城乡公共服务均等化问题研究

　　内容摘要：改革开放30年，我国城镇居民绝对收入、生活质量绝对标准得到提高，但我国是一个发展不平衡的国家，近些年来，城乡之间的差距不是缩小，而是进一步拉大了，并且城乡居民所享受的基本公共服务有很大差别，这不仅有悖于公平正义的原则，还会导致经济效率的下降。因此，如何在效率与公平原则两者结合好的基础上，实现城乡基本公共服务均等化，成为我国当前甚至以后很长一段时间社会发展的重要诉求。

　　探索实现我国基本公共服务均等化的实现路径。我国目前之所以存在基本公共服务非均等化的原因在于：城乡二元体制尚未根本打破；国家财政资源配置制约着对农村公共服务的投入；中国的转移支付体系存在的问题；XX间财权事权划分存在的问题：城乡基本公共服务的多元供给机制尚未建立；相关法律法规不健全等等。鉴于此，提出实现我国基本公共服务均等化的路径：改革户籍制度，确立平等的城乡居民身份；加快建立城乡统一的公共服务制度；构建财力与事权相匹配的税收体系；建立科学规范的转移支付体系；促进城乡基本公共服务均等化；创新农村基本公共服务供给制度；完善促进城乡基本公共服务均等化的法律法规；完善服务型XX的绩效评估体系。

　　关键词：基本公共服务均；等化；城乡

　　基本公共服务包括城乡基本公共服务、区域基本公共服务和群体基本公共服务三种形式。在此主要针对城乡基本公共服务均等化的主要内容加以研究。

　　公共服务按照其内容可以分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

　　公共产品(Publicgood)是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如国防、公安司法等方面所具有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性，一般由XX或社会团体提供。这里}兑的公共产品，包括公共服务的内容，两者的区别在于，生产领域的公共产品是有形的，生产与消费在时问与空间上是可以分离的；而服务的特征是无形的，生产与消费在时间与空间上是一体的。这样看来，有些XX产出是有形的，如道路等基础设施，可称之为公共产品；有些XX产出是无形的，如教育、卫生等，可称之为公共服务，但公共产品的外延要宽于公共服务，有关公共产品的分析也适用于公共服务。基本公共服务均等化，我们加上“基本”二字。原因就在于公共服务的涵盖范围很广，现阶段我们要重点解决最基本、最突出的问题，而现阶段基本的公共服务是什么?我们不能将“公共产品”与“公共服务”混用。基本公共服务是公共服务的“子集”，是满足社会工作基本需求的公共服务。如下图所示：

　

　　丁元竹认为，基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，它是指XX要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，界定我国现阶段基本公共服务的内涵和外延应把握五个原则：现实性原则、国际性原则、法制化原则、战略性原则和发展性原则。根据上述原则，应当把我国现阶段的全国性基本公共服务界定为医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务和养老保险。

　　中国(海南)改革发展研究院《基本公共服务与人类发展》一书中认为，所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。本文重点分析的城乡基本公共服务是全体社会成员都必需的、也是广大城乡居民最关心、最迫切需要的基本公共服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障，它们对提高人的可行能力必不可少，直接影响人的寿命、健康、尊严和生活的意义。中国宪法规定，公平享受这些基本公共服务是每个公民的基本权利，而保证每个公民享有这些公共服务也是XX的核心责任。

　　1．1．1均等化的理解

　　“均等"一词在《现代汉语词典》中的解释是“平等”的意思。在马克思主义的经典著作中，不仅仅局限于谈论公平，他们常常把公平和平等联系起来讨论。公平的基础是平等，尤其是经济关系的平等。均等化是基本公共服务的内在要求，也只有基本公共服务才有均等化的问题。“均等化"的字面理解是均衡、相等的意思，但它包含动态的调节、平衡的过程。在实际的经济生活中，均等只能是大致相等，而不可能是绝对、完全的相等。对于均等化可以从其内容和标准两个方面加以理解。

　　(1)均等化的内容。均等化本身包含“机会均等”与“结果均等”两个方面的内容。一方面是居民享受基本公共服务的机会均等，机会均等是结果均等的前提。如公民都有平等享受九年义务教育的权利。另一方面是居民享受基本公共服务的结果均等，只有结果均等才能进一步保证享受机会的均等。即公民无论住在城市或是农村，享受的义务教育、医疗服务和最低生活保障等公共服务，在数量和质量上都应大体相等。机会均等与结果均等二者相比较，我认为，结果均等更为重要一些。当前我国城乡基本公共服务的不均等既包括机会的不均等，也包括结果的不均等。

　　(2)均等化的标准。均等化的标准有三，一是最低标准，XX应该对基本公共服务项目设定一个最低限度，公民无论居住在城市或农村，都有平等的享受国家最低标准的基本公共服务的权利。二是中等标准，即XX提供的基本公共服务数量和质量，应达到中等水平。三是最高标准，即结果大体均等，即实现全国范围内基本公共服务的均等化。这三个标准是一个动态发展的过程，它们会随着时间的推移和经济的持续发展而不断提高。在现阶段，我国的城乡基本公共服务均等化只能从最低标准做起。

　　我国正处于经济社会转型的关键时期，无论是经济实力还是XX治理水平，都还无法对所有公共服务和各类公共服务的所有项目全面实施均等化，只能从实际出发，因地制宜，制定针对不同地域、民族、社会阶层的区别性基本公共服务均等化政策。对于当前我国基本公共服务均等化的目标定位，理论界达成的共识是“均等化”而不是“平均化”，并且基本公共服务均等应该着眼于“底线均等”，也就是实现基本公共服务的“低标准、广覆盖”。结合诸学者的观点，我认为，逐步实现基本公共服务均等化，可以从以下角度加以理解：

　　(1)基本公共服务均等化不等于基本公共服务的平均化。

　　均等化并不等于绝对平均化，并不是强调所有居民都享有完全一致没有任何差异的基本公共服务，不是平均主义、吃“大锅饭”更不是差距悬殊，而是确保所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务。全体人民可以公平分享经济社会发展成果。城乡之问的公共服务供给存在差异是正常的，但这种差异要能为广大民众所接受。

　　(2)基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同。

　　尽管每个人的天资不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。结果大体相同，是指最后的结果应该大体均等或相对公正，基本公共服务实际上强调的是一种“底线平等”。意味着全体社会成员，都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务。

　　(3)基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可以承受的合理范围内，促进社会公平正义。

　　中国提供的基本公共服务不能脱离中国实际，在目前来讲只能是低水平的，保障人民基本权利的，是要解决人民最关心、最迫切的生存和发展问题。作为一个相当复杂的系统工程，基本公共服务均等化是一个渐进的过程，而不是一下子达到比较高的标准。目前，城乡之间的名义收入差距很大，与我国追求的和谐社会的目标形成严峻的反差，需要通过公共政策的调整和公共服务体制的建立来缓解收入差距扩大的趋势。

　　(4)基本公共服务均等化，要特别关注困难群体。

　　基本公共服务的实际可获得性指的不仅仅是理论上的可获得性，不能仅仅停留在口头上，它包括全体公民对基本公共服务的经济支付能力，特别是贫困人口的经济支付能力，以及享受这些服务的法定权利。实现基本公共服务均等化必须维护弱势群体的合法权益，而且只有在弱势群体都能享受到基本而有保障的基本公共服务的前提条件下才能实现。

　　现行户籍制度是我国特定历史时期、特定国情下的产物，它人为地把社会成员分为高低贵贱，实行不同的待遇。随着我国城市化、城镇化进程加快，城乡二元的户籍制弊端同益显现。从长远趋势看来，要比较彻底地解决这一问题，必须从调整城乡结构的大局入手。一元制户籍制度，能够实现户口面前人人平等，是我国户籍制度改革的可行选择，对于绝大多数农民来说，并不是简单的“洗了脚，进了城”就实现了身份转变，只有生产方式、生活方式和价值观念与城市全面接轨，农民变市民才可算作真正实现。

　　一元制的改革模式则是指取消目前的农业与非农业户口之分，实行全国统一的城乡居民身份登记制度，以居民的居住地进行登记，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍管理制度的本来面目。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍管理制度。其实，一元制户籍改革模式的登记制度可以参考学习我国X地区的相关经验。X《户籍法》中的对于户籍登记的规定相当完善，将户籍登记分为身份登记和迁徙登记两种。其中，身

　　份登记又包括出生登记、认领登记、收养、终止收养登记、结婚、离婚登记、监护登记、死亡、死亡宣告登汜等几个方面。这些登记项目基本上涵盖了户籍制度所包含的所有内容。实践表明，X的户籍登记制度是比较合理的，也是比较成功的。

　　2006年，xxxx14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行综合调研。调研组研究认为，“户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。"锄。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是更深层次的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。必须下大工夫调研实际情况，下大力气破除既得利益，扎扎实实，一步一个脚印将改革措施落实下去。

　　关注民生，就是要关注与老百姓密切相关的吃穿住行、养老、就医与子女教育等生活必需的生存状况。城乡基本公共服务供给的不均衡，已成为现阶段中国统筹城乡发展的突出问题。农村基本公共服务严重缺失的情况使农村居民，尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，限制了他们的发展能力。因此，必须加快建立城乡统一的公共服务制度，消除影响农村人口公平获得基本公共服务的结构性障碍。

　　(1)健全教育经费保障机制，倡导教育公平。强国必先强教。2007年，中国农村实行免费义务教育，“这是中国教育发展史上的重要里程碑，将对于提高全民族的素质产生重大而深远的影响②。"但是，教育经费投入不足仍然是制约贫困地区农村义务教育发展的主要问题。所以，要依法加大教育投入，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％，完善农村义务教育投入体制，建立健全义务教育经费保障的长效机制。在此基础上，尽快明确各级XX在农村义务教育方面的投入责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的

　　XX投入，与此同时还要保障学校的正常运转经费。通过中央和省级XX进一步的经费追加、实施教育扶贫政策，不断缩小城乡义务教育办学设施和教育质量的差距。确保按时足额发放乡村教师津贴，以保证乡村学校教师队伍的稳定。

　　对于贫困县，中央和省级财政应当加大转移支付力度，采取多种手段，如通过

　　。程红根，任力波．xxxx个部门调研户籍制度改革时机基本成熟．载中国新浪网：

　　。xxxx：“在十届全国人大五次会议上的XX工作报告”，中央XX门户网站，2007年3月5日

　　制度化措施、加强政策执行能力来确保义务教育经费的落实。

　　教育部部长袁贵仁以高度概括的语言描绘10年后的教育图景，“2020年，实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，提供更加丰富的优质教育，构建体系完备的终身教育，健全充满活力的教育体制"。一项政策的影响除了要看它的文本，还要看它的实施情况，制定一份高水平的规划纲要不是难事，难的是怎样落到实处，所以，我国XX需要下大力气做好基础工作，使相关制度“不变形”地、创造性地贯彻执行下去，确保城乡同享教育公平。

　　(2)进一步提高新型农村合作医疗制度的保障水平，完善农村医疗卫生服务体系。新型农村合作医疗是保证农民享有基本医疗卫生服务的革命性探索，在解决农民“看病难、看病贵"问题上，确实发挥了很大的作用，而新型农村合作医疗制度建设是一项系统工程，需要不断完善，不断提高保障水平：强化XX作为宏观调控者的责任，加大乡镇卫生院和村卫生所的基础设施建设，组织农村医务人员的培训，提高其业务技能，提高医疗服务供给的质量和数量，不仅让农民“看得起病”而且要“看得好病”；医药卫生体制改革要有利于医疗资

　　源的公平合理配置，特别是向乡村、社区倾斜；要坚持以人为本，把患者和医护人员的满意度作为衡量改革成败的标准；建立良好的医患关系，做到医护人员爱护病人，患者尊重医护人员。培育农村社会资本(网络、规范和信任)，充分发挥其作用，增强农民对新型农村合作医疗的消费需求；完善资金使用模式和补偿模式，逐步从以大病为主的补偿原则发展到影响农民健康更多的常见病、多发病和慢性病补偿，同时对农民适度提高补偿水平满足，降低农民因病致贫、因病返贫的风险，扩大参加新型农村合作医疗农民的受益面。

　　(3)全面落实农村最低生活保障。中国XX决定，从2007年开始，在全国范围内建立农村最低生活保障制度。中央和省级XX应当尽快制定适合农村最低生活保障的相关法规和条例。各地区要根据农民最基本的生活需要，参照本地的实际经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，从而确定切实可行的农村最低生活保障标准，相关部门进行持续监督防止基金被挪用；建立与物价上涨的联动机制，根据物件上涨幅度，适时对农村低保户发放一次性或固定期限的基本生活消费品价格补贴，保证低保户基本生活不受物价上涨的影响。保障资金来源应坚持XX投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级XX的资金负担比例。把县乡财政的实际困难考虑在内，尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。

　　2009年10月29日xxxxxxxx在山东考察民生时说医疗、教育和养老是农村社会保障的三件大事。从新农合到免费义务教育，再到农村养老保险试点，这些都体现了公共财政的公平性。温xxxx还说：“向农村倾斜，这是公共财政的重要原则。农民过去几十年的贡献太大了，而目前城乡发展还存在较大差距，对农民要特别重视、特别关心。"④所以，我们需要从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给，加快实现城乡基本公共服务均等化。可以看出，我国XX在国际金融危机重大考验面前，着眼于社会更加和谐，下大力气解决民生问题，以XXX坚强有力领导凝聚人心，集聚力量，把XXX政治优势和组织优势转化成应对危机科学发展的强大力量。

　　1994年实行的“分税制”财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革，体现了按照市场经济要求进行从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。实行分税制，调动了各级地方XX的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并丌启了后续深化改革、推进公共财政转型的空间。XXX十七大及十七届二中全会提出要建立“财力与事权相匹配”的体制。2010年两会期间，全国人大财经委提出今年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。强调“财力”与事权相匹配，而不是“财权”与事权相结合，由“权”变成“力”的一字之差，凸显政策导向的变化，即解决中央与地方财政关系的政策路径，不是通过税“权”的重新配置，而是通过税收

　　④人民日报海外版．要闻•专题栏．xxxx在山东考察民生．2009年10月31日

　　收入的重新分配来解决，而税收收入的重新分配须通过分税制的调整来实现。

　　(1)适当扩大地方税权。中国宪法规定，在不与宪法及行政法规相抵触的前提下，省级人民代表大会可以制定地方性税收法规。1994年分税制也规定将属于地方收入的管理权限下放给地方。但是实际操作中随‘事权重心下移、财权重心上移’而来的基层困难和问题，使这项规定并没有真J下落实。现在扩大内需的大环境下，地方事权更大，财力不足的矛盾更加显著，基于基本公共服务均等化的要求，按照“财力与事权相匹配”的原则，适当调整中央与地方XX之间收入的划分，赋予地方一定的税收立法权，使地方XX能够根据自己的实际情况，设立和开征一些对宏观经济和中央税收影响较小的地方税种。一方面有利于地方XX调节当地经济发展；另一方面，有利于地方XX获得稳定的财政收入，拓宽地方财源。

　　(2)合理调整税种。从税种上看，中央XX为更好的履行宏观调控职能，应掌握一些流动性强、不宜分隔、具有宏观经济周期“稳定器”功能的税种以及有利于贯彻产业政策的税种。地方XX可以适当开征一些与地方经济发展密切相关，但是对全国经济影响不大，流动性较弱、具有信息优势和征管优势并能和自身职能形成良性循环的税种，以保证地方有稳定的税源。若按税种的调节作用划分，那些对于收入与财富具有再分配作用，能够适当调节经济波动的税种应划为中央税；与地方经济的发展息息相关，能够体现经济发展和税收增长的内在联系的税种应该划为地方税。税种划分还应该体现便于征管、最低税收成本的原则。

　　(3)促使经济发展型XX向公共服务型XX转型。世界银行1997年在其提供的报告中指出，XX的作用主要包括两个方面：一是提供公共产品，弥补市场失灵、信息不对称的缺陷；二是保护穷人、提供社会保障、进行再分配，以促进社会公平①。关注民生，更好为民生服务，是任何一个国家XX的职责所在，实现公共服务均等化是现代XX追求的目标。按照深化行政管理体制改革总目标的要求，到2020年建立起比较完善的XXX行政管理体制。通过改革，实现XX职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会界银行．1997年世界发展报告：变革世界中的XX[M]．中国财政经济出版社，1997．27公平正义的根本转变，作为促进城乡基本公共服务均等化的主要承担者，经济增长型XX已经不能适应社会发展的需求。当前应做好以下三个方面：

　　其一，XX职能必须“到位”。目前的公共服务供给尚不能满足城乡居民的需要，离均等化的目标差距尚大，在社会公共服务中，本来应当由XX提供的公共服务，XX却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。必须在下一步改革中努力强化XX公共服务能力，以均等化为导向，逐步建立起惠及全民、公平公正、具有持续性的基本公共服务体系。

　　其二，XX职能必须归位。XX内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗，就是典型的职能错位。应按照权责一致原则，合理界定XX职能，理顺各层级XX之间的职责关系，XX错位的职能及时归位，保证XX能够发挥自身应有的作用。

　　其三，XX职能不能越位。XX职能越位，主要是指XX干了不该干的事情和管了不该管的事情，要管好XX“闲不住的手”，将不应由XX承担的事务转移出去，做到“XX的归XX，市场的归市场”，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥XX在提供公共服务方面的主导作用。

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