我国行政审批制度改革研究

　　摘要：XX的执政能力是我国政治文明中至关重要的政治要素，XX的执政能力建设成为我国政治文明建设的重要体现。执政能力建设是一个艰巨、复杂的工程，不少国家因为对执政能力建设的认识不足或失误，导致出现了政党危机，而有些国家的政党注意到了这些问题，不断的改革，使自身的执政能力适应了社会前进的潮流，因此，也极大增强了自身的执政地位的稳定性。这也将对中国xxxx自身的执政能力建设有所裨益。执政XXX执政能力涉及到许多方面，本文先从我国XX执政能力的现状进行简要分析，再从影响XX执政能力的内外两个层面展开深入分析，然后得出提高XX的执政能力这一研究主题。

　　关键词：XX；执政能力；政策和制度

　　XX执政能力是XXX意志和主张能否实现的关键，是一个国家核心竞争力的综合体现，是XX战略方向和“战术行为”实施到位的基石，也是XX履行职能，行使公权力的根本。无论多么科学的决策目标与管理目标，缺乏执行力，XX的公共性与服务性更是无从谈起。目前有些地方XX执行力仍然不能令人满意，主要存在以下几个问题：

　　有些地方XX阳奉阴违，说一套做一套，在部门和个人利益上兜圈子，实用主义盛行，于己有利就执行，于己无利则任意变通，有的干脆置上级政策于不顾，“我的地盘我做主”，自行其是。

　　1、政策执行人员的素质不高

　　具体表现是：有些地方领导知识水平有限，对中央和上级的有关政策不求甚解，或作僵化和教条式理解，思维滞后，凭经验主观片面地理解和执行，政策的尺度总是把握不准，使执行不能正确地体现政策目标，使政策执行不能与实际情况相适应。有些地方领导不注意学习，政治素质低，不能理解上级的意图和政策精神，导致政策贯彻起来“走样”、“变形”。对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命。有些地方XX领导工作态度不端正，官僚主义严重，缺乏全心全意为人民服务的思想，作风浮躁，逃避困难和责任，布置多落实少，一些任务久拖不决，只会用会议落实会议，文件落实文件，或者进行一般号召的简单方法。更有甚者采取简单粗暴的方法抓落实。

　　2、政策执行机构设置的欠合理化

　　具体表现是：XX组织结构及其权力、职责配置还不尽科学；在机构与编制的精简方面仍然未走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，机构重叠、职能交叉、人员臃肿的问题还没有得到根本解决，导致在政策执行过程中部门之间相互推诿、扯皮、效率低下；我国多数XX组织机构间缺乏有效的信息传播渠道，影响部门机构间的沟通与协调，使政策执行形成不了有效的合力，降低了XX行政效率。

　　沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流传递的过程，是对政策目标及相关问题获得统一认识的方法和手段。如果政策执行机构组织间沟通与协调不畅，就会导致政策难以执行。比如，有些地方假货泛滥，就是由于工商、公安、质监各自为政，没有互通情报，没有建立高效执行信息反馈机制，没有采取统一协调行动所致。环境治理目标的实现涉及环保、财政、税务、城管等多个部门，这些部门条块分割、缺乏衔接的情况也经常出现。

　　有些地方从局部利益出发，对国家出台的法律法规和方针政策，凡是对自己有利的就用活用足，特别是那些易于出政绩，获取上级好感和肯定的政策，执行得及时充分，而对自己不利的就不理不睬。明明政策对头就是顶着不办或变通执行，中央三令五申教育不能乱收费，下面就变着法子收。国家严格控制滥征农田搞开发，他们就变征地为租地，导致国家的法律政策形同虚设，破坏了公共政策的严肃性和科学性。地方XX的执政能力面临着市场法则、利益博弈的严峻考验。

　　当前，有效的执行机制和执行威慑机制、行政问责制、绩效评估机制等都没有很好地建立起来，XX缺乏与执行制度配套的执行监控机制，这包括决策听证制度、执行监督体系、绩效考评体系、问责制度等，致使政策的执行主观随意，暗箱操作，丧失了政策执行的公平性，滋长了政策执行中权力的腐败。再加上少数领导干部行为失范，从而使执行力在一些地方打了折扣。有些地方执行过程中出现消极行动甚至抵制行动，执行主体积极性不高，对执行效果漠不关心，不能及时发现执行过程中产生的各种问题，或即使发现却不能有效纠正。

　　影响我国XX执政能力的因素比较复杂，笔者认为，其主要因素可以概括为以下两个方面：

　　1、执政主体的素质

　　XX执政主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，发挥着核心作用，XX执政主体的价值观、利益倾向、认知水平、执行心态及能力水平，往往是决定执行力其他要素如执行资源、执行机制能否高效运作的主导因素。心态好、对上级政策认同度高、素质好的XX执政主体，会以积极的执行态度，全面地、认真负责地、创造性地执行XX任务，可以通过对执行方案、计划以及执行手段、方法、策略的不同安排，以及对政策执行过程的干预，提高XX执行力和政策的执行效果；心态不好、认同度不高、素质欠缺的XX执行主体，有可能由于缺乏执行激情和良好的精神，或在利益倾向、价值观、认知水平、能力水平等诸多方面的不足，不愿，不会或不敢执行XX的各项任务，甚至妨碍XX执行任务的顺利、有效执行，就会导致出现执行不力的后果。素质高的执行主体，还可以通过种种合法途径，如争取到充足的优质的执行资源，或者通过改革XX的执行机制，使其更加协调、畅顺，更加高效，甚至也可以适应环境，创造更高的执行力；反之，素质较低的执政主体，则有可能由于方法不当，无法获得足够的执行资源，或者由于对资源的调配不力，导致铺张浪费现象的发生，或者无法正确运作XX的执行机制，影响XX的整个执行活动，从而导致执行力的低下。换言之，任何一个XX组织，如果没有足够多的心态好、认同度高、能力强的高素质执行人才，其本身所拥有的无论是多么充足的财物资源和多么先进的执行工具都将难以得到有效利用，甚至有可能被浪费和滥用，变得毫无效益可言，影响XX执政能力的提升。可见，执政主体在XX执政能力问题的治理中起着举足轻重的作用，我们决不能忽视它的重要性。

　　2、执政理念

　　执政理念是建立在对执政规律认识基础上的XXX执政宗旨和指导思想，关于为谁执政、靠谁执政和怎样执政的理性认识，用以指导XXX执政活动的根本原则。执政理念是政党对以执政宗旨为核心的一整套价值判断包括执掌xxx的宗旨、目的和任务，以及实现这一任务所需要的执政方针、执政手段等方面的理性认识和总体把握。执政理念在执政XXX一切思想和行动中，具有统领全局的地位和作用。它作为执政党对于执政活动所形成的理性认识，反映的是党在执政过程中的整体态度。一旦形成，就会贯穿于执政主体的全部执政活动之中，转化为XXX路线、纲领、方针和政策，融化在执政目标、执政方略、执政体制、执政方式等所有构成执政活动的要素之中。有什么样的执政理念，就会有什么样的执政活动。执政理念决定着执政活动的总体方向和最终成效。因此，能否形成正确的执政理念对于执政XXX建设至关重要，对于XX执政能力的强弱也至关重要。

　　3、组织资源

　　组织资源是组织拥有的,或者可以直接控制和运用的各种要素，这些要素既是组织运行和发展所必需的，又是通过管理活动的配置整合，能够起到增值的作用，为组织及其成员带来效益的资源。按资源的表现形态分，组织资源可以分为有形资源和无形资源两大类。（1）有形资源通常是指那些具有一定实物、实体形态的资源。如组织赖以存在和发展的自然资源以及建筑物、机器设备、实物产品、资金等。（2）无形资源是指那些不具有实物、实体形态的资源。组织赖以存在和发展的社会人文资源就是无形资源。典型的如信息资源、关系资源、权利资源等。如果组织资源丰富，则政策执行难度便会下降，如果组织资源匮乏，那么政策执行难度自然相应增加，极大程度会影响XX的执政能力。

　　1、政策可行性

　　政策制定出来便是要执行，所以其制定必须要建立在可行性的基础之上。如果上级政策本身不明晰，自身存在一些缺陷和漏洞，存在许多制约因素，缺乏可行性，包括政治可行性、经济可行性、和技术可行性等，虽然理论上可行，但在实际中却无法执行。还有政策制定者与政策执行者的利益差别。由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益，而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差别性，往往制约着地方XX公共政策的执行能力。

　　2、执政合法性

　　所谓执政合法性，按照S.M.李普塞特的解释，“是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会最适宜制度之信仰的能力”。让•马克•夸克认为合法性“是对统治权利的承认”。概言之，合法性是民众对既定的政治制度或政治秩序的认同、支持和拥护。追求合法性是现代政XXX重要政治目标。在现代化政治体系和政治过程中，政党成为现代政治的生命线。政XXX职能，就是对国家事务进行政治领导，而取得政治领导权的合法性，这是政党政治的灵魂。所以，执政合法性深刻关系到民众对执政XXX认同、支持和拥护，只有合法执政，执政效力才会提高。

　　3、执政方式

　　执政方式是执政党执掌、控制和运用国家xxx的途径、形式、手段和方法的总称。涉及执政党和国家xxx的关系问题。具体包括政党介入国家xxx的方法和途径；政治体制中的党政关系模式；政党在国家权力体系中的党权运作模式等。中国xxxx的执政方式同XXX领导方式密切相关。采取什么样的执政方式，由多种因素决定，取决于历史文化传统、经济基础和执政理念。中国xxxx执政近60年来，执政方式经历了从以政策为主，到政策法律并举、到高度重视依法治国的执政方式的根本转变。XXX十六大以来，全党加强了执政方式的探索和研究，逐步形成了具有时代特色的XXX执政方式。这就是XXX十六届四中全会提出的科学执政、民主执政、依法执政这三种基本的执政方式。这是党总结执政历史经验得出的必然结论，是新形势下我们党更好执政的根本要求和基本方略。

　　4、政党制度

　　政党在多大程度上影响一个国家政治运行，主要取决于一国所实行的具体政党制度。所谓政党制度，是指一个国家或地区通过政党行使国家权力、干预政治、进行政治活动的方式和程序，达到干预目的、获得行使效果、取得活动业绩的总和。从政党制度自身的发展历史来看，政党制度实际上存在着近代政党制度和现代政党制度两种形态。简单地说，近代政党制度是与近代资本主义的经济基础和历史阶段相联系的，而现代政党制度则是与社会化大生产发展要求相适应，并代表着现代化发展要求、反映人民共同意愿的一种政党形态。这种政党制度必须适应现代社会信息化、工业化快速发展和社会群体利益多元化的要求，能够代表最大多数社会成员的根本和长远利益，能够保证执政党很好地完成执政使命，有效地发挥执政XXX作用和功能，不断地推动国家和社会的进步。

　　当前，我国正处于社会转型期，各类矛盾集中凸显。我国已有的法律法规，还有中央和有关部门出台的政策措施，都切中问题的要害，理论上讲完全可以解决目前社会出现的突出矛盾，但结果却令人失望，可以说问题的关键在于地方各级XX执政能力不够，中央的政策、措施没有得到有效的贯彻、执行。地方XX行政执行能力关系到XXX执政本质，行政实质就是为人民服务。要做到务实、为民，就必须把高端的决策落到实处，在XX的日常事务执行中，来不得半点马虎，进而让百姓直接获利，切身感受到XX的公共服务，感受到XX的公信力。

　　各级XX的执政能力说到底取决于公务员的执政能力。因此要建立起科学合理的选人用人机制，完善公务员考试录用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辞退制度，大力提倡终身学习制度，不断完善培训制度。公务员只有树立为人民服务的观念，其执政之路才会沿着正确的道路发展前进，其结果才不会背离XXX宗旨。公务员单有执政为民的愿望还不够，还必须具备执行的素质和能力，因此必须抓紧培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的公务员队伍。作为公务员必须加强学习，才能吃透法律政策的精神，明确上级XX的意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。公务员只有加强学习才能把握XX政策的“尺度”，使XX好的决策、好的发展战略、终极标准不降低，基本宗旨不走样。公务员只有通过学习，才能把握执行政策的“力度”，XX的战略与策略，制度与政策在执行过程中是否到位、是否打折扣、是否虎头蛇尾、是否停留在口头上，这都关系XX决策执行能否到位，XX的计划和意图能否得到贯彻执行。公务员的高度自觉性不是自发产生的，既要靠法律法规，又要靠教育、引导、灌输形成。要开展服务意识教育、使命感教育，灌输“便民为民”的思想。

　　xxxxxxxx在XX工作报告中明确提出树立科学执政理念，建设服务型XX的要求，这是根据社会主义市场经济实践和人民群众的迫切需求而提出的一个新的执政理念，是树立和落实科学发展观的重要体现。现代服务型XX应树立以下六点执政理念。

　　1、以民为本的理念

　　既然XX的权力来源于人民，那么，人民与XX之间的关系实质上就是一种委托代理关系，或者说是一种政治契约关系。因此，XX是公仆，XX必须为人民服务，对人民负责，这是现代XX存在的价值基础。

　　2、有限XX权力的理念

　　现代XX是建立在市民社会基础上的，因此，它必须正视社会力量的存在，从而分割和配置社会资源的主体，除了XX，还有市场，这就决定了XX不可能是一个全权包揽的XX，恰恰相反，现代XX是一个权力有限的XX，这种权力范围的最大边界是以不损害公民合法权益为基本限度，它的主要职能在于弥补市场失灵。

　　3、依法执政的理念

　　为确保人权不受专横权力的践踏，法治之下的法律必须对XX的权力加以严格的限制。这就是说，实行法治就必须确定一个有限的XX。法治的主要功能在于防止、束缚专横而不受约束的政治权力。

　　4、高效廉洁的理念

　　任何XX的活动都要发生一定的成本，同时也向社会提供服务。XX运作的高成本与XX服务的低效率是如影随形的。如果XX在消耗一定的情况下取得最大的社会效果，或在取得某一社会效果的情况耗费最小,那么效率就高,反之效率就低。建立服务型XX，应该首先提升这种机械效率，然后在此基础上再提高功能效率和系统效率。就提升XX机械效率，建立一个廉洁高效的XX是对服务型XX的最低要求。

　　5、公正平等的理念

　　公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是XX执政的价值取向。保障公民的合法权利，保障最广大人民的根本利益成为XX公共性的重体现，正义可以将人民的力量凝聚在一起，公平地分配社会资源，正义的社会结构和XX智力模式为保障每个公民的合法权益提供了最大限度的公平。

　　6、责任信用的理念

　　在任何一个社会里，XX都是最大权力的拥有者，XX的官员也具有特殊的社会地位，从而，XX极容易形成唯我独尊、无事不管的文化生态，XX官员也容易形成官僚作风和衙门习气。现代XX应该认识到，权力就是责任，信用就是选票。XX不但要取缔行政不作为，而且，积极作为也不再是道义责任而是法律责任，在此基础上应建立相应的权力监督体系、行政执法责任制和行政过错责任追究制等。

　　各级XX应扩大组织资源，合理配置人力、物力、财力、技术、信息等资源，通过信息交流达到思想认识统一、行动统一，从而进行科学设计组织结构、有效配备人力资源，提高执政效率。

　　首先，在决策活动中，领导者是主体，进行决策过程时，必须遵循科学决策的基本原则，这是实现政策合理化的必要条件。为此，决策必须遵循信息准全原则、可行性原则、最优化原则和民主性原则等，实现科学制定政策。其次，建立和坚持严格的决策程序，这是提高政策水平的根本保证。重大政策决定，要在深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定，做到情况不明不决策、未经专家论证不决策、未进行民主讨论不决策、不符合法定程序不决策。建立和完善社情民意反馈制度、重大事项公示制度和社会听证制度，提高决策的透明度和公众参与度。最后，必须有一套较为完善的法律、规则，使领导决策纳入法制轨道。建立、健全决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，大力推行政务公开，实行公开办事制度，提高XX工作的透明度，创造条件让人民有效地监督XX决策行为，提高政策质量。

　　立法健全，执法严格，法律面前人人平等，才是良好的法制社会环境，法制环境影响社会成员对XX的理解和配合，进而影响XX本身的执行力。法制不健全会增加XX协调社会矛盾的难度，使XX每一项政策措施的出台与实施都处在艰难的平衡与折衷之中，从而直接影响XX执政能力的发挥。因此，必须建立严格制度加以控制，杜绝浪费现象，切实降低执行成本。

　　1、简化执行环节

　　地方XX处于行政组织体系的基层，它既是XX系统整体执行过程的“行动末梢”，又作为小系统存在，因此地方XX又形成自身的行政动态过程，构造了自身的执行流程，进而规范着行政执行的具体行为。一般而言，所谓的执行流程是指XX组织执行政策决策及命令时的一系列有序和完善的步骤或操作方法。泰勒认为科学的执行流程是“规则、守则、公式”，要将这些“规则、守则、公式在全工厂中实行，使工人建立一种用科学来代替过去习惯的工作方式。”设计规范合理的执行流程，既有利于消除执行过程中的冗余，减少资源及时间浪费，又可以规范执行行为，避免执行失范或执行偏差，提高XX执政能力。

　　2、强化监督与执行问责

　　构建立体监督网络，完善监督约束机制。在具体执行的过程中，应该对执行的方法、技能、条件、问题等进行有效规划并随时监督改进。尤其地方XX往往认为“天高皇帝远”，没有人能控制监督他们，而事实上既有的监督体系无法独立并且无法真正发挥作用，因而造成很多地方执行人员认为“干与不干一样，干好干坏一样”，所以经常发生行政不作为或乱作为，甚至“执法犯法”。尤其对地方领导应该进行执行问责。既可以形成责任压力，又可以纠正领导偏差。强化监督与执行问责必须在行政系统内部加强的同时，提高强化社会公众与新闻媒体的监督力度，使“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应该在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责”。

　　3、建立与完善地方XX行政执行绩效评估系统

　　我国在行政或政策执行中注重过程和目标达成，而不计成本等资源投入，这决定了政策执行是一种高投入、低财政效率模式。此外，公务员队伍整体素质不高决定了具体行政行为效率低下，其腐败加大了XX行政运行成本。而完善的XX绩效考核体系，能有针对性地对执行效率、效果及执行成本等方面进行硬约束，将有效地降低执行成本，提升XX执政能力。

　　4、完善地方XX组织结构

　　地方XX合理高效的组织架构可以产生最小的执行摩擦和最大程度的执行力。地方XX组织结构改革应从提高执行能力为出发点，在纵向上，改革层级建制，减少基层XX的执行层次与人员级别层次，建立层次简明、职责明确的扁平化的执行型组织。

　　5、改善执行政环境

　　地方XX工作人员处于执行第一线，最直接地面对社会组织与公众，因此就外部环境而言，公众舆论对地方XX执政能力有着最直接的影响。基层XX恣意妄为、随心所欲的不良行政行为在公众舆论的审视下，越来越多的曝光于社会公共视域，尤其新闻媒体的舆论力量，使基层XX的行政行为逐渐趋于规范。群众对XX、对文件、对法令、对宣传的信任度越低，地方XX执行就越困难，执行力就越低，执政能力也就越难提高，这样的执政生态显然对地方XX执行提出了严峻的挑战，改善执政生态环境势在必行。

　　建立XX执行力的电子化保证系统，电子技术可以大幅提高行政效率，利用网络技术，实现会议召开远程化、公文传输电子化、日常办公自动化、窗口业务网络化，用电子政务使XX服务由传统柜台式服务向网络化服务转型。加强信息反馈，信息反馈要经常化、制度化，要确保信息沟通的广度、深度和真实度。建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加政策执行的透明度，从根本上改变XX与企业、社会、公众的信息不对称状态，公众、企业可以通过网络及时获取XX的各种信息，从而提高XX执政能力。

　　总之，XX执政能力是XX生存和发展的关键和决定性力量。XX执政能力涉及方方面面，是一个复杂的系统，需要集合各方面的力量，要采取切实可行的措施，最大限度地发挥地方各级XX的优势，开拓合作领域，完善监督机制，构筑互补互动发展新格局，以提高各级XX执行力。

　　同时，提升XX执政能力，加强XX执政能力建设，是提高XXX执政能力的重要方面和构建社会主义和谐社会的重要环节，也是建设服务XX、责任XX、法治XX和回应XX的具体体现。我们只有高度重视这一问题，并采取积极的对策，才能真正打造出一个廉洁、高效、人民满意的XX。

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