论国企改革中的管理层问责制度

　　摘要：改革开放以来，我国国有企业改革取得了显著成效，但仍未能从根本上摆脱国有企业表现为低效益，业主缺位，内部控制等缺陷。为了体现企业自主权的扩张，从经营权到所有权的转变，推动建立现代企业制度，深化国有上市公司，特别是持股公司。经过四个阶段的内部改革，中国已经进入了国有企业改革的时代。从委托代理的角度看，国有企业改革后的产权制度仍然存在多层次的委托代理关系，这是单纯的股权分置改革不能解决国有企业弊病的症结所在。在“国企改革开放后的时代，要消除许多弊病，必须推进国有企业改革，从深层的重点是加强对管理的制约和监督，建立健全有效的问责机制。

　　关键词：国企改革；后国企改革时代；管理层问责；委托代理理论

　　国有企业一直是我国经济建设发展中最重要的支柱，国有企业的发展伴随着改革开放的步伐同时进行，为我国的经济发展做出了巨大的贡献，取得了举世瞩目的伟大成就。国有企业改革的成败关乎我国现代化建设的成败。目前我国的国有企业已经初步建成了一现代企业管理制度为主的管理模式，出资人是国有资产管理委员会的所有人制度。这在一定程度上提高了国有企业的发展速度和市场竞争力。但是国有企业的改革仍然需要进一步加快，还有很多固有的顽疾需要我们下功夫去解决。我们的国有企业多数存在着出资人不清晰、管理体系不合理、管理效率不高等特点。例如：出资人不清晰的现象始终没有得到根本解决，虽然我们的管理体制已经从省、市地方XX代为管理变为“国资委”统一代理行使职权，但代理行使职权的权限和法律还没有得到完全合理的划分；虽然大多数国企建立了现代化企业管理制度，但公司内部一些重大事项探讨、重大决定的作出、人事任免等决策还没有完全形成集体讨论的制度，公司管理还不够民主化、法制化；我们的国有企业盈利模式和利润总数还有待提高，我们的很多国企占据了国家大部分资源，然而创造出的利润和就业岗位和这些资源不够正比。我们必须要向xxxx的要求看齐，“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革”。我们要继续做好国有企业改革工作，敢于“啃硬骨头’,在国企改革的深层次难题上多下功夫，笔者认为，要真正做好国有企业管理层问责制度，并将该制度逐步完善并推广[1]。这对我国的经济发展具有重大意义，本文就将对此问题进行研究。

　　法纪追责一般对国有企业管理人员的违法违纪行为进行追究责任，一般是针对违纪行为的个人进行处罚追究，引入问责制度后，不单单是那些违纪者本人要受到法律的严惩，违纪者的上级领导也要根据实际情况和问题的严重性相应的承担责任。这是问责制度的本质特征。我国国企管理层问责制度可以追溯至2005年，《企业国有产权转让管理暂行办法》、《中华人民共和国企业国有资产法》2005年北京市国资委颁布《企业重大经营决策失误责任追究暂行办法》，两个《办法》中对国有企业重大经营决策失误等重大追责行为进行明确，并制定了相应的追责方案和办法，其中规定的问责责任由行政告诫、扣除奖金、免职等；同年上海市纪委联合多部门制定《上海市市管国有企业国有资产重大损失领导责任追究试行办法》，国家各部委在接下来的两年时间里相继颁布制定了相关的问责办法。各项问责制度的制定和颁布，为我国国有企业管理层问责的实施做出了明确的规划，问责制度有效地处理了很多社会影响较大的安全事故，对国有企业管理层进行了有效的监督，规范了国有企业管理者的各项行为，对国有企业的安全生产、民主决策、作风转变等做出了巨大贡献[2]。

　　我国的国企改革是一个不断摸索的进程，在不断地摸索中不断找到适合国企发展、符合我国国情的正确道路。每一次改革都符合了当时的历史条件和发展要求，在发展的过程中不断克服自身弱点，寻求新的发展方式。改革开放以来，我们的国企改革经历了四个阶段：扩大企业自主经营权、经营权转向所有权、建立现代企业管理制度、加强国家控股企业改革[3]。每个阶段的改革都是相辅相成的，不仅符合了当时的发展环境和要求，也为下一阶段的改革做好了铺垫和准备。经过了四次改革，我国的国有企业基本上形成了以股份制为主的现代企业制度。现在很多企业经过改制后成功上市，并进行了股权分置改革，这些改革为国有企业适应新形势下市场经济的发展、建立产权清晰的现代化企业制度功不可没，不过仍有很多深层次的问题仍然没有得到解决：国有企业管理效率始终不高、对国有企业的管理层如何加强约束和制约等都有待解决[4]。特别是如何对国有企业管理层进行约束，成为改革攻坚的难题和关键，国有企业管理者经常掌握着重要的垄断资源，很多大型国企的领导人掌管着几十亿、几百亿的国家资产，掌握着几千甚至几万名职工的人事任免权，如果对这些国企领导层不进行有效的问责，国有企业势必会成为腐败堕落的温床，不仅会造成国家财产的损失和人才的流失，更会影响党和XX在人民群众的形象。如何能有效的将国有企业的管理者行为控制在合法合理的范文内，这就要求我们尽早建立起完善的国有企业管理层问责制度[5]。

　　要想根本上解决我国国有企业长期积累下来的问题和症结，就必须构建行之有效的国企管理层问责机制，而要想真正分析国企管理层问题，就必须从委托代理关系入手，这是和股份公司的出现同时产生的，经济学的创立者亚当•斯密认为：股份公司和私营企业间有着本质的区别，股份公司的董事是在为所有的股东进行经营管理，他的行为要为所有股东负责，赚取的利润属于所有股东；而私营企业的经理纯粹是为自己负责，所赚取的利润也全部归自己。因此股份公司的董事们必须要对公司的资金处置和重大事项进行监督和管理，监督管理也必须要有制度作保障，这就是问责制度的起源[6]。

　　而我们的国家国体决定了国有企业在市场经济中占主导作用而我们的国体决定了国有企业在市场经济中占主导作用，再改革开放之前，我国长期处于计划经济时代，XX对生产资料的分配和产品的流通实行高度集中的计划管理，国有企业不是真正的市场主体，只能算是XX的一个“加工车间”，在经营和投资领域完全没有自主权，这种计划经济产生是有其历史原因的，建国初期我国工业基础薄弱、物资供应匮乏，的确需要XX来进行调控和分配，计划经济为我国各项事业尤其是工业体系的建立作出了巨大的贡献，但计划经济有其特有的缺点：权责混乱、政企不分、效率低下等。很多国有企业管理人员类似于XX官员，他们只对XX承担责任，很多决策不考虑市场的需要，缺乏市场竞争意识，对后果的考虑不够周全，即使作出的决策对企业造成了损失，管理人员也不需要承担相应的责任，管理者也不因为企业效益的好坏而影响自己的收入。这种现象导致的最直接原因便是企业生产效率低下，难以适应市场经济的发展要求[7]。

　　改革开放后，我国针对国有企业现状进行了大刀阔斧式地改造，“放权经营”“集体承包制”等极大地改变了以往的各种弊端，但对国有企业最根本需要改革的产权问题并没有涉及。进入90年代后，随着现代企业制度的逐步确立，固有企业很大程度上摆脱了原有的传统经济体制束缚，沿着这个思路，已经逐步触及到产权问题这一关键环节，但是，具体的改革实践尚未到位，没有很好地解决产权制度改革中最根本性的有关所有者主体的问题。这使得现代企业制度的试点改革在许多方面又实际上变成多年来放权让利式改革的延续，没有形成真正制度创新式的改革。因而国有企业固有的一些老问题以及由此而产生的一些新问题[8]，依然困扰着国有企业的发展。因此，国有企业改革进程行进至此，就必须啃下这块“硬骨头”——产权制度改革。国有企业必须通过股份制改革来改变“所有者缺位”这一弊端，真正提高企业的效率。XXX“xxxx”明确提出“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和经济命脉的重要行业”[11]。除此之外，国企改革也是每年中央经济工作会议布置的既定任务之一。

　　进入新世纪我国迎来了国有资产管理改革的春天，xxxx将国有企业正式交由xxxx国资委和省级、地方国资委统一管理的国有资产的体制。国有资产委托代理的制度因xxxx国资委的成立为标志，取代了以前管理混乱的局面，前国资委主任李荣融曾对记者表示,“成立国资委从机构设置上完成了‘政企分开’、‘政资分开’,使国有资产保值增值的责任得到了有效落实。”虽然管理模式较之前已有大为改观，但在多级委托代理的局面下，所有者的缺位现象依旧存在“人人都想有权利，但都不想尽义务”的局面。国资委很难对国有企业管理层施加压力，促进其改进管理方式，提高企业效益。如果国有企业管理层与国资委监管者之间串通谋利，这种“腐败”现象将会很难被发现。因此，一定要加强对国有企业管理层的监督工作，国家及时建立了国有企业管理层问责制度。问责制度对国企管理层很好地起到了监管的作用[9]。

　　问责制来源于法律，欧洲早在14世纪便对此进行了归纳定义：一个人的行为或者过失导致他人的利益受到伤害，该人就应该对受到伤害的一方承担一定的赔偿责任。这一概念同样适用于经济性领域，一旦有过失就应当承担一定的责任。问责制适用于企业是有一定的基础的：第一，企业组织中要有一套完整的汇报制度，一般都是由低级向更高级汇报，高级管理者综合低级别的汇报形成初步意见；第二，在责任事故中，下级单位或个人的原因导致事故的发生，并对社会和企业本身造成了不良的影响，企业不仅仅要对直接责任人或单位进行处罚，下级的领导部门或管理部门按照规定也要被追究相关责任，不仅如此，上级部门或主要负责人还要针对本事件进行解释、检讨等，并将解释、检讨上报至更高级别的部门，以免今后类似事件再次发生，更高级的部门根据实际情况对相关责任人进行责任认定和相应处罚[10]。

　　现代企业管理制度中，董事会是由所有的股东选举产生的，股东任命董事会行使他们的权利，并要求董事会对他们的经营行为负责。这种授权行为便产生了问责制度：股东大会给董事会授权，董事会负责保护股东的合法权益，并通过对企业的管理对所有股东负责。这是基于此，董事会管理层必须要向股东大会报告他们的行为和决策，定期公布企业经营状况，股东有权利制裁董事会的董事。这种问责制度同样适用我国的国有企业中，成为我们国有企业改革中的亮点。问责制度的诞生能有效地解决我国国有企业中固有的各种弊端，因此我们要重视国有企业管理层的问责制度。

　　我国的国有企业管理层问责制度必须以相关的法律法规作为准则，一切问责行为都要做到有法可依，目前我国在国有企业管理层问责方面主要存在两个层面的制度规定：第一类是法律层面的，主要是《公司法》的相关内容，例如：《公司法》第150条规定,董事违反企业相关的义务,给公司造成损失的,应当承担赔偿责任;在第152条规定，股东派生诉讼中则规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼;第153条赋予了股东直接诉讼的权力,规定“股东可以向人民法院提起诉讼”。第二类是xxxx及各地的规章，例如：xxxx颁发的《国有资产监督管理条例》第40-41条规定了“国有及国有控股企业的企业负责人因滥用职权、玩忽职守而造成企业国有资产损失应负赔偿责任、纪律处分、行政处分和刑事责任,”这一规章的颁布宣告着国有企业管理者从此告别“无责经营”时代，一言一行都要承担自身的相应责任。xxxx颁布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中也明确指出，“要逐步建立对国有企业尤其是国有上市企业管理层的监管体系，严肃追求其相应的法律责任，切实保护好国有资产的合法权益。”近些年，各省市也根据实际情况相继出台了一系列追责制度。这些法律法规已经成为我国国有企业管理层问责制度体系建立的基础，例如：广东广弘铝业公司及广弘金属矿产公司原董事长、党委XX王新宾伙同他人侵吞国有资产2241万元，先手索取和收受贿赂240万元广东某国有企业董事长兼党委XX王某利用职务之便，伙同他人侵吞本企业投资收益2241万元，通过真融资、假贸易案，王某造成6亿多元国资存在潜在风险。经国资委审查发现并会同纪检监察部门对王新宾处以被开除党籍处分、解除劳动合同关系，涉嫌犯罪问题已移送司法机关处理。这就是我们在国有企业管理层问责制度方面良好的实践。然而，责任追究必须要和司法程序相衔接，必须加大对一些国有企业管理层的司法审判力度，只有这样才能从根本上对这些管理层产生震慑。但是我国目前针对国有企业的问责制度还只是针对相关的行政处罚，对司法处罚的力度和量刑还需要法院部门进行介入，各级法院在针对国有企业管理层问责审判的时候，应该尽可能考虑量刑多少、法律适用等问题，并制定相关的量刑标准，这也对司法系统的工作给予了新的课题，希望最高法院能针对国有企业问责制度制定相应的司法解释，予以说明，提高各级法院在实际操作中的执行能力和量刑标准。也从另一方面制止量刑过重和问责泛滥的发生。

　　完善国企领导层的问责程序，一旦问责程序被启动，要明确规定该企业领导层的回避义务、管理权限、受理部门等等，重大的问责事项还需要成立专门的问责调查小组常驻企业进行调查，防止国企领导层对问责的干预，及时公正地做出合理的问责，防止一些问题被掩盖、责任被推脱，还要保证国企被问责的领导人有充分的申诉权，保证被问责的领导人基本的人身权力和政治待遇，以免发生越权问责、冤假错案的发生。

　　对国有企业管理层的问责必须依法公开，保证各方利益相对人的知情权，更是对股东各项权益的合法保证，也有利于问责的公平公正。国有企业会计账簿是追查管理层责任的重要依据，会计信息最为企业经营中最基本的信息，是股东大会了解企业财务报表和经营情况的重要途径，也是未来股东作出投资的重要参考。因而，真实可靠、清晰明了的会计信息不仅仅是对股东权益的保护，更是对管理层的一种保护。只有各项权利在阳光下运行，才会真正避免腐败的滋生。资本市场里最重要的原则之一便是企业信息公开，国有企业掌握着绝大多数垄断资源，控制着我国的经济命脉，国有企业有必要有责任将企业内部财务信息、会计信息、经营情况公开诚信地展示给所有股东，股东有必要申请企业建立披露制度，让国有企业的各项数据都在国资委的监督下进行，尤其是国有上市总公司，我国的《证券法》要求上市企业应该建立起信息披露制度，并保证各项企业活动公开透明地在证券监督下完成。

　　国有企业内部要建立多部门联动问责机制，将企业内部的监事会、组织人事部门、财务部、监察室等部门形成一个有机整体，将国有企业重大问责事项及时向上级党委和XX汇报，分享企业重要问责信息，形成定期的信息披露制度，从企业内部实现有效监管问责，落实内部多部门联动问责，将问题隐患及时排除，避免更大的问题发生。

　　国有企业管理层问责制度需要多方面协调，多部门参与，是一个较为复杂的系统。问责制也需要多个主体来共同完成：法律法规、股东大会、会计账户、管理层四个问责制度。这四类问责制度相互补充、相互促进，共同构成一套完善的问责体系。法律法规的问责制度在其中起到强制力的作用，保证问责的力度和震慑力；股东大会的问责体现了所有权的归属性，是问责制度的根本方式方法；会计账户的问责制度是一种载体和模式，利用会计的真实性和客观性等特点，使会计账户在问责中起到沟通取证的作用；管理层的问责制是国有企业内部自身的一种控制体系，将问题与隐患及时制止在有效范围内。

　　完善企业法人的管理结构，加强董事会和股东大会的联系，强化企业监事会的问责作用，合理界定董事会、股东大会、监事会的各项权利和义务，监事会是企业内部问责制度的重要组成部分，是现代企业制度中非常重要的环节，对董事会重大决策和日常行为负有重要的监督职能，监事会要定期发现问题并及时向董事会提出问责，对董事长或总经理的一些违法行为、违背公司利益的行为进行及时纠正，防止事态扩大化。例如：2006年3月中国航油（新加坡）有限公司在期货交易中，由于管理层决策失误，累计给国家带来损失5亿多美元。企业内部监事会及时发现并予以披露，经查中国航空油料集团公司总经理在此次交易中负有不可推卸的领导责任，被责令辞职，直接责任人被开除党籍，这起案件便是内部监督职能充分发挥的例子。

　　国资委在选拔任用国企领导干部的时候，不仅仅要考察其个人管理能力和职业技能，要对高层干部的德、能、勤、绩、廉各个方面进行综合考评。在日常管理中，要引入对领导层的绩效考核制度，考察国企领导层的决策能力、执行能力、自我约束能力等。并与组织考核和民主测评相结合，将考核结果在网上公布出来，接受社会大众的监督，目前国有企业高级管理层的年薪普遍过高，早已经引起全社会的普遍关注，他们利用国家资源盈利，在管理层的位置上安于现状、不思进取，经常由于经营不善、投资决策失误等原因给国家的经济利益带来了严重的影响和损失，事后这些管理层很少有被追究党政责任，及时被撤销职务，几年后还会卷土重来，重新走上领导岗位；长此以往，必将引起全社会的不满，给我们的党和国家带来很多负面影响。只有科学化地建立国有企业领导层的问责监督机制，才能激励领导层更好地履行自身职责，督促领导层廉洁自律。并将绩效考核情况与企业管理层年终奖励挂钩，有效防止各种责任风险的发生。

　　注重国有企业XXX领导地位，增强领导干部的党性修养，问责制度只是一种防范手段，目的是让国有企业领导层“不敢”胡乱作为，但这并不是我们的最终目的，我们的目的是要使国有企业管理层“不想”胡乱作为，给国企造成损失。因此要注重党员领导干部的文化底蕴培养和责任意识的教育，国有企业领导层要站在国家发展的全局去考虑问题，运用科学发展观的道理去指导实践工作，充分意识到权利与责任的统一，任何企业的权利不能脱离了责任而单独存在，在国有企业中大力营造廉洁自律、诚实守信的工作氛围，把“权力关进制度的笼子里”让国企领导层在制定决策时有所畏惧、有所担当。让问责的观念植入每个国企领导者的心中。

　　我国的改革开放才三十多年，我们的现代化企业制度的建立仍有待完善，我们的发展经历和发展空间较西方发达国家还是有很大的差距，我们的资本市场还在初步发展的阶段，现代化企业制度的建立还不够完善，我们还有很长的路要走，国有企业股份制改革给我们的发展带来了很大的动力，解决了很多历史遗留下来的问题，目前，我国的改革已经步入深水区，国有企业管理层的过高年薪已经引起了社会的广泛关注，相对于如此高的年薪，很多国企管理层并没有体现出与高年薪相匹配的工作能力，国有企业的发展也相对滞后，社会各界对国有企业的发展也较为关注，希望国企能够真正发挥国民经济支柱的作用，为国家经济发展创造更多价值，笔者认为我们国有企业的改革侧重点应该放在公司管理体制的改革、公司管理结构的完善、降低委托成本、保证企业决策科学性等方面，而国有企业管理层问责制度的确立，能够很好地解决目前我国国有企业改革中遇到的各种问题。只有对国有企业管理层的各项行为决策进行有效监管，我们国企的管理效率、成本控制、法制建设才能真正得到制度化的保证。

　　参考文献

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