论我国的海事管理体制

　　摘要：海事在广义上指海上事务或称海洋事务（实际工作中也包括内河事务），狭义上则指海上事故。海事管理即是水运安全管理，因而直接关系到水运行业安全生产秩序和人民群众的生命财产安全。从建国之初到现在，我国的海事管理经历了三次模式与体制的改革，取得了巨大的成就，为国民经济的快速、健康发展提供了强大的助推力。随着现代化建设的深入进行，海事行政管理体制的一些弊端开始暴露出来，海事管理遇到了新的挑战，进而影响了水运业的健康有序发展，要想推进海事管理可持续发展、促进水运业的繁荣、稳定，必须深入剖析海事行政管理体制存在的主要问题及其成因，深化海事行政管理体制改革，提高海事机构应对问题、解决问题的能力，破解海事管理中的难题，为国民经济保驾护航。

　　关键字：行政管理；体制改革；水上综合执法

　　首先，我们有必要明确一下海事的概念。海事的概念有广义与狭义之分，广义的海事指海上事务，狭义的海事则是指海上事故。海上事务，包含，但不限于:航运、造船、港口、航道、航标、船舶、船员、海事教育与培训、海洋污染、环境保护、航行安全、海上保安、海事调查、损害赔偿、海洋开发、海洋资源、海洋生态、海洋科考、海洋捕捞、海洋综合利用等涉海事务与法务。

　　海上事故，通常指意外事件造成财产损害（包括船上或其他财产）或人员伤亡（包括船上或其他人员）的事故。海事管理属于行政管理的范畴，即是运用国家权力对于海事行为及其相关活动进行管理的一种行政行为。

　　国际海事组织的宗旨是：“在与从事国际贸易的各种航运技术事宜有关的XX规定和惯例方面，为各国XX提供合作机制；并在与海上安全、航行效率和防止及控制船舶对海洋造成污染有关的问题上，鼓励和便利各国普遍采用最高可行的标准”，该组织还负责处理与上述宗旨有关的行政和法律事宜。作为联合国的内设机构，国际海事组织主要致力于协调国与国间的海事事务及制定国际航运业统一遵循的公约与规定，是国际海事与航运的权威组织。

　　经过多年的经验教训总结，人们终于意识到提高航海安全的最好方法就是签定所有船旗国都遵守的国际规则并付诸实施，于是在十九世纪中叶之前就有了许多这样的条约和规则被签定和实施。一些国家甚至倡议应该建立一个永久的国际性组织来更为有效地提高海上安全的程度，但是由于参与实施类似条约的国家数量有限或由于条约自身原因导致的实施、遵守的困难等多种原因，航运界及参与海运的各个国家一直以来未能就航海安全通用性的规则、条约的制定与实施达成广泛共识，直到联合国的成立这个希望才得以实现。1948年在日内瓦举行的联合国海运会议上通过了“XX间海事协商组织公约”来正式建立国际海事组织，其名称叫XX间海事协商组织，即IMCO（IntergovernmentalMaritimeConsultativeOrganization），该组织即是现在的国际海事组织（IMO）的前身。“XX间海事协商组织公约”于1958年3月17日生效，随后在1959年1月6日至19日伦敦召开的第一届公约国全体会议上，XX间海事协商组织这个以联合国的名义组织世界各国对国际航运规则进行制定与修改并督促各国遵循规则的国际性组织正式宣告诞生。作为联合国系统内负责处理海运技术问题、协调各国海上安全和防污染及其法律问题的国际专门机构，国际海事组织在促进各国间的航运技术合作，鼓励各国在促进海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶造成污染方面采用统一可行的最新标准、处理与航运有关的行政和法律问题等海事管理工作方面做了大量努力并取得了良好效果。

　　我国幅员辽阔,江海纵横，古人很早就开始利用竹筏和独木舟等水上交通工具进行水上活动，随着社会生产力的发展，水运逐渐开始扮演越来越重要的角色,海事管理也应运而生站上了历史的舞台，在我国不同历史时期的经济、政治、文化交往和对外贸易活动中发挥了重要的促进作用。

　　我国的海事管理最早可追溯到战国时代的漕政，至今已有近３０００年的历史；在唐代海事管理就已经达到了相当的水平，当时就设有市舶司，形成了独立行政的专业管理系统，细化了海事管理，并首次对海事管理法规进行了立法；北宋时期设立了市舶司管理外国商船进港事宜；南宋及元朝，均设立了市舶司负责外国商船的舶务验关和抽解；清朝XX设立了江海关以负责商船进出港的检查，设立了水巡队进行水上巡逻，并对各类船舶的停泊和货物装卸进行管理；到了民国时期设有航政局，负责船舶安全管理事务。

　　新中国成立至今，为适应国家政治、经济、文化和社会发展的需要，我国海事管理经历了三次模式与体制的双重变革，大体可划分为港务监督、海监局、海事局三个阶段，其中海事局阶段延续至今。

　　启动于1998年的水上安全监督管理体制改革，实现了“统一政令、统一布局、统一监督管理”的新格局，形成了“全国海事一家人、水上监管一盘棋”的新局面，树立了“行政执法一面旗”的新形象，将我国海事管理带入了新的阶段。

　　1998年，根据xxxx批准的《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]67号）的规定，由中华人民共和国船舶检验局（交通部船舶检验局）与中华人民共和国港务监督局（交通部安全监督局）合并组建中华人民共和国海事局（交通部海事局），为交通部直属机构，实行“一水一监，一港一监”的管理体制，即将我国沿海海域（包括岛屿）和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线和港口，划为中央管理水域，由交通部设置直属海事管理机构实施垂直管理；在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等水域，划为地方管理水域，由省、自治区、直辖市人民XX设立地方海事管理机构实施管理。

　　至２００５年６月，江西省地方机构完成了划转和人员交接，西藏地方海事局完成了组建，这标志着全国水上安全监督管理体制改革工作的全面完成。在全国沿海地区和主要跨省内河（长江、珠江、黑龙江）干线及重要港口设置了20个直属海事机构，管辖了黑龙江、广东、广西、海南四省（自治区）全部水域和辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、安徽、江西、湖北、湖南、重庆等１３省（自治区、直辖市）的沿海水域和长江干线水域。同时，根据工作需要，经中央机构编制委员会办公室批准，共设立了１１２个分支机构。在组建新机构的同时，对各级海事机构的职责、权限以及业务分工等也作了规范，新的直属海事机构体制已全部建立并已正常运转。按照《水上监督管理体制改革实施方案》的要求，在设置组建直属海事机构的同时，交通部还对地方管理水域管理机构的名称作了规范。

　　这次水上安全监督管理体制改革进一步明确了海事行政管理机构的设置和职责范围，使水上安全监督部门能更有效地履行水上交通安全监管和防止船舶造污染、船舶及海上设施检验、航海保障等职能，逐步建立起了与社会主义市场经济发展相适应水上安全监督管理体制。

　　1、四级机构设置模式

　　即交通部部海事局、直属海事局、分支海事局以及基层海事处四个层级。四级海事管理机构有各自的职责，交通部海事局以宏观管理为主，负责系统工作的组织协调，海事政策研究，制订海事法律、法规草案，代表国家履行国际公约，负责海事系统与有关单位的工作协调，全面负责对海事系统各项工作的监督检查。直属海事局以综合管理为主，负责辖区内重要业务工作的开展，对所属机构执法工作和其他工作的监督检查，协助地方XX、人大制订与海事业务有关的地方性法规。分支海事局（处）以业务管理为主，负责有关海事管理的法律、法规、规章、标准和操作规程的贯彻执行。基层海事处以实施现场管理为主，负责对辖区内水上安全实施现场监督和管理。

　　中国海事局在沿海和长江、黑龙江下设20个局级直属海事局，直属海事局下设分支局112个（其中副局级分支局2个），分支局下设海事处310个；其中沿海直属海事局18个，分支局97个，海事处263个。中央海事管理包括所有海域和内河干线水域。另外，有级地方海事管理机构27个。

　　四级机构设置模式的优点在于建立了比较完整的从宏观到微观、由外到内的管理体系。交通部海事局负责宏观管理，全面协调所有海事机构的工作，同时也将我国海事机构在国际上行使权力、承担义务作为工作的重要组成部分，代表我国参与到国际海事相关规则、条约的制定与落实当中；直属海事局负责区域性的全面工作，在特定区域内有比较大的制定规则、执行监管的权力，同时涉外工作内容也由交通部海事局的参与制定国际规则转变为监督、落实国际规则在国内的执行；分支海事局（处）侧重于海事业务管理，工作内容更具体也更繁琐；基层海事处侧重于水域现场执法，是海事机构最微观、最基础的组成部分，同时涉外性也进一步减弱。由此可见，四级机构设置模式使得海事系统具有了比较完整的管理体系，对于海事管理工作中各个层面的具体内容均有了比较明确的分工，有利于具体工作的顺利开展。

　　2、中央与地方的双轨制

　　双轨制即将我国所有水域划分为两部分，分别由中央XX和地方XX负责管理：沿海海域（渤海、黄海、东海、南海等，包括岛屿）和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线（长江、黑龙江等）和港口，划为中央管理水域，由交通部海事局设立直属海事管理机构（如上海海事局）实施中央XX垂直管理；在上述水域以外的内河、湖泊和水库等水域，则划为地方管理水域，由省、自治区、直辖市人民XX设立地方海事管理机构（如上海市地方海事局）实施管理。中央与地方双轨制则是中央XX加强中央集权的有效手段。通过水域划分的具体

　　情况我们可以看出，所有的沿海水域、港口、对外开放水域及重要的内河干线都在中央XX直属海事管理机构的管辖之下，通过直属海事机构中央XX即可把握全中国对内、对外水运的命脉，有效的贯彻落实中央的政策、规章制度从而达到控制经济命脉、引导经济发展方向的目的。于此同时，相对不太重要的内河、湖泊等水域的管理交给地方XX进行管理，一方面可以使中央XX摆脱事无巨细对所有水域进行管理的繁琐工作，另一方面也赋予地方XX一定的水域管辖权，使得地方XX在水域管辖权力方面与中央XX取得一定程度平衡的同时也具有一定的水域调配自由度，有利于地方XX经济工作的顺利开展。

　　现行海事管理体制改变了一水多监、政出多门、政令不统一的局面,取得了巨大的改革成就,但不可否认的是,由于各种复杂原因,海事管理体制还存在不少突出问题,这些问题不但已在海事管理中产生了不良后果,而且成为我国海事事业进一步发展的障碍,待予以解决。

　　海事管理体制的核心内容是海事管理权力的划分和管理职能的配置。海事管理权力涵盖海事行政立法权、海事行政许可权、海事行政强制权、海事行政处罚权等,现行体制下,海事机构的权力配置主要存在以下不合理之处:

　　一是缺少高层次的海事行政立法权。海事机构在海事立法方面,只有规范性文件制定权,没有法规制定提案权和法律制定建议权。作为我国海事管理的专门机构,管辖的海域广阔无垠,管辖的事务浩繁复杂,如果所有的管理规则以规范性文件方式出现,势必会影响管理权威和管理效果。因此,海事机构不配置更高一级立法权,难以保证有效履行职责和行使职权。

　　二是缺少必要的海事行政强制权。法律上,行政强制权包括了对公民人身的即时性扣留和对财产的暂时性控制,具体表现形式为查封、扣押、冻结、查询账户等。在行业管理中,在严格控制的条件下,XX不少部门均获得了部分行政强制权,如,公安管理中,公安部门获得了几乎全部的行政强制权;海关管理中,海关部门获得了查封、扣押、冻结、禁止出境等行政强制权;金融监管中,金融监管部门获得了查封、冻结、查询账户、禁止出境等行政强制权。海事机构作为海上交通安全和海洋环境保护的主管部门,没有一些基本的行政强制权,难以保证有效履行职责和行使职权。

　　海事机构是海事管理权力和海事管理职能的载体,是海事管理体制的表现形式,现行海事机构设置主要存在以下局限:

　　一是海事机构规格不符合行政管理规律。行政管理组织结构理论认为,一切行政机关均具有明显的层级特征,这是行政组织有效运行的本质要求,组织结构只有具备金字塔结构,才有利于行xxx力的流转和行政领导的有效实现。而现行体制,设在交通运输部的部海事局与其他20个设在全国各地的直属海事局均为交通运输部下属的司局级单位;而在各分支机构层面,多数存在分支机构与下属的派出机构均为处级单位的现象。上下级单位未能形成金字塔式的层级机构,不利于建立有效的领导与服从关系。

　　二是海事机构拘泥于按照行政区划设置不符合海事管理实际。现行的海事机构基本按照行政区划与地方行政管理体制相对应设置,省级行政区设置直属机构、地市级行政区设置分支机构、县级行政区域设置派出机构。而海事机构管理的是海域(水域),与行政区划并没有对应关系,同一行政区的海域可能并不属于同一海区,如天津海事局辖区将河北海事局辖区分割为两块,部分内河海事机构以江河中心线划分各管一岸等。按照行政区划设置海事机构破坏了海域(水域)海事管理工作的整体性,使得监管资源配置分散,不能形成监管合力,尤其不利于海上搜救、巡航执法等工作的顺利开展。

　　三是海事机构设置层级过多不符合行政管理体制改革趋势。现行海事机构按层次分为部局、直属机构、分支机构、派出机构等四级,部分派出机构还下设办事处,实际出现了五级机构设置,过多的层级导致各级机构之间职责不清,效率低下,资源浪费,也与目前国家行政管理体制改革减少层级的总体趋势不符。

　　“机制”主要是指做事的规则,简单的说,“机制”就是管理体系的构成、功能和相互关系。现行海事管理运行机制主要存在以下问题:

　　一是海事内部层级间的具体职能界定不清。目前海事机构确定为四级管理架构,部海事局以宏观管理为主,直属局以综合管理为主,分支局以业务管理为主,海事处以现场管理为主。但关于“宏观管理、综合管理、业务管理、现场管理”各项职能的内涵和外延模糊不清,难以正确贯彻执行,致使各层级之间发生不少工作上的摩擦。尤其是上级机构履行职权的随意性较大,经常出现“种了别人的地,荒了自己的田”的现象,自己该做的未做,反而行使了下级机构的职权,造成了下级机构对上级机构的不满。

　　二是海事管理流程缺乏必要的监督环节和监督机制。行政管理的一大要害在于决策、执行和监督必须同体设计、综合运行。现时海事管理的内部机制反映出这样的局限:重视决策和执行,而轻视对决策和执行的监督,尤其是执行监督机制不健全甚至缺失。

　　国家深化行政体制改革,进一步转变XX职能,以及新时期国家对海事管理工作的重视,是解决现行海事体制中存在问题的有利条件。就如何进一步改进和完善我国海事管理体制,提出以下建议。

　　根据现行海事机构设置存在的问题,合理调整相应的机构设置,一是提升中央海事机构的地位;二是逐步减少海事机构的管理层级;三是根据加强海域(水域)一体化管理的需要,合理调整相关海事机构的设置;四是根据工作需要适时调整各级海事机构的内设机构设置。

　　海事职能定位必须充分考虑整体XX职能及其转变,现今时期,国家行政机关职能已发生转变,确定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面。因此,要根据航运经济进一步发展和整个XX管理模式定型等因素,进一步按照社会管理、市场监管和公共服务规范定位海事职能,并增加必要的海事行政立法权和强制权,合理划分各级海事机构的事权。

　　海事法律法规体系不健全,缺少一部统一的海事管理法律,执法依据散见于仲华人民共和国海上交通安全嘟、《中华人民共和国海上环境保护激、《中华人民共和国水污染防治淤、《中华人民共和国防止船舶污染海洋环境管理条锄等法律法规中,且其中作为目前海事执法根本依据之一的《中华人民共和国海上交通安全淤为1983年制定颁布,其内容远远不能满足目前的海事管理要求。海事法律法规建设的滞后,造成规则缺位或规则冲突,因此,加强海事立法工作,制定一部统一的海事管理法律,为海事执法提供有效的法律法规支持,将成为促进海事管理体制完善的一件大事。

　　海事机构的事业单位性质,与其行使的公共管理职能不相适应,而海事机构的事业单位性质也决定了其人员属于事业单位工作人员,不具备公务员身份,由此,海事机构及其工作人员的执法面临因机构性质带来的尴尬。目前,虽然法律授权的事业单位及其人员可行使公共管理职权,但该问题已经严重制约了海事机构的发展。建议结合国家对事业单位进行分类管理的改革进展,首先明确海事机构及其工作人员的执法地位,将海事系统由现在的事业单位调整为参照公务员管理的单位,并结合实际加快推进海事机构的“离事归政”进程,以彻底解决海事机构性质及其工作人员身份等问题。

　　中国的海事管理取得了巨大成就，也遇到了许多困难。当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革，机遇前所未有，挑战也前所未有，中国的海事管理如何适应当前的国际、国内政治经济形势的要求，开拓创新，可持续发展，将是值得每个海事人深入思考的课题。

　　参考文献：

　　1、国际海事组织著：《国际海事组织公约》。

　　2、李培志著：《X海岸警卫队》，社会科学文献出版社2005年版。

　　3、xxxx：《高举XXX伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国xxxx第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月。

　　4、交通部海事局著：《直属海事系统专业技术人才评价指标体系和机制研究》，2005年（内部资料）。

　　5、李志文著：《海上侵权行为法基本理论研究》，大连海事大学出版社，2006年版。

　　6、林尚立著：《国内XX间关系》，浙江人民出版社，1998年版。

　　7、杨宏山著：《府际关系论》，中国社会科学出版社，2005年版。

　　8、[德]尤尔根•哈贝马斯著：《合法化危机》[M].上海人民出版社，2002年版。

　　9、[美]阿尔蒙德著：《比较政治学；体系、过程和政策》[M].上海译文出版社，1987年版

　　10、中华人民共和国海事局编著：全国海事系统“行政执法一面旗”建设理论研究成果之《健全海事执法监督制度》，2009年（内部资料）。

　　11、中华人民共和国海事局编著：全国海事系统“行政执法一面旗”建设理论研究成果之《中国海事立法重大问题研究》，2009年（内部资料）。

　　12、上海海事局编著：《完善上海海事局国际海事公约数据库》，2009年（内部资料）。

　　13、华民等编：《长江边的中国—大上海国际都市圈建设与国家发展战略》，学林出版社，2003年版。

　　14、张梦中，马克•霍哲编：《探索中的中国公共管理》，中山大学出版社，2002年版。

　　15、《上海港志》编纂委员会编：《上海港志》，上海社会科学院出版社，2001年版。