摘要：随着全世界人口老龄化的到来以及经济全球化对以民族经济为本位的社会福利政策和体制提出的挑战，社会保障问题已成为各国普遍关注的热点。我国是一个转型经济国家，正处在由计划经济向市场经济转变、由农业化向工业化转变、由传统社会向现代社会转型的过程中，原有的以城镇居民为主体、以国家保障为主的就业和福利制度面临着严峻挑战，已严重制约了经济发展和社会进步。如何建立一个既适应市场经济体制，又符合中国特色的较为完善的社会保障制度，已成为理论界普遍关注的热点，更是各级XX的一项中心工作。本文对我国社会保障制度存在的问题进行了论述，最后针对这些问题提出了应对的措施。
关键词：社会保障；制度改革；建议对策
一、社会保障制度的概述
（一）社会保障制度的内涵
随着社会、经济的不断发展，社会保障一词也在不断地加以丰富和发展，并活跃出现在人们日常生活当中。X于1935年颁布的《社会保障法》就包含了社会保障，其英语为“SocialSecurity”，直译为“社会安全”。国际劳工组织在战后发起的关于社会保障系列调查中，将社会保障定义为“社会保险和类似的制度加上家庭津贴”，它是从狭义的角度理解社会保障。随着社会经济的不断发展，社会保障的定义和涵盖的内容也在不断的加深而日趋完善。换言之，社会保障应包括以下几点：
1、组织和举办社会保障的主体是国家或XX
国家代表统治阶级的意志和利益，XX是各级国家权力执行机关，对社会管理具有最高行xxx力。社会保障内容大多是“公共产品”或“准公共产品”，社会保障组织、领导、管理的主体只能是XX和国家。
2、社会保障必须通过立法，以法律的强制手段规范社会保障行为
社会保障的目的是保障人们的基本生活需要，将社会成员基本生活状况纳入法律规定的范围，就是为了确保社会成员基本生存权等法定权利得以实现，有法可依。同时，法律还可强制性确保对保险者和被保险者的约束力，通过法律规定双方在缴费、支付、保障范围等问题上的权利与义务。
3、社会保障的客体是全体社会成员
社会保障的功能是减少因社会风险和自然灾害给人们带来的困难，保证人民的基本生活需要，以促进经济发展和社会稳定。社会保障面向全社会成员是社会保障制度的基本特点。
4、社会保障基金来源于国民收入的再分配或GDP的再分配
无论是取自劳动者报酬的社会保险金，还是取自企业利润的社会保障资金，都是国民收入或GDP的重要组成部分，它需要借助国家机器的强制力取得，以建立满足全体社会成员需要的社会保障基金，实现XX的社会保障职能。
5、社会保障的程度是满足人民的基本生活需要
按照马克思劳动价值理论，人的物质资料需求可以划分三个层次：生存需要、发展需要、享受需要，通常这三个层次的需要是通过劳动者自身的劳动获得满足。
（二）社会保障制度的原则
1、社会保障水平与经济发展水平相一致
经济基础决定上层建筑，当然也决定着社会保障的实施。经济发展水平决定着实施社会保障的紧迫程度和用作社会保障资金的数额，进而决定社会保障的总水平。社会保障制度的建立和完善必须始终与一个国家或地区的经济发展和社会稳定相联系。如果社会保障水平超过了生产力发展的实际水平，就会陷入福利陷阱，给国家财政和企业发展带来很大的困难，进而影响经济的正常发展；如果社会保障的发展严重滞后于经济发展的水平，同样也会制约生产力的发展，甚至影响社会安定。因此，社会保障与经济发展相适应是一个客观规律。
2、城乡有别
迄今为止，生产力发展水平在城乡存在很大的差别，既有生产力发达的城市，也有生产力落后的农村，这种二元式的经济结构将在未来相当长的时期内存在；而且城市和农村具有不同的收入分配方式，城市职工必须从不同所有制形式的企业获得收入，凭个人的力量很少能够经营现代化的企业，面对激烈的市场竞争，他们随时都有可能被企业解聘，成为失业者，丧失生活的来源，需要及时地给予救助；农民最主要的生产资料是土地，XXX十五届三中全会将土地延包期定为30年，从而保证了广大农民获得收入的连续性和稳定性，保证农民通过劳动可以获得基本的生活需求。
3、理想与现实相结合
我们现阶段的主要任务不是建立一个理想化的普退的社会保险模式，而是要针对目前存在的主要问题，实行承保项目有限、承保对象较旧制度有所扩大的社会保险模式。
4、统一性与灵活性相结合
我们在社会保障制度的建设方面，除了一些基本政策及制度必须统一外，应该让不同地区从本地实际出发，确立各自不同的社会保障制度，使新的社会保障制度能体现出地区间的经济发展差异，使社会保障制度具有较强的适应性。
（三）社会保障制度的本质
社会保障制度的本质是一种社会福利。它是以国家为主体，通过强制性的手段，集中了社会成员的部分财力，通过转移支付的方式，对部分困难需要帮助的社会成员提供生活保障，以此来降低每个社会成员所承担的社会风险，保证经济生活的稳定，使社会成员在任何情况下，都能维持最基本的生活。它是随着社会化大生产的发展，原来以家庭为组织的生产逐渐被社会化的大生产所取代，为了替代社会中被削弱的家庭保障功能，维护社会制度的基础，迫切呼唤新的与市场经济体制相适应的保障制度的诞生。
随着生产的发展，社会保障需求多样化的出现，社会保障的内容不断地得以充实，层次渐次增加，并逐步由低向高推进，其影响社会产品分配的功能也不断加强，相对地缩小了社会财富分配上的两极分化，明显地增加了整个社会的总体福利水平。
二、中国社会保障的现状
20世纪80年代中期以来，中国对社会保障制度进行了一系列改革，原有的社会保障制度随着计划经济体制的崩溃而被打破，过去那种由国家负责、单位包办、全面保障、层次单一，板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度正在被责任共担、社会化、基本保障、多层次的开放型社会保障制度所取代。我国社会保障制度为推进经济结构战略性调整，为保持人民生活和维护社会稳定发挥了主要作用，但新型社会保障制度还未最终定型发展，迄今为止这一领域在应对入世的挑战方面准备仍不充分。
截至2004年底统计，在7.5亿多就业劳动者中，只有1.2亿多人参加了基本养老保险，所占比例为16%；在1.4亿老年人中，只有4100多万人享有退休养老金，所占比例为29%；在5.4亿多城镇人口中，只有1.2亿多人参加了基本医疗保险，所占比例为22%；参加工伤保险的劳动者还不到7000万人。这些数据表明，我国社会保险制度的覆盖面仍然很窄。这不仅不利于按照公平的原则来调节劳动关系，而且还可能加剧劳资矛盾。此外，城乡之间差距的持续扩大，与国家教育福利、卫生福利及其他社会保障资源长期向城镇居民倾斜直接相关。现阶段经济社会发展的不协调，与老年人、残疾人和妇女儿童福利事业以及公共卫生事业等的发展滞后直接相关。
这种状况表明，我国的社会保障制度与市场经济体制格格不入，难以充当新形势下的“安全网”或“减震器”，必须从根本上加以改革。
三、社会保障制度存在的问题
社会保障是国家和社会对暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或收入不能维持社会最低生活水平的社会成员提供物质帮助，以确保其基本生活需要的一种经济社会制度。一般包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等。近相关研究表明，我国现行社会保障制度主要存在以下几个突出问题：
（一）社会保障管理体制问题
我国社会保障制度发展中长期存在的问题之一就是管理体制不顺，主要是行政管理“政出多门”和“政事不分”。“政出多门”表现在社会保障管理职能分散在劳动、卫生、民政、体改等多个部门，制在实际运行中产生了如下问题社会保险标准各异，企业负担轻重不一部分保障项目的出台及在某些环节上走向完善受到政出多门的掣肘，导致社会保障功能难以有效发挥管理机构重叠、社会保险管理成本高、效率低社会保险资金周转“划地为牢”，资金在各个环节沉积，运营效率低，难以统筹共济，企业为职工办理社会保险要跑多个部门，办理不同的手续，企业事务性负担“政事不分”表现在社会保障的行政管理、业务经办、基金运营和社会监督等职责合为一体，没有区分开来。这就造成了社会保障制度的管理成本大大增加，并严重影响了社会保障制度管理的效率，社会保障项目之间协调困难。
（二）社会保障覆盖面小，城乡差距过大
受我国城乡经济二元化特点的影响，我国现有的社会保障制度也呈现出二元化的特点。中国农村人口占全国总人口的72%以上，加上农村生活水平低于城市，贫困人口绝大多数在农村，农村人口是莺社会保障的实际主体，但是到1995年底；享受社会保障的农村人口只有1050万人，覆盖面只有2.4%，人均社会保障支出只有16元，仅是城镇人均数的3%，每千人中卫生技术人员只有2.2人，仅是城市的1/3，农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济对象。
同时，低水平的社会保障还促使人民继续寻求家庭保障的庇护，客观上强化了“养儿防老”、“多子多福”的生育观念，严重影响我国计划生育政策的落实。在我国城镇，尽管保障程度相对较好，但保障的对象仍受到所有制的制约，多数还仅限于行政事业单位、国有企业和部分集所有制企业的职工。据有关部门统计，到2000年初，全国有8800万在职职工和2300万离退休人员参加了养老保险，占全部职工数的76%。但参保人员主要集中在国营和集体企业，其中国营企业为96%，城镇集体企业为45%，其他类型企业仅为24%。因此社会保障制度对一些非公有制的企业来说，仍是形同虚设，达不到应有的保障作用。
（三）社会保障筹资机构不合理、筹资渠道单一
就业与保障高度重合、溶为一体的企业保障，实际隐含了这样一个事实：即劳动者只要在国有企业就业就有了一切保障，企业对职工履行终身保障责任，而职工对企业有着天生割不断的依赖和依附关系。企业在辞退职工的问题上顾虑重重，进退不能。只有法定基本保险一个层次的社会保障制度，使得劳动者一旦丧失劳动能力，其基本生活就只能依靠法定基本保险给予保障，影响劳动者的生产积极性和生活水平的提高。
（四）国家和企业包揽太多，负担过重
在计划经济条件下，社会保障的费用由国家和企业完全承担，个人不承担任何费用，没有从根本上体现权利和义务相统一的原则。近年来，在部分社会保障项目上实行了交费制，但由于起步较晚，比例小，个人交费积累金有限，尤其是没有建立一套完整的、能激发广大职工自觉交费的机制，因而造成了一些不良的后果。部分乡镇企业和非国有企业大量使用年轻的劳动力，又没有负担社会保障费用，从而降低了生产成本，产品在市场上具有较强的竞争力；相反国有企业负担较重，特别是离退休人员的增多，使国有企业和非国有企业处于更加不利的竞争地位。这种做法也淡化了职工的自我保障意识，不利于尽快地转变国企职工过分依赖国家的思想，不利于适应市场经济的健康发展。
（五）监督管理力度不够
社会保障制度是为了保障公民的基本生活权利，但是同时衍生来了不少的违法行为，例如有部分民众通过钻空子领取两边社保，或者挤占、挪用社保费用等等。这些违法现象的存在和社保监督力度不够有着极大的关系#在社会保障制度的相关法律中并没有对XX、企业、个人的责任规范进行具体的规定，对于违法行为也缺乏行之有效的制裁办法#除此之外，由于社会保障是面对全体社会成员，涉及面较为广泛和复杂，使得监管起来存在较大的难度。
（六）XX职能在社会保障中的局限性问题
在由XX直接从事业务管理的社会保障申，官僚机构的低效和浪费往往会导致社会保障供给过剩和运行成本增加。导致XX社会保障供给低效率的主要原因有两方面。一方面，对社会保障供给绩效进行评估根困难。官僚机构提供社会保障所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可行的估算方法及技术；同时，要合理确定社会对社会保障需求的数量，从事社会保障服务的XX机构的规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。另一方面则是竞争机制的缺乏。当XX直接从事社会保障业务管理时，社会保障供给完全由XX部门垄断，毫无竞争可言，也没有优胜劣汰的压力，即使它们低效率运作，仍能持续生存下去，而由于没有竞争的对手，官僚机构育可能过分投资，提供过高的社会保障水平和过多的社会保障项目，并不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和费用，从而造成大量的浪费。
四、加快社会保障制度改革的对策
社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，更是我国构建社会主义和谐社会不可或缺的组成部分。我国现在处于社会主义初级阶段，这就需要我们不断把保障“饼”做大。但不切实际地追求社会保障的高水平、高标准，攀比一些高福利国家“从摇篮到坟墓”的社会保障，则会阻碍我国的经济发展。当前，应为全体社会成员提供公平的创业、就业的机会和环境，激发起全社会创业、干事业的积极性和动力，保持经济持续发展的增长，既是社会保障进一步完善的前提，也是社会保障的现阶段应追求的目标之一。完善社会保障制度，实际上是在为和谐社会编织一道牢靠的安全网，它有利于消除人们对未来的担心和忧虑，化解社会矛盾，扶助弱势群体，激发起全社会的创造力，增强社会的凝聚力，也是妥善处理各方面利益关系，让全体人民共享改革和建设的成果有效方式。
（一）改革现行社会保障管理体制
1、立足现状走社会化管理模式
现代社会保障是一种高度社会化的再分配形式。作为社会化分配形式的社会保障必须要求实行集中统一的社会化管理，即统一社会保障对象统一社会保障基金的筹集和支付统一社会保障服务统一社会保障积累基金的保值增值运作与监督管理。这种社会化管理就是由中央XX的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度，并由各级XX的社会保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象。
2、逐步实施高层次管理
社会保障是一个复杂而庞大的制度，各个保障形式的性质、特点、保障对象、社会功能、实施原则、实施范围、待遇标准、享受条件、费用来源、管理方式等都不尽相同，既有共性，的统一领导因其特殊性，又各有其特殊性。因其共性，必须坚持对社会保障工作又要在统一领导下按不同保障项目分别立法，分项加以管理，强化管理服务。以利于准确、及时、高效地实施各项具体社会保障制度，并依法扩大和目前，可由综合性的社会保障事业管理机构的不同、务部门实施分项管理，某些同一类型的保障项目例如短期保障或长期保障可由一个业务部门统一管理。
3、建立统一的社会化保障管理机构
为加强XX对全国社会保障事业的综合规划、统一管理和协调，有力地进行宏观调控，改变目前政出多门、决策分散、管理混乱的局面，应成立国家社会保障委员会，使其成为统一管理全国社会保障的领导和决策机构，负责拟定社会保障的发展规划、改革计划、重大政策和有关法规、规章制度，参与制定社会保障基金管理有关政策，监督检查社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况，策划如何确保社会保障基金的保值增值。
4、加快建立健全地方社会保障管理体系
为适应加快建立新型社会保障管理体系的需要，必须抓紧省、市、县三级社会保障管理机构的建设。按照分级管理和因地制宜的原则，健全机构，充实管理人员。由于受财政经济发展水平和社会保障发展水平的限制，当前，对我国广大农村地区，特别是对主要依靠社会救助解决基本生活问题的贫困地区，实行乡村自治的社会保障管理体制仍不失为一种有效的形式，具有积极的意义。
5、加快社会保障监督体系的建设
为了加强对社会保障基金筹集和使用的监督，应建立由XX有关部门和社会公众代表参加的社会保障基金监督组织，监督社会保障基金的收支和管理。特别是财政部门，在把基金纳入管理的同时，还必须与财政专户储存有机地结合起来，把基金收入结余及时纳入财政在银行开设的特别计息专户，由财政部门对基金的收支、运营、管理、投资、使用和积累的全过程进行监督，确保基金的专款专用、有效投资和保值增值。
（二）坚持效率优先，同时兼顾社会
公平型的社会保障制度就是要有利于提高劳动效率，把效率的机制引入其中，使效率与公平相结合。效率是发展生产力的基础，是达到真正公平的桥梁。任何损害社会效率的行为都是损害公平的行为，一味强调公平而损害了效率，最终必将达不到公平。只有实现了公平，才能增加效率，最终达到高水平的公平。过实现公平得到效率提高的目的，通过效率的提高促进经济发展，通过经济发展为社会保障提供更充足的物质基础。我们就是要通过新型的社会保障制度，充分地调动劳动者的积极性，鼓励他们勤奋劳动，不仅能获得较高的收入，而且可以通过较高的收入增加个人积累，使自己获得较高水平的社会保障。当然，在社会保障的不同领域，体现公平和效率的程度会各不相同，我们应根据具体项目进行区别对待。
（三）加大社会保障的普及面
在不少西方国家，社会保障制度的覆盖面基本已经全部覆盖，我国也应该尽快加大对于社会保障的普及面#对于不断出现的新的劳动群体，也要让他们能够享受到社会保障，使其的基本生活权力等到一定的保障#同时适当的把社会保障制度的条件降低，能够让更多的人有权利享受#社会保障的覆盖面要以被征地农民的为基点，先做到让每一个被征地农民能够享受到社会保障，然后在此基础上一步一步的完成全面覆盖。不仅如此，还要公平、合理的将农村户口的社会保障使用范围进行加大，把在城里的务工的农村户口也加入到社会保障项目中来[6]。
（四）建立统一领导、分级管理的管理体制
所谓统一领导，就是在征管上要做到四个统一。其一，思想认识要统一。社会保障基金就其根本属性来说，仍属于财政性资金。其二，规章制度要统一。统一的制度是保证各项基金足额及时上缴及有效使用的前提和保障。其三，征收要统一。应在财政部门中成立一个专门的机构，统一征收社会保障基金，改变过去征收主体多元化的局面。其四，管理要统一。社会保障基金筹集上来以后，要全额纳入财政统一管理，财政部门应编制社会保障预算和决算制度及结余资金的合理使用制度。这样，既可加强收支的计划性，又可确保社会保障资金结余的保值增值。
所谓分级管理，就是要建立分工协作的专门管理机构，并依靠基层xxx组织以及群众性的管理组织，形成社会化的社会保险网络体系。要成立立法和监督机构、要建立社会保障行政管理机构、成立社会保障基金运作机构。
（五）深化改革，加快社会保障体系建设
1、进一步完善基本养老保险制度
扩大养老保险覆盖范围，重点抓好个体私营等非公有制经济和灵活就业人员的参保工作。加强养老保险费征缴，进一步增强基金支付能力。提高基本养老保险统筹层次，加快建立和完善省级养老保险基金调剂制度。
2、继续推进医疗保险制度改革
加大灵活就业人员参加基本医疗保险的工作力度，明确个体、私营和混合所有制经济组织的参保政策，将应参保而未参保的企业和职工逐步纳入基本医疗保险。研究解决困难企业职工及破产、改制企业退休人员、机关事业单位参加基本医疗保险的资金筹集问题。进一步加强管理，规范流程，提高服务质量。同时，根据自愿为主的原则，积极推进新型农村合作医疗建设。
3、全面实施《工伤保险条例》
在所有统筹地区启动实施工伤保险，进一步完善配套政策，加大推进力度。要按照条例的规定，以大中城市和国有、集体、外商投资企业职工为重点，稳步扩大工伤保险覆盖范围。
（六）增强经办服务能力
1、加强平台建设
要围绕提供公共服务和公益服务，加强公共资源整合，加快人力资源市场和社会保障服务省、市级市场服务中心建设，积极培育市场化业务，进一步提高人力资源和社会保障服务市场化配置水平。
2、加强规范化建设
进一步统一和规范各项社会保险经办规程，切实做好养老、医疗保险关系转移接续工作!积极探索实行按病种付费。总额预付和按人头付费相结合的复合式医疗费用算办法，积极推进城镇基本医疗保险，医疗费用直接结算和异地就医结算服务工作，推进定点医疗机构分级管理制度。
3、加强信息化建设
要充分发挥全省基本养老保险管理信息系统软件作用，依托金保工程网络，实现部、省、市、县的数据联网和上传；利用部配发的新农保统计软件，实现新农保数据统计的信息化；加快建设全省医疗保险数据库，实现全省医疗保险信息共享。
4、着力加强基层社区服务能力建设
要着力加强基层社保服务基础建设，健全社会保险工作机构，充实基层社区工作人员，加大培训力度，努力提高经办机构负责人和工作人员专业化水平。
结论
社会保障是一个非常重要的经济和社会问题，我国对社会保障制度建设非常重视，己将其提升到“直接关系到坚持XXX全心全意为人民服务的宗旨，关系到维护人民群众的切身利益，关系到保证改革开放和经济建设稳定发展的大局”的高度。改革开放以来，特别是伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的社会保障事业取得了重要进展，社会保障体系初步建立，己经逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央XX和地方XX分级负责，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等的社会保障体系基本框架，社会保障在覆盖面、资金规模和保障水平，都取得前所未有的进步，广大人民群众实实在在分享到了社会进步和经济发展的成果。
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