遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
一、比例原则的内涵及其在我国行政处罚中适用的不足
比例原则天然的体现了其对自由裁量控制。在法律规定的处罚幅度范围内，以比例原则作为考量的基点，能实现最大限度的公平。相反，对比例原则的漠视，往往会导致行政相对方采取行政复议或行政诉讼请求救济，无端增加诉讼成本消耗行政资源，对于行政机关行使管理职能产生负面影响。[①王建宾.比例原则在我国行政法上的引入与实践[J].北京建筑工程学院学报,2013（1）.13页.
②张建明.简论行政处罚权[J].行政与行政法,2004（1）.10页.
（一）比例原则的基本内涵
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
比例原则有三个子原则，妥当性原则、必要性原则、法益相称性原则。第一，妥当性原则是指行政行为的实施应当有益于行政目的的实现，或者至少部分有助于行政目的的实现。如果行政行为的实施根本不可能实现行政目的，那就是违背了妥当性原则。②我国《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政部门的任何行政行为都是为了一定的行政目的而存在的，是先有了行政目的，才有了与之相对应的行政行为。因此，在涉及行政处罚是否妥当的问题上，这一原则就显得尤为重要。遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
（二）我国行政处罚比例原则在适用中存在的不足
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。同样的行为，如果在一个地方受到较轻的处罚，在另一个地方却受到较重的处罚，这也是不公平的。[赵振强.行政处罚中情节严重的认定[D].山东大学，2008：45页..]
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。靠人治建立起来的权力运行体系根深蒂固，难以突破，权力行使不透明、暗箱操作、利益交换、特权腐败，尚未真正实现权力在阳光下运行。所以，要加强执法人员进行行政处罚时合理且适当的运用比例原则，就必须提升执法者的法治意识。
最后，从行政处罚司法层面来看，存在对比例原则的漠视等问题。我国行政裁量司法审查的模式是以合法性审查为原则、合理性审查为例外，这样的规定使行政裁量审查制度在指导思想上就存在着误区，造成了合法性审查和合理性审查的割裂，以及对合法性审查形式化的理解和适用。导致司法审查中认为只要行政机关在法律法规规定的范围内行为，就只存在合理性原则，只能在合理性原则的范围内进行审查，不考虑裁量行为是否在实质上存在违法的问题。合法性审查就只从裁量结果的角度出发，一般不考察在行政行为的过程中，行政机关是如何进行裁量取舍的，而且重点审查行政机关在法律适用上的裁量，一般不考察行政机关在事实认定上的裁量。
二、比例原则在行政处罚中适用的重要性
行政处罚遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
（一）有利于规范行政自由裁量权，保障公民合法权益
行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。在行政处罚中，恰当适用比例原则，有利于行政相对人受到行政主体平等对待的权利。行政处罚是以行政违法为逻辑前提的，正是由于行政违法行为的存在，才会给行政相对人带来相应的处罚后果。[何景春.行政比例与合理性原则的比较研究[J].行政与法，2005（3）：16页.
司法实践中，对于一些为行政相对人课予负担或施加不利影响的行政决定，国家行政机关违反行政比例原则、滥用自由裁量权是导致行政处罚“显失公正”的根本原因。譬如《环境噪声污染防治条例》第40条规定:“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业、事业单位,按照国家规定加收超标准排污费外,可以根据所造成的危害后果处以罚款、或者责令停业、关闭”。如果某市人民XX对某一经限期治理但未完成治理任务的企业,根据其排污原因和情况在征收超标排污费的同时,处以罚款就足以防止违法行为的再度发生,但却给予了停业或关闭的处罚,从而导致该企业全体职工失业,生活无着,且机器设备全部报废。那么,这种行政处罚就可以被认定为违背了行政处罚比例原则，并且对相对人的利益造成了巨大的损害。
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。”[徐丹.行比例原则在我国行政法上的引入和应用[J].行政与法，2006（8）：6页．
②黄志宇.行政处罚中比例原则的适用[J].法制与社会，2009．
]相对人的权利保障是法治社会国家对公民人权的保障，相对人权利的保障，从宪法的视角来看就是公民基本权利的保障。行政相对人的权利保障是人权保障在行政法领域的具体体现。
（二）有利于实现行政处罚惩戒与教育功能的平衡
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。[]
我国《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。本条中虽然没有明确规定比例原则，但是从其“公正”、“危害程度相当”等词语中还是可以看出其中包含了比例原则的精神，可将这一条看作我国《行政处罚法》对比例原则的承认。遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
公众对行政裁量基准不具有专业知识和经验理性，但对自身利益的需求和裁量标准制定的利弊分析具有自然理性，伴随着依法治国的深入，我国的行政理念发生了深刻的变化，探索有效制约行政机关的权力，对于惩戒与教育行政相对人和行政裁量的范围有着深刻意义。防止行政机关行使实施行政处罚时裁量逾越或是超出法律赋予的范围，减少行政机关怠于裁量以及因故意过失或错误而不行使裁量权具有积极影响。
行政法律关系中行政主体和行政相对人之间的应然状态在“平衡论”中得以厘清，即行政法中行政主体所享有的公权力和行政相对人的权利之间存在矛盾和紧张关系的实际情况下，两种利益应当得到平衡。这样，行政机关的行政行为才能被公众所接受。
三、国外行政法比例原则介绍及借鉴意义
从世界范围来看，目前西方发达国家逐渐形成了较为完善的行政处罚比例原则的适用制度，而我国能够从这些国家的实践中，吸取一些值得我们学习的宝贵经验。
（一）国外行政法比例原则的适用
在德国，比例原则在行政法上，学者通常认为是一个具有宪法位阶的行政法治原则。在行政法治上，依照比例原则，行政机关行使行xxx侵犯人民权利时，固然必须有法律依据，但是必须选择侵害人民权利最小的范围内行使之。所谓比例，原则指实施XX行xxx的手段与行政目的之间，应存在一定比例关系。[①王建宾.比例原则在我国行政法上的引入与实践[J].北京建筑工程学院学报,2013（1）.
②黄学贤.行政法中的比例原则研究[J].法律科学,2001(1)：5页.
]这就是说，行政机关的行政行为，除了符合行政目的，不得逾越必要范围之外，尚须与达成的行政目的之间，保持一定的比例，否则便属滥用职权行为。
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
（二）国外关于行政处罚比例原则适用的借鉴意义
目前，我国《行政处罚法》只简单地规定了行政处罚应当遵循公开原则、职能分离原则和回避制度。借鉴国外的做法，如德国法自1980年代开始反思传统方法论的不足:传统的行政法教义学在基本法第19条第4项的规范脉络之下，太过强调行政法对个人权利的保护面向，也因此太过重视司法审查在行政法体系中的地位，进而忽视了个别行政决定应该如何作成的问题，也因此无法精确掌握行政行为与行政决定应该如何加以拘束的问题。高估法律对行政的控制力，或者单纯强调行政自主空间均是有失偏颇的，需要寻找“第三条道路”，既要巩固行政合法性，又要坚持行政决定的“正确性”。为了实现这一目的，德国学者还主张应该放眼行政学、经济学、社会学、政治学等寻求科际整合，目的在于“要求在立法、法适用时应考量所采取之措施的后果”。
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。
遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性，综合各地的各种规定，其中最主要的就是对处罚进行量化，将以前规定的一些幅度较大的处罚，再进行一些细化，从而减少执法者主观意志的作用，减少执法的随意性。
四、完善我国行政处罚比例原则适用的建议
虽然我国《行政处罚法》的许多条文体现了比例原则，但是在具体的行政处罚行为实施的过程中，具体的裁量怎样符合比例原则依然是个盲点，这就导致了同一个行政处罚的条文在具体适用过程中因时间和地域的不同而出现了多个不同的处罚结果。[①王建宾.比例原则在我国行政法上的引入与实践[J].北京建筑工程学院学报,2013（1）.13页.
②张建明.简论行政处罚权[J].行政与行政法,2004（1）.10页.]针对这些问题，我认为可以采取以下几个措施。
（一）立法明确行政处罚比例原则
法律信仰来自于对法律的尊重，法治XX的建设依赖于公民和XX公职人员的法治观念的树立。增强全民法治观念是建设法治XX的前提条件。行政处罚立法明确比例原则也是我国在行政处罚运用比例原则过程中的必经道路。②
就我国而言，我国《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。[
由于社会生活的纷繁复杂、灵活多变，行政机关在处理行政事务时所面对的情势也是各不相同的。为了使行政机关灵敏有效的应对这些繁杂的事物，能够快速有效的实现社会目的，赋予行政机关以自由裁量权是必须的，但是自由裁量权过大，可能容易造成执法人员滥用权力，会对人民的基本权利造成侵害，所以，从立法上要妥善处理，自由裁量权与人民权利之间的关系。相比之下，由于司法机关的被动性，以司法审查的方式来控制自由裁量权的力度明显比较小，所以这一重任就落在了行政立法的肩头上，只有合理科学的立法，能够很好的控制行政机关行政处罚的恣意性，从而更好的保护公民的权利。
（二）细化行政处罚裁量权的基准
通过立法进一步完善行政自由裁量权管理制度。在我国现有的行政法律体系中，有一些法律规定涉及了对行政自由裁量权的规范和管理，还有一些地区出台了规范行政自由裁量权的地方性法规，例如广东省广州市就以地方行政法规的形式出台了《广州市规范行政执法自由裁量权规定》，其中的第三十九条规定：市级行政执法主体应当建立健全行政执法裁量权基准制度，制定行政执法裁量权基准，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，由市人民XX法制机构审查后，统一向社会发布。行政执法主体应当按照行政执法裁量权基准进行行政执法。市、区人民XX法制机构应当对行政执法主体执行行政执法裁量权基准进行监督。
（三）加强法院对行政处罚案件的合理性审查
行政法治要求行政处罚的行使不但要合法，而且也要合理，因此，人民法院对行政处罚权不仅要进行合法性审查，也要进行合理性审查，同时也应审查行政处罚权运作是否符合比例原则的具体要求，这是法治社会的更高要求。但是从我国目前行政审判的现状，法院、法官的独立性、专业性，法官的专门法律素质与行政知识等方面来看，在行政审查中贯彻比例原则还是面临着不小的难度。
从行政诉讼的角度，法院应当审查行政机关是否遵循比例原则、行使的自由裁量权是否在合理的范围内。并且，在充分尊重行政主体裁量权的基础上，处理解决行政争讼，兼顾行政目标与相对人利益，在确保行政目标的前提下，使行政相对人权益受到最小遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。考虑的因素、是否过分夸大或缩小某些因素的效果、是否听取了反对者的意见、是否研讨了替代方案等。
比例原遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文采用比较研究和文献检索研究，从分析行政机关机关进行行政处罚时运用比例原则的重要性、困境、完善措施方面入手，结合国外典型的行政机关运用行政处罚比例原则的经验，解读我国行政机关适用行政处罚比例原则面临的困境及借鉴国外行政机关的有益经验。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。。
综上所述，在我遗憾的是，现今中国仍存在很大一部分行政机关机关在进行行政处罚时，由于运用比例原则不当，导致裁量空间偏大，行政机关随意执法、滥用裁量等问题越来越突出，这样一来，不仅仅会侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，损害法律的效力和权威，甚至还会对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。本文旨在通过探讨完善行政机关适用比例原则的措施，更好地发挥行政机关的能动性。基于我国目前的行政处罚的整体状况,比例原则本身具有的客观性可操作性的特点，以及它对于自由裁量权较好的控制作用，在有效地约束行政处罚权的任意行使，缩小执法者主观意志的随意性等方面十分有效。因此，对于我国行政处罚比例原则的适用，还有必要在理论上不断地探索，在实践中不断地完善。
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