摘要：村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。自1988年推行村民自治以来，村民自治获得了不少成就的同时也存在了许多问题。本文就以湘西地区为例来阐述了村民自治所获得的成就和存在的问题以及对策。
关键词：村民自治；成就问题；对策；湘西
一、村民自治的现状
“村民自治”是1982年国家在《宪法》中第111条正式确立了“村民委员会是基层群众性自治组织”。此次修订《宪法》是为了保障农村村民直接行使民主权利，由村民群众依法办理群众自己的事情。1986年9月，xxx和xxxx发布了《关于加强农村基层xxx建设工作的通知》，再次强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、管理、服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，为村民自治走向制度化、规范化提供了法律依据。在总结过去10年试行的经验教训基础上，1998年，《村民委员会组织法》正式颁布实施，村民自治迎来了发展的春天，农民作为村庄的主人，参与村庄治理的积极性空前高涨，对村庄管理的制度不断完善。
然而，湘西南农村贫困地区处于经济和文化的双重贫困，村民自治存在许多问题。为此，要加快经济发展，为村民自治提供物质保障；大力发展教育，提高农民文化素质；为村民自治培养合格主体，转变乡镇XX对农村的行政管理方式；改善党对农村工作的领导方式和执政方式。
我国村民自治的实践为公共治理理论的发展提供了大量的素材，公共治理理论的发展又在村民自治中得到了很好运用，它不是简单的选出了“村委会”这一社会组织来承担村级公共事务管理，它是一个发展农村经济，维护农村稳定，繁荣农村文化，发展农民利益，集民智与民合作的持续过程。村民自治一个最基本的形式就是选举产生村民委员会，村民委员会是一个社会组织，其发挥作用是上下互动的管理过程，不再是上级XX的垂直管理，它是通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对村级公共事务的管理。村民自治所追求和制度设计之初的含义，就是要把权力下放，集民智，合作协商管理村级公共事物和增加村民利益。村民自治要能良好的运行，必须理顺其与村民的关系，与上级党组织、XX的关系，与村级公共事物的关系。本论文的研究有利于更加清晰的认识到村民自治在发展中遇到的困境，着力于解决村民自治发展中暴露出来的问题，为村民自治制度的完善献计献策。建构行之有效地村民自治的保障体系既有学术研究的价值又有重要的现实意义。
二、湘西常德市的村民自治主要成就
常德市地处湘西北，素称“川黔咽喉、云贵门户”。总面积1.82万平方公里，辖9个区县(市)、207个乡镇、3858个村，总人口608万，其中农业人口460万，耕地面积700万亩，林地面积1200万亩，可养水面130万亩，农业资源条件较好。就全国而言，是典型的中西部农业大市。
（一）使农民收入逆势而上，形成了持续增收的新局面
常德市经历了一个由无到有、由小到大、由单一产品发展到拳头产品村民自治的过程。农民的腰包鼓起来了，是重大关于农民民生报道上经常提出的。而常德在2008年，经过了全球金融危机、百年不遇特大冰雪灾害、柑橘大实蝇、冬汛等重大事件洗礼，常德市农村村民人均纯收入依然达到了4450元，据资料现实比上年增加484元，同年比增长12.2%，目标超预期完成。连续五年增收300元以上在常德农业发展史上首次出现，是建国以来常德市农民收入增长幅度最大、最稳定的，形成了收入持续增收的新局面。
（二）村民自治政策落实，治出新思路——镇村同治
全市上下贯彻市委、市XX提出的“产业优先、连片示范、镇村同治、普惠扩面”总体思路，全市建成了鼎城灌溪、桃源茶庵铺、汉寿南湖、津市灵泉等二十个镇村同治示范片和500多个村美民富的示范村，省委、省XX给予了充分肯定，赢得了社会各界的积极评价和人民群众的真诚欢迎。
（三）村民自治使得产业经营迅速发展，取得了产业富民的新成就
据不完整统计，全市新增规模较大的企业有40余家，总数高达260多家。岂止08年统计，其中位于全国行业龙头地位的就有4家。随之，农民教育摆到更加突出位置，全年培训农民17万人，组织了60名农村创业人才和企业老板进入中国农业大学学习。
（四）公共事业加速推进，迈出了改善民生的新步伐
改造了乡镇学校教育基本设施的同时，加速建造了百余家乡镇敬老院，并且一起改造了农村的医疗设施。农村合作医疗覆盖率达92%、参合人数404万。修建村里水泥路，被当地村民连连称道。
（五）村民自治的推行，改革传统局部，进入制度建设的新阶段
让我们积极响应制度，探索出了城与乡产业统筹布局、基础设施同步建设、城乡要素双向流动、公共财政均衡覆盖的体制机制，出台了《关于构建新农村建设长效机制加快城乡经济社会一体化发展的意见》。水管体制改革、土地二轮延包后续完善、农机管理体制调整、乡村低限运转等改革取得阶段性进展，农业保险全面铺开，农业农村发展更具活力。
三、推行村民自治中存在的问题
在获得一定成就的同时，但在个别地区，也会出现许多问题。经调查如下：
（一）村民自治政策落实不力
村民自治在农村取得了一定的成就，但由于其还处于实践阶段，很多制度还不完善。湘西常德市某个村的村民自治是典型的注入式村民自治，在此村村民委员会成立之时，村民们并不熟悉和理解村民自治，更不会有意识的运用自己的政治权利。把原村生产大队更名为村民委员会，是山东省开展农村基层民主政治建设的一项举措，但是在缺乏内生性的群众基础上开展村民自治活动，在政策落实上总是会遇到各种各样的阻碍。
1.《村民委员会组织法》在对村民自治具体实施的细节上，至今还没有做出明确规定。
2.当前的村民自治制度多为实体的条文规定，程序上的操作规定较少，使村民自治在实际运用中缺乏操作性。
3.在村民自治实行过程中缺少有效的监督制约机制。目前，村民自治主要的监督主体是上级党政部门和村民会议。常常出现因为村民的监督意识不强以及上级党政部门的行政监督不到位，结果导致部分村干部出现xxxx腐化、滥用职权的现象，严重影响了村民基层民主政治建设在农村的顺利实施。
（二）村委会选举中的问题
村委会选举是在实践中展开得比较充分的民主形，在选举村干部时只注重形式，并没有向村民传达民主选举的意义，告知村民基本的政治权利内容是什么。
1.民主意识的薄弱。村民的民主观念、民主意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力有限；大部分村民难以自主地开展工作；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，使村民自治在实施的过程中非常困难。
2.贿选的问题。近年来，村委会选举中也出现了类似贿选的行为，许多竞选者通过给钱、给物、请吃、请喝等方式为自己拉拢选票。
3.农民选举权利的保障问题。在村委会选举中出现了许多损坏村民自治权利的问题，如阻挠计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象。目前，我国相关法律没有把村民自治权利纳入保护范围，对村委会选举违法行为，难以做到违法必纠。
（三）村委会与党支部之间职权划分不明确
党支部强于村委会的情况。村党支部作为农村地区的一级党组织，在村中处于领导核心的地位，但实际由于农村党员的发展机制很落后、村民的政治热情调动不起来等原因，造成村内党员数量少的现象。村民委员会和村党支部委员会是完全揉合在一起，五六个人几乎兼任了全村所有的“干部岗位”。村党支部XX兼任村主任、村会计既是村民委员会成员也是村党支部委员、村妇女主任、治安主任全是村党支部委员，在村民们看来，申请入党就是为了当村干部，如果不是党员或者不打算申请入党是不可能进入村民委员会的。由于这种现象，出现了党支部XX职位选举，缺少了竞争性。然而会出现村支书连任，更甚至血多地方出现了终身制的村支书，直接成了村里“一把手”。以此，村委会成为附属机构，村民的自治权力根本无法实现。
村委会强于党支部的情况。村民组织制度规定村党支部无权召开村委会议和村民代表大会，一定程度上也削弱了党对农村工作的领导。比如一些村民自治组织对村民自治理解产生偏差，认为本村村务工作应该完全由自己决定，自己想怎么做就怎么做，不用村党组织的领导和帮助。种种现象辈出，村民自治的民主就体现在了有一定经济实力和人际关系的人手里面。
（四）村民的民主权益难以保障
众所周知，村民的利益诉求与乡镇XX对村里的规划肯定存在不一致性，乡镇XX合理引导村民的利益诉求，解答村民的疑问，对保障农村基层社会秩序稳定有非常重要的意义。虽然法律上对他们的权益和义务都做了明确的界定，但实际情况却是农民的民主权利和合法权益常常难以依靠制度性途径得到保护，就像他们的民主选举权利一样，常常被代表国家的基层xxx组织剥夺或侵害。在常德市个别村，村民委员会被村党支部控制，村党支部受乡镇党委领导和管辖，当村民与村民委员会之间产生矛盾或者发现问题时，村民根本无处诉求，村民的基本权利被剥夺，各种矛盾被层级的行政体制隐性化！
（五）村民自治的推动机制问题
在湘西常德市村民自治的运行过程中，种种失信于民的事件导致了村民对村民委员会和村党支部的行为甚至对党和国家的某些政策产生怀疑，对乡镇XX的政治权威认同感普遍降低村民自治是农村经常性基础工作，涉及方方面面，决不是民政部门一家能够做好的工作。只有各部门、各单位依法行政，共同支持，村民自治才能茁壮成长。目前，有的部门或地方从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，利用政绩考核办法迫使乡镇干部去侵犯农民的利益，干涉本属于村民自治范围的事务；有的部门在制定农村有关政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。部门与部门之间、政策与法律之间的相互掣肘，不仅使党和XX的推动力量彼此消耗，难以形成合力，更为严重的是搞得基层的同志左右为难，无所适从。
四、村民自治的存在问题的解决办法
（一）.学习示范村的先进事例，好好落实村民自治
随着改革开放和农村社会主义市场经济的发展，农村社会发展中将会出现许多新情况。村民通过其他村庄的先进事例看到了村民自治制度带来的利益和好处，就会从内心认可村民自治建设，对本村的政治民主建设也就能投入更大的热情。只有加强的落实制度，村民自治工作才能得以一次次推进。再就是认真做好制度落实。通过制度创新、制度完善和制度落实，建立起良好的机制，确保“四个民主”的落实，保证村民和代表对村务实行事前参与、事中介入、事后评议，落实民主管理和民主监督。
（二）培育健康的村民自治观念，净化选举环境
培育健康的村民自治观念，对村民自治的制度完善会产生重大影响。十六大要求我们必须进一步重视健康的村民自治观念的培育。首先要大力培养和牢固树立村民自治是坚持XXX领导、依法治国和人民当家作主有机统一结合的观念。在村民自治中，坚持XXX领导是关键，人民当家作主是基础，依法治国是保障。其次要大力培养和牢固树立权利义务相一致的观念。任何农民都享有依法规定的权利，同时，也必须履行依法规定的义务，不可以只享有权利而不履行义务。最要培养主人翁的观念。目前，农村有的地方农民不愿意参加村内的自治活动。有的在决策村内重大事务时，不发表意见等消极现象。这些现象都与农民的主人翁地位和称号不相匹配。
（三）明确村委会和党支部工作权限
回顾我XXX历史,我们清楚地知道,由于我党产生于战争年代,产生了以“效率”为中心的领导方式,即“一元化领导”,直到人民公社化时期,虽然在形式上也有党政之分,而实质上仍是以“XXX一元化领导”为核心的一元化权力结构。随着农村包产到户的农村经济改革的推行,社会经济资源的模式发生从过去一元的单一集体控制向多元控制的模式转型,从而促使农村管理模式相应发生变化,在当代中国村级组织中,在村民自治的新形势下,促使农村权力关系从一元化权力结构向二元权力结构的转型,在农村基层组织中出现村委会与党支部两个最重要的正式组织,如何处理好这两个组织的关系,是在当今村民自治建设中十分重要的问题。据笔者调查,在当今的村民自治中,由于村委会与党支部二者的权力来源不同,在村政中二者出现争权夺利的现象,矛盾比较突出,一般出现三种情况:一种是村委会凌驾于党支部之上;二是村党支部驾回于村委会之上;三是村委会与党支部各自为政,互不统属。而这次所调查的司城村就属于第二种情况,村党支部过于强调自己在村政中的领导地位,而忽视了村委会的自治功能和作用,包揽村委会的工作,使村委会处于无职无权的地位。其实,不管是那种情形,只要村委会与村支书的关系不理顺,都会严重影响村民自治的工作成效。“村民自治很容易为传统因素所扭曲。”
（四）村民自治发展程度作为乡镇XX政绩考核的内容
现在上级XX对乡镇XX的政绩考核采取的是制定指标，然后逐项考核的方式。指标数据是由上级XX制定的，而工作成绩是由下边老百姓配合完成的，这一上一下的错位必然影响乡镇XX政绩考核的真实性。首先要选举产生健全的村民自治组织。村委会及其它需要选举产生的村民自治组织，都要根据国家的法律法规，依法选举产生村民自治组织体系。其次要明确职责，促进村民自治组织进一步发挥作用。最重要的一点就是要保证公正、透明。村委会是重要的群众性自治组织，要进一步贯彻好党和国家的方针政策，按照村民会议或村民代表会议的决议，办理本村公共事务和公益事业，及时向人民XX反映村民的意见、要求和提出建议。最后要正确处理好村委会与乡镇XX之间的关系，形成搞好村民自治新的更大合力。乡镇XX对村委会的工作给予指导、支持和帮助，同时，也必须强调，村委会不能因为和乡镇XX没有行政隶属关系，就不接受乡镇XX的指导，不履行法定的义务，甚至与乡镇XX对着干。
（五）坚持XXX领导，推动村民自治机制
是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。各级领导机关要正确领导，坚定不移地执行党在农村建设上的方针政策，把XXX领导贯穿于村民自治的各项工作之中，在选举工作中要充分发挥农村党组织的领导核心作用，各级党委要做好宣传动员工作，同时还要做好监督工作。
推进人民民主与xxxx人的共产主义奋斗目标是一致的。依法治国要建立在人民民主基础之一。社会主义的法律通过人民民主程序来制定，通过人民民主监督来实行，民主和法治向来不可分割。依法治国是党领导人民治理国家的根本方略。XXX领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实审判权和检察权。在社会方面，党努力扩大基层民主，让人民群众依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。
村级重大事务民主决策工作中要发挥XXX领导核心作用，村党组织要依法建立和完善村民会议和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约，规范村务公开特别是财务公开制度，对村级重大事务进行决策，要组织党员和群众监督村民会议或村民代表会议决定实施情况，加强民主监督。
五、结论
上述五个方面是实现真正意义上的村民民主管首先，要坚持党和完善村民自治制度体制等因素。只有从外部和内部同时确规定其最高权力地位。村级重大事项和村民关心入手，更强调内部因素，以解决湘西常德市贫困村村民自治中的存在的问题，村民要直接参与到村政事务的的同步发展，完成新农村建设的重大使命。
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