美丽城乡建设中城乡建设规划理论研究

　　摘要：新城是一个由来已久的概念，也是一项有百年历史的实践运动。随着莱奇沃斯新城的开端，二战后西方国家的新城建设进入了一个活跃期，为后来者留下了宝贵的经验和丰富的研究素材。随着我国经济的高速增长、快速城市化和城市区域化发展，人口区域化积聚，北京新城的建设发展进入了一个重要的时期。北京建设世界城市的发展目标的确立，给新城的未来也创造了新的历史机遇。与以往的卫星城相比，新一轮北京总规对新城的功能定位、规模、品质、发展模式和规划实施等都给予了更高的定位和要求。

　　关键词：城乡建设；规划；研究

　　1.1.1经济社会宏观调控的新内容

　　从2003年开始,土地政策逐渐成为国家经济社会宏观调控的一种新手段。XX制定和实施相应的土地政策,对土地市场进行干预,以实现宏观经济结构调整,促进区域经济协调发展。土地政策参与经济社会宏观调控主要通过土地供应调控来实现,主要包括建设用地总量控制、土地利用结构调整、空间布局优化、土地供应价格及方式调控和土地建设时序控制等。通过实现差别化的区域土地调控政策,有助于实现土地资源在不同部门与产业间合理流动,直接或间接进行经济或社会的宏观调控,从而引导产业布局优化,促进产业梯度转移,达到统筹区域城乡发展的目的。我国实行土地社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,国家对土地具有实际控制力。尽管主流经济学的研究中缺乏相应理论基础,国家与集体对土地的实际控制仍然使得土地政策参与经济社会宏观调控成为可能。(丰',1?等,2008)。城乡建设用地规模的不断扩展非常重要的一个内在驱动力就是投资增长和经济过热现象的存在。由此可知,制定严格的城乡建设用地规模调控政策,对抑制社会投资增长幅度,治理社会经济发展过热起着至关重要的作用。(孙文盛,2004)。综上所述,土地调控政策直接影响着土地资源在各区域、各产业部门的合理配置,直接关系到经济社会宏观调控政策目标的实现。通过建设用地总量控制、土地利用结构调整、空间布局优化、土地供应价格及方式调控和土地建设吋序控制等多种土地政策的综合运用,可实时引导投资的方向和强度,适时对宏观经济运行实现加热与降温。而城乡建设用地的配置倾向和倾斜程度问题,又是土地宏观调控政策中的关键部分。这就要求对城乡建设用地的总量控制、规模结构、空间布局和土地配置效率等方面进行深入的理论和实证研究,从而为城乡建设用地土地调整政策更好地参与宏观经济社会调控提供理论依据和技术支持。

　　1.1.2城乡建设用地规划实施的新形势

　　1986年,随着《土地管理法》正式颁布并开始实施,我国先后组织开展了三轮土地利用总体规划修编工作:1987年,xxxx办公厅下发了《关于开展土地利用总体规划的通知》,我国第一次尝试编制全国土地利用总体规划;1997年,中央下发了《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》,带来了土地管理的大转折,全国第二轮土地利用总体规划修编工作全面开展。第二轮土地利用总体规划实施期间,由于城巿化和工业化进程加快,土地供需矛盾日益突出,各地城乡建设用地规模急剧扩张,耕地和基本农田持续减少,城乡建设用地粗放增长、城乡建设用地布局不尽合理等一系列问题凸显出来。自2005年起,我国开展了第三轮土地利用总体规划修编。本轮规划修编以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针,坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模,强化了土地宏观调控作用,目的在于优化土地利用结构和布局,促进区域经济社会又好又快发展。新一轮规划修编创新性提出了空间管制边界、管制区域与管制规则,以规范空间用途管制区域内一切土地资源利用与保护活动,从土地用途分类、用地数量规模和用地空间属性及土地利用空间秩序等方面,引导土地利用合理布局,从而保障经济社会科学发展,倡导用地节约集约理念,引领可持续的生产、生活方式。

　　新一轮土地利用总体规划实施初期阶段,经济社会在规划的引导下,取得良好成效,但也应清醒地认识到,在规划实施过程中还存在不少问题,尤其是城乡建设用地的配置,宏观环境、重大政策的变化值得关注,一些逐步显现的深层次矛盾,应引起高度重视。目前,如何科学、合理地配置城乡建设用地,是当前土地利用总体规划中需关注的核心问题之一。在市场经济蓬勃发展的当下,社会经济投资发展迅猛,各地各类建设活动遍地幵花,城乡建设用地需求呈现迅速增长之势,管控形势非常严峻。而新一轮土地利用规划过程中,城乡建设用地指标的分配更多的是行政博弈的结果,而并非是综合考虑了区域经济发展条件、土地利用结构差异、自然资源禀赋特性等因素后的科学结论。(Wi效平,孙伟,2007)。这样的城乡建设用地配置方式,无法切实反映各区域经济社会建设对各类城乡建设用地的真实、客观需求。土地利用总体规划修编过程中,各级XX城乡建设用地总规模是一定的

　　1.2.1问题的提出

　　规划的本质在于未来的导向性,其实质为了缓解和抵消未来不确定性。规划的悖论在于,不确定的未来现实是现时确定的规划作用的结果,因此,不可寄希望于规划完全没有偏差,因为这本是客观世界的不确定性的真实反映。及时发现并适时修改这些偏差,尽量减小其产生的负效益,才是在规划实施过程中应保持的谨慎态度。然而,当前在我国土地利用规划实施过程中出现了无序的、随意的修改,尤其是城乡建设用地规划的调整频繁,严重影响了规划的科学性和严肃性。解决这些问题,难点不在于否定规划调整,而是如何采用科学方法,规范有序地调整规划。其调整的重要内容之一就是城乡建设用地规划的调整。进而,论文研宄的主要问题即:如何科学、合理地调整城乡建设用地?递进地,包括以下两个技术问题:

　　(1) 城乡建设用地规划何时需要进行调整?(2) 城乡建设用地规划如何进行调整?因此,研究针对当前城乡建设用地调整中存在的问题,以新一轮土地利用总体规划成果为基础,以城乡建设用地动态空间分析为手段,以提供城乡建设用地规模及布局调整决策为目标,在地理信息系统(GeographicInformationSystem,GIS)技术的支持下,建立理论充实、操作方便、具有一定通用性和可扩充性的城乡建设用地调整辅助决策模型,为城乡建设用地调整提供技术支持和决策支持。

　　1.2.2研宄意义

　　研究基于模型辅助决策理念,为城乡建设用地调整问题构建调整辅助决策模型,勾画出从城乡建设用地现状评价的方法探索,到城乡建设用地规模的重新配置,再到指标流转、布局定位的辅助决策的全过程。其意义在于,科学、合理地调整城乡建设用地,实现城乡建设用地数量上"有节"、空间上"有控"的健康发展。

　　(1) 研究基于城乡建设用地的空间格局分析以及空间配置效率理论,结合GIS的相关理论和方法,分别从城乡建设用地的空间布局和配置效率的角度,为城乡建设用地是否需要调整提供评价建议。(2) 研究基于帕累托效率原理进行规划城乡建设用地规模的重新配置,进而在调整规模的约束下进行城乡建设用地的布局调整,并通过图斑定积分割的方法实现布局调整的精确定位,为城乡建设用地规模数量、布局定位的调整提供辅助决策。

　　论文以项目"桐庐县土地利用总体规划(2006-2020年)"为支撑。此外,国家自然科学基金项目"土地利用情景模拟模型研究"(40901183),江苏省普通高校研宄生科研创新计划"常州市城市空间演化模型研究"(CX10B_009Z)等项目也本研究提供了部分基础数据和技术支持。

　　2.1.1随背景和城市职能变迁的北京城乡建设演进史

　　2.1.1.1子母城——北京工业化初期（1953年-1966年）

　　新中国成立后不久，北京就有了城市规划的考虑。1957年北京市在前苏联专家的帮助下制定了《北京市城市建设总体规划初步方案（草案）》，提出在城市空间格局上采取“子母城”的形式，指定了顺义、门头沟、通县、昌平等40多个卫星镇，市区和卫星镇协调发展。1958年8月北京市委修改了上述方案（草案），在修改稿中“分散集团式”的城市布局原则被正式提出。二十多个大小不等的“集团”共同组成城市用地，在城市中心地区与边缘集团之间，各边缘集团之间用绿化间隔，形成由城市中心地区和边缘城市集团组成的布局形式。这一时期为实现工业化，北京呈明确的城乡二元结构，现在的新城在当时属于输送工业积累和农产品的乡的范畴，中心城属于接收积累进行工业化的城的范畴。

　　2.1.1.2边缘集团——北京工业化中期（1967年-1991年）

　　在“xxxx”反城市化的思潮下城市经历了一段混乱发展的过程，到1983年《北京城市建设总体规划方案》获得批准。“分散集团式”的城市布局原则在规划方案中被重申，城市布局结构根据情况得到了相应调整，确定以旧城为核心的中心地区和10个相对独立的边缘集团，使用2公里以上宽度的绿色空间地带分隔这些区域，区域之间通过3条环路和10多条放射路相联系②。随着中心城工业升级的需要，新城开始承接部分中心城外迁的高污染、高消耗工业企业③。

　　2.1.1.3卫星城——北京工业化后期（1992年-2003年）

　　1992年北京市修订完成了《北京市总体规划》，这次总规是在总结了80年代的经验形成的①。该规划强调市区控制规模，卫星城被赋予相对独立新城的概念，其规模也随之扩大以疏散中心城业已过密的人口和产业②。整个区域形成“市区——卫星城——中心镇——一般建制镇”四级城镇体系布局③。城市东南部沿京津唐高速公路方向作为城市发展的主轴，卫星城承担部分由市区延伸的功能，具有相对独立性④。随着第三产业不断发展和产业进一步升级北京进入工业化后期，中心城的外迁工业以开发区、工业区的形式进入卫星城，进一步带动了卫星城的发展，奠定了今天新城发展的基础。这个时期，疏解中心城人口和产业成为新城主要城市职能。

　　2.1.1.4新城——北京后工业化时期（2004年-今）

　　2004年《北京城市总体规划》依据由北京市规划委组织中国城市规划设计研究院、北京城市规划设计研究院和清华大学等单位完成的《北京城市空间发展战略研究》开始修编，提出了“两轴－两带－多中心”的城市空间新格局。11个北京新城处于市域范围内的“两带”上，其功能定位是吸纳城市新的产业和人口，以及分流中心区的职能。通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷6个新城构成东部发展带；大兴、房山、昌平、延庆、门头沟5个新城构成西部发展带。目前北京仍然是单核心发展格局，即行政、经济、社会、科技、文化等核心职能还都集中在三环以内。“多中心”格局能够将负荷过重的市中心把发展的能量充分释放出来，为首都功能和首都社会经济的进一步发展提供广阔的空间。新城是北京“两轴、两带、多中心”的城市空间结构中重要的节点，兼具着疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化等重要功能。新城突出自身的相对独立，摆脱对中心城的依赖。新城是集就业、生活、娱乐功能为一体的新区，要比功能区更加综合完善⑤。随着世界城市目标的确立，新城又将承担起成为大北京区域化发展的增长极的重任。

　　2.1.2当前北京城乡建设发展的特点

　　从前述北京新城发展过程可以看出，相对于英国、法国、X、日本、新加坡和香港的新城相比，北京的新城有一些不同点。

　　2.1.2.1北京新城发展的背景更侧重于区域层面的大发展

　　北京提出发展新城的背景和时机通常面临住宅短缺、中心城拥挤和产业外迁的问题，但总体来讲，并没有像这些国家和地区战后重建那样迫切，这使得北京的新城有更多的时间来思考和选择发展模式问题。北京发展新城的另一个重要背景特征是区域化。随着后工业化时代的来临，大北京及环渤海都市圈的发展对新城发展提出新的要求。

　　2.1.2.2北京新城兼有中心城疏解和区域产业配置双重性

　　北京的新城发展兼具有中心城产业外推和新兴产业区域配置两重性——既要适应中心城退二进三要求，承接部分中心城外推产业；又要适应全球化产业转移要求，承接部分新兴产业配置。

　　2.1.2.3区别于国外和香港新城，北京的新城有一定的城市基础

　　北京的新城可以说是“新城不新”，都是在原有的区县城或产业城（亦庄）的基础上提出来，原本就是一个城市的概念，具备城市所具有的人口基础（人口从9.5～41.9万不等）、产业基础、配套基础和体制基础。尤其是城市的体制基础，这对新城发展影响是巨大的。

　　2.1.2.4新城开发已有良好的制度基础

　　北京现行土地开发制度当中，土地一级开发是一种在较大用地范围内实现整体利益的开发方法，也将会在新城开发当中占有主导地位。目前土地一级开发的具体操作存在XX主体模式、XX主导模式和企业主体模式。XX主体模式通常以土地储备中心或全资国有公司为开发主体，优点是XX有较大主动性，缺点是融资问题比较麻烦；XX主导模式是XX和企业共同成立控股公司，XX管理规划、土地和股权，企业负责招商、宣传、融资和具体建设，优点是兼具市场灵活性，缺点是由于利润固定且风险较大，企业缺乏足够动力；企业主体模式是企业通过招标获得一级开发授权，按合同要求完成一级开发任务，主要优势是具有市场运作的灵活性，主要问题是对XX监管能力要求比较高。

　　2.2.1人口和土地

　　1)新城常住人口数量和密度远低于中心城；到2008年,中心城人口居住密度远远高于各新城的密度，就算用中心城密度最低的丰台区与新城中密度最高的通州相比，两者也有近十倍的差距。从2005年到2008年在空间上的人口分布状况也基本没有改变。2)新城外来人口增长趋势与中心城相近但总量较少；新城近年的外来人口整体增长趋势与中心城近似，但数量上与中心城始终相差约130万人，大约占北京外来人口总量的1/3。在各新城的比较当中可以发现，大兴和通州的外来人口增幅比其他新城大，而顺义区的增幅呈下降趋势；大兴、昌平和通州的外来人口基数较多、增幅较大，延庆、平谷、密云等其他新城的增幅很小甚至基本为零。3)新城人口整体受教育程度不高；从常住人口受教育程度的比较来看，大专以上学历的人口大多集中在中心城。中心城和新城高学历人口数量的差距随教育程度的提高而加大。人口素质是当地劳动力市场水平的一种体现。即说明目前新城产业发展水平不高，也反映出新城产业的升级换代面临的不利局面。

　　2.2.2经济与产业

　　2.2.2.1新城生产总值和人均GDP不高；2008年北京市生产总值达到10488亿，其中心城区的产值总和占76%的比例，新城产值总和占24%。新城中产值最高的亦庄仅占6%的比例，产值最低的延庆仅占1%。从人均产值来看，中心城区人均产值为62466元，而新城人均产值为32181元，仅相当于前者的二分之一。2.2.2.2地区发展不平衡；2008年中心城各区生产总值的平均值达到八百一十五亿元，同年亦庄的年生产总值达到四百八十二亿，居新城里的首位，但仍远低于中心城平均值。十一个新城的经济发展差别也很大，有七个新城的年产值不及亦庄的一半，最低的新城产值仅有亦庄的五分之一。2.2.2.3新城处于工业化发展时期；根据2008年数据，中心城区的第二产业在其年度生产总值中仅占不到20%，而第三产业的份额已达到80%，处于后工业发展时期。与中心城相比，除延庆以外，各新城的第二产业基本都在年度生产总值中达到50%左右，正处于工业化发展中期。2.2.2.4新城产业结构畸形发展；从新城产业成分来看，普遍存在产业结构畸形发展的现象。以亦庄为例，其工业产值占到总产值的60%，而教育、房地产、商务服务和金融以及住宿餐饮业的产值总和仅有约2%的份额，是典型的“有业无城”。有的新城，如房山、大兴、通州和密云等，严重缺乏文化体育娱乐产业，其份额在生产总值中只有1%不到；商务服务和租赁产业也很不足，份额仅有2%-4%。在大多数工业化程度较高的新城中，对提高生产效率十分重要的科研技术服务业和信息软件业普遍不够发达。在门头沟区，这两种产业的产值总和仅占生产总值的2%。房地产业在大部分新城都有较强的发展，其产值可达到15%-20%的份额。临近中心城、具备区域快速交通的新城往往成为中心城中低收入阶层置业的选择，如通州新城的房产，随轻轨八通线的开通运营和地铁M6线的规划建设而得到持续关注；昌平区的天通苑、回龙观、龙泽等地，随轻轨13号线的运营不断进行新的地产开发。

　　2.2.3公共服务

　　2.2.3.1教育服务落后；教育是培养劳动力的重要渠道，一个地区能否吸引人们定居长久发展，重要的因素就是当地的教育资源的数量和质量。目前从中学到大学的优质教育资源大多集中于中心城区。以中学为例，新城的中学数量虽然比中心城略高，但排名前50位的重点中学，仅有4所位于新城。北京共有大学75所，其中有61所分布在中心城，仅有14所分布在新城，而且都是二三类学校。2.2.3.2医疗资源质量低数量少；医疗资源是新城吸引力的另一个重要因素，对于老龄人口不断增加的北京尤其如此。北京目前共有三甲医院47所，分布在中心城区的有46所，在新城的仅有1所。二甲医院在北京共有72所，在中心城有38所分布在北京8%的面积上，新城有34所散落在其余92%的空间中。

　　2.3.1吸引中心城区人口的作用微弱

　　迁入新城的人口虽然在不断增加,但迁入人口大多是来自外省市和新城所在的区县，从中心城迁入的人口很少。与中心市区相比，大多数新城经济实力有限,功能不尽完善,与中心市区相比吸引力明显不足，难以产生应有的作用。相当一部分新城的人口结构中,非农业人口比重仍然较低。

　　2.3.2各城乡建设产业雷同发展水平落后

　　有些新城目前产业结构雷同,存在低水平重复建设现象；城镇建设也缺乏特色,纷纷建设雷同的马路、高层建筑及中心广场等等,简单地克隆大城市,忽视了珍贵的城镇自然、历史文化特色,不注重发掘城镇丰富的历史文化内涵,缺乏对城市居民的吸引力。①基础设施和公共服务设施落后（公共财政倾斜不足），除了通州、亦庄外，大多数新城与市区的快速公交系统不足，在中心城工作的新城居民在日常上下班耗费大量通勤时间；与中心城相比，教育医疗等公共服务设施数量少、质量低；新城的供水设施和污水处理设施落后，影响了环境品质。这些因素导致新城对中心城人口的吸引力不强。

　　2.3.3可持续发展能力受到严重制约

　　新城建设的土地利用集约性不足,人均建设用地指标达到150平方米,而国际上一般最高为每人100~120平方米；由于无序竞争，新城产业普遍重复建设而且技术水平较低，高污染、高能耗企业对新城生态环境造成严重破坏；一些地方片面追求发展，引进了本地资源禀赋难以支撑的产业，例如耗水量高的产业的引入对北京单薄的水资源带来很大压力；一些国外淘汰产业在缺乏甄别的情况下也被引进新城，占用了宝贵的发展空间却很快濒临升级淘汰①。这些行为严重制约了新城的可持续发展。

　　2.3.4发展过程中当地社会矛盾激化

　　.新城发展对土地的需求十分旺盛，在土地使用权易手的过程中，农民的利益受到了损害，以农田价格价格为参照系的拆迁补偿款无法反映出农民手中的土地在城市化进程中的真实价值；农民土地的出让往往是由村干部代为办理的，农民没有通常的利益诉求和信息渠道，由于信息不对称而拿不到应得的全部补偿款；以货币补偿为主的安置方式无法为失地农民构建融入城市生活的通道，农民在用完货币补偿后就失去了生活来源②。这些现象的出现与我国政治体制、户籍制度、城乡二元结构以及土地储备管理制度有关。资本、劳动力和技术的组合流通在城市空间中的实现，由上述因素所左右。生产要素的组合流通导致城市的产生和发展，而城市规划的主要目的之一，就在于掌控和引导生产要素组合流通的过程和结果，因此，在规划合理的前提下，规划实施只有同现有的国情基础高度匹配，才能实现规划。其次，从操作层面上来看，城市规划先天有限的前瞻性与城市未来发展的不确定性之间的矛盾未能得到很好的解决，这直接引起了规划的科学性、严肃性和现实规划管理实施需要的弹性之间的矛盾；导致规划的初衷和最终规划实施结果的脱节。再次，规划的目标相对单纯，而实施规划目标所牵动的利益主体是多元的，在规划实施的过程中没有公平合理通畅的制度渠道保证多元的利益诉求得到满足。这往往导致规划实施中途夭折。城市发展是动态连续的，而城市规划是相对静态的，规划实施对这种状况的应对不足也导致了结果的差强人意。

　　3.1.1规划的人口目标濒临失效；

　　依据04版北京总规，新城发展的首要规划目标，是要缓解中心城的人口压力，使之从发展的瓶颈中解脱出来。按照规划，到2020年中心城人口控制在850万以内，而在2008年中心城的常住人口已达到1043.9万①，即使假设中心城人口在2020年以前不再增加，新城也要从中心城吸引将近200万人口。从2005-2008年中心城平均每年增加外来人口17.5万，按这个速度计算,中心城人口在2020年将增加210万。届时为达到规划目标，新城总共需要从中心城吸纳410万人，这个数值还不包括新城对所在区县城市化人口和外省市来京人口的吸收和截流。要想从中心城人口吸引数百万人口到新城，就需要在就业、居住、公共服务和交通等方面形成不亚于中心城的吸引力。从上一章新城与中心城的现状差距来看，如果按目前的发展速度，到2020年达成目标非常困难。假设11个新城都有足够吸引力，平均每个新城需要增加40万人口，也超出了大部分新城的规划人口增容量。

　　3.1.2实施主体和行为之间矛盾重重

　　新城规划实施涉及的三个主要实施主体（XX、市场、社会）的目标、动机和行为选择距离较大，矛盾重重。第一大矛盾是地域矛盾——新城XX间各自为战。从目前新城产业雷同发展水平落后的情况可以发现，各新城在发展上缺乏协作。一旦出现新的增长点，各新城XX常不顾自身条件和任务分配一拥而上。在大型项目的安置上也没有大局观和协调精神，如垃圾处理厂、污水处理厂等市域级公共服务设施的选址修建就遭到各新城的相互推诿，而对机场、体育场馆等设施则会激烈争抢。第二大矛盾是部门矛盾——土地投放和规划管理脱节。各新城XX内部部门工作步调不协调，普遍存在着土地投放与规划管理脱节的现象。土地投放无序，对新城规划目标的实施造成严重影响。以房山为例，目前居住用地、工业用地的土地投放量都已经略微超过了2020年的用地量。公建用地也基本接近2020年规划用地量。而仓储物流用地则有较大的余量，道路用地和绿化用地的增长缓慢。从“实际可用地”来看，除了物流园区，新城区域内剩下的用地指标基本是道路和绿化用地，基本已经没有多少其他用地可用于建设，只有少量工业用地和村庄改造可以利用。第三大矛盾是政治经济利益与社会效益的矛盾——XX、市场诉求与社会诉求存在偏差。由于房地产能够带来丰厚的财政收入，有效拉动当地GDP增长率，新城XX普遍青睐发展房地产市场，而社会更倾向优先发展能够提高生活质量的教育、医疗、交通等公共服务和基础设施。事实表明，对后一类诉求的满足大大滞后于对前一类诉求的满足。第四大矛盾是拆迁征地的矛盾——拆征双方博弈激烈。新城的房地产和工业发展常常要通过征地和拆迁实现，征拆双方常常围绕补偿金问题明争暗斗甚至激烈对抗，这样的例子不胜枚举。2010年5月，昌平沙河镇就发生一起因征地补偿款纠纷引起的强拆农民蔬菜大棚的事件，多名菜农受伤①；而在通州台湖镇，村民得知土地将被征收，即连夜抢种树苗以获得更高征地补偿②。另外，由于拆迁征地的补偿监管和善后不到位，村领导私吞征地补偿款的现象以及失地农民得到补偿款后挥霍一空失去后续生活来源的现象都时而有之。第五大矛盾是短期利益与长期发展的矛盾——短期行为盛行新城建设存在短期行为盛行，涸泽而渔不顾长期发展的问题。XX在任期内追求政绩而忽略地区长期发展所需要的余地。房山新城截至到2009年，新城规划范围内建设用地面积为5156.67公顷，较2020年此范围内规划目标值相差1280.83公顷，实施完成率为80.1%。从总量上看，虽还有10年的建设发展时间，而新城规划范围内的城市建设用地其开发力度已超出总规确定的增长速度。第六大矛盾是计划与变化的矛盾——规划实施连贯性难以保证新城建设是一个长期发展的过程，需要每一任XX连续施力才能向规划目标不断靠近。但由于发展环境和条件的不断变化以及政绩考核的要求，新任XX的执政思路往往不会出现“萧规曹随”的局面，而是在人治程度高、法治程度低的现实情况下，经常追求另辟蹊径超越前任①。这对规划实施连贯性的保障形成了巨大挑战。

　　3.1.3资金和税源难以支撑规划实施

　　各新城2007及2008年度的财政收入与财政支出相比较，其支出普遍大于收入，有些地区的支出甚至达到了收入的4倍，最小的也达到1.2倍。由此即可判断新城自有资金和税源严重不足，难以支持新城建设。

　　3.2.1城乡建设基本功能羸弱无力吸引目标人口；

　　新城的直接目标是从中心城区吸引人口，缓解中心城的环境压力。这就在客观上要求新城的城市功能发展水平发展到接近中心城区水平的程度。城市功能包含产业、居住、公共服务和公共交通四大方面，分别对应居民就业、休息、生活和出行四大需求。从中心城吸引人口意味着新城要能满足高端人口的四大需求，但现实状况不容乐观。

　　3.2.1.1新城产业难以匹敌中心城产业；从年度地区生产总值可以发现，十一个新城的生产总值之和远低于城八区的生产总值，甚至不及朝阳和海淀两个区的生产总值之和。这与中心城与新城区域面积的比例形成强烈反差。区域面积占整个北京市面积92%的新城与其在整个北京生产总值中的所占的分量是很不相称的。人口结构中高学历劳动力数量很低，说明高附加值产业缺乏，科技研发能力不足。畸形的产业结构阻碍了新城的产业集聚效用和自我成长，也就更无法和中心城进行竞争吸引人口。

　　3.2.1.2新城居住职能卧城式发展；新城相对低廉的房价和快轨公交吸引了大量中心城中低收入人群到新城置业居住，同时他们的就业和生活因为新城落后的产业发展和配套服务而仍然严重地依赖中心城。尚未发育健全的新城随着快轨公交的开通迅速沦为附庸于中心城的卧城，丧失调整自身产业结构的机会①。

　　3.2.1.3新城城市服务设施严重不足；

　　随着新城产业的发展和城市化程度的提高，新城人口结构也随之产生变化。人口成分越来越复杂，素质越来越高，因而对公共服务的质量和供给的要求也水涨船高。与之相比，最初服务于本地农民的新城公共服务设施难以满足涌入人口的需求，凸显出质量标准低、数量不足的问题。

　　3.2.1.4新城内部公交发展滞后于区域化快速公交建设；

　　日本香港等地新城发展的经验表明，吸引中心城人口到新城的重要条件之一就是快捷的交通。快速轨道公共交通能够大大降低往返两地的时间成本，明显减弱距离对生产要素流动的限制，对于新城的拉动作用非常明显①。随着北京区域快轨公交网络的逐步形成，大多数新城与中心城之间都会具备便捷的区域交通联系，与之形成反差的是，新城内部公共交通的发展速度远落后于区域公交的发展速度。总体上来看，新城的公交规模由于缺乏市场支撑还在缓慢萎缩。这种情况导致中心城公共资源对新城居民的公交易达性相对更好，从而在客观上加剧了新城的卧城式发展。

　　3.2.2资源配置失调难以支持城乡建设基本功能的成长

　　3.2.2.1优质城市职能在大北京区域中分布失衡；城市职能的分布对产业分布起决定性作用。优质城市职能在空间上密布于中心城导致了北京单核发展的局面，这种局面带来的种种弊端促使北京市通过发展新城来改善现状并为未来奠定良好的基础。从上一轮总规实施的结果可以看出，从郊县发展而来的北京新城，其职能主要对是中心城职能的补充，截留外来低端人口并接受中心城淘汰产业和人口。优质城市职能与新城关联度较弱，其集聚于中心城的空间布局并未改变。由于城市职能分布与产业分布和可获得的政策支持密切相关，新城在职能竞争力不强的情况下无法从中心城吸引人口，反磁力不足，其实质是优质城市职能在大北京区域内的分布失衡。不论其名称是卫星城还是新城，如果在大北京体系中被赋予的作用和地位并未有太多实质性的改变，那么新总规中对新城的期许又将落空。因而在职能和产业方面，应首先立足于北京整体产业结构提升的需要来定位新城的产业发展，其次再考虑中心城淘汰产业的外推。3.2.2.2资金匮乏税源不足难以进行大范围持续开发；新城开发建设资金缺口巨大，以北京地铁八通线为例，其全长18.964公里，投入的总建设资金达到34亿元①（2003年币值）。建立快轨公交仅是新城开发的第一步，算上沿线的初步开发费用和修建中的通货膨胀，投入的资金就已经是天文数字，何况每一个新城的开发首先都需要连通对接中心城的快轨公交。因而，新城建设内生性的巨大资金需求量决定了大范围持续开发难以为继。在我国，税收立法权是由中央XX掌控的，地方XX无权自设税种②。新城在建设初期需求大量资金，但其目标产业尚未发展起来，现有产业无力提供更多支持，又不能自行创立新税种开辟财源，因而会由于税源不足，难以进行“自我造血”保持后续的良好发展。

　　3.2.3体制不畅导致资源配置失调

　　3.2.3.1条块格局；中国的政治经济体制的一个鲜明特点就是“条条和块块的格局”。条条和块块指代部门管理和地区管理的关系③。条块格局产生于新中国成立之初，是当时发展工业化大生产的需求和中国历史悠久存在广泛的自然经济基础相结合的产物。自然经济将大多数人口固化于农业生产中，解决了就业和粮食生产，同时也是工业化的积累源泉①。这个格局沿用至今并产生了一系列制度衍生品，如财政体系、土地制度、城乡二元结构等。相对于中央XX与北京市XX的关系，北京市XX和各新城（区县）XX的关系在结构上也属于条块格局。各新城XX是按行政区划进行地区管理的块块，而北京市XX以各部门为结构的管理体系则是镶嵌于块块之上的条条。在现实运转中，市XX由于其行政级别较高而关注的是整个市域层面的事务和利害关系，各新城因为其较低的级别而关注的是各自辖区的利害关系。同一行政隶属系统中的平级XX，每一个都免不了在行动中出现本位主义的倾向，而且同时都会声称自己的行为方式更能代表全地区的共同利益。在僵持局面下，高层XX的强制调节就起到重要的作用②。例如火车站和污水处理厂这类大型市域公共设施的修建中，只有高层XX强制调节才能够平衡利害将项目落地实施。3.2.3.2分税制财税体系；随着政治经济环境的变化，中央XX为了协调统筹条块格局的关系，对财政体系进行了数次改革。1994年分税制改革重新分配了中央和地方的财权和事权，收益大而稳定的税源大多由中央掌控，进一步加强中央的宏观调控能力；由地方财政掌握的税源收益相对较少，中央与地方对财权的掌控比例达到52：48。在事权划分上，中央与地方的负担比例为30：70③。此外，中央XX掌握设立税种和发行债券的权力，地方XX可以征收的税源由中央决定，本身没有开征新税种和发行债券筹集资金的权力④。从财政支出情况可以看出，地方的城市维护和建设的任务以及本地的公共服务建设如文化、教育和卫生等，需要由地方XX完全负担；从地方财政的收入划分可以看出在地方财政的13项独享的固定收入来源中，有6项来自土地使用和城市建设。这间接造成了地方XX对土地财政的依赖。在地方XX的税源中，一项有重要意义的税源是与中央XX共享、占有25%分成的增值税。增值税在生产环节、商品批发和零售环节向征收对象实行17%的基本税率①，地方XX能够从中得到4.25%的分成。与国土有偿使用收入一样，增值税财政收入也对地方XX的行为选择起到了较大的影响力。

　　从新城与中心城以及各新城之间的比较可以看出，有的新城有业无城，有的是城强业弱，有的业弱城强，还有的城业皆弱。造成这种情况的共性问题是新城反磁力不足，因而难以吸引高端产业和高端人群融入其中带动当地的发展。这个问题存在于各个层面，受到诸多盘根错节相互关联的因素的影响，但总的来说，北京新城反磁力形成从实施建设的角度可以分为三大类：制度框架因素、资源配置因素和配套服务因素。在中国这样一个中央集权的国度，XX掌握大量资源包括金融和土地等，政治和经济结合之直接和广泛，即使在社会主义市场经济的今天仍然是显而易见、有目共睹的。而城市从经济的角度来说，是各种生产要素和生产活动在一定空间/土地内的集聚，同时新城开发还具有区域层面人口分布引导的责任，所以只有XX才具备新城开发所需要的各类影响力和政治使命感而成为行为主体。世界上私有化程度很高的国家和地区的新城也能发现这种情况，如英国、法国、新加坡和香港的新城，无不在XX的引导和作用下发展起来。因而新城规划实施需要先进行体制调整优化制度框架，进而通过政策倾斜平衡资源配置，辅以设施建设完善配套服务，全方位构建新城的吸引力。

　　3.3.1通过体制调整优化制度框架

　　制度框架指是整个政治经济体制中与新城规划实施有密切关联的那些规则。制度框架策略注重在现有体制上进行调整优化，目的是为了在新城规划实施中最大限度的发挥其优势。体制调整的主要路线是将新城建设的宏观性战略性需求与相应级别的XX统筹管理结合起来；将新城规划的实施需求和官员具体行为选择有机结合起来。

　　3.3.2通过政策倾斜平衡资源配置

　　资源配置是指劳动力、信息、技术、资金等生产要素在特定空间范围内的集聚。这种集聚受到城市职能定位、产业发展、居住供给、土地供给和资金投入的共同影响。其中职能定位决定产业发展方向和政策支持力度；产业发展和居住供给决定劳动力、技术和信息的流向；新城建设需要投入大量资金和土地，这两者在开发中的作用是不言而喻的，其来源、投入量、投入时序和投入区域决定着新城发展的方向、速度和效果。优化后的体制能够有针对性地通过施行定位、产业、住宅、土地和资金等方面的倾斜政策来平衡新城建设所需要的各种资源。

　　3.3.3通过设施建设完善配套服务

　　对产业和人口而言，配套服务因素包括公共服务和公交两个方面，对应新城居民的休憩和出行的需求。便利完善的公共服务和基础设施是新城吸引力的重要因素，因此在倾斜政策的支持下，大力建设公共服务和基础设施可以实质性地拉动新城建设。对于这三个层面的策略将分章详述。

　　各国各地的实践证明，新城的庞大规模和复杂性以及对城市发展的战略意义决定了新城规划实施必须由XX来主导，这就需要在新城规划实施的策略研究中以XX的制度特点作为基本出发点。换句话说，地方XX的行为选择决定新城命运。各级地方XX作为实施主体，其利益诉求包括政治利益诉求、经济利益诉求和社会利益诉求等方面。在我国，由于地方XX官员是由中央来任命的，任命和绩效考核封闭性很强，所以对于地方官员来说，迎合中央满足政治利益追求是首要考虑的；而现行任命考核指标体系以经济性指标为主、社会利益指标为辅构建的，因此追求经济利益成为地方官员满足政治利益诉求的主要途径。相应的，市级XX与区县XX之间的关系亦是如此。这就需要根据地区的不同情况，对评估体系进行因地制宜的调整，将新城建设需要的政治支持和区级地方XX的积极性结合起来，同时约束引导他们的行为，这种结合对于新城规划实施有着十分重要的意义。

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