城中村存在的问题与改造对策分析-以广州市为例

　　第1章 绪 论

　　1.1课题研究的背景

随着我国城市化建设步伐的加快，城市规模的扩张，城市周边大部分农村地区的土地被征用，被逐步纳入城市版图，然后形成了具有城乡二元特征的“城中村”。在城市扩张的过程中，由于中国独特的土地制度（城市土地国有化和农村土地的集体所有权）和城乡二元结构[1]，利益冲突和重新调配的过程导致了“城中村”现象： 在具有现代化的高层城市建筑群中，一批低层建筑紧密相连，道路狭窄、流动人口众多、环境卫生脏乱、基础设施不足、社会治安差等。这些问题影响到了整个城市的和谐，阻碍了现代化的发展进程。因此，“城中村”改造已经是城市化发展中的重要部分。

“城中村”改造可以提高一个城市的整体形象，改善居民的居住质量，优化城市的空间布局，提高土地的利益率，还可以加快城市现代化的进程，促进城市经济的发展，为构建和谐社会带来积极的影响。

但是，由于“城中村”改造这项庞大系统的工程涉及到了很多方面的因素，关系到XX、村民和开发商等的利益，牵一发而动全身，并且各村的改造情况都很错综复杂,在改造的过程中，各方为了自己利益需求的最大化，必然就会造成XX、村民和相关利益单位在改造过程中多种棘手问题的出现，大量的问题都需要研究解决。

　　1.2课题研究的目的和意义

1.2.1研究的目的

改革开放以来，中国经济发展迅猛，城市化进程加快，在国际上取得了非常亮眼的成绩。然而，“城中村”因为在建筑、环境卫生、治安、基础设施等方面的问题，成为了城市发展的绊脚石，所以对城中村进行改造已经是迫在眉睫。广州市是由老城区发展为国际化都市，“城中村”问题比较严重，改造开始时间早，有几十年的改造经验，本论文通过对广州市城中村改造的现状和存在的问题进行调查和研究，为帮助解决城中村的问题提供相关的建议对策。

1.2.2研究的意义

“城中村”改造工程非常复杂庞大，它涉及到了很多问题，本课题以“城中村”问题与广州市“城中村”改造的现状为研究的切入点，分析改造中存在的问题，提出“城中村”改造的建议及对策，为XX在进行“城中村”改造决策时提供一些理论依据和参考，最终有助于提升居民的生活质量、提高城市的竞争力、实现城市全面健康和谐发展。

　　1.3国外研究综述

城中村现象是中国特有的现象，在国外的相关文献中，是没有“城中村”这一说法的，但是有与“城中村”相似的研究论述，比如都市村庄、贫民窟等。

都市村庄是由X人文地理学家约翰逊提出来的概念，她把它定义为：“一种居住社区，居民具有相同或相似的文化或种族特征，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚焦点”[2]。都市村庄是移民式的社区，是城市规划设计的形态产品。

贫民窟是指穷人住宅的聚集地，住房拥挤，密密麻麻，卫生环境恶劣，就像是城市的一块伤疤，发展中国家和发达国家都存在这种现象，最严重的是印度和巴西等地。与我国城中村现象有相似之处，可以提供参考。

　　1.4国内研究综述

本论文通过中国知识基础设施工程（中国知网）以“城中村”为关键词进行检索，并以期刊及博硕士论文作为筛选对象，进行排查筛选，从2006年至2019年的十几年里，共有36589篇，其中博硕士论文有11187篇，而以“城中村改造”来进行搜索有27436篇文章，包括10537篇博硕士论文，由此可见我国对于城中村现象的关注度非常高，而成果也很多。

图1.城中村现象研究博硕士论文统计表

单位：篇

数据来源：中国知网

我国对城中村这一现象的研究始于二十世纪八十年代，前期对它的研究比较少，到了九十年代中期，这一现象越来越明显，引起了学者们的注意，他们开始对城中村进行了各个方面剖析，比如从其概念、特征、历史发展等方面，为更深层次的研究奠定了基础。

1.4.1“城中村”概念

对于城中村，目前没有一个统一的权威的定义，但是许多学者从不同角度对其进行了界定，比如从住房建设角度:“城中村”是指在城市范围内，与现代化城市建筑格格不入、形成鲜明对比的原始农村住宅地,其特征是原有农村居民“一户一栋”，也称都市里的村庄;从土地关系角度：“城中村”是指在城市化的快速发展的过程中，城市周边的村庄逐渐被城市征用，最后完全融入城市，成为城市建设用地; 从制度等角度：“城中村”是指虽然已经被归入城市类别，但仍实行的是乡镇制度，是一种特殊的社区。这些定义，只是从某个局部地区的情况来看或者是从单一的学科视角来界定，只揭示了城中村的某些特征，有片面性，难以深入、全面地反映城中村的实质，难以全面的阐述城中村的普遍情况[3]。从广义上来看：“城中村”是指在快速推进城市化的过程中，与其发展步伐不一致，与现代化管理不相适应并且生活质量低下的居民区。

1.4.2“城中村”的特征

城中村的主要有以下几方面的特征：一是相较于城市的高楼大厦，它的建筑比较低矮，密度极高，巷道很窄，被称为“握手楼”；二是人口主要是由原村庄村民和外来人口组成，人口构成复杂，流动性高，所以治安也比较混乱；三是环境卫生条件不好，也缺乏相应的基础设施；四是产业比较畸形，在城中村的主要街道上，充斥着各种发廊、餐馆、无牌药铺等，还有地下性交易场所，严重影响了社会风气。

1.4.3“城中村”历史发展

城中村的发展从空间演变来分析，主要分成以下四个阶段：

　　1.5研究方法和研究思路

1.5.1研究方法

本论文在撰写过程中主要运用了以下三种研究方法：

文献资料法：围绕和依据研究目的，去通过中国知识基础设施工程搜索和查阅大量相关文献资料，收集和整理相关资料，广泛阅读与本课题研究有关的书报，了解当前城中村存在的问题及改造现状、影响因素、主要的问题及其他城市改造的成功案例等。为这项研究提供理论依据，使本课题在方法和理论上都有充分的准备。

逻辑归纳法：通过分析文献资料和调查数据，对城中村存在的问题及改造对策进行全面、系统地分析和归纳，进而统计出调查结果和得出研究结论。

实地考察法：制定详尽的观察提纲，对广州市城中村现进行的改造等进行连续跟踪观察，记录、分析与总结，为本文展开分析与讨论提供素材与现实依据。

1.5.2研究思路

本课题主要由五个部分组成，第一部分为绪论，主要是阐述和说明选题的背景、研究目的、研究意义、研究方法和研究思路并且总结了城中村的概念、特征和历史发展；第二部分分析了城中村存在的问题及改造的必要性；第三部分介绍了广州城中村的改造现状和结合相关案例，分析“城中村”改造中存在的问题；第四部分针对改造中存在的问题，提出适合城中村改造的模式及对策；第五部分为总结。

　　第2章 城中村存在的问题和改造必要性

　　2.1城中村存在的问题

（1）缺乏统一的规划

随着我国城市化的不断发展，愈来愈多的城中村村民失去了他们赖以生存的土地。为了生存和发展，他们唯一能做的选择就是出租房屋，这是风险最小、收益最高的赚钱方式。在这种经营方式的控制下，能从土地上获取多少收入完全取决于村民自己对土地的建设方式和开发利用的强度，所以在利益的驱/动下，村民会尽可能的开发土地，把公共空间占为己用。 由于缺乏统一的规划，城中村空间布局混乱，住宅，仓库，商铺和其他不同性质的用地交织在一起，内部功能混合，缺乏应有的土地利用配套设施，土地结构不合理[5]。

（2）建筑杂乱无章，缺乏管理

城中村是一种比较特殊的社区，在管理体制归属上产生了矛盾，导致缺乏管理，导致村民违规违法大规模用地，城中村的建筑设计水平低，建筑密度大，受利益驱动，大多数都是乱搭乱建，用地严重超标,对原有的布局造成了较大的破坏，打乱了城市的总体规划，影响了城市的形象。

（3）内部环境恶劣，卫生条件差

城中村因为缺乏管理，在规划和环境治理上不到位，其建筑密度和容积率高，房屋的采光和通风条件很差，天线在楼顶被乱糟糟的一起捆绑，导致消防隐患极大，在环境卫生方面，垃圾随处堆放，排水不畅，蚊蝇猖獗，老鼠随处乱窜，特别是一到下雨天，污水无法排通，路上到处都是一些或小或大的污水坑，环境之差，让人难以想象这是身处在繁华的城市之中[6]。

（4）社会治安差

城中村的人口组成比较复杂，主要是由本村村民，城市居民和外来人口构成，部分的外来流动人口文化水平低，素质较差，加上很多本地村民靠着收租过着无所事事富足的生活，城中村村委对居住居民管理也不到位，导致城中村容易滋生“黄赌毒”事件，影响了社会的秩序。

　　2.2“城中村”改造的必要性

(1)改造城中村是城中村自身发展的需要

当前，城中村的发展模式主要是靠房屋出租，所以为了能够把房屋的功能发挥到最大，村民对土地缺乏统一的规划，各种性质的用地交织在一起，导致了城中村空间布局混乱，土地结构不合理，而且靠收租这种方式在经济市场上已经越来越缺乏竞争力，城中村要想跟上时代发展的步伐，必须改变现有的模式，寻求与当地经济发展相适应的组织形式，逐步缩小城乡差距。“城中村”改造可以通过统一规划开发，来挖掘城市土地的更多潜力，提高其利用率来缓解土地供求紧张的局面。改造后，城市环境优化，能够提升城市的形象和增强竞争力，城市资产增值空间扩展，更好地吸引社会资金参与投资建设，带动相关产业的发展，扩大像旅游、房地产、餐饮等服务行业的需求，促进经济繁荣健康发展。

(2)改造城中村是营造良好生活环境和构建现代化城市的迫切需求

现代城市的要求是精神文明和物质文明高度发达，城市功能全面，环境承载力强，居民素质高，招商引资吸引力大等，能够充分的反映城市自己的特色。做好城市规划，旨在打造出一个经济发达、生态平衡、社会文明的良好环境。然而，城中村的问题极大地损害了一个城市的形象，降低了城市的吸引力和辐射力，阻碍了城市的发展。“城中村”改造可以改变城中村卫生环境脏乱，排水不畅，垃圾无处堆放，道路坑洼等问题，配置齐全社区功能，与周边城市的环境相协调，缩小城中村与城市的差距，对于居民来说，这极大的方便了他们的日常生活，改善了他们的居住环境，提高了生活质量，对于整个城市来说改造提升城市的形象，提高知名度和核心竞争力，促进城市科学和谐发展。因此，为了营造良好生活环境，推进城市现代化发展，就必须对城中村进行改革。

(3)改造城中村是加强城市化管理的必然选择

为了使城乡建设适应社会的发展和提高居民的生活质量，实现城市现代化和城市可持续发展[7]，需要从根本上改造城中村这类存在诸多问题的聚集地，而这种改造不只是对外在建筑，环境卫生等可视方面，更应该加强城市化的管理，对于建设城市化的生产力，从他们的思想观念和生活方式上进行转变。

城中村里的村民虽然转变为了城市居民，但是其原本的小农经济思想和生活习惯很难一下子就改变过来。在失去了赖以生存的土地后，他们往往就把房屋当成他们生活和发展的保障，这就是城中村里的建筑杂乱无章、人口构成复杂、治安问题频发的原因。而城中村的居民的文化水平不高，技能不强，难以融入城市，很多人都没有一份正式工作，基本上都是靠收租维持生活，这养成了他们游手好闲的习惯。而改造城中村可以更新居民思想观念，提高村民的素质，将他们培养成富有竞争力的城市居民，更好地解决他们的长远出路问题[8]，这也成为维护社会秩序、加强城市管理的重中之重。

　　第三章 城中村改造的现状及存在的问题——以广州市为例

　　3.1“城中村”改造的现状

广州依靠着得天独厚的地理位置，经济发展迅速，八十年代以后，从老城区慢慢转变成现代化城市，但是城中村现象依然严重，广州登记在册的城中村共有139个，主要分布在以下5个老区：

杨箕、冼村、萧岗、猎德、三元里、琶洲、林和等位于中心城区的7个试点城中村改造工作被提上广州城市“大变”工程的议事日程，按照 “一村一策、成熟一个、改造一个”的模式推进改造[9]。截至2019年6月底，广州市已批全面改造项目362个，用地面积39平方公里，其中，旧村47个、22平方公里，已完工9个、在建21个、前期17个，2019年1-6月，全市旧村全面改造项目引入合作企业15个、新批复5个，新开拆5个、新开工建设1个[10]。新时期的改造工作也进行了更新，2019年8月14日，《广州市城中村改造专项规划（2019-2025年）》编制开始招标，将探索新时期广州旧村工作的定位及改造方向；划分旧村改造更新的片区统筹范围，并且分批按次制定旧村改造项目的行动计划[10]。

　　3.2“城中村”改造中存在的问题

3.2.1村民思想观念障碍，利益缺乏保障

村民是改造中主要的利益相关者，但在以前的征地拆迁和改造过程中，村民的参与程度非常有限，对改造政策也知之甚少，因此，村民对城中村改造的忧虑较大，对XX的承诺没有信心，害怕在同意改造后，发生什么事情，XX和开发商不兑现承诺，也忧虑自身和家庭未来的发展，担心改造后的收入减少，生活缺少保障，因为文化水平不高，没有什么技能，难以融入到城市中，所以对改造的积极性不高。

而且很多城中村的村民是世世代代就居住在那里，从小在村里长大，附近的街坊邻居都是自己熟悉的人，村民之间也形成了很强的宗属关系，有自己的风俗习惯，家族祠堂等，对于自古就有很深的落叶归根观念的中国人来说，自己生长的地方是有特殊的情结，很多家里的老一辈并不愿意做出改变。

3.2.2改造中对文化遗产的保护问题

广州是一座历史文化底蕴深厚的古城，在其2200多年的积淀中，保留了许多优秀的文化遗产，一些重大历史事件的纪念馆、具有西关特色的老城区、反映岭南民俗文化的祠堂、庙宇等传统古建筑都是典型代表。在广州公布的219处市级以上的文物保护单位中，古祠堂就有27座，而其中的一大部分都在城中村。比如建于清朝，位于白云沙贝村的宋名贤陈大夫宗祠、海珠区新村的南溟黎公祠、龙归南村的周氏大宗祠等，这些都是珍贵的历史文物，承载着数代人的历史记忆，而随着城市化的快速发展，在利益的驱动下，许多传统的古建筑遭到破坏，盲目拆除，像已有400年历史的海珠区沥滘村的玉溪卫公祠，它保存完整，而且极具明清古建筑风貌，在市区内是很少见的，但是在改造中百年遗产瞬间被夷为平地。有一些古村也选择了异地重建，就是把原有的古建筑给拆除，另选一个地址重建，比较有代表性的就是始建于清朝雍正年间的杨箕村的大宗祠被拆除后，选择在被保留的“玉虚宫”旁复建。这种“迁移式保护”引发了不少争议，古建筑被我们认识、研究和欣赏是因为其历史、科学和艺术价值，并且能够随着时间的推移,得到更全面、更深刻的解读，而这种做法就失去了建筑的“原真性”、“整体性”“可读性”等。

3.2.3存在利益冲突问题，拆迁工作进展困难

通常，开发商为了自身的利益，会私自调整容积率、安置房比例或者延迟回迁时间等，而村民也想要多分点拆迁补偿，不肯搬家，所以导致双方在改造中产生诸多矛盾，从而拖慢进度，使得改造的工程没办法按照原来的规划进行，改造方案也大部分无法落实，他们的利益冲突问题也会带来“钉子户”或者强拆等社会现象发生，激化了社会矛盾，不利于广州市总体的健康发展。

曾经被央视和各大媒体竞相报道的最牛“钉子户”就是其中典型的案例，2010年，杨箕村的城中村改造计划因此延迟了3年，在刚准备开始实施改造计划时，4000多户村民中由18户不愿意签订合约搬离，因为他们对补偿金额感到不满意，开发商把他们告上法庭，经过3年的拉锯，最后留守的钉子户终于同意搬迁。

为了推进改造的进程，广东省人民XX在2019年9月4号发布了《广东省人民XX关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，其中明确“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，而少数不同意的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定条例处理；如果是法律法规没有规定的，可积极探索XX裁决，从而保障了多数已签约权利主体的绝大部分利益，避免了社会资源浪费。文件在2019年9月30号执行，有效期5年[11]，具体最终成效如何，需要时间证明。

3.2.4资金筹集困难

城中村的改造需要巨额的资金投入，面积仅仅为25公顷的猎德村在改造时就需要投入46亿元，而广州共有52条需要全面改造的城中村，同在天河区的石牌桥的面积就是猎德村的4倍，以XX的财政想要改造城中村是非常困难的，而且，XX的主要收入是税收，这是由全市人民共同创造的财富，如果投入大量的资金去改造城中村，对于其他人来说是不公平的。而城中村村民集体虽然是受益者，但是他们不愿意也无力承担改造的巨资。

引入市场经济成为了破解这一难题的方法，2008年猎德村引入了开发商，成功完成了城中村的改造，从天河区最穷的城中村华丽转变为CBD地段新贵。猎德村的成功改造给其他城中村提供了改造模式，后来的林和村，杨箕村等都引用了这个思路，引进开发商来帮助城中村改造，但是每个村的实际情况不一样，有些地段不好，土地面积小的城中村比较难以引入市场资金，像白云区的柯子岭村因为无自留地用于在市场拍卖或者转让获得改造资金[12]。

　第四章 城中村改造的建议与对策

　　4.1转变村民的思想观念，保障基本生活

城中村是由农村社区逐渐演变而来的，城中村里的居民小农经济观念依然根深蒂固，土地是他们赖以生存的根本，“城中村”改造意味着他们会最终失去土地的拥有权。原住民出于对自身利益的担忧，对于改造有很大的忧虑，积极性不高。XX应该加大“城中村”改造的宣传，加强对村民的思想道德教育，转变他们的传统观念，让他们理解和认识到改造的根本目的是为了提高城市的整体形象和改善居民的生活水平，XX也会给予支持。有一些年纪较大，并且没有自理能力，平时就靠租金维持生活的村民，应该首先保障他们的基本生活。大部分村民文化水平，都是无业游民，失地后无工作无收入，在改造中给予村民一定的拆迁补偿时，也要考虑到他们的长远发展，加强他们在基本文化职业技能方面的培养，帮助他们更好的融入城市社会中。

在改造过程中，村民的想法和意愿十分重要，应该鼓励居民积极的参与进来，不能单纯靠强拆，团结一致改造居住环境，根据每个村的实际情况，尊重他们的风俗习惯，尽可能的保留原本的村内设施，展现其多样性。

　4.2加强文化遗产保护，继承和发扬优秀文化传统

有些地区是几代甚至几十代的村民居住的地方，具有很浓的地方传统特色，像一些家族祠堂，古民居等。在改造的过程中，应该完善对历史文化的保护机制，严格按照相关的管理规定，加强对重要文化遗产的保护，在条件允许的情况下，可升级为文物保护，以避免在改造过程中造成破坏，对古建筑的保护就是对历史文化遗产的保护，其对于人类历史的长久发展的贡献的不可估算的。国家还可以加大财政投入，挖掘、整理具有地方特色的优秀文化，取其精华弘扬和传承，来促进文化事业的发展。

　　4.3尽量平衡多方利益

在城中村改造中，应该尽可能的做到“利益平衡，多方共赢”的结果。XX能获得改造后巨大的环境价值，改善城市的形象，提高城市的竞争力，村民能够获得一定的拆迁补偿赔偿和改造后环境改善带来经济收益的可持续发展，开发商追求到利润最大化。完善相关的法律法规，确保各方的合法利益都得到最大的有效的保障。

　4.4引进投资，解决资金筹集问题

城中村的改造需要巨额资金的投入，XX财政支持的受限和不愿意承担过多的责任，想靠村民自身承担全部的改造成本，但是村民根本无法负担也不愿意付出。而单单的只靠开发商来投资也是不可行的。所以改造的任务应该靠多方共同努力。可以通过积极鼓励村民个人投资或者村集体共同出资分红，XX部分给与政策支持，允许开发商参与，鼓励银行积极支持和帮助等。

　　4.5加强文化建设，建立适合居民发展的休闲活动场所

为了帮助城中村居民形成健康文明的生活方式，培养他们的学习和创新精神，与时俱进，更好的意识到发展是硬道理，能够积极主动的顺应时代的发展，XX应该加强文明观念教育，举办各类文化娱乐活动，鼓励居民踊跃参与，提高其文化素养，打造城中村文化特色。还应该表彰奖励各个领域优秀的劳动者，起到带头作用，营造和谐健康发展的氛围，让居民更乐于勤劳工作，为整个城中村的建设贡献自己的力量。

还要推动城中村休闲文化设施的建设，提高生活质量，丰富村民的精神世界，有更好的文明社区观念。而文化设施的建设是为了服务于城中村的居民，所以要把设施安置在合理的区域，才能更好的方便群众使用。设备也要从实用出发，适用于大多数的居民，能尽可能的满足他们的需求，如果设备毫无用处，他们会认为这远不如增加经济收入来的实惠。在社区建立活动平台，可以让村民相互的学习和进步，共同营造一个和谐发展的文化氛围。

　　4.6加强城中村基础设施建设

（1）环境卫生方面

由于缺乏管理加上城中村人口比较混杂，居民素质较低，所以城中村的卫生一直是比较严重的问题。要想改善环境卫生问题，要从环卫管理和村民管理出发，一是要加强环境卫生工作的管理，可以加强环卫工作人员的培训，严格规定垃圾投放点等，或者可以将村内的环境卫生工作外放给专业的环保公司。二要加大环保宣传来提升村民的素质，让他们意识到环境保护的重要性，一同改善居住环境。村委会可以制定一套完整的环境保护管理制度和奖罚措施，确保各项环保工作的落实[13]。

（2）建筑违建及危建方面

加强对违规违法建筑行为的打击，及时发现新增违法违规的建设和危险建筑，对于已经认定是属于违法扩建和有危险的建筑开展强力有效整治，对于合法的建筑也要检查，采取必要的安全防护措施，保护居民的安全。

（3）日常生活方面

城中村经常会发生断水断电等问题，给居民的日常生活带来了很大的困扰，所以改善供水，供电供热等一系列基础生活设施，能提高城中村内村民的生活质量。同时道路是一个城市或者社区的外在形象，道路的改造和交通的管理可以提高社区的外在形象和提升内在服务水平，改善居民的生活环境，方便他们日常的出行，让城中村变得更宜居。

　　第五章 总结

“城中村”问题是我国二元制结构的产物，实质是城乡利益的融合和冲突问题[14]。城中村的问题对于社会秩序和城市的整体健康形象都有不好的影响，成为了城市的发展的“绊脚石”。“城中村”改造有利于营造良好的生活环境，拉动城市经济的增长，提高城市的综合竞争力，更好地构建现代化和谐社会。“城中村”改造涉及到了XX，居民和开发商等多方主体的利益，应该尽量做到公平公正公开，尽可能的平衡各方的利益。也需要大家同心协力：XX统筹协调，科学指导，城中村村民积极参与，支持改造工程，社会各界力量资金支持，广泛参与进来，多方协调合作，才能取得改造的最终成功。

　　参考文献：

[1]陈欢欢. 《论我国城乡土地制度的二元结构问题》. 2018.

[2]约翰斯顿(Johnston R.J..人文地理学词典.商务印书馆.2004

[3]刘卫国.《广州城中村问题及改造对策研究》. 2007.

[4]王亚旗.《城中村改造模式与探究》. 2010.

[5]韩斌，李笠. 《浅谈城中村形成原因及改造》. 2008

[6]吴亮. 《城中村改造中存在的问题及对策研究—以西安市为例》.2005.

[7]庄志强. 《广州市城中村改造政策与创新策略研究》.2008

[8]方俊才. 《关于城市化改造问题的思考》. 2010

[9]广州日报 . 2018-2020年广州城中村改造计划：272城中村纳入“三旧”改造.2018.

[10]手机中国网. 穗编制城中村改造规划. 2019.

[11]搜狐焦点.《旧改新政来袭，广州钉子户将成历史？》.2019

[12]方俊才. 《关于城市化改造问题的思考》. 2010

[13]龚城华.《城中化进程中的城中村问题研究–以慈溪市为例》. 2013.

[14]普宁，常金宝. 《城中村问题及改造对策分析》. 2019.

城中村存在的问题与改造对策分析-以广州市为例

价格 ¥5.50 发布时间 2023年2月12日

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