当前我国小城镇发展中的问题及其对策

　　摘要：建设和发展小城镇,是带动社会和经济发展的强大推动力。我国小城镇在快速发展的同时也存在一些问题,并严重制约着小城镇自身的发展。小城镇的合理发展是促进社会经济可持续发展的重要条件和保证，是加速中国城镇化进程的前提和基础。解决好小城镇发展中存在的问题，科学规划小城镇的建设、改进和完善小城镇管理水平、加强小城镇基础设施的建设、提高小城镇的生态环境、大力发展小城镇的保障制度等是行之有效的措施。

　　关键词：小城镇；发展；问题；对策

　　改革开放以来，乡镇企业的异军突起和农业的稳定发展，带来了农村经济的繁荣和小城镇建设的高潮。发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一大战略，是实现农村城镇化、农村工业化的必由之路，是实现区域经济跨越式发展的突破口，是促进城乡协调发展的重要举措，是农民增收新的增长点。因此，解决好小城镇在发展中存在的问题，摆脱小城镇发展的束缚，使小城镇又好又快发展，不仅对丰富和实践科学发展观指导下的城乡统筹发展具有重要的理论意义，而且对于指导全国小城镇发展和建设，推进城市化持续健康发展有着重要的现实意义。本文根据我国小城镇发展的现状，分析其在发展过程中产生和存在的一系列问题，依照科学的方法，以更加积极的态度、更加可行的措施、更加扎实的方法，提出相应的对策，谋划新时期小城镇发展战略，以更好的促进我国小城镇的发展，进而推动整个社会经济的发展。

　　进入新世纪后，我国经济社会发生了巨大变化，实现中国特色城镇化的条件和农村建设的总体环境也发生了很大变化。小城镇的作用和地位不断提升，面临着新的发展机遇和挑战，也遇到了发展中体制和机制的障碍。国家促进小城镇发展的制度环境和政策需要及时作出相应的调整。至2005年底，全国共有313.7万个村庄，其中行政村56.3万个，1.8万个建制镇（不含县城关镇）和2.1万个乡集镇，村镇现在非农建设用地面积17.2万平方公里，小城镇建设用地3.16万平方公里。2009年4月，全国每座建制镇镇区平均人口只有1万人左右规模；而镇区人口达到3万人的建制镇还不到1000座，小城镇的发展状况直接影响中国特色城镇化进程，直接影响“三农”问题的解决，直接影响农村地区10亿人的民生，直接影响全面建设小康社会目标的实现。因此，实现我国小城镇的持续发展，必须加快研究解决发展中的问题和矛盾。

　　目前,全国中等大小的小城镇有35000人,其中非农业职工只有7874人。平均每镇人口7909人，82%的镇人口不足10000人。由于规模小、整体素质较低,大多数的小城镇,采集吸纳农村剩余劳动力能力较差的乡镇企业、金融、信息、技术、及其他相关服务和低水平的生产要素市场开发不够,使小城镇的引进人才、资金、产品技术更新、产业升级等严重受限。小的城镇,基础设施和公共设施费用太昂贵了,严重不足,创造就业门路窄,人口吸收力不强、规模效益低。这反过来又影响城市的扩张,形成一个低水平的恶性循环。

　　小城镇在很大程度上是可能的集中的人口，人口与社会经济发展相辅相成。研究表明,2-30000人会产生一定的聚集效应,已经有超过50000的人口,经济效益的提高更为明显。小城镇人口的数量较少，会造成小城镇发展空间和辐射面积狭小,对资源的利用能力小,对周边资源和资金吸引小,城镇功能将受到很大影响。目前我省的城镇，除了新晃城镇等个例外,其他城镇的人口基本上是在20000人。城市人口的整体偏小,乡镇人口积累不足,加上近年来,大量的剩余劳动力民工,更制约小城镇的发展。

　　近年来,许多省(自治区、直辖市)通过实施的乡、镇等的多种组合,行政区划分进行调整,提高小城镇的积累能力。但确能起到作用的城镇总面积,一般没有得到根本的增加,尺寸依然较小,我国小城镇仍是一大问题。

　　从全国范围看,城镇在地理空间上呈现东中心区域密集是布点中心,西部地区布点稀疏分布的情况,符合我国的人口分布与经济发展现状。东部地区城市国内生产总值(GDP)水平,乡镇人口规模、城市规划管理、宜居环境建设、XX管理服务,明显高于中西部地区。西部地区经济强镇,大多属于依靠资源开发作为经济支持,或者依靠区位优势来提升经济水平。而东部经济强镇多在加工业、装备制造业及服务业等见长。东西部生产力的发展水平差距非常清楚,东部江浙地区一些强镇的国内生产总值通常可以和西部地区几个县的GDP匹敌。江苏省南部就是这样的例子,它的年销售收入达310亿元,可为人民币18.8亿元,而西部地区千百万的人总收入水平也不过300亿元产值,尽管这是一个特殊的例子,但它反映了一定程度的区域经济趋势。西部地区的重要性高于东部一个县，而生产总产值却没有相应发展的情况,这都是中国区域经济发展的客观事实。

　　基础设施是小城镇工业生产、商品流通以及居民生活质量的基本物质条件。完善的基础设施是小城镇功能发挥的前提条件,也是对外招商引资的基础。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层XX往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力。

　　缺乏资金是小城镇建设普遍存在的问题,是制约和阻碍小城镇发展的主要因素之一。目前,从总体上看,小城镇的投融资体制比较单一,最重要的来源仍然主要是XX投资。而在我国,依据不完整的财务预算单位统计显示,所得税是上缴到县域金融,而乡镇XX支出依靠的是县财政奖励和分布的过量的佣金,这些成本足够XX的正常运转,因此,城镇建设资金主要依靠预算外收入来弥补。主要的收入来源是改造土地拍卖收入和搞城镇建设的方法。为了增加收入,加快小城镇建设,XX只能抬高土地价格及配套建设成本,这造成了一个限制农民进城和投资开发的“门槛”,增加了乡镇企业、农民和外部资本成本的小城镇的密度,抑制了乡镇企业和农民的积极性,减弱了招商优势。

　　目前我国小城镇建设资金短缺,解决这个问题需要拓宽融资渠道。而乡镇的税收改革和完善工作比较缓慢,许多地方统收统支系统还处于操作阶段。其他融资政策的制定和实施也不发达。城镇建设是一种经济行为,缺乏资金，就谈不上建设与发展。

　　《土地承包法》和其他法律、行政法规的执行不力,没有相应的土地流转机制,进城农民经常绑在两头;农村集体经济制度和土地利用制度创新滞后,农民离开农村集体经济,享受再次土地利用等方面的各项权利和利益,因为缺乏有效的补偿机制，农民“弃土”的动力不足,“两栖”现象较为普遍。XX在一个小城镇建设需要正确发挥市场机制功能,提供公共产品。小城镇建设、政企有时候是很难分开的,导致行政效率难以提高。小城镇建设缺乏资金来源、投资和融资管理能力不强。户籍政策、就业、社会福利制度障碍,阻碍了元素在城市和农村之间自由流动,制约了农村剩余劳动力转移到城里去。此外,小镇上金融体系、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后,生产的影响因素主要集中在小城镇附近。农村城镇化发展的最终结果有两个,一个是农村乡镇的功能提升,二是城市近郊小城镇城镇化进程的加快。无论哪种结果,将涉及到一个最关键的土地问题。许多小镇存在土地重型、轻型、挖潜改造平面扩张的情况,导致土地资源的浪费。现场和办公室的一部分小城镇土地利用比例过大,而绿化、道路使用的区域相对过小。

　　城乡分离、不得随意迁移的户籍管理制度，阻碍了劳动力的自由流动，对小城镇的发展十分不利。从目前情况看，不少小城镇存在着人口规模过小、居住分散、且不稳定的问题。也有一部分劳动力已进城镇务工经商，处于既非市民又非农民的游离阶层；由于他们难以获得与城镇居民同等的身份待遇，导致了他们无心回乡从事农业，但又不敢放弃原籍的土地承包。既影响他们进镇务工经商的积极性和农村剩余劳动力的有序转移，又延缓了小城镇发展的步伐和农村社会的稳定。

　　数据显示，小城镇，城镇（包括县）乡镇平均人口规模约10000人，不足1000座的建制镇镇区人口超过30000人规模；我国西部地区的县人口只有约50000人，许多偏远山区县人口仍维持在30000人下。研究结果表明，当城镇镇区人口规模低于30000人规模的时候，城市基础设施行业难以形成规模经营，产生规模经济效应，同时，乡镇规模可用于各种生产要素的聚集正增值效应。因此，镇区30000大小是实现生产要素向城镇聚集效应的最小尺寸要求。造成城镇人口较小，因为除了户籍制度改革是不完整的，还有一个更重要的原因是城镇乡镇工业，农产品加工业和贸易服务产业基础比较薄弱，不能有效吸引大量农村剩余劳动力进城就业；缺乏产业促进乡镇人口规模迅速扩大的根本原因，工业化，农业产业化是城市化的基本动力。

　　与各类城市在全国地理空间上分布的极大不均衡性相比，我国小城镇在地理空间分布的均衡性有明显改善。我国大城市主要分布在东部发达地区，而西部地区城市就无论从规模和数量上都不能与其相提并论。无论是人口版图、经济版图还是大中城市版图，无疑都呈现着东部重、西部轻的格局，但是，东、西部小城镇数量分布情况就要好得多了。把经济发达的江苏省和西部欠发达的陕西省比较我们可以看到这样的变化：江苏省有省辖市13座，县级市27座，建制镇1117个；而陕西省有省辖市9座，县级市3座，建制镇822个，分别占到江苏省的69.2%、23%、73.5%；如果把两省各类城市分别加总比较的话，陕西城市在数量上只占到江苏省的30%，与建制镇在数量上73.5%的占比有一半以上的差距。因此，小城镇在我国东、西部地区数量分布相对均衡。这样的均衡性有利于破解农村“二元结构”、减少城镇化成本，有利于城镇化在地区间的协调发展，有利于全国经济社会的全面进步。

　　城镇化水平一般工业在我国发展的滞后,原因是多方面的。第一,人口因素。中国人口基数非常大,城市就业机会和更多的有限,有许多农村剩余劳动力在闲着。第二,历史的因素。在计划经济条件下,通过严格的户籍登记制度、农村剩余劳动力在有限的土地在其中,停止农村剩余劳动力向城市迁移。第三,中国的长期形成的城乡二元经济结构。通过国家整合资源,使用工农业产品价格剪刀差重点扶持的重工业的发展,工业化发展水平大大高于在城市化进程。第四,文化因素。中国的农民一直农业传统文化的影响,思想比较保守,常常安于现状,不愿冲到竞争氛围强烈的城市。第五,农民工身份的因素。中国和其他发展中国家,农民工是一个奇怪的产品。农民工为中国经济发展做出了巨大的贡献,对城市发展,但他们不能找到了他们的位置在城市,城市就不能给他们应得的处理,例如注册城市和福利等。改革开放后,中国的户籍制度,虽然已经有了惊人的改变,但当前的户籍政策和严重的计划经济色彩与制度仍然歧视,同时强调在这里无助的情况。

　　小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。全国小城镇每年700亿—1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公共基础设施建设的长期信贷资金的银行做的几乎支持。不仅如此,因为金融制度不健全的财政小城镇,一方面小城镇的税收不能用于城市基础设施建设,另一方面,资金通过当前金融系统要素的外流,严重制约的发展建设小城镇。这也是导致小城镇排水系统,污水处理及垃圾处理系统以及其它公共基础设施缺乏的重要原因。

　　思想认识不到位，忽视小城镇建设工作的情况依然存在。特别是一些领导干部对发展小城镇的重大意义认识不够，存在着重农业、轻视小城镇建设的思想倾向，在机遇面前缺乏紧迫感、责任感，在困难面前缺乏强调客观因素多，发挥主观能动性少，造成了思想松懈、工作被动的局面。少数XX职能部门片面地认为小城镇建设只是城建部门的事，与自己单位联系不大，在工作中相互配合不够,对小城镇建设支持不够，直接影响了小城镇建设的发展。

　　在建设小城镇的规划中，应当充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能,与大中城市等的通道连接功能和提供社会公共服务的载体功能,按照优化小城镇规划布局,保护利用好耕地,抓紧编制好统一协调的小城镇发展规划。在认真做好总体发展规划的同时,加快编制控制性详规。编制小城镇规划时,要采取招标、引资等多种方式,确保规划质量要加强与其他规划间的沟通,衔接,增强规划的可操作性和实用性要按照比较经济利益的原则,研究制定特色产业发展规划,做到有所为、有所不为,发展产业聚集型、市场带动型、旅游提升型、资源开发型等特色小城镇要深入挖掘小城镇自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质,结合地形地貌,搞好场镇的风貌设计,切实避免“千城一面”的现象。新晃侗族自治县作为一个少数民族的自治县，在小城镇的发展中就应当保留原来的少数民族风俗，因为这些具有很浓的地方特色。像在建筑方面可以尽可能的用吊角楼，在文化方面也要保留原有的文化，你侗话，赶集，赶坳等等。尽可能在小城镇的建设中做到“原汁原味”。这样以后才能为日后发展为生态旅游城市做下坚实的基础。

　　要提高对小城镇建设重大意义的认识，树立“大战略”思想，把发展小城镇放在中国推进城市化及实现现代化的伟大事业的高度加以认识。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几点：首先是超前性，即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。其次是科学性，即各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，要做到量力而行，又要尽力而为。还有一点就是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、文化、社会特点的集中体现[6]。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，必然使小城镇失去特色，失去自我，也失去了建设和发展小城镇的意义。

　　小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的，这是做好小城镇规划的最基本点。而且，规划的制定要严肃认真，要发动社会各界广泛讨论，一旦制定出来，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，要严格按照规划执行实施，不能随着乡镇领导人的变动而随意更改。

　　目前，全国共有1.9万多个建制镇，2.6万多个集镇，这么大数量的小城镇如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可能把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）XX所在地的城关镇；第二个层次是1.9万个一般建制镇；第三个层次是2.6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇!总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

　　乡镇企业是小城镇发展的重要条件，乡镇企业的发展直接影响着小城镇建设的速度，小城镇是乡镇企业生产活动的主要集聚基地，也是农副产品就近加工的最好基地，它具有交通方便、信息灵通、人才聚集、能源动力供应充足，原材料购进及产品运出便捷、生活环境优越等优势，不仅从事乡镇企业的人员聚集在小城镇上，而且带动从事第三产业的人员也向小城镇集中，使小城镇规模扩大，促进小城镇经济和乡镇企业不断壮大，使之从分散建设走向集中发展，推动乡镇企业转变增长方式，提高经济增长质量水平。乡镇企业建设要因地制宜，科学规划，通盘考虑，选择企业比较集中、交通便利、便于工业“三废”处理的区域，有条件的要考虑污水处理。要有计划的布局企业项目，引导村办企业和个体私营企业向小城镇集中，实现集中连片发展。改善对企业落户小城镇的“软件”服务，创造良好宽松的政策环境。要简化办事程序，落实优惠政策，提供社会化服务支持，不得实行歧视性政策，禁止向进镇企业乱收费、乱摊派、乱集资。使村办企业和个体工商业户乐意到小城镇中来。只要把小城镇建设与工业园区规划发展紧密结合起来，就能够推动经济发展的相对集中，吸引各方面的资金投入到小城镇建设中来，就能够依靠全社会的力量共同推行小城镇建设和经济发展，形成对区域经济社会发展强有力的推动力，使小城镇发展成为充分展现当地经济优势和文化特色的中心。

　　遵循城市化发展的规律,根据统一规划、合理布局要求,才能获得最佳的小城市和城镇的统一、和谐的发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划。城市规划必须特别强调科学性,根据小城镇建设发展规律,根据区域经济社会发展规划,打破原有的行政区划限制相信,在布局的性质进行界定小城镇、功能和基础设施规模、注重实效,使小城镇成为农村和城市的连接线和大桥。小城镇建设规划必须面对的一个重要问题的“农业、农村、农民问题”,我们以“农村工业化、农业现代化、农村城镇化、城乡一体化”为发展目标、统一规划、适度超前。建立完善的规划和实施和监督管理的反馈系统,确保规划的有序进行。,小城市规划还需要突出重点,注重特色,避免遍地开花,平衡的练习。1、加强小城镇的基础设施建设，要拓宽投资渠道，努力实现资金投入的多元化。国家成立重点小城镇基础设施建设的专项资金，中央财政给予小城镇基础设施建设一定的专项支持，地方各级XX要加大对小城镇基础设施的投入。要加大金融对小城镇建设的支持力度，国债资金和地方XX的财政信贷，应更多地向农村地区的小城镇倾斜。

　　2、要坚持市场化方向，对小城镇供水、供电、通信、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会资金的投入，支持企业和个人参与建设、经营和管理。对位于大城市近郊或城镇密集地区、土地升值潜力较大的小城镇，可以将土地使用权与具体的城镇基础设施建设项目捆绑，筹集建设资金。

　　3、要促进城镇基础设施的联建共享，推进城市市政公用设施向小城镇延伸。无论是内陆地区还是沿海发达地区，对投资大、建设门槛较高的城镇基础设施如供水厂和污水处理厂等，应依据区域内的合理布局，由受益方共同出资建设，实现资源的集约利用。

　　小城镇建设资金的来源要打破单一靠XX投资的模式，逐步形成多元化的投资机制，这是解决小城镇资金问题的关键。XX要加大对小城镇建设的投资力度，处理好上级XX和镇XX的财政分配关系，不能仅仅依靠镇XX财政来筹措建设资金。XX方面可以通过财政贴息、民间资本、实行股份制和利用外资等多种形式，引导社会资金投入到小城镇基础设施建设项目中来，像当前新晃县河道沿岸改造开发的工程，就引用外来资金的。实践证明，小城镇的健康快速发展是需要XX建立多元化投资机制的。有条件的地方可以安排一定比例的专项资金用于小城镇的基础设施，促进小城镇基础设施建设，为小城镇发展创造良好的环境，从而使得小城镇的发展进入良性循环。

　　小城镇发展面临的一个重要问题是发展资金不足，为此，一要对小城镇财政体制进一步改革。小城镇财政体制改革的方向是建立分税制财政体制，小城镇财政建设的目标是要建立一个科学规范稳定的独立一级财政实体。目前应按照事权与财政相统一的原则，完善其财政管理体制。逐步向分税制靠拢。二要以XX和财政投资为导向，运用市场机制，引导商业银行、企业、团体、个人、外商参与建设，形成多元投资机制。同时要建立和完善城镇设施的经营与市场运作机制，使城镇经营纳入市场化轨道。

　　分离的城乡户籍制度限制了农民进入城镇。所以只好步伐的加快户籍制度改革,减少“阈值,轻松的标准。会有合法固定住所、稳定的职业或小城镇的生活在源为基本条件下,住宅不再规定,允许农民进入城镇的按照自己的意愿,有权土地承包经营权,并允许依法有偿转让,等等。

　　小城镇发展的重要思想的精髓是经济的发展,促进小城镇人口浓度。传统的计划经济体制的二进制户籍管理制度、城市和农村人口转移农业剩余劳动力转移不出去,阻碍了农村经济的发展。加快小城镇经济的发展,我们必须改革户籍管理制度,逐步建立一套完善的专业分工和非农业人口农业人口的户籍登记制度,实现城乡一体化管理。积极调整就业政策,培育和发展城乡一体化、竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的劳动力市场,以市场机制调整农村人口转移到城市和城镇的过程,扩大企业规模的城市人口。所有在小城镇有固定职业,稳定的收入、固定住所的农民,可迁入小城镇小城镇户籍管理。在城市人口的发展,根据实际情况和乡镇应出台了一系列政策,在这个小镇上的农民给适当的照顾,城市人口的发展提供了支持,为了提高小城镇的吸引力,逐步缓解外来人员进城的条件。使农民成为小城镇是致力于所从事的行业,并积极参与小城镇建设、乡镇提供加工领域,优惠政策为部分费用,孩子上学、就业、采购等与城市居民享受同等的权利。新城农民有了稳定的职业,稳定的收入、稳定的生活设施、信任的离开了土地,成为失去了农村宅基地小城镇人口,从而提高城镇化水平。在小城镇投资一个相当大的行业,并且可以安置部分人员就业的农民,XX可以给予一定的奖励。

　　小城镇规划不合理、基础设施落后、规模较小、环境污染严重等问题，都是小城镇发展过程中比较突出的问题。这些问题能否很好的解决，直接关系着小城镇的进一步发展和人们生活水平的提高。因此，本文在强调这些问题的同时，积极的分析了一系列解决的对策和策略，比如用科学的规划、如何进行科学规划来提高小城镇的发展质量等相应的应对措施；用XX监管和群众提高自我认识相结合的方法来改善环境污染的问题等等。当然，本文的研究也存在一些不足，如对小城镇的保障制度、管理体制中存在的问题的研究，因自身知识的有限而仍停留在较浅的层次，有待今后进一步的深入研究。特别是在今后小城镇的发展中，定会出现某些新的问题和障碍，而我们也应保持一颗与时俱进和不断创新的头脑，为小城镇更好的发展贡献出自己的一份力量。

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