摘要：中国当前的养老保险制度正在从基于企业的养老保险计划向社会统筹转轨，从现收现付制向个人帐户实帐型转轨。近年来养老保险基金出现赤字的现象，基本养老保险扩面以及加强养老保险管理和政策执行力度也是当前养老保险制度建设所面临的主要挑战。同时，中国养老保险制度定量微观研究还是相当缺乏的，这些定量微观研究对于确定政策方案是十分重要的。
关键词：养老政策；养老机构；养老保险
中国受国情和人口政策的影响，虽然拥有广袤的土地，但是人口数量比起大多数国家，将面临严重的老龄化危机。早在1999年联合国公布了中生育率和中死亡率预测结果，结果显示，中国的65岁及其以上老人占总人口的比例从10%到20%所需要的时间应该为20年，也就是从2017年到2037年，而这一比例日本需要23年，从1984年到2007，X需要57年，从1970年到2028年，德国需要61年，从1951年到2012年，瑞士则需64年，从1947年到2011。通过这些数据的对比，能够看出中国的老龄化速度要快于其他大部分国家，这对处于工业化阶段发展中的国家来说，无疑具有很大的挑战性和风险性[1]。
中国属于一个发展中大国，其体制转轨正在进行中，中国要发挥其在市场竞争中的劳动力优势，中国企业中充足而廉价的劳动力是其与世界竞争的强有力武器。老龄化的加快将会随着年轻在职人员的数量和比例有所下降，也有困难会使中国失去这种相对优势。另外，在当今现代化社会进程中以经济建设为核心，公共事业需要的财政投入力度较大。随着老龄人口的急剧增多将会造成社会保障养老财政负担的加剧，不但会使我国的养老保险基金供给陷入危机，而且会造成年轻一代的养老负担加剧，因此进一步影响我国社会全面改革的进程。中国的养老保险体制将会因为人口的老龄化处于一个新的阶段，一个旧制度与新制度选择的关键期。
一、当前中国养老政策的现状
（一）中国目前的养老政策概述
目前人口老龄化已属我国基本国情，据统计，2016年底我国60岁以上老人数量约2.3亿人，占总人口数量的16.7%，65岁老人数量约1.5亿，占总人口数量的10.8%，而专家预测到2050年，我国老龄人口数量将达到全国总人口数的三分之一。人口的老龄化对我国的各方面发展都会有深远的影响，如经济、政治、文化等，如何应对人口的老龄化成为了我国一项关乎国情的战略任务[2]。
随着家庭规模的不断减小，现代西方观念慢慢的流入中国，还有我国传统的大家庭制度所依赖的经济基础的转变，导致了我国的养老观念和养老实践慢慢的由传统转向了现代。子女对于父母的赡养行为及赡养模式也发生了变化，他们的自身养老观念是经历了哪一种转变，都是我们要研究的问题。
我国的农村地区，养老问题更突出的是民生，它牵动着各家各户。我们迫切希望能够尽快找到有效的解决途径，使其既能符合民意，还能转变村民的“养儿防老”这一传统观念。所以我们着眼于农村地区的实际情况，探索乡村养老模式的多元化，并且其独特的价值吸引了我们的视线[3]。
现阶段，我国实施的养老政策属于“多元整合”，即由家庭养老、社区养老和社会养老三者结合起来的模式，可是养老的责任更多的是由女性所承担。如果对现有的养老政策进行评估，我们会发现以家庭为基础的养老政策使得两性不平等的劳动性别分工加剧。那么理想型的养老政策及如何关注性别公正和代际公平，都是我们需要关注的养老政策变革。
（二）养老政策的现状
社会养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。我国虽然银行保险出现的比较晚，但是其发展速度是相当快的。根据养老保险的概念我们清楚知道劳动者年老或者失去劳动能力之后，根据他对社会所作出的贡献及所具备的享受养老保险资格或退休条件，可以按月或者一次性给付所应得的保险基金，其用途主要是保证职工退休后能够有基本的生活。
社会养老保险并没有从根本上解决养老问题，仅靠社会养老保险无法实现“丰衣足食”安度晚年的愿望。目前我国的社会养老保险只是基本上解决了老人的退休养老问题，不能保证老人退休后的生活水平不会下降。根据xxxx发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以及《xxxx关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，《决定》实施后参加工作的职工，个人如果缴费满足15年，等退休后是可以每月领取基本养老金的[4]。社会养老保险资金的主要来源有：一个是用人单位按照上一年度职工的月平均工资的20%提取，另一个是个人则按照工资的8%提取。退休后职工可以按月领取基本养老金。而且基本养老金的高低是与个人缴费年限的长短、缴费基数的高低以及退休时间的早晚有直接关系。他们的基本养老金是由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。
个人账户养老金月的标准是个人账户储存金额除以计发月数，计发月数是根据职工退休时我国城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄及利息等因素确定。假定某地上一年度的在岗职工每月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值是1000元，缴费年限满30年他就可以每月领取300元基本养老金。又假定该地区平均预期寿命为80岁，个人账户养老金发放的比例是按本人账户储存金额除以240，则该人60岁退休时，假如个人账户累计的总和是6万元，那么，他退休以后每月可领取250元，算法是60000÷240，这两项合计为550元，这点钱将够解决人们基本的养老问题。完全不能让老人们退休后“丰衣足食”、安享晚年[5]。
中国旧的养老保险制度是根植在计划经济土壤之上的，有如下基本特征：1、我国养老保险的覆盖范围较窄，包括国家机关、企事业单位和部分城镇、集体企业或职工中的固定工，小集体企业、私营、三资企业职工及个体户业主都没有被纳入保障范围。2、养老基金的来源渠道分两个部分：国家机关和事业单位的基金来源是国家的财政拨款；企业职工养老费用的来源是企业生产性的收益，并且在企业营业外列支。其实质来源都属于国家预算。3、现收现付的筹资模式。实行代际之间的收入再分配政策，现在工作的人需要供养已退休的人员。基金的筹资需要保持收支平衡的原则，基本不留积累，易于管理。4、以单位为“单位”的封闭运行。每个单位只需要对本单位的退休者进行负责，这表现出了显著的单位化特征。5、管理制度分立的非统一的制度安排。国家机关与企业职工这两个系统并行，但是分割管理，分割实施。离休和退休制度并行。
二、当前中国养老政策存在的问题
现在的社会养老保险制度容易造成人的依赖思想，严重阻碍了自我养老保险的意识提高，社会养老保险制度无法与国民收入分配变动的趋势适应。自改革开放以来，我国的国民收入趋向于向个人倾斜，国家的财政宏观调控能力比较弱[6]。1980—1995年，我国的财政收入占国内生产总值的比例由25.7%降为10.9%。与此同时，居民的个人收入增长十分迅速。按当年的价格计算，1978年到1995年之间，城市居民的年均收入以15.9%的速度在增长，城市居民的年均存款余额也以34.3%的速度在增长，由每年的154.9亿元增加到了23466.7亿元。而与之形成鲜明对比的是，我国现在的绝大部分社会养老费用却依然由国家和企业承担。这样不仅造成国家和企业的负担过重，十分不利于国民经济的健康长效发展，对于人们的自我养老保障意识提高也很不利，造成了过分依赖于国家和企业的局面。
（一）养老保障制度“碎片化”
1、养老保险覆盖率低
社会保障体系仍不健全，许多人群无法得到保障，无法从根本上解决社会养老问题。社会养老保险覆盖范围过窄，仅包含城镇中有固定工作单位的人，城镇中的自由职业者或待业人员以及广大农民是无法享受的。全面而完善的社会保障体系是应该包含所有人群的，也要包括非城镇人口，也就是我们通常所说的农民，他们也应该参加基本的养老保险，在其达到法定“退休”年龄时也能按时领取养老金。但这是一个非常艰巨而漫长的任务，短期内想完成是有一定困难的。目前就算在城镇人口也并不是所有的人都加入了社会保障体系，也有排除在基本养老保险之外的人群，主要指那些待业人员和自由职业者，他们是没有工作单位的人，或者说没有固定工作单位的人。这些人的养老应该问题怎么解决，是我国当前研究社会养老保险的一个不可回避的难题。显然，社会养老保险想要普及在短期内是无法解决的[7]。
2、统筹层次低
目前我国还没有建立成国家层面的统筹局面,大部分还是属于市县级统筹,也只有个别的省份建立了省级统筹,导致养老保障制度的“适用性”、“便携性”差,关于养老保险的具体改革方案、基金的调剂和政策制度等相关问题都是由地方XX决定的,而各地区在缴费和待遇的标准等具体方面的政策却千差万别,在经济发达的沿海地区养老金已累积达到几百个亿,而那些老工业区和一些经济不发达的贫困地区却收不抵支,养老基金很难在全国的范围内进行调剂,这就使得劳动力跨区域的流动方面会存在诸多的困难。
3、养老保险收支严重不平衡
随着人口老龄化的高峰期临近,我国的支付压力日益增大。据统计,1980年时，我国的在职职工与退休人员的供养比是13∶1,1990年是10∶1,到了2003年,这个比例已经下降到了3∶1。此外,每年新增的退休人员达300多万人,如果现有的政策不加以变,社会统筹的养老金收支均衡赤字将会凸显出来[8]。
4、养老保险转轨成本高
我国社会养老保险费的交纳标准要求过高，所参与人员的负担过重。较高的社会养老保险费交纳标准及替代率，会造成国家和企业的负担过重，一部分参与者将无力负担，对于国民经济的健康发展十分不利。我国的社会养老保险制定的替代率为90%左右，而国际上一般仅为45%-50%。我国企业的养老保险中，单位和职工个人的保险费交纳标准占到职工工资总额的28%，单位和职工个人均感到难以承担。可是降低了交纳标准，则势必会由国家财政补贴，很可能会导致国家严重的财政危机。
历史欠账形成了沉重的转轨成本,已经退休的“老人”和1997年养老制度改革前参加工作的“中人”都,需要靠改革后的“新人”所缴的费用供养,形成了个人账户空转。2008年养老基金的“空账”已达1.4万个亿。
5、养老金“双轨制”监管力度不够
我国的养老金实行的是“双轨制”退休制，也就是企业的职工实行“缴费型”，机关和事业单位均由国家财政统一发放[9]。我国在这种“双轨制”的养老保险制度下，间接的造成了企业与机关或事业单位的退休人员在退休后的养老金上会存在明显的差距，这也是广大企业职工不满的导火索。由于转制等其他原因，制度最开始的历史债务问题、双轨制下的公平问题等等都在直接影响着我国广大的非国有企业缴费积极性。所以现实就是我们必须在制度的设计上面作进一步的完善。
6、养老保险基金保值增值能力低
现行的制度是要求养老保险金上面的余额除了满足两个月的支付费用外，80%左右都要用于购买XX的债券或存入银行，但是近期银行的存款利息率低于通货膨胀率，这导致了养老保险金的结余在不断贬值，势必会加重未来一定时期内的养老保险负担，同时也会增加国家在养老保险方面的支出负担。
7、养老保险缴费率高
全国23%的基本养老保险费率明显高于世界10%的水平,也超过国际20%的警戒线水平；养老保障标准低,城市基本养老保险月均1000元,而农村不到100元。
（二）养老资源严重缺乏
1、养老设施总量供不应求
现有的养老服务制度还基本上属于“补缺型”的制度框架,主要是保障“三无”和困难老人的最基本生存,服务面相对来说比较狭窄,还没有未形成系统化的、对全体老年人有益的服务体系[10]。
养老的床位供给数量现在是严重匮乏,供需矛盾十分突出。据统计,截至2008年底,全国共有各类老年福利机构37623个,养老床位245万张,仅占60岁以上老年人口的1.5%,不仅低于发达国家5～7%的水平,也低于一些发展中国家2～3%的水平;虽然近年来民办养老设施有了相当发展,但即使像经济发达的北京市,每百名老人拥有床位也仅为1.5张。
在养老服务供给不足的同时,又表现为供给相对过剩,有些养老机构设施落后,生活缺乏情趣;有些又过于奢华,收费过高,致使许多老年人望而却步。结果是本来为数不多的养老机构利用率不高,远低于发达国家老人进福利院5%～7%的社会供养比例。
2、养老服务队伍的职业化建设滞后
从岗位职责和专业技能看,我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。最突出问题是专业技术人员严重缺乏。以养老护理员为例,我国城市失能和半失能老年人占14.6%,农村已超过20%,这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算,我国最少需要1000万养老护理员,但目前全国老年福利机构的职工只有22万,取得养老护理职业资格的仅为2万多人,不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相差巨大,而且无法满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。同时,服务队伍的整体素质较低,专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。
（三）老年产业发展滞后
我国人口老龄化的压力是日益加剧，单纯依靠社会养老是很难解决此问题的。西方发达国家的老龄化现象通常是在步入工业化社会后才出现的，而且老龄化速度比较慢。我国的工业化刚刚处于起始阶段，而且经济建设所需资金比较集中，这种情况下便进入老龄化，使得资源的配置陷入了困境。据统计2016年底我国60岁以上老人数量约2.3亿人，占总人口数量的16.7%，65岁老人数量约1.5亿，占总人口数量的10.8%，到2030年时，我国60岁以上的人口数量将达到3.4亿，约占总人口数的21.36%。目前，我国的基本养老保险基金是属于现收现付和基金积累相结合的部分积累制，这样的平衡方式在我国人口老龄化真正到来时，将会造成资金需求的迅速增长，而社会负担也会加重，显然，单单依靠社会养老是很难解决这一问题的[11]。
1、老龄产业供需矛盾突出
我国老龄产业尚处于启动阶段,与巨大的市场潜力相比,老年产业远远落后于市场需求。作为一个横跨第一、二、三产业的综合产业体系的老龄产业,目前只在老龄医疗、医药、保健品方面有所发展,其他老年人专用品开发得很少。没有制定发展老龄产业的优惠政策,老人专用商品及精神文化用品开发不够,老年服务业、咨询业及旅游业等大有潜力的老年消费产业发展不够。
2、老龄产业缺乏相应的政策支撑
老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长,需要有相关政策的扶持,尽管目前一些重要文件都提到了重视和发展老龄产业,但很多都是原则性要求,缺乏具体配套的政策。即便是已出台的相关政策上,在实施过程中由于受到部门利益等不同因素的影响,还存在落实难的问题,这在很大程度上限制了社会力量的积极参与。
3、老年产业发展处于无序状态
老龄产业起步晚,现有市场管理大多还是依照旧有体制。老龄产业市场缺乏统一的市场规范和行业标准,缺少有力的行业监管机构,造成老龄产业的产品和服务总体质量不高,处于无序运行状态。缺乏行业标准导致了不正当竞争,引发消费者对整个老年市场不信任,这样一来,想正当生产和经营的厂家、商家也不敢轻易涉足该领域[12]。
4、老年产业投资不足,缺乏规模效益
我国人口老龄化是在未富先老的情况下发生的,老龄化速度和老年人不断增长的需求比例远远大于老龄产业资金投入增长的比例,XX解决老龄问题和促进老龄产业发展的经济实力远远不够,同时老龄产业吸收的社会投资也十分有限。大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境。这就造成了老龄产业发展资金上严重不足,以致形成现有老龄产业层次不高,整个行业后劲不足的尴尬局面,难以形成规模效益。
（四）老年事业体制机制不顺畅
1、老年工作运行机制不健全
现行的XX养老职能大多分散在XX的各职能部门,民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门均在搞老龄工作,XX各职能的老龄工作缺乏整体规划和行动协调,XX各职能部门各自为政,很难形成统一的管理,老年工作管理主要是民政部门在做,其他部门与民政部门缺乏有效的配合和协调沟通。人、户、单位分离现象严重,造成现有公共服务设施使用效率低下。
2、社会养老意识不足
由于我国进入老龄化社会的时间不长,对人口老龄化将带来的挑战尚未得到充分认识,在应对老龄化的举措上缺乏统筹,也对未来老龄化挑战缺乏准备,人口老龄化问题的战略地位还没有得到足够重视。对人口老龄化社会发展方式的认识还不深入,应对老龄化问题的政策主要集中在老年人口养老问题上;缺乏对就业、抚养负担、代际公平等与劳动力供求和接续等政策安排;缺乏鼓励老年人参与社会发展、推动老龄产业发展、促进健康老年群体收入,挖掘二次人口红利的政策。老年工作评估制度没有建立,难以对为老服务的效果、效率进行质量评估[13]。
（五）收支矛盾大，基金资源来源单一
当前保险费的收入、财政补贴、利息收入是我国养老保险的主要基金来源。其一，由于现阶段我国经济条件的制约，在加上很多地区出现了收不抵支的现象，这就直接加剧了我国保费欠缴的不良情况，而且原有的保费积累也在逐渐减少。其二，再加上现阶段我国投入基金的保值增值幅度又不明显，而且我国现阶段人口老龄化现象日益加重，弹性收缴与刚性支出的矛盾也日益激化。。养老金的收缴和支出的矛盾日益突出也直接反映了我国现阶段要面临人口老龄化的主要问题之一。
（六）金管理效率低，公共养老金替代率高
养老金替代率的高低直接关系着公共养老金的高低，它们之间有着正比例的关系。即基本养老金替代率和公共养老的支出比例是相辅相成，同向增高或减少的。再加上我国规定养老金在提前留够2个月支出以外的基金应该全部用于购买企业债券、国债、投资股市、银行储蓄等等。不能投入到营业性机构和金融机构，这就导致了基金收益甚小，无法真正满足现阶段我国实情对养老金的需求量[14]。没有很好的建立有效增值机制和在投资经营上比较差。其次还有有关部门监管力度不够，造成大量贪腐现象。
三、建立社会养老保障制度的对策建议
（一）加快养老保险立法进程，完善养老保险法律体系
发达国家及许多发展中国家在建立和改革养老保险制度时，通常都以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，依法实施养老保险制度改革。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚100多年，从应对人口老龄化加速发展的需要出发，加快我国社会养老保险立法进程显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。
（二）丰富养老资源
如今的居民养老已不局限于基本的养老生存状态，还需要丰富老人的生活，所以为老人配备的养老设施要齐全，而且不能过于落后，收费也要合理，让更多的老人晚年生活充满情趣。另外还要丰富我国的养老服务队伍，通过宣传的方式等，让更多人从事这个行业，为我国的养老服务队伍培养出更多的专业人士，让那些失去或半失去生活自理的老人能够享有最专业的护理和照顾，同时还要提高养老服务队伍的素质和服务质量，使老人能够安度晚年。
（三）扩大养老保险覆盖面，促进社会和谐发展
在城镇职工中，以私营企业职工、外资企业职工、个体工商户、自由职业者等为重点，扩大城镇养老保险覆盖面。农村城市化过程中，农民土地使用权转移、年轻劳动力向城市转移、农村人口老龄化加速，传统家庭养老功能弱化，将养老保险覆盖到农村很有必要。由于我国区域经济发展不平衡，建立农村基本养老保险制度要因地制宜、分步实施，逐步建立以个人缴费为主、集体补贴和国家扶持为辅、自助互济的农村养老保险制度。
（四）积极发展老年产业离不开XX的支持
我国的老龄人口众多，应该充分利用这些现有资源，创造丰富的价值。国家应该出台一些相关政策，支持老龄产业。规范统一的市场和行业标准，加强行业监管机构,提高老龄产业的产品和服务总体质量，使其处于有序运行状态。加强老龄产业的行业竞争力，促进消费者对老年市场的信任度，让更多的经营和生产厂家、商家对老龄产业产生兴趣，进而投资老龄产业，使老龄产业得以长效有序的进行。
（五）加强XX监管，确保养老保险基金运营的安全完整
一是要对养老基金投资运营实行严格的特许经营权管理制度，严格控制投资公司的数量和质量；二是要对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策，用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动；三是要明确投资公司的责任权限，防范和化解基金运营中的投资风险，保证投资项目风险最低；四是建立健全养老保险基金投资的监督管理体系。包括加强养老保险基金的财务管理、严格审核各项投资计划．检查基金投资经营状况等，以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。
（六）扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系
提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。
（七）建立多层次社会保险基金监管体系
实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由XX成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由XX直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。
总结
“老有所养”一直是中国亿万农民最关心的问题之一在全面建设小康社会的历史时期逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展实现农民社会保障权利的重大举措。社会主义市场经济体制的确立，经济结构的战略性调整，特别是国有企业改革的日益深化，非公有制经济的全面兴起，对建立和完善社会保障体系提出了迫切要求。当前，企业基本养老保险工作正面临诸多新变化、新情况、新挑战，急需进行全面创新，要主动跟上企业改革的步伐，适应市场经济体制所要求的社会保险体系建设的需要。
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