一、公共安全管理概念及基本理论
（一）公共安全
本文所说的公共安全主要是说社会公共安全，也就是公众生活、学习、工作以及其他活动所需要的一个相对稳定，危险较低的公共环境秩序。广义来说，就是社会公众和大多数人的生命、财产安全，以及生产和生活环境的安全。详细地看，公共安全包含很多种类，我们经常接触到的有食品安全、信息安全、出行安全、公共场所治安等等，这写都涉及到大多数人的安全问题，因此都属于公共安全的范围；狭义上讲，公共安全的内容主要是公共环境的治安安全，主要是针对抢劫、盗窃、诈骗等危害公共安全的行为，是针对妨碍社会稳定、侵害公众利益、扰乱社会秩序等犯罪行为。
（二）公共安全管理
一般来说，XX以及相关的组织或者部门，为了保证社会稳定，给公众创造一个良好的社会秩序，在法律法规的范围内，采用行政或者是司法手段，维护公共安全的行为，就是公共安全管理。主要是通过组织以及协调社会主体和成员的活动，保障公众生活，维护公共秩序，保持社会稳定。XX是公共安全管理的主要承担者，其他组织和部门是具体的执行者或者是协助者。
（三）城市与城市公共安全的关系
在城市生活中，城市公共安全涉及的因素很多，任何一个因素都会对城市公共安全产生重要影响。例如，吉林省吉林市某一化工企业发生意外事故，出现了大量化工原料泄露，最终对松花江流域造成了大面积的水质污染，污染严重威胁到了下游流域包括哈尔冰在内的城市居民饮水安全，这就造成了严重危害公共安全的行为；一个精神病人在学校门口杀害了一名儿童，但是整个城市都为此感到恐慌，这也是典型的危害公共安全行为。由于城市公共安全关系到城市居民每一个人，所以，维护公共安全，对公共安全进行管理，不是任何一个部门或者组织可以单独承担的，需要各个社会主体的共同参与，城市公共安全管理体现出多元化特征。我国的公共安全管理主体主要包括各级党组党委、各级XX、各级人大、法院、企事业单位以及社区和居民。其中，党组党委、人大、XX以及法院等属于权威公共安全管理主体，拥有行政或者是司法的权力，可以运用权力调动公共资源，从专业的角度维护社会公共安全；而企事业单位、社区、社区居民则是社会公共安全主体，他们在城市公共安全管理中，承担着将权威主体的制度和举措落实到位的责任，同时，他们还对城市公共安全进行监测和监督，进行一些信息、互助、志愿的行为，服务于城市公共安全管理。
在管理学中，如果不同主体之间责任模糊，就会出现集体管理失效的后果。城市公共安全管理是一个多元化主体参与的过程，但是这些主体之间的责任并不模糊。那么我们就要弄清楚，谁是城市公共安全管理过程中，最主要的责任主体？直接地说，就是在城市公共安全管理的过程中，谁要承担最终的责任呢?我们在划分管理责任的时候，是以公共领域和私人领域来进行区分的。一般认为，私人生活应该是个人来负责的，应该自主地完成私人的事情，而公共生活则需要XX等组织来负责，主要处理的是社会公共事务。城市公共安全，是完全的社会公共事务，理应由XX等公共事务部门来处理，所以，XX作为公众的管理和服务组织，理应对城市公共安全负首要责任。所以我们可以得出，当地XX是一个城市的公共安全管理的首要责任主体，也是唯一主要责任主体，社区以及其他社会组织，包括城市居民，是城市公共安全的参与主体。
（四）城市公共安全管理的主要理论依据
1、公安学中的公安管理、治安学理论
我国的行政管理结构属于条块式的框架，在这个形成管理体系中，有关社会公共安全事务是由公安部门来处理的，公安部门其实也是公共安全部门的简称，社会公共安全管理，首先是要由公安部门来处理的，公安部门在处理公共事务方面也最具专业性。公安科学中有公安管理理论，社会治安管理理论和学科，这些学科以及相关的研究是现代公共安全管理的理论基础。公安学研究的是警务活动和社会公共安全秩序的相关内容和规律，是维护社会公共安全需要。
公安学是一门非常注重实际应用的学科，主要研究内容是社会公共安全、国内政治安全、社会治安、社会秩序等内容，研究有关各类有关公共安全维护，包括危害公共安全的犯罪行为的预防、突发事件处置以及相应方法、策略等。从广义的角度讲，治安就是国家和XX依靠法律法规，通过社会系统的运行实现社会生产、人民生活环境的安全和稳定，达到有序的状态；从狭义的角度讲，治安主要是公共安全机关依据法律法规对社会公共安全进行治理，并对社会公共安全依法管理的行为，最终实现社会秩序的稳定和社会公共环境的安全。我们可以得出，公安学中关于治安的研究就是从警察工作的角度，以社会秩序的稳定和安全为目标，最终实现公共安全。从内容上讲，主要与公安工作有关。社会治安管理和公共安全的综合治理是一项复杂的实体工程，而这个工程的结构决定了相关的理论知识结构。也就是说理论虽然是实践的依据，但是实体结构决定了理论结构，是理论结构的基础[39]。所以，公安实践工作经过提炼和总结，就形成了公安理论工作，这是其他学科的单纯理论形态所不能比的。
2、管理学中的危机管理理论
通常情况下，突发事件或者是紧急事件会打破安全状态，简单地理解就是安全问题是由于危机造成的。任何一个组织都会遭遇各种危机，这是其生存与发展过程中的必然规律，也是客观事实，而这些危机一方面是组织自身问题造成的，另一方面是外部环境的变化或者突发事件造成的，然而，组织为了实现自己的既定目标，就必须要保持一个长期维系的状态，遇到突发事件等危机的时候，就必须要有一定的应对和适应能力，而不是被危机状态所摆布，尤其是私人组织，更需要这方面的能力。因此，西方发达国家的企业产生过程中，也逐步产生了危机管理理论，该理论是通过研究和分析危机的产生于发展规律，从而为制定科学合理的应对措施和机制提供理论基础。对任何组织而言，一旦时态发展到无法控制的地步，危机就必然来临了，在危机管理中，时间是非常重要的因素，而危机管理的主要目的和任务就是减少损失。也就是尽量控制事态的发展，尽量控制和减少损失，一旦事态失控，就要采取相应措施重新进行控制。公共管理领域引入危机管理理论，逐步形成了公共危机管理理论，是公共安全管理的基础理论。
3、城市管理学中的城市综合减灾理论
随着生产力的发展，人类步入了现代社会，现代城市的发展速度也越来越快，城市中的各种要素高度集中，城市结构越来越复杂，但是城市也变得越来越脆弱。一旦发生灾害，或者是出现公共安全事故，城市都会受到严重的影响。农村还有一定的适应能力，而城市就回陷入瘫痪。虽然城市的本质决定了这一现象的产生，但是如果城市的规划、建设以及管理做的好，还是可以很大程度上提升城市的公共安全事故应对能力。所以，基于城市学和安全学的理论，逐步形成了现代城市的综合减灾学科和理论。城市综合减灾管理作为一门新兴学科，主要研究以下内容：
（1）根据灾害发生的各种因素链接，对与之相关的所有灾害进行管理，形成灾害链的综合管理。比如地震可能引发海啸和洪水，那么久需要根据海底地震的具体数据，计算海啸发生的状况，进而对可能受灾的区域进行预警和预报，并提前做好防范和抗灾工作。
（2）对灾害群进行综合管理，也就是根据灾害集中发生的区域以及灾害的种类和特点，进行综合管理，充分考虑各种灾害因子，并制定合理的管理方案，比如地震高发区，台风频发区，要在建筑物的设计开始就必须按照一定的抗震和抗风等级设计建造。
（3）灾害应急预案和综合管理，提前做好应对预案以及演练，一旦灾害发生，可以紧急动员或者是调动预案进行抗灾救灾。
（4）灾害诱因的综合管理，很多灾害是由于人为原因造成的，通过人为的因素也可以大幅度削减灾害损失和影响，因此也要加强这方面的管理，减少灾害的损失。
二、、城市公共安全管理的实践背景
（一）当前城市公共安全管理形势紧迫
上文提出，目前威胁城市公共安全的危机主要包括自然灾害、突发事故、公共卫生以及社会安全等四个类型，这些危机的性质各有不同，因此表现形式、损害程度、诱发原因以及特征都不尽相同，以下逐项进行论述。
1.城市自然灾害
我国的自然灾害发生频率已经影响高于世界平均水平，我国城市地区发生的自然灾害也不在少数，这些灾害严重威胁着城市的公共安全。影响最大的灾害主要包括地震、旱涝灾害、气象以及海洋灾害等种类。
（1）城市地震灾害
地震灾害是世界上破坏力最强的自然灾害之一，地震会造成城市大面积的建筑物倒塌、公共基础设施被严重破坏，甚至会造成大量的人员伤亡，还会引发水灾、火灾、瘟疫等并发性灾害。由于城市的人口高度密集，因此地震给城市造成的损失更加严重。从地理学的角度看，我国处于欧亚地震带和环太平洋地震带这两大地震带中间，我国的地震发生频率非常高，是世界上地震高发国家之一。从我国有记载的历史算起，到上世纪九十年代，我国历史上共发生了1009次破坏性地震。上世纪我国发生6级以上地震达650多次，7级以上的地震100余次，新中国成立以后，共发生了7级以上的地震50多次，造成几十万人死亡，给我国带来了巨大的灾难。经济损失高达上万亿元。我国有超过30%面积的国土处于Ⅶ度以上的地震烈度区域，有近一半的重大工程和矿产设施处于地震高发区。刚刚过去的汶川大地震造成了87000多人丧生或失踪，经济损失达8000多亿元。目前世界上还没有可以准确预测地震的科技，因此地震给人类造成的灾难是巨大的，但是我们可以通过提高应对能力来降低地震的危害。
（2）城市旱涝灾害
我国常见的气象灾害中，旱灾的影响最为广泛，而且我国旱灾的发生频率很高，我国每年都有一定比例的国土发生旱灾，灾害持续时间长，给我国的农业生产以及人民生活带来很大的威胁。仅仅以旱灾造成的影响，2000年我国城市因缺水至少造成了1500多亿元的工业经济损失。旱灾还会造成城市水资源污染加重，还会造成饮用水的水质恶化，影响生态环境。由于缺水，很多城市大量开采地下水，造成地下水资源匮乏，形成很多大面积的地下水漏斗。相关数据显示，我国有大面积地下水漏斗的城市超过57个，而且多数出现在市区和工业区，给地面建筑和环境造成严重威胁。还有一些城市的地下水资源已经趋于枯竭，已经无法继续开采。还有一些沿海城市因为地下水资源严重超采，海水入侵地下含水层，造成地下水资源的严重污染。尤其是我国北方的沿海城市，如山东、河北、辽宁的一些沿海城市，都发生了不同程度的海水入侵。
2.城市社会安全事件
当前我国处于社会经济大转型时期，难免会出现社会关系失调的情况，导致一些社会矛盾激化，这些问题反映在城市管理中，就会成为威胁城市公共安全的重要社会因素，导致城市的社会安全事件层出不穷。一般来说，城市社会安全事件分为城市刑事犯罪、群体事件以及恐怖袭击等三大类。
（1）城市群体性事件
最近几年，很多城市都出现了一些群体性的公共安全事件，给城市安全管理带来新的挑战。2009年6月，因一名厨师异常死亡，湖北省石首市引发了一场数万人围观起哄的群体事件，导致石首市的城市公共安全一度混乱；贵州瓮安县2008年6月也发生了一起群体事件，起因是一名女中学生死亡，警方执法过程中的一些行为激怒了当地群众，导致数千群众围攻县委和公安局，最终砸毁公车数辆，公安局和县委均被烧毁。
（2）城市恐怖主义事件
恐怖主义已经成为当今世界面临的一大难题，由于种族歧视、宗教信仰分歧以及一些邪恶势力作祟，导致世界范围内恐怖主义袭击事件时有发生。我国境内也出现了一些恐怖主义事件。如2008年的拉萨3·14打砸抢事件，西藏首府拉萨的一些主要街道上，一群不法分子打砸抢商户，并对执勤人员辱骂、殴打、持刀行凶，金融、学校、新闻、公安等部门也遭到破坏。而且这些暴徒还杀害当地群众，给当地造成了极大的恐慌，甚至纵火烧人，造成很多人员伤亡。事件导致18名群众死亡，受伤328人，公安与武警官兵因执勤执法伤亡242人；无独有偶，2009年新疆乌鲁木齐也发生了群体打砸抢事件，造成一名武警战牺牲，数名群众遇难，多辆公车被毁，很多商户也遭到毁坏，损失惨重。尽管这两起事件的起因不同，在性质上的分类也有所区别，但是他们之间存在一定的必然联系。而且一些看似无关的公共安全事件也存在一定的相关性，如自然灾害导致的交通事故；地址灾害导致工矿企业的安全事故；地震灾害导致的公共卫生事件。因此，要实现城市公共安全的综合管理，就必须建立一套行之有效的管理体系，对所有威胁到公共安全的事件和因素进行统一分析处理，找到关联和规律，进而进行防范和减灾。
（二）城市公共安全管理形势的总体特征
改革开放以来，我国的城市发展速度不断加快，社会经济的发展让中国的城市建设成果丰硕。但是我国目前正处于大变革时期，经济和社会都在转型，我国的城市公共安全存在很多威胁因素，导致经常发生一些城市公共安全事件，给我国的城市公共安全管理带来很大的困难，从其特征表现分析，主要可以分为以下几种：
1.城市公共安全问题的的多样性
最近几年，我国城市安全问题时间频出，很多城市都遭遇过各类城市安全问题，从种类上区分，我国城市安全问题主要分为自然灾害、突发事故、公共卫生事件以及社会安全事件等几类，这些问题大多数城市都遇到过。城市自然灾害造成的公共安全问题主要是旱灾、洪涝、饮水安全、城市内涝、暴风雪、冰雹以及地震等；突发事故主要是厂矿企业的安全事故、危险化学品泄漏、交通事故、公共场所治安事件、群体性事件、踩踏、火灾、建筑物倒塌等各类事故；城市公共卫生安全问题主要有各类流感、传染病、食品安全、食物中毒等；社会安全事件主要有各类群体性的打砸抢、非法集会、邪教组织活动包括恐怖主义活动等，属于比较严重的刑事犯罪事件。
2.城市公共安全问题的广泛性
我国的自然灾害危害比较严重，几乎全国所有的城市都会遇到各种各样的自然灾害，主要包括气象灾害，地震、海洋灾害以及地质性灾害等①。此外，几乎每个城市都遭遇过公共卫生事件、事故灾难以及社会安全事件等公共安全问题。
3.城市公共安全事件的高发性
我国的公共安全事件发生频率较高，在世界处于较高水平。以2007年为例，仅上半年全国就发生各种重特大安全事故39起，造成621人死亡，事故高发区主要集中在工矿企业，同期我国煤矿企业发生重大安全事故15起，造成251人死亡。
4.城市公共安全事件的严重性
一般来说，公共安全事件都伴随着人员伤亡以及巨大的经济损失。以煤矿企业的安全事故为例，河南省平顶山新华区四矿于2009年9月8日发生一起重大的瓦斯爆炸，事故造成76人死亡，14人受伤，各类经济损失高达4000余万元；同样是平顶山市，2010年6月21日，卫东区兴东二矿发生重大炸药燃烧事故，导致49人死亡，26人受伤，各类经济损失高达近2000万元。
5.城市公共安全的随机性和突发性
各类城市公共安全问题的随机性和突发性都很强。如几年前的南方暴风雪，对城市的交通、电力等系统造成严重损害，而且近年来时有发生。由于城市公共安全的此类特征，给管理上造成很大困难。
因此，我们需要这样一个公共安全框架：城市公共安全事件的多样性决定了需要多个部门通力合作才能进行管理，而且要建立有效的协调机制；城市公共安全事件的广泛性需要公共安全管理机构要有足够的地域覆盖能力，而且要深入到各个区域，不能留有空缺；城市公共安全的高发性导致需要常备机制的管理工作，时刻准备应对一切可能发生的公共安全事件；城市公共安全事件的严重性需要国家和社会投入大量的资金和人力去进行管理；城市公共安全事件的随机性和突发性决定了管理工作需要形成体系，从事前监测、预防、安全教育以及事后应对都要形成科学合理的机制和体系。
（三）城市公共安全管理形势严峻的原因
各种危机事件给城市造成了巨大的灾难，严重影响了城市公共安全问题，我们对造成城市安全问题的根本原因进行了分析，发现城市安全事件一些是由于客观原因造成的，是人无法左右的，但是究其根源，仍然与人类的活动有着密切的联系，本文从以下几个方面对城市公共安全问题的成因进行分析：
1.客观自然条件
我国是世界上国土面积第三大国家，经度和纬度的跨度都比较大，气候条件复杂，地质类型多样，造成了我国必须要面对多种自然灾害，而这些自然灾害又成为诱发事故灾难的根源。从地质构造上来看，我国大部分处于欧亚地震带和环太平洋地震带，造成我国地震频发，造成了巨大的损失。我国的海岸线有18000多公里，沿海地区海洋性灾害频发；我国的地质构造复杂，造成工矿企业在开采生产过程中经常会遇到突发的灾难性事故；我国气候多样性又称为各种气象灾害发生的根本因素，而且这些气象灾害还会导致交通事故、传染病等各种伴生灾害。
2.生态恶化造成严重灾害
伴随着人类社会的发展，生态恶化已经成为全球性的问题，臭氧层破坏、温室效应、土地沙漠化、森林减少、物种灭绝、水资源危机以及其他生态问题等，这些生态问题严重威胁着人类的生存与发展。我国在这些问题上尤为严重，当前我国面临的主要生态问题有土地沙漠化、水土流失、森林减少、物种灭绝、水资源和能源危机等，作为人类聚集地的城市，对生态环境的依赖性很强，这也是导致城市公共安全灾害和事故频发的一个重要原因。例如我国北方由于森林减少、土地沙漠化导致经常受到沙尘暴等恶劣气象灾害的侵袭，水资源危机严重威胁着北方城市的饮水安全。
3.社会发展阶段的制约
研究表明，国际社会发展具有一个普遍性的规律，即一个国家或地区人均GDP处于1000到3000美元之间时，其社会状态往往表现为经济失调、社会失序、道德失范、心理失衡，因此各种社会矛盾处于激化状态，各种社会问题凸显，因此是各种社会危机爆发的集中期。当前中国正处于这样一个社会发展阶段，因此社会危机隐患多，公共安全事件频发。例如，在此阶段，旧的社会伦理规范已经打破，但新的规范尚未确立，造成整个社会道德约束力弱，民间黑恶势力抬头，而官员xxxx腐败成风，社会公众的利益时常受到侵害，公平感骤减，但缺乏有效的诉求和解决途径，因而造成群体性公共安全事件频繁发生；小矿主唯利是图，在不具体基本生产条件和保障措施的情况下生产，而地方XX出于自然利益的考虑，监管不力，造成安全生产事件频发。
4.城市化发展的不协调
上述公共安全问题并非天然就与城市发展如影随形，否则为什么不同国家的城市具有不同的安全水平呢？应该说，中国城市公共安全形势之所以如此严重，与中国城市化进程中的若干不协调因素密切相关。突出表现为，城市化进程迅速，但相关规划建设和配套措施无法同步。例如，在经济转型期，大量农村剩余劳动力奔向城市，而城市的生命线系统在规划建设时是以城市常住居民量为基础的，这就造成城市交通等等一系列问题。另外，城市经济的发展并不能跟上人口增多的步伐，导致就业机会有限、公共资源紧缺等，进而引发犯罪、公共卫生事件等。
5.城市公共安全管理不到位
除了纯自然灾害，几乎其它公共安全事件均可将其发生的大部分原因归结于城市管理者公共安全意识淡薄，管理体制不健全、管理机制不科学、技术手段落后等等
三、城市公共安全管理的问题剖析
（一）重视应急管理，预防管理不足
第一，忧患意识不强。由于城市公共安全事件的发生具有一定的偶然性，很多公共安全管理主体便心存侥幸心理，认为与其将精力和资源放在不确定的事情上，还不如把眼前的事情做好，再加上领导干部任期的影响、政绩的压力等，缺乏对预防工作的动力。忧患意识的欠缺，导致看不到公共安全事件存在的隐患和苗头，或者虽然看到了也不给予应有的重视并及时解决，致使公共安全事件的爆发。例如，群体性事件的爆发，往往有一个持续时间较长的社会矛盾积累的过程，其间也不可避免的呈现一些迹象，但很多管理部门或领导干部置若罔闻，甚至在频繁的上访发生之后，依然不予以及时疏导，最终导致不可收拾的局面。
第二，社会单位安全管理制度落实不到位。城市公共安全的实现需要XX和社会的共同努力，社会单位在预防公共安全事件发生上具有重要责任。目前，绝大部分单位都已按照相关规定制定了符合本单位现实情况的安全管理制度，但总体来看，制度的落实情况令人担忧，存在不少走过场的情况：该定期检查的不定期检查、该掌握的情况不掌握、该疏导的矛盾不疏导、该报告的事情不报告。基层预防工作的混乱，直接制约着XX的管理效能。
第三，宣传教育和培训不够。城市公共安全管理的预防工作需要XX工作人员和城市居民都具备相关的知识和技能，这就要求对他们开展有效的宣传教育和培训。目前，XX工作人员的培训项目中已不乏危机应对的内容，但预防管理的内容相对欠缺；对居民的宣传教育尚没有形成有效途径，绝大部分市民未参加过专门的教育培训。因此，预防公共安全事件的整体能力偏低。
（二）重视分工管理，合作治理不足
第一，缺乏系统的协同性。一个城市范围内所有负有公共安全管理责任的主体构成该城市的公共安全管理系统。当各个主体之间沟通渠道通畅、目标行动一致时，整个管理系统呈现正的协同效应；反之，当各个主体之间沟通障碍林立、目标行动分歧时，整个管理系统就会产生负的协同效应。职能分工、部门分立的常态化运作，导致城市公共安全管理的预防工作被分割成一个个条块，各个部门、各个层级都各司其职、各尽职守、各行其是，而当公共安全事件发生的紧急状态时，则陷入权力、责任、资源的混乱状态。
第二，多头指挥的冲突性。城市公共安全管理的预防和应对工作往往涉及多个管理部门和领导负责。然而，当我们面临突发事件时常见多头指挥的弊端，这必然会导致很多消极负面影响：多头指挥让下属无可适从，必然削弱执行力；在面临多头指挥特别是在重大公共安全问题面前，使执行人员很难解决问题，做出成绩，必然影响执行人员士气；从负责公共安全问题的指挥系统内部来看，也会因此产生矛盾。这样必然会带来这样的影响即在财力、物力、人力消耗的同时问题很难获得很好的解决。因此，对于每一类突发事件应急预案中必须列明突发事件应急组织部门和最终决策权归属问题就变得尤为必要。
第三，责任机制的模糊性。以问责制为核心的责任机制是有效的城市公共安全管理的重要保证，它为相关主体提供了鞭策动力。责任机制实施的前提是责任的明确划分。但在分工负责的运行体制下，会存在许多责任的交叉或责任的空缺，当公共安全管理预防和应对工作不力时，往往造成相互推诿，或者以共同负责的名义共同消解责任。
（三）重视XX责任，社会动员不足
第一，社会公众参与城市公共安全管理的意识不强。公众参与城市公共安全管理意识是公众参与城市公共安全管理的责任心和积极性问题。公众对于公共安全管理问题的积极性和责任心对于缓和、解决公共安全管理问题发挥着至关重要的作用。虽然在一定程度上我们不能否认在重大自然灾害等事故发生时，很多人士和企事业单位都会捐献自己的爱心和力量，但这不是社会的主流。当今社会对公共安全问题态度冷漠、行为迟缓、对结果不关注的现象依旧存在，尚未形成有效的公共安全管理关注的强烈意识，这无疑对解决公共安全问题是一个不利因素。
第二，社会公众参与城市公共安全管理的能力不强。社会公众参与城市公共安全管理需要以必要的能力为前提。强烈的参与意识只有配上较强的参与能力，才能为城市公共安全管理带来良好效果，否则，参与的不当反而会适得其反。当前城市居民由于相关知识的匮乏、培训渠道的短缺，在辅助XX管理城市安全的能力方面存在诸多不足，例如对身边社会风险信息的搜集和传递、对突发公共安全事件的应对、对XX公共安全决策的建议、与其它社会成员的协同，等等。这些问题一方面阻碍着公众参与意识的培养，另一方面成为XX吸纳公众参与的担忧。
第三，社会公众缺乏参与城市公共安全管理的途径。公众参与城市公共安全管理，除了需要自身具备较强的参与意识和参与能力之外，还需要XX所提供的合法、有效的参与途径。从目前来看，参与途径明显供应不足：信息渠道不畅，公众即便发现了身边隐含的危机或对相关领域的公共安全管理工作有意见，也没有明确的渠道进行反馈；缺乏相应的权利保障，在预防和应对过程中捉襟见肘；公民自组织的程度不高，没有专题性的针对城市公共安全的公民组织，导致个体力量过于分散。
四、唐山市世园会安全管理工作案例分析
（一）唐山市世园会前期安全管理工作
1、坚持稳步推进，全面落实安保筹备工作部署
作为首次承办世园会的地级市，市公安局没有可以参考的成功案例，没有可以借鉴的成熟范本，安保筹备工作伊始面临着“无设计、无资金、无场地、无警力”的艰难处境。为打破僵局，安保筹备组在市局党委的坚强领导下，反复研究，探索出路，最终确定了安保筹备工作主攻方向。一是安保组织领导到位。2015年3月，我局成立了以贾文雅副市长任组长，市局有关领导任副组长的安保工作领导小组，下设综合协调、治安、交警、消防等10个工作专班，抽调精干力量专门负责安保筹备工作，明确工作目标、组织架构、任务分工等五大方面、63项重点项目，所有工作项目全部实行挂账督办、定期调度，确保各项工作有序推进，不拖后腿。二是安保方案制定到位。我局根据形势任务和世园会安保实际，反复研究、几易其稿，完成了世园会园区安保方案和第一次、第二次压力测试方案、开幕式安保方案、安检工作方案和“大人流”应对工作预案等一系列世园会安保方案70余部，按照一项工作一个方案的原则，逐案明确了工作内容、目标、措施和责任，确保了各项活动的安保工作有章可循。三是安保责任分包到位。我局根据园区地域特点和安保工作需要将核心园区划分为东、西、南三个安保责任区，并成立多部门、多警种混编的东区、西区、南区、门区、周界、处突、案件查处等10个安保工作团队，具体负责指令执行，实行团队负责制和网格化管理，科学设置报警点、驻警点、步巡区和车巡区，并在水域设置巡防救援队伍，有效形成立体构筑、纵深配置、层层布控、梯次把守的网格化安保格局。四是安保警力部署到位。世园会期间，各项活动安保碰头叠加，且与暑期警卫交叉进行，警力不足、分兵作战的压力巨大。为有效解决警力调配问题，我局积极开展前期调研，精算市区警力，分析警力现状，测算警力缺口，配比支援力量，确定了“市区主体、周边辅助、远端支援、暑期轮勤”的警力调配方案，有效保障了高峰期用警需求。通过测算，市局党委提出了“民警+武警+安检保安”的安保力量配比方式，并根据各类安保力量性质科学划定职责分工，各警种各司其职、各团队紧密配合。此外，在省、市相关部门的大力支持下，我市为世园会新招录80名民警，我局根据园区安保需求，合理安排新警支援属地、门区及交警礼宾工作岗位，有效缓解了警力不足问题。
2、坚持以测压促实战，聚力攻坚
为确保世园会安全顺利开幕，我局前期对园区及各场馆、各门区反复踏查，查找安全隐患。并专门聘请了北京专业风险评估专家团队，详细论证各门区、各场馆的游客容量、风险部位、应对措施，及时通报世园会投资公司进行整改，共排查整改各类安全隐患114处，为运营期间针对性布警和差异性配警提供了重要的安保数据参考。按照市XX的统一安排，我局于3月10日，4月2日至4日，先后两次组织世园会安保任务单位参加压力测试，对园区安保和突发事件处置等工作进行了全面检验。特别是第二次压力测试，在连续三天的测试中，各任务单位全面落实市局党委安保工作部署，顶住了大人流冲击的压力。面对三天入园游客近50万（4月3日单日人数突破20万），园内最高时段达9万人的实际情况，特别是面对高峰时段3、5号门区聚集游客数千人的极限压力，力保了整体安全可控。顶住了风险部位考验的压力。针对世园会内龙山、热带植物馆、国内园、丹凤朝阳广场、电瓶车站点等高风险部位，制定预案，上足警力，检测人流、远端疏导，有效避免了大人流聚集，保证了游客安全。顶住长时间、高负荷运转的压力。
3、坚持以面保点，营造平安和谐的办会环境
社会面稳定是任何重大活动安保顺利进行基础，世园会开幕前，我局以国保反恐、破案打击、信访维稳、交通整治等九个方面为切入口，对社会面进行全面“净化”，先后开展凤城百日攻坚会战、打击“两抢一盗”、七个攻坚战等一系列专项行动，并将系列行动贯穿安保工作始终。行动中，全市累计破获各类刑事案件5987起，抓获逃犯1420人；处置化解群体性事件9批次244人次；依法打处进京非访人员1505人次；组建了11.6万人的红袖标安保志愿者队伍；对170多家娱乐服务场所、7700多家旅馆、460多家剧毒易制爆单位、2500多家涉爆单位进行了高频次检查；167名涉枪涉爆重点人员全部实现动态管控，创造了良好社会治安环境。同时，市局加强反恐防暴措施部暑，与新疆且末公安密切协作，对在唐的123名疆籍人员进行去极端化教育；加大对“法轮功”等邪教组织打击力度，破获了遵化F1609等一批部督、省督邪教案件；坚持底线思维、问题导向，组织开展风险评估与实兵演练，确保一旦发生暴恐等突发事件，能够闻警即动、快速反应，如开幕式前，对门区人流量大、聚集程度高的情况进行评估，结果为暴恐袭击风险度较高，为此，市局组织特警、武警混编处突力量，加强门区巡控检查、武装值守，加装道路与等候区硬隔离，及时发现处置突发情况，确保了门区绝对安全。
4、坚持层层把关，有效确保园区平稳运行
世园会进入平稳运营期后，我局本着“确保安全、服务世园”的工作方针，在全面做好安检核查、秩序维护、打击非法、维稳处突等本职工作的同时，主动作为、主动担当，为游客及园区提供了大量咨询求助、纠纷调解、数据分析等服务工作。一是严把入园检查关，确保人、物“绝对干净”。世园会期间，我局始终严把入园安全“第一关”，严格执行安检及实名入园规定，对每一名入园游客进行人身安检与身份核查、比对，设置红、蓝双色预警，加强各类重点人发现及处置能力，世园会期间我局利用身份核查系统核查入园游客205.1万余人，累计发现并妥善处置各类预警重点人员9683人。抓获刑事、治安、经济犯罪等网上追逃人员12名，依法妥善处理各类警情1765起。二是严把案件查处关，切实维护园区经营利益。针对世园会“黄牛”倒票案件，我局组织园区案件查处团队重拳出击，先后打击处理“黄牛”票贩8人，查扣门票200余张，涉及票面总额25000余元，对其中7名票贩予以行政拘留处罚；抓获一名持假残疾证入园人员，查扣假残疾证6本，并对该人予以行政拘留，抓获逃犯2人。三是严把信访处置关，妥善处理各类涉访案事件。开园期间，特别是重大活动期间，我局提前研判，提前部署，严密防范各类非访案（事）件，开幕式当日，即处置信访滋事群体及个人26人次，进入平稳运营期后，门区核查每天都会发现信访人员，为妥善处置此类问题，我局积极与信访部门沟通对接，根据信访人员类别，设定不同标准预警，分别采取放行入园、劝返、移交信访部门、拘留等不同处理方式，截至目前，未发生一起影响世园会的成形信访案（事）件。四是严把工作督导关，确保执勤警力正确履职尽责。为确保171天世园会安保能够高标准无折扣始终如一，我局实行常态督导制度，安保指挥部成立了由综合协调、治安、指挥中心、武警等部门组成的联合督察组，每天对执勤民警在岗在位、领导带头执勤、警容仪表、服务态度、履职尽责等内容开展现场督察，制发督察通报，通过横向到边、纵向到底的严格督导，确保全体民警都能精力集中，全力以赴，为安保工作的顺利进行奠定了坚实基础。
（三）唐山市世园会安全管理工作成功借鉴
2016唐山世界园艺博览会是迄今为止，我市举办的规格最高的国际性展会。面对高规格、长跨度、大强度的安保工作任务，全市公安机关在市委、市XX、省公安厅和市局党委的坚强领导下，创新建立世园会安保工作模式，按最高标准、用最实举措、以最佳状态、尽最大努力，全力投入世园会安保攻坚战役，全面落实各项安保措施，有效应对各种风险挑战。世园会开园100天来，园区“没有发生暴力恐怖事件，没有发生重大群体性事件及个人极端事件，没有发生恶性刑事案件，没有发生拥挤踩踏、重大公共安全事件和重大交通、火灾事故，没有发生敏感舆情和涉外案事件”，以园区的“绝对安全”保障了开幕式、中国—中东欧国家地方领导人会议暨河北国际经贸洽谈会、抗震四十周年纪念等系列重大活动安全，策应了北戴河暑期警卫工作。工作中，各安保工作团队指挥长尽心尽职、扑下身子，身先士卒、躬亲示范；广大执勤民警不计付出、无私奉献，夜以继日、忘我工作，100天来，园区累计投入安保警力93728人次，利用核查系统发现并妥善处置各类预警重点人员8274人，抓获刑事、治安、经济犯罪等网上追逃人员10名，妥善处理各类警情1765起，加班加点近50万小时。
1、抓关键，精细谋划，严密部署
2016年4月29日上午10时，世园会开幕，13000余名观众现场参与。开幕式能否成功，安保工作系关键，对此，省、市各级领导高度重视。根据前期现场踏勘情况及方案部署，开幕式当日，园区实施“一级安保勤务”模式，市局党委副XX、现场安保总指挥毕登义现场指挥，现场指挥部和各团队、各工作组主要负责同志全部在岗在位，3209名安保力量上岗执勤，严密把守“四道关卡”。一是严把人员审查关，开幕式万余名群众、志愿者、演职人员全部背景审查，前置安检或实名安检入园，入园人员、物品“绝对干净”。二是严把应急处突关，为应对开幕式可能发生的突发事件，所有门区安装防冲撞隔离球，并在门区和园内部署专门处突力量，增设核心会场安保力量。三是严把驻地看护关，各驻地酒店成立安保工作小组，安排警力进驻；每个酒店设置2个安检门、4个手持探测仪、8名保安员，加强巡控和秩序维护，确保了驻地万无一失和贵宾、嘉宾的绝对安全。四是严把交通疏导关，29日起，市中心区小型汽车采取尾号轮换限行，新增三条主干道公交车专用道，5轴以上大货车重要点段全天禁行，累计劝返大货车1350辆，发布堵点预测、车辆限行、分流管控等信息10万余条，发放《自驾车交通引导路线图》10万余份。
2、抓大事，以点带面，内清外查
100天来，园区及周边先后举办了中国牡丹芍药展、全国公路自行车冠军总决赛暨首届唐山全国自行车公开赛、国际精品月季展、国际花境景观展、中国—中东欧国家地方领导人会议暨河北国际经贸洽谈会、中国北方旅游交易会、抗震40周年纪念等系列重大活动，90多批次国家领导人、XX及参展客商代表团入园参观。园区安保部综合考虑系列活动点多、面广、线长等因素，提出了“以点带面、内清外查”的安保工作原则，对内，全面清理无关人员、车辆，开展工作人员背景审查，对外，严格执行入园游客安检及身份核查，切实将园区打造成确保活动整体安全的放心点、稳定点和支撑点。特别是在“7.28”抗震40周年纪念活动期间，xxxxxxx入园考察并参观，园内行程总时长约40多分钟。为确保xxxx考察期间安保工作“万无一失”，安保部全面总结前期重大活动安保经验，积极探索新常态条件下安保警卫工作模式，首次完成开放环境下国家最高领导人安保警卫工作，得到了中办、中央及省警卫局的高度肯定。一是协调沟通到位到位。7月24日，园区安保部向前线指挥部报送了《“四十周年纪念活动”期间需要世园会前线指挥部协调解决有关事项的请示》，得到了前线指挥部各级领导的高度重视和大力支持，夜场管控、人员及车辆管控、重点部位管控、信访管控等事项，均得到及时、有效解决。二是谋划部署到位。在多次实地踏勘基础上，安保部制定了周密的《安保工作方案》，抽调警力667人，采用“警便结合”方式，对周界、门区、路线、制高点、重点部位等实施全方位、立体式布控，实现了“两个确保”工作目标。三是履职尽责到位。27日，600多名执勤民警及安保部全体工作人员在园区开展“净场”工作，无关人员、车辆全部离场，有关任务单位核实登记留园工作人员3000多人，综合展示中心近400间房屋逐一清查封控，国际园、X园等重点部位全面管控。当晚至次日早晨，连续12小时对园区实行不间断巡查守护。28日，门区实行严格核查入园游客和耐心劝解相结合，当天上午核查游客总数14871人，其中63名重点人经民警耐心工作全部劝离，没有放入一名“不放心”人员，没有发生一起矛盾纠纷。
3、抓细节，动态调整，严格核查
100天来，世园会各项安保工作有序开展，与园区安保部统筹协调，细致掌握园区安保变化态势，及时调整安保部署，严格执行核查程序密不可分。期间，园区先后经历开园初期人数过多，外地团客大量涌入，夜场延时，“惠民直通车”开行夜场爆满等多种复杂情况，安保部始终坚持常态调度，动态收集园区现场安保信息，并与前线指挥部保持实时沟通。身份核查方面，开园以来，各门区即启动游客身份核查系统，划设红、蓝两色23种重点人员预警，逐人落实安检及身份核查程序，分类制定处置措施。特别是“7.28”安保期间，安保部与情报、科信部门结合，依托铁路客票平台及时补充重点人员信息库，调高重点人预警等级。据统计，世园会身份核查系统启用以来，共核查入园游客8274人，发现并妥善处置了各类预警重点人员7319人，抓获刑事、治安、经济犯罪等网上在逃人员10名。夜场安保方面，自6月20日世园会夜场“惠民直通车”开通以来，夜场入园游客数量持续攀升，最高值达到每晚2.9万余人，夜场入园游客总数突破59.5万人。为确保夜场安全，安保部认真分析夜场游客入园时段、驻留聚集区域等规律特点，及时调整方案部署，加强重点部位防控，制定日场、夜场“一套人马，两套方案”的布警模式，自动切换用警模式。
世园会安保，是对我市公安工作和公安队伍的一次大检阅、大锤炼、大推动、大提高。100天来，园区安保部及广大执勤民警不仅经受住了严峻考验，也为今后的大型活动安保工作提供了许多有益启示。
一是领导有力，团队负责是“平安世园”的组织保障。在市局党委的坚强领导下，为确保世园会安保工作组织有力、协调有序，市局党委建立了强有力的园区安保指挥部，各职能部门全部合署办公，同时，打破公安机关内部领导及部门原有工作分工，成立多部门、多警种混编的安保工作专门团队，“团队负责制”作为强化组织领导、明晰战时工作责任制的新型载体，是保障世园安保战时工作措施和岗位责任落地见效的重要手段，是避免各部门工作交叉重复的有效举措，是此次世园安保工作的最大创新和最大收获。
二是突出重点、注重细节是“平安世园”的关键所在。按照“严之又严、细之又细、实之又实”的要求，扎实开展风险评估，反复调研论证，制定了完备的安保工作方案和各类可能突发的事件处置预案，反复演练，查找漏洞和薄弱环节，不断完善提高。特别是紧紧围绕开闭幕式等重大活动，狠抓关键环节，强化细节管理，确保了绝对安全、万无一失。
三是向科技要警力、要战斗力是“平安世园”有力支撑。工作中，我市公安机关研发应用了大量高精尖技术设备，建成了“一个平台、两个中心、三个系统”的信息化安保体系，做到了信息化指挥、信息化督导、信息化落实，依靠现代科技手段，有力支撑了世园安保工作的无缝隙覆盖。特别是首次大规模应用的身份核查系统，对于发现管控重点人方面起到了关键作用。
目前，世园会已顺利闭幕，安保团队又准备迈向新的挑战，园区安保部及全体执勤民警将继续保持昂扬奋进、热情饱满的精神状态，继续发扬不怕疲劳、连续作战的优良作风，坚持底线思维、问题导向，坚持思想不松、标准不降、力度不减，一着不让地抓好后期各项安全工作。一是继续毫不放松抓好反恐维稳工作。积极与情报、反恐、信访部门结合，切实增强敌情观念和风险意识，坚持下好先手棋、打好主动仗，持续深化反恐防范应对、重点部位安防守护等工作，严防发生暴恐袭击、个人极端犯罪和重大群体性事件。二是继续毫不放松抓好园区安全管控工作。以确保不发生重大安全责任事故、不发生重大灾害事故为目标，继续加大园区、交通、消防管理力度，严格落实方案各项部署，坚持执行门区安检及身份核查，加大夜场重点部位安全巡控及游客疏导工作。三是继续毫不放松抓好队伍管理。把合理安排民警休整和做好各项安保工作有机结合起来，统筹兼顾、科学安排，继续保持各项工作的连续性和稳定性，继续保持广大民警良好的精神状态和旺盛的精力，严防各项工作措施断档失控，务求安保工作“善始善终”。
五、城市公共安全管理的完善对策
（一）在管理理念上，重视预防而不仅是治疗
1、形成防范意识
有效的公共安全管理活动有赖于成功的预防工作的开展，而预防工作的开展过程中防范意识又是先导和前提条件。始终保持对可能影响公共安全问题的一切因素的高度重视，要在头脑中形成对可能威胁公共安全管理的各种要素的重视。将这种意识作用于可能的作用对象的选择上、预防工作策略的具体开展上、预防工作的实际落实上、预防工作的评估检查上、预防工作的总结评估上。在现代城市公共安全环境的不断恶化的形势下，对城市居民的公共安全防范意识也提出了很更高和更多的要求，居民应积极主动的学习和加强公共安全防范意识。但是，毕竟个人的能力是非常有限的，XX作为城市公共安全管理的主体和主导者，有必要发挥其宏观指导的优势和作用，积极引导城市居民学习公共安全预防意识。目前，我国许多城市都已经开展了对公民的公共安全教育活动：如，开展进社区、进学校的城市公共安全的专题讲座和演讲、开展模拟公共安全危机的发生情景活动使居民切实感受和学习如何正确理性的应对随时会发生在身边的城市公共危机譬如，火灾逃生演习。总之，要把公共管理安全防范意识贯穿于公共管理工作的始终。
2、加强防范工作的落实
要重视预防工作全过程的系统完整。首先面临的是预防对象的选择问题。这是预防工作开展的第一步。我们要定期、不定期的组织相应的管理人员、专业人士、专家以及相应的风险评估咨询机构对自然、社会、企事业单位等各种组织可能存在的风险隐患进行评估，筛选出可能存在风险隐情的事件，并采取相应的防控措施；其次便是预防措施的制定问题，根据评估监测的可能存在公共安全隐患的问题，在组织、资源、资金、技术和信息各种条件综合作用下，制定出切实可行的预防措施和办法，并将这种措施和办法落实到具体工作中去；次之，就预防工作的落实来讲，在完成突发公共事一方面仍然不能忽视对影响公共安全事故带来影响的重要性的宣传和强调。另一方面，要做到有效的资源配置和任务合理部署；预防工作检查是对预防工作效果的检查，预防工作的开展势必要进行人力、物力、财力和时间投入，加之这种工作的性质是防患于未然，因此工作效果并不是很明显，所以必然会在一定程度上产生无视、忽视、不履行职责的组织和个体，不仅浪费了资源，而且更重要的是可能贻误对处理威胁公共安全事件处理的最有效时机，因此我们一定要对公共安全预防工作展开检查；最后要进行公共安全事件预防工作的总结因此，及时调整工作方式，改进预防工作的内容，使预防工作更有效。
（二）在管理视野上，重视相互合作而不仅是彼此分责，加强区域城市间的合作治理
1、建立跨城市的综合协调机构
我们不仅要建立城市内部各个部门之间的协商机制，而且还要建立起城市与城市之间的协商机制，以更好的应对城市的突发事件。以区域城市的集体公共安全为使命的跨城市综合协调机构，可设立在具有相对中心地位的城市，经不同城市间协商赋予其足够的权威，这就要求处于同一区域内的城市之间有协调机制以便于良好的沟通交流。处于同一区域内的城市之间，可以依托交通、信息网络、基础设施等的配套合作，相互之间取长补短、相互沟通、相互合作充分利用各自优势以发展成一个高效完整的统一体。在常规状态下，它充当信息传递、交流合作的平台，平常状态下，城市之间的频繁交流会是城市之间互相了解彼此的状态；在公共安全事件爆发的紧急状态下，它可以充当权威的指挥机构，依托于常规状态下交流的默契，可以很高效的应对突发事件。该协调机构的核心成员应是各城市直接负责主要公共安全事件管理的官员以及部分专家。
2、实现公共安全管理的资源互济与共享
城市之间的公共安全管理合作，不仅依赖共同的政策协商为基础，而且还需要各个城市之间互相进行配合和整合，这首先是要建立在公共安全的资源共享的基础之上。区域城市间的公共安全合作治理，除了具备有效的综合协调机构之外，还应实现充分的资源互济与共享，包括信息资源、人才资源、技术资源、设备资源等。各个城市之间充分发挥各自的资源优势，突出各自的特色，加强资源的综合利用，提高资源整体的利用率，以实现整体布局的优化。城市之间通过相关机制的安排，促成资源的有效流动，排除资源共享的障碍。如，以南方片区交通公安警务合作机制为例，其中来自广东省、海南省、广西壮族自治区的11家港口、海事交通公安机关、交通公安处和相关地方公安机关共同签署了合作备忘录，在区域框架内，实现资源和信息整合、共享，联合行动，提高了区域内整体的工作效率。
（三）在管理主体上，重视社会集体努力而不仅是XX单兵作战，加强社会动员和参与
1、XX与社会合作治理
实践证明，XX可借助其强制力量、组织优势、制度行为等输出公共安全这一公共产品(服务)，而且在传统观点看来，这种公共产品必须由XX负责。但是，管理对象相对于某一管理主体的可控性是实施有效管理活动的前提条件——对于那些完全不可控的事物而言，管理主体的任何管理活动将是一种徒劳。公共安全本身的控制难度就大，加之城市特性对其发生的扩大作用，使得城市公共安全很难受到XX单方的、完全的、全方位的管理。也就是说，对XX而言，城市公共安全的可管理性是有限度的。鉴于此，以XX为核心、社会参与的合作治理网络对走出公共安全管理困境具有显著意义
2、XX内部各部分有效联动
职能分工、权责明确本是现代管理的基本精神和基本要求，但它适用于常态下的公共管理。当公共安全事件一旦发生，医疗卫生、交通通信、物资需求、社会治安等问题便会立即一起爆发，客观上要求各项职能有条不紊、和谐顺畅。但由于各部门习惯于条块式管理，因此公共安全管理所需的联合行动往往面临巨大障碍。
XX内部各部门的有效联动，既包括前几章中提及的各部门在应急指挥机构统一领导下的共同工作方式，还应关注地方XX间合作问题，即相邻的地方XX之间在公共安全事件的预防和应对准备、监测和预警、应急处置和救援、恢复和重建等各个环节共享信息和其它各项资源，共同采取行动，发挥整体效果。城市各个部门之间要建立面向社会共同沟通参与合作的机制，争取本部门对其他部门工作的理解与支持，按照相关规定协同办事。
结论
本篇论文以唐山市世园会安全管理工作案例为例，通过对我国城市公共安全管理发展情况调查分析，针对如何保障城市的安全与稳定，如何完善并创新城市社区公共安全管理制度，提出许多关于唐山市世园会安全管理工作发展对策。建议不仅能确保城市居民公共安全、改善市民的生活质量，防御公共危机，提升社会稳定，加快城市发展，同时更有利于推动城市经济发展，促进社会和谐发展。
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