“三社联动”视角下城市社区治理的问题及对策——以官渡区后所社

　　在我国经济体制和社会体制不断变革的大背景下，基层社会治理体制正悄然发生着新的变化，注入新的发展活力。社会治理主体摆脱了以往XX主导的固有模式，在治理过程中，多元化的社会治理主体参与到社区建设中来，其中包括社会组织、社会工作者、XX部门、社区居民等。社区治理的力量得以发展壮大,各治理主体间的互动合作也推动了“三社联动”体制的形成发展。近几年，“三社联动”作为新型社区治理模式越来越受到XX及公众的关注。

　　本文以官渡区后所社区为例探索“三社联动”模式的内涵及其推进策略，对于推进基层社区管理体制改革，创新社区治理方式，促进社会发展进步具有重要意义。

　　MatthewF.Filner认为居民的参与度是由社区资源的富有程度决定的，而社会组织却弥补了这方面的不足，它在XX与居民之间建立起了一座彩虹桥似的沟通路径，大大提高了居民的参与度，从而降低了XX的主导性，一定程度上缓和了XX与人民之间的矛盾。

　　德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》这一本书中指出，社区和社会这二者之间不存在任何内在联系，它们只是两种不同的概念罢了，不能将它们混为一谈。英国社会学家马林诺斯基和布朗主要研究的是社区功能，他们认为这社区和社会是密不可分的，它们在社区治理中共同发挥作用。

　　Mal1kR.Watkins研究的是社区治理的参与者，他的结论是：社区的参与度不是由居民参与的程度来决定的，而是跟参与者的想法与目标和活动的目的是否等同来决定的。另外，他觉得社会组织应当自觉地承担社区中的一些事务，而居民很容易从活动中得到满足，这样居民就更愿意参与到社区建设中来。

　　从这就可以看出，国外的社区治理研究是从社区本身出发的，因此对社区建设有着直接性的指导作用。

　　我国学者潘小娟一直研究社区建设的制度性和结构性方面的问题，她认为在社区建设中一定要处理好XX、社区居委会和社区组织之间的关系，各自定位，分工有序，良性互动。另外，我国学者冯玲、李志远注重我国社区治理结构变迁过程的研究，他们认为影响社区治理的重要因素是资源配置。

　　近年来，我国也在不断探索实践，发掘出了北京模式，上海模式等。总之，我国学者对社区治理的研究也是硕果累累，但是由于每个学者关注的点不同，导致一些问题无法达成共识，而且研究个案的较多，系统阐述较少。

　　“三社联动”是指以XX购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作者为主导，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式，社会服务供给方式和全新社会动员机制。民政部基层xxx和社区建设司司长蒋昆生在“2014年度中国社区治理十大创新成果”发布会上做出表示；要以社区、社会组织、社会工作“三社联动”为主题主线，深化社会体制改革和社区治理创新。

　　具体来说，社区是社会的基本构成单元，社区治理是社会治理的基础工程，也是建设社会主义和谐社会的重要基础。社区治理主要是指在社区内部的各种组织，为维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的自我管理和行政管理活动。社区治理有助于增强社区自身治理能力，满足社区需求，改善社区环境,促进社区发展,提高社区居民生活质量和生活水平，优化社区公共事务管理体系。社会组织是一个有意识的组合起来以达到特定目的的社会群体，主要致力于从事社会公共事务和公益事业，具非营利性、非政治性和社会性的特征。社区社会组织是社会组织的重要组成部分，它在促进社区自治，培育社区意识，整合社会资源，凝聚社区力量，促进社区发展等方面发挥着重要作用。所以三者联合意义重大。

　　作为基层社区治理的重要实践形式，“三社联动”机制有效发挥了各参与主体的自身优势。良好有序的社区治理不是XX一家的行为，而是XX、社会组织、社区以及专业社会工作多方合作的结果。各地在积极创新探索“三社联动”的过程中，深入贯彻“联”与“动”的内涵要求，不断促进“三社”之间的沟通协作,整合优势资源，完善社区治理模式，给予社区更大的发展活力。

　　1.从“联”的逻辑来看

　　“三社联动”主要表现在，将社区服务、社会组织培育以及专业社会工作巧妙融入到社区治理过程中，强调三者联合行动，合力解决社区问题，发挥整体实力，满足社区成员需求和促进成员幸福。从“联”的逻辑来看，一是社区与社会组织的联动，社会组织活动的开展需要社区为其提供场地支持，通过减少社会组织参与社区治理的限制，扶持各类社会组织在社区的发展，以开放的心态鼓励更多的社会组织参与到社区建设活动当中来，致力于了解和满足社区居民的需求，为社区居民提供多样性的社区服务；同时，动员居民形成各种自我管理和服务的自治组织，将一些事关社区民众切身利益的公共事务，例如环卫纠察、停车、绿化以及安全防范等公共事务，交由社区居民自我管理。二是社区与社工的联动，注重将专业社会工作引入日常的社区管理和服务活动中去，在社区设立社工岗，引进社工人才参与社区治理过程。三是社会组织与社工的联动，社会组织的发展，离不开专业人才的支撑。社会工作者参与到社会组织的日常管理服务中，无疑会促进提升社会组织的专业化水平，使得社会组织在完善社区管理与服务，促进社区发展等方面发挥更大的作用。

　　2.从“动”的动力来看

　　“三社联动”并不是简单的社区、社会组织和社会工作三种事物的静态组合，而是动态平衡的一个整体，三者之间相互融合，相互促进，共同助力社区建设事业。从“动”的动力来看，促进“三社联动”实施的动力来源于以下两个方面：一是基层XX基于社会管理和服务职能的转变，二是社区本身基于自我管理及服务的需求。从第一个方面看，我国基层XX职能发生着全新的变化，体现在由“全能XX”向“服务型XX”的转变，从XX直接管理，转变为借助基层自治组织或社会组织实现群众自我管理。社区在社区公共事务管理方面有了更强的自主性，社会组织以及公众也可以亲身参与到社区管理过程中，激发了公众的参与热情；从第二个方面看，基于对公共利益和公共需求的满足，自我管理与服务的潜在动力推动着社会各项利益团体自觉参与到社区治理当中来。在这两种作用力下，社区开始承接自我管理和服务的新职能，社会组织、专业社会工作也得以新的角色参与到社区建设治理当中来。

　　后所社区隶属昆明市官渡区官渡街道办事处，距街道办事处所在地3公里，进村道路为柏油路，交通方便。辖5个村民小组，现有农业人口2836人，劳动力2291人，其中从事第一产业人数2004人。该村建有党支部1个，共有党员134人。其中少数民族党员2人，男性党员109人，女性党员25人。团总支1个，团支部5个。2010年，官渡区后所社区开始进行“三社联动”方式进行治理。

　　官渡区后所社区首先明确三社之间的职责分工情况，并且加强彼此之间的合作。官渡区后所社区对三社的职责进行了重新的确认，每个治理主体各自承担一个部分。并且居民的需求各不相同，后所社区根据这些需求来划分服务项目，XX主要负责的是居民的一些利益诉讼服务需求，而社会组织负责的是居民的休闲娱乐服务需求，社工团体负责的是居民的一些日常需求。此外，三者之间也需要共同合作来完成社区中的一些设施建设和活动的举办问题。后所社区还特意建立了一个协商合作平台，让三者能够在同一的地位上展开交流合作，以此来加深它们之间的协调合作能力。

　　官渡区后所社区在建设“三社联动”的过程中，缩减XX的管理事项，给XX减负，并且近一步明确三者之间的边界。后所社区为了改变以往XX在社区治理中一家独大的现象，它要求XX部门自主下放自己的权力，减少社区中的一些管理事项，把它们交给社会组织或是社区的一些自治组织来管理。同时，对社区做出了精确的定义：社区只是一个社区工作站，里面有社区党组织、社区居委会等一些组织的一个机构。

　　后所社区在社区用房建设中统筹管理，将一些服务功能相近的平台整合在一起，建立一个大的全新的平台。这样一来，不仅节省了住房用地空间，而且提高了平台服务的能力与水平同时也为社会组织、社工团体以及社区管理提供了良好的平台。此外，后所社区还把大量资金用于社区网络的建设，网络的建设为社区治理提供了便利，能够使治理变得更加快捷有效，提高其治理的水准。另外，为了加强社区、社会组织与社工团体它们之间的有效联动，后所社区建立了一系列制度来保障它的运行。在XX方面，XX颁布一系列的相关规定来规范三社之间的运行，宏观调控各方的发展情况，始终维持他们之间的一个平衡。并且还建立了一套相关的法律，以此来规范他们的行为，使他们能够在规定的一个框架内运行，这样就能让他们在同等的地位上和谐发展。在社会的方面，后所社区欢迎企业、个人对社区组织的支持，多角度地引进资金，解决社会组织资金来源的单一问题，充分激发了社会组织的活力。在人才方面，为了招纳吸收优秀的人参与到社区的建设中来，后所社区设立一定的奖惩制度，对那些积极参加社区治理的人员进行奖励，而那些从不参与的人员将进行全社区通报。还有，为居民参与社区建设提供多种便利的渠道，还开展一系列的宣讲活动来阐述居民参与的重要性，以此来吸引人们参与进去。

　　随着居民需求的日益多样化和高需求，社区治理的多元合作是必然趋势，在实施“三社联动”机制的过程中，立足于一系列的实践与探索，为社区发展指明了未来一阶段的发展方向。然而，由于“三社联动”机制尚处在初期探索阶段，加之理论支撑不足以及参与不够深入等问题，还有待开拓更为广泛的工作格局，社区治理的成效也差强人意。实践过程中，“三社联动”机制所体现出的不足之处主要有下列几个方面：

　　目前各部门对社区治理还存在着:理论欠缺、实践不足、责任不清的现象。其中最主要的便是社区服务理念滞后。首先，从XX方面来看，XX管理社会公共事务的方式还不够明朗，没有理清在“三社联动”机制中所要担任的角色，对社区的管理存在缺位，越位和错位。主要表现在XX在行政实践中未能扮演好管理者的角色，未能行使好自己应尽的职责。不少地方的基层XX直接包办、代办许多社会事务，而不去履行培育相应组织要素的职责。XX的越位主要表现在XX将社区作为XX的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。XX部门、机关工作人员缺乏正确的意识引导，对基层社区自治建设的实施还停留在“官本位”，实际上权力下放不足，社区自治的开展程度低。其次，政策制定较为滞后，近几年来，中国社区管理环境发生了巨大变化，社区结构和职能也与以往不同，中国在社区治理方面的法律法规已经不适应当前社区发展的需要，社区治理缺乏明确的法律、法规做依据，各地只能自行摸索，在社区发展方面也很难迈出更大步伐。

　　社区治理需要较多的资源，如人才资源等等，然而官渡区后所社区在当前社区治理中存在一定的问题，资源相对匮乏。当前一方面，有素养的社工专业人才相对较少。尽管目前XX越来越重视社会工作以及社工队伍的发展，在工作中也取得了一定的成效，但是就目前来说，我国的社会工作发展程度还远远滞后于西方发达国家，面临着人才紧缺的局面。而对于社区社会组织来讲，人才短缺情况尤为严重。社区社会组织本身就处于自我探索阶段，发育不健全，加上职业发展前景并不尽人意等原因，使得很多专业社工人才不愿投身到基层社会组织中去。人才的缺乏导致社会组织在社会服务领域的投资有限，服务质量难以得到保障。这就使得“社工”与“社会组织”乃至“社区”的融合缺乏了一定的人力资源支持，出现了不相适应的现象。

　　另一方面，项目运作缺乏稳定的资金来源。在实际过程中，社会组织在承接任务的同时却工作经费却得不到及时补充，绝大多数市级以上财政没有专项的资金投入，仅有较少的项目引导资金。缺乏XX资助和社会赞助的良性机制，社区办公经费严重不足。以致于社区在开展活动过程中面临着囊中羞涩的尴尬处境，导致所开展的活动腰斩，加重了社区的负担。各级XX没有将购买服务的职能落实到位，导致无法开展更大规模，更高层次的服务活动。

　　最后，在“三社联动”机制的运作过程中，引入社会资源对于提升治理水平有着举足轻重的作用。从社区治理角度讲，外界资源对于促进社区的发展所发挥的作用远甚于社区内部资源。但是社工在链接社会资源时，仅仅局限于社区和社会资源的表面联系，而真正在开展社区服务时，两者之间的合作却略显不足，社区从外界获得的资源支持并不多，而社工也没有尽到协调者的义务。

　　居民参与是社区发展的动力之所在，但是在全国的社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，很多社区居民还没有摆脱单位体制的影响，根本就没有要参与社区治理的意识。我国的社区建设一开始就是采取“自上而下”的行政模式，居民并没有很大的主动地位。居民已经习惯了被动的接受而没有更多的利益诉求。此外，我国对于社区建设和社区参与的理论和实践探索的时间并不长，社区的宣传教育工作也做的不到位，居民对社区公共事务的治理认识不足，因而无心参与社区治理。从公众方面来看，受历来“官本位”思想的影响，民众早已形成定性思维，认为XX才是社区建设管理的主体，缺乏自我参与意识。居民只把社区当成住所，没有很强的归属感和认同感。如何有效调动社区居民参与社区事务的积极性，增强其参与意识，已成为当前社区治理过程中亟需解决的一大问题。

　　社区社会组织发育不健全，社会工作者的待遇无法兑现，这些都影响了“三社联动”活动的发展。目前，社区居委会承担着从XX部门和企事业单位转移出来的社区管理和服务职能，在实际治理过程中，任务杂而乱，居委会的治理能力也有限，往往显得力不从心。其实，社会组织完全可以承接一些社区管理事务，在一定程度上减轻社区居委会的压力，将其从原有的行政职能中“解脱”出来。社会组织的数量和种类越来越多，其独立性和自主性也不断增强，但是由于我国社会组织的发展较晚，运行机制还不成熟。因此在提供服务，满足居民需求方面仍然有待提升。究其原因主要有以下三个方面:一是受传统社会管理体制的影响，社会组织的发展活力弱，组织规范有待强化；二是社会组织的种类不健全。文化推广领域和社区服务领域的社会组织较多，而其他领域的则较少，活动和服务的内容还有待拓展；三是社会组织的作用发挥不够。社会组织的发展尚处于初级阶段，但相对于居民群众对服务的多样化需求来说，其发展仍然处于滞后状态，所发挥的作用也差强人意。

　　在“三社联动”的实践过程中，不可避免的呈现出一些适应性问题，然而，如何改进缺陷，更好地开展下一步的工作才是我们应该考虑的重点。对此，在分析这些不足之处存在的原因后，相应的提出了以下几条优化建议。

　　“三社联动”不仅是为了创新社区治理模式，也是为了实现XX行政功能和社会自治功能的良好互补，应坚持因地制宜，分类推进，多维协同，采取切实有效的措施推进“三社联动”机制的实施。

　　一是建立和完善“三社联动”的领导机制，进一步强化XX职能转变，把社区民主自治能力的培育与XX职能的转变同步推进，最终实现XX与社区的分离共治。推进“三社联动”各级XX和有关部门提高认识，明确自身所要担负的角色，增强责任感。各地各部门狠抓落实，切实发挥好带头作用，统筹分配各级各类资源。二是完善“三社联动”的工作机制，建立健全由党组织领导、相关部门及社会团体全力支持的“三社联动”工作模式。坚持一切工作从社区建设出发，全面建设完善社会组织和社会工作机构，总结利用各方资源，共同推进“”三社联动”持续健康发展。三是尽快制定和完善有关社区治理及“三社联动”机制的法律法规，以法律形式确定各社区组织的职能关系，使社区治理步入法制化、规范化的管理轨道。

　　建立多元化的筹资方式，拓宽XX融资渠道，使活动有较多的资金，从而提升“三社联动”质量。具体来说，一方面，多渠道筹措社区治理资金，鼓励社会组织开展无偿、低偿和有偿服务相结合的工作模式，多渠道筹措经费。实现自我完善与发展。大力推动社会捐助，社会组织和社工可以转变以往只靠XX扶持的僵化思维方式，以开放式的态度迎接吸收更多社会支持力量。鼓励各界、各类投资者以合作伙伴、股份等业务形式参与各类社区服务项目的运作。探索个人和企业捐助社会服务的良性互动机制，从而形成XX拨款、服务创收，社会赞助的多渠道社区投入机制。另一方面，XX要把社区治理纳入发展规划，将各项建设经费、人员经费和居委会办公经费等列入财政预算，建立专项基金，确保资金供应，实现社区工作的正常开展。

　　培育社区意识指的是使社区居民真正把自己当做社区的主人，由“要我参与”转变为“我要参与”，切实提高参与意识，自觉主动地参与到社区建设治理过程当中来。

　　首先，要加大宣传教育和动员力度，可运用讲座和网络等方式让居民了解社区治理的内容以及社区参与的机制、意义等。重视社区功能的开发，加强社区居民对社区治理的了解，通过开展一系列的社区活动以及社区文化培育，增进他们对社区治理的参与意识和责任意识，自愿参与到社区公共事务管理当中来。

　　其次，社区领导要与社区居民保持密切联系，善于倾听民意，了解民心，将居民的需求谨记于心扩大居民参与的范围和程度，增加居民参政议政的渠道，乐于采纳群众意见建议，广集民智，体现民声民意，真正做到尊重人民的主体地位。

　　最后，对居民社区参与的效果及时反馈，XX可从关系居民切身利益的事务入手，激发居民围绕这些事务发挥自身主观能动性，展开自治管理，并不断把参与的成果及时反馈给居民，以便让社区居民亲身感受到自治所带来的社会福利，以不断强化其参与的热情和积极性。

　　社会组织承接XX转移下放的职能，参与社区治理及提供公共服务，其所发挥的作用和影响力正在逐步扩大。社区治理过程中有一些专业性相对较强，人员素质要求较高的工作内容，仅仅靠社区居委会的力量往往有些力不从心，这时，社会组织就显得尤为重要了。在这种情况下，把XX改革与社会组织发育结合起来，不断加大对社会组织的培育扶持力度。一是通过建立健全扶持保障政策，建立完善相关法律法规，为社会组织参与社区治理提供制度保障；二是通过购买服务等形式保障资金供给，丰富社会组织服务内容。同时，建立严格的监督制度，将社区事务的处理放在阳光下进行，确保社会组织的健康发展。突出重点，分类培育和扶持，探索建立一套行之有效的激励机制，加强社会组织人员队伍建设，提升服务能力。吸收商业企业进驻社区，将社会组织与外界资源连接起来，互相合作，共享发展成果。

　　而加强社工队伍建设，一是要完善社工队伍建设政策体系，坚持资格认证制度，提高他们的专业素养。制定严格的准入门槛，深化考核标准。社区工作者的选拔应公开、公平、公正，鼓励社区工作者不断学习提升自己，考取相应的职称，发放奖励津贴，从而调动社区工作者不断提升专业能力素养和实务能力。二是要优化社区工作者队伍结构，提倡老、中、青结合，建立健全社会工作师培养提升机制，加强对社区人员考核培训力度，建立定期培训机制，是社工人员保持学习态度和向上的动力。三是要健全考评机制，实行专业评估与社区居民评估相结合的制度，将考核权交到群众手中。建立健全对理论、实务、服务水平等一系列的考评标准和规范。建立绩效工作机制，对工作表现突出的人，给予相应的奖励与晋升待遇，以激发社区工作者的竞争意识和工作积极性，促进社会工作者队伍始终较强的发展活力，向着专业化、规范化迈进。

　　随着构建社会主义和谐社会进程的推进，XX对社区治理的日益重视，“三社联动”这一新的社区治理模式也随之成为社区治理转型的重要契机。但是，“三社联动”的实施过程中不可避免的会出现一些适应性问题，因此在项目执行中要处理好“三社”的角色关系。既需要XX的投入与指导，也需要社会组织的介入以及居民的热情参与，通过多维协同，互动合作，将“三社联动”的运行模式普及到更多的社区治理实践当中，优化社区管理和服务，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，使社区治理朝着更好的方向发展。

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