关的公众纳入到监督体系中来，强化公众舆论监督的效果，从而提高对变更实施的监督效率。

　　综上所述，变更控制体系的构建，实际上是杜绝当前开发区违法规划设计变更的重要手段，对控制开发区城市规划设计的变更具有非常重要的作用，该体系在控制变更的同时，也推进了积极变更的有利施行。

　　4.2.2规范XX行为，化解变更动因

　　从开发区建设项目的角度来讲，开发区已经成为地方各级XX扩大经济利益、做好政绩工程的重点项目之一。而且就目前我国的现状来看，地方经济增长已经成为地方XX官员的首要任务，这种经济增长不断膨胀的需求引发地方XX通过借助开发区的经济效应来达到目的，这种方式在一些经济发展相对落后的城市中，开发区中具体项目建设的多少与地方经济的发展以及XX经济利益的攫取都有很大的关系。

　　在这种背景下，很多城市的开发区规划设计出现重复性变更设计的情况，这是地方XX为了促进经济发展而刻意进行的，这种方式从社会的视角来看，无疑是浪费社会资源的一种低效率做法，然而从地方XX的视角来看，却存在有一定的合理性，这也是为什么国家不断重申禁止此种行为的背景下，很多地方XX仍然乐此不疲的进行的真正原因。实际上我国很多城市开发区的这种情况都有发生，无论是省、市或县。

　　在开发区城市规划设计变更的基础上开展的开发区项目重复建设，能在一定程度上增加地方XX的收入，从客观上讲，我国一系列缓解公众消费压力以及扶持公共产品服务的政策的出台，加剧了地方XX财政支出的力度，但国家却没有对财政收入进行相应调节，地方XX的有限财政收入很难支持目前越来越重要的公共产品服务，在这种情况下，省级以下XX就有了利用开发区城市规划设计获取利益的客观需求；而从主观性方面来讲，每任XX都希望自己能够拥有更多的可支配财政收入，也都希望自己能够通过地方经济效益的突出来表述自己的政治功绩，这使得地方XX从主观上有了对开发区规划设计变更的需求。要解决此类由于地方XX的不规范行为带来的开发区规划设计变更，必须从规范XX行为、化解变更动因入手。

　　首先是在现行的制度安排下，进一步协调各级地方XX利益的激励相容机制，尽力改善当前主要靠上级压制下级，利用行政级别来保证上级XX利益的现状，采取将开发区城市规划设计变更的审批机制实现改革的方式，如健全行政审批责任制度，强化行政审批的全过程监控以及加强XX之间的互相监督等，这样能够在很大程度上杜绝在开发区规划设计变更过程中通过上级XX审批来强迫下级XX执行的弊端，从而让传统的审批机制不在起到反作用的效果，从而有效控制在开发区城市规划设计变更问题上的XX不规范行为。

　　其次，应当进一步完善地方XX的政绩评价。现行的干部人事任免制度和政绩考核制度让开发区城市规划设计变更成为了官员的跳板，这是因为当前考核制度过于注重经济增长方面，促使地方XX官员急功近利，想要立竿见影，开发区的重复建设成为最大的手段。因此，在对地方XX的政绩考核上应适当进行改变，如可通过加入对地方XX政绩成本的考核方式，通过对某一地方XX完成这些政绩所花费的成本进行比较，确定政绩的大小；或者采取将政绩考核的指标转变为有效政绩指标，通过设定多项考核指标体系完成对政绩的综合考核。

　　总之，由于当前各级地方XX为达经济与政治利益而引起的开发区城市规划设计变更，除了规范XX行为外，还需要从根本上进行化解，其思路主要集中在疏通而非堵塞上。

　　4.2.3平衡开发区建设项目各主体的利益

　　开发区城市规划设计归根到底是为开发区建设项目提供基础服务的，因此由于开发区建设项目所带来的相关主体的利益就成为了引发开发区城市规划设计变更的又一原因。开发区建设项目中所涉及的利益主体除了地方XX之外，还包括建设单位、施工单位、社会公众。建设单位作为开发区建设的投资者，它的最大追求目标就是利用有限的土地资源来获取更大的经济利益，这种利益最大化的目标使其会作出强制容量开发、变更土地使用性质等多方面的规划设计变更来谋利；施工单位作为进行开发区建设的主要参与者，所追逐的目标是如何降低施工的成本来保证企业的利润，由此提出变更设计也是常常使用的手段之一；社会公众作为开发区城市规划以及建设未来的使用者，对城市规划的功能、效应都有不同的需求，也会因此产生一定的设计变更要求。

　　那么在针对以上不同利益主体的根本利益时，只有开发区城市规划设计能够在各方利益条件下实现其利益平衡，保证包括城市规划设计师在内的利益达到良性关系，才能最大限度地降低规划设计变更的可能性。各利益主体的良性关系如下图4-2所示：

　　在上图中，社会公众要实现对建设单位和施工单位的制约，建设单位与施工单位实现对社会公众的关注；各级XX要实现对社会公众的服务，社会公众实现对各级XX的监督；各级XX实现对建设单位与施工单位的管理，建设单位与施工单位要实现对各级XX的服从。只有在这种良性关系中，才能在一定程度上控制开发区城市规划设计变更的无谓产生。那么针对前文所述的一系列问题，可采取以下主要措施进行解决。

　　首先是约束建设单位与施工单位行为，鼓励实现良性竞争。建设单位与施工单位追逐经济利益本无可厚非，但通过不择手段地借助变更规划设计来达到利益的目的就必须对其进行严格的约束。在约束建设单位与施工单位的行为方面，我国的《物权法》中对建设单位与施工单位的违规行为就作出了限制。但在开发区建设过程中，建设单位往往是通过提出土地容量方面的设计变更来对开发区土地实现超度开发以谋取经济利益，对于这一点，XX可以进行强制规定，对于建设单位与施工单位因超度开发造成的开发区负面效应，可对这些单位进行一定数额的经济处罚来进行约束，同时对开发区内的公众实施一定的补偿，这在一定程度上平衡了各方主体的经济利益。此外，为防止建设单位与施工单位的这种行为，可在开发区建设过程中吸纳更多的单位参与竞争，让这些单位在良性竞争中不得不提升自身的素质。

　　其次是强化公众参与力度，健全变更决策程序。开发区城市规划及建设的最终目的是为社会服务的，而公众作为社会发展的主体，有义务也有权利对开发区城市规划设计进行参与，这种参与力度更应该扩大到对城市规划设计变更的过程中。关于这一点，建议XX采取法制的手段对公众参与开发区城市规划设计变更进行强制性规定，当前我国的诸多立法中恰恰没有这方面的硬性规定，尤其是针对开发区这种未来具有较大发展潜力的城市规划设计，缺少了立法，公众对设计变更的参与将变得较为困难。所以应该合理地赋予社会民众的这种权利。同时，在确立这种法律权利的基础上，还必须通过一定的程序来完善公众对于开发区城市规划设计变更决策的程度，这符合我国当前全面推进民主建设进程的根本要求，只有实现对每一项开发区城市规划设计变更的公众参与，才能让每项设计变更的决策为社会公众利益实现提供了可能，因此，正确引导开发区公众对规划设计变更的决策参与是保障公众利益不受侵害的重要手段。

　　当前，我国正处于城市化快速发展的紧要关头，城市规划设计工作在很多城市都体现出其重要性，尤其是一些正在加速发展的城市中，开发区正成为其经济发展的重要推动力，因此有关开发区城市规划设计的系列问题也逐渐突出。本文正是围绕该领域的有关问题，依据项目管理思想，探讨了开发区城市规划设计实施工程中变更的产生及其控制的措施。得出以下几方面结论：

　　一是明确了城市规划设计变更所带来的多方面影响，主要表现在对城市建设项目成本的影响，对城市环境可能产生影响以及对土地资源的合理利用造成的影响。这些影响缩小到开发区城市规划设计变更上面同样适用。

　　二是分析了城市规划设计变更的一般流程，之后以工业区位论、发展极理论以及规模经济理论为基础，深入分析了引发开发区城市规划设计变更的原因，得出如下几方面主要原因：规划设计与实际情况不符，实施条件改变引发变更，社会发展产生的刚性变更需求以及利益相关者的利益诉求等。

　　三是得出变更的产生具有必然性和规范性，控制开发区城市规划设计变更的主要措施需要从项目控制、规范行为、强化监督、平衡利益等方面进行，并提出了维持开发区城市规划设计过程中所涉及利益主体之间的良性关系的方法。

　　尽管本文对于开发区城市规划设计实施过程总变更的产生原因和控制方法进行了一定程度地探讨，但限于本人时间与水平的有限，文中难免存在疏漏之处，请见谅！同时，通过对开发区城市规划设计领域问题的研究，发现该领域的问题具有很强的现实性，而且在很多方面还可以研究地更加深入，这在本人今后的研究中将继续进行。

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