摘要：从世界城镇化进程来看,城镇化率从36%提高到60%属于加速期,2005年我国城镇化水平已达到42.99%,我国社会已经进入城镇化快速发展时期。城镇化的过程也是农村土地(耕地)消失的过程,按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年到2030年的30年间,全国各项建设占用耕地将超过5450万亩。农民土地被大批圈走，失去土地的农民进入了城市这道门槛，成为了“市民”。本文针对“动迁农民”小区的管理模式进行分析，并提出相关解决措施，形成有中国农民特色的市民生活，给予这些“半市民”以充实感、踏实感。
关键词：居民小区；小区管理；小区服务
一、小区管理模式概述
随着城市化进程的加快，越来越多的城中和近郊村整体转为社区居委会。但由于与之相配套的管理体制、管理方式没有及时进行调查，仍然按照村委会的管理模式进行运作，使得“村转居”社区内原村民与新居民之间出现了不和谐，有的已经成为影响社会稳定的重要因素。
（一）小区管理模式的主要分类
从我国现有居民小区的管理模式来看，主要包括以下两种
1.管委会模式
管委会模式，是指在小区设立一个独立的办公机构——管理委员会。这一模式的特点是：突破常规，有效管理。这一机构的基本职能涵盖了村委事务、居委事务、公共部位物业事务等三个方面。“三位一体”的性质决定了这种模式在工作机制上也会体现出较大的弹性。管委会的设立，首先弥补现有管理模式下居委会与有关部门协调难的尴尬，便于开展协调工作。其次，经济上该机构有镇、村财政的支持，大大加强了管理机构的经济实力以及处理小区各种事务的能力。再次，从各村、居委会抽调的工作人员合署办公，使管理上保持了连贯性，有利于解决各种村居事务。最后，管委会模式很好地填补了城镇化过程中农民进城管理难的“盲点”，提供了一种将农村—半农半镇—城镇社会管理链有效衔接起来的新方式。
2.新居委模式
新居委模式，是指小区以居委会工作模式为框架，通过镇财政的支持，以及通过XX的协调获取村财政的支持，以XX给予的优势政策为基础对动迁户进行管理。这种模式的特点是：居委框架、适当放权。在居委会的框架内运作，有利于引导农民动迁户向居民方向发展，实现农民基本素质的大跨越。其实新居委模式的新在于适当放权的政策优势使居委工作能够在合理范围内有效浮动，具备了更多的主动权；在于除XX对居委会实行全额财政支持外，还通过XX的渠道获得了来自各村的援助。可见，新居委模式最大的助推力是XX。
无论是管委会模式还是新居委模式，其工作目标都是为了满足群众的需要，实现对新苑小区的有效管理。如果将管委会模式说成是突破式发展，那么新居委模式就是渐进式发展。管委会模式的突破在于跳开了既有村居管理的固定框架，对小区的特殊情况进行特殊治理，从一定意义上来讲颇有些“一镇两制”的味道。而新居委模式则是利用现有居委会框架，给予居委会部分框架内可浮动的自主权，然后XX为居委会提供支持和保障，在逐步消除阻碍因素的过程中实现有效管理。
（二）旧城区小区管理模式存在的问题
就旧城区小区管理模式来看，目前物业管理存在的问题主要表现在以下几方面
1.物业管理缺乏充分支持
旧小区在施行物业管理前，XX各项职能主要归属于地方XX，需要他们履行各自的职责和义务。自施行物业管理以来，部分职能部门便放松了小区的管理，继而出现XX职能缺失的现象。
2.未将居民的自治作用充分发挥出来
一般来说，旧小区的自治组织主要有两个，一个是社区居委会，一个是业主委员会。虽然说旧小区社区居委会的体制健全,，但是管理过于行政化，XX部门和街道办事处之间的关系更倾向于领导关系。
3.物业管理公司工作成效低、无法自负盈亏
在对旧城区小区进行管理时，费用的收缴比例和收缴金额普遍偏低。因此，很难保证正常的经营，这也在一定程度上影响了他们工作的积极性和主动性，当前大部分从事旧小区管理的物业公司，基本很少会参与市场竞争，缺乏为公司创收的意识，也不愿投入太多的精力在管理上，因此，也很难确保物业管理服务水平。
二、上海金山兴塔新苑小区概况
兴塔居委会位于兴塔新金山路388号，管辖面积约3平方公里，常住居民1530户，其中新区785户，老区745户，人口5358人，外来务工人员942人，新苑小区党员的组织多挂靠到户籍村，总人数在120人左右规模。
2005年枫泾、兴塔两镇合并之后，枫泾的经济社会发展越来越好。在看到成绩的同时，镇党委也深刻地认识到：随着经济的迅速发展、兴塔工业区的快速开发使如何完善新苑小区（农民动迁户聚集区域）的管理方式以切实提高农民动迁户的生活质量，大力构建和谐社区，扎实推进三个文明建设成为当前社会管理中需要解决的一个重要任务。
为了能够更深入地了解农民动迁户管理的实际情况，如何进一步完善兴塔居委会新苑小区的管理方式，笔者于2017年4月至5月采用访谈和查阅资料相结合的办法对该小区进行了调查。
新苑小区截至目前新苑小区共有自然小区5个，后合并成3个居民小区。新苑小区内以独栋别墅为主，还有联体别墅为补充，总面积约2平方公里，约占整个兴塔居委会管辖范围的2/3。小区现有农民动迁户785户，其大致来源为新黎村、贵泾村、兴塔村、五一村、五星村、卫星村以及下坊村，除此之外还有少量家庭为三峡移民家庭。
接管新苑小区以来，兴塔居委会针对新苑小区的情况主要开展了加强居委日常事务、完善基础设施建设和强化精神文明建设三方面的工作。在3年不到的时间里，兴塔居委会将脏乱差的新苑小区治理成干净、整洁、有序的新型小区，期间共计完成18万平方米绿化种植、2平方公里的照明设施安装、800余米道路浇筑工程项目、480户家庭一户一表的电路改造以及完成新苑9区的河道疏浚400余米等实事项目。与此同时，兴塔居委会将新苑小区的文明卫生户创建率提高到80%。05-06年度，新苑二村创建成区文明小区。07-08年度，除新苑二村继续参与创建区文明小区外，增加新苑一村创建区文明小区。尽管居委会对新苑小区所发挥的治理能力已趋于饱和，但由于新苑小区各种管理关系的复杂性、村居管理模式的差异性以及现有管理体制的限制性，该地区仍有许多管理问题没有得到有效解决。
三、新苑小区管理模式的问题分析和研究
因原兴塔镇工业区开发的需要，新苑小区迅速建立起来。经过几年的发展，这里已经成为农民动迁户的聚集区。由于集中居住，小区在基础设施建设过程中的集约效应得以凸现。然而在一些方面仍需要XX相关部门继续加大力度，其大致表现为硬件服务上的部分缺憾和软件服务上的乏力。
（一）硬件服务上存在缺憾
1.硬件服务上的部分缺憾
是指从整体上看新苑小区的基础设施相对完善，但部分地段基础设施的迟迟不竣工已影响到动拆迁户的正常生活。新苑小区兴建已有五年，然而仍存在着这样的情况：部分路段泥土高低不平、未浇筑水泥路面影响到22户家庭的出行；新苑小区原规划2路和规划7路至今未接通，长势迅猛的杂草将路面隔断，为路人的行路安全埋下了诸多安全隐患等等。其实从整个新苑小区的工程量来看，95%的工程量早已竣工、仅剩下5%的收尾工程。而5%的工程量虽小，但新苑小区动迁户对此的意见相对不小，并且使本就工作难开展的居委会常常处于被动的境地。
2.配套设施缺乏
规划上缺乏统一考虑，大型活动场所建设缺乏，公共文化娱乐设施建设滞后，生活消费网点设施不健全。比如，婚丧嫁娶是农民生活中的大事，但规划中没有充分考虑农民的生活习惯和实际需求，不少入驻社区的农民在进行婚丧嫁娶活动的过程中，没有一个适当的场所。由于缺乏正确合理的引导，往往占用公共空间，干扰了社区内其他居民。再如，多数居民反映社区内没有任何公共文化娱乐设施，其休闲时间多靠电视打发。
（二）新苑小区软件服务乏力
1.缺乏一个较为有力的管理机构
居委会被管理资源流失严重。目前新苑小区785户动迁家庭虽划归兴塔居委会管辖，然而实际的情况是在动迁户中存在着“身在城里心在村”、“离土不离村”的现象——很多动迁户的户籍、党籍等重要关系仍挂靠在原动迁村，许多动迁户的生活重心仍在户籍村；另一方面，居委会的服务能力不能适应动迁家庭的需求。
造成“身在城里心在村”、“离土不离村”现象发生的原因有客观因素，比如农民动迁享受镇保后并未将其户籍迁出（仍挂靠在原户籍村）。这一举措导致目前新苑小区的动迁户兼具了居民和农民的双重身份，这种身份的双重性带来了身份的可选择性，这是居委会管理资源流失严重的一个重要诱因。然而更主要的原因在于利益导向机制，即既得利益在增加了各村对动迁户“吸引力”的同时，也增加了这些家庭对居委会的“离心力”。其主要表现为动迁户在村里可以享受到的福利待遇要好于居委会，甚至村中党员的福利待遇也要好于居民区党员。而在居民区不仅没有补贴，还常常需要党员自觉履行党员义务，提倡多奉献。这样的利益格局自然会使有身份选择权的动迁户在选择上会偏向于村这边。加之动迁户的合作医疗等重要生活关系仍留在户籍村，动迁户对新苑小区的归属感就要大打折扣。
就目前兴塔新老两个区的现状而言也呈现出渭泾分明的特点，在老区，居委会对居民的工作总能够做到及时处理、从容应对；然而对于农民动迁户聚集、“隔水帐”不清的新区，居委会却常常显得力不从心。时下每月仅有少量工作经费、多从事协调工作的居委会没有太多自主权，尚不具备处理数百户新区动迁户生活、就业等问题的能力。为此，很有必要组建一个权责对等、对动迁户有“吸引力”、能够解决新苑小区动迁户切身利益问题的管理机构以缓解该地区动迁户管理上的压力。
2.缺乏一种较为合理的良性循环机制
新苑小区的基础设施建设已经相对完善，然而基本运作机制尚待进一步探索和完善。由于新苑小区在筹建之初并未向迁至此地的农民动迁户收取类似公用部位专项维修基金之类的费用，并且XX也没有在筹建新苑小区之时拨款设立类似公用部位专项维修基金来填补这一空白，因而在遇到较为大型的公用部位的维修问题时，新苑小区的动迁户们常常束手无策。在很多情况下，本就运作紧张的居委会只能通过多方协调，对动迁户反映影响其生活的问题进行小修小补以缓解来自动迁户的压力。就动迁户而言，有许多人对于每年36元的保洁费表示不解（各村对村民提供无偿保洁服务），给保洁费收缴工作带来诸多不便。从近三年的保洁费收取率来看基本成一个下挫的走势。在此情况下，再向农民动迁户收取公用部位的专项维修费用难度比较大。
新苑小区已经建成，如何使小区合理、健康地运作起来成为当前小区建设过程中的一个重要问题。如果要让公用部位的维修问题彻底解决就必须解决公用部位专项维修基金的筹资问题；如果让环卫所、市容、城建等部门按条线进行管理，容易产生“擦边球效应”，更值得一提的是对较为大型的维修项目通常要通过XX财政拨款才能解决，这样的方法无论是从效率的角度，还是XX买单带来的后行财政压力（要将专项维修基金作为经常性项目财政支出列入XX财年计划）来说都是不可取的。最有效的途径是让动迁户逐步接受有偿服务的观念，通过消费的方式来解决自身的问题，既把握了要求服务的主动权，又减轻了XX的财政压力。就目前的新苑农民动迁户的情况而言，这种做法在一定时间内也是有难度的。其中有观念的阻碍，但更主要的原因是新苑小区有近1/3农民动迁家庭的收入水平在城镇居民家庭最低收入线以下。因此目前这个阶段可以退而求其次，用村财力这个“不在农民身上但属于农民的钱”花到农民身上。
3.缺乏一支热心参与小区建设的队伍
由于居委会工作经费有限，小区活动通常是通过居民的无偿参与来开展的；而新苑小区的动迁户习惯了原先在各村流行的有偿活动的潜规则。对此居委会虽做了不少工作，然而能够参与居委会工作的动迁户却寥寥无几。
村居管理模式的最大差别在于村委会是经济实体而居委会不是。不同的经济基础决定了不同的工作方式：村委会多通过自身经济实力开展工作，而居委会则多依靠居民的无偿参与来开展工作。以此特点为基础，居委会建立起了以楼组长为纽带的网络化管理队伍，而村委会则依靠数十个村民小组长来管理上千位村民。由此我们可以看到：居委会有了居民的积极参与，不仅管理成本大幅降低、更为重要的是管理效果更好、民主化程度更高。结合新苑小区的实际，该地区尚缺乏一支热心参与小区建设的队伍。其实新苑小区的党员规模要超过兴塔老区的党员规模：新苑小区为120人左右规模，老区为94人。丰富的党员资源可以做为小区精神文明队伍建设的切入点。
4.公平因素及其他
（1）公平问题。新苑小区的公平问题主要是指村与村、村与居民区、居民区新区与老区之间福利待遇的不同。以丧事简办补贴费为例，经济实力强的村补贴费为1500元，稍弱一点的村为1200元，新苑小区统一定为1000元，而兴塔老区仅为500元。此数据为协调价。原各村动迁户的待遇不同，后为公平起鉴，统一定为1000元。
（2）遗留问题。如果简单的对新苑小区的管理搞“一刀切”，容易产生“隔水帐”不清的情况。
（3）特殊人群问题。由于动迁时的政策、项目不同，新苑小区动迁户享受到的政策也不同。如五星村、兴塔村等第一批因修建高速公路而动迁到新苑小区的农民没有获得任何补偿，每个动迁家庭仅获得每年500元/亩的农田占用费。另据了解，新苑小区有近1/3农民动迁户的收入水平在城镇家庭最低收入线以下。
四、完善兴塔新苑小区管理模式的对策
（一）转变小区现有的管理模式
管委会模式的基本设计思路是要把握好农民动迁户这个双重身份。一方面，管委会的组成人员是村居工作人员的混合组合。这一组合整合了村居的管理资源，合署办公有利于保持管理上的贯通性。一方面，管委会成立后有利于将农民动迁户的主要生活关系、生活重心都转移到新苑小区中来，有利于加大农民动迁户对新苑小区的认同度、归属感。另一方面，管委会模式的基本职能中将公用部位的物业管理纳入其基本职能，这一职能以责任区的形式将新苑小区管起来，有利于统筹兼顾、明晰责任，实现有效管理。
其次，管委会模式的管理经费来源结构是：以各村财力为主、以镇财政为补充。这种结构减少了XX的经常性项目支出，减轻了XX的财政压力。其主要思路是用不在农民动迁户身上、但属于他们的钱花到他们身上，从逻辑上来说是较为合理的。
具体来说，新苑小区采取管委会模式，具有一定的合理性：
1、新苑小区的管理对象是由不同动迁项目产生、来自不同村的农民动迁户。这些农民动迁户有很多不同之处，唯一的共同点就是都身兼了两种身份，即农民与居民，并且他们都比较一致地偏向于村这边。这个共同点成了当下居委会管理过程中的一大难题。能否实现对象管理的有效性的关键在于能否把握好或者克服掉农民动迁户双重身份这个他们身上最重要的、也是唯一的共同点。
2、目前新苑小区存在的管理问题中有大部分需要居委会与XX相关职能部门沟通协调，如除草养绿护绿、道路建设、环境卫生等。对此，管委会模式采取了“吸收内化”的方式，即通过从村居抽调人员合署办公来加强相互之间的沟通与协调；通过依靠各村的财力来强化管委会自我管理的能力，对公共部位的维修做到及时、有效的处理。
3、小区的建筑式样、布局小区建筑的式样、布局看似并不重要，然而对最基层的管理来说却是很重要的问题——因为小区建筑的式样、布局基本决定了管理从何入手。新苑小区内独栋别墅占90%以上，还有少量联体别墅作为补充，总面积约2平方公里，是兴塔老区的2倍，目前共有785户农民动迁家庭。由于新苑小区地域广、家庭的独立性较强，要将785户农民动迁家庭有效联系起来，就需要一个强有力的管理机构，因此管委会模式比较适合新苑小区的管理。而同样是农民动迁户的聚集区，农兴苑的建筑式样、布局就比较适合采用居委会管理的方式。
（二）提升旧城区物业公司的管理水平、服务水平和经营水平
要强化旧小区物业管理公司的管理水平，规范他们的言行，提升管理人员的个人素养，提升他们的职业道德和职业技能，继而为居民提供更加完善的服务，规避物业管理纠纷，提升业主的满意度。此外，要将物业和社区管理充分结合起来，建立完善的运行机制，不断强化小区组织的管理。将经营性与服务性相结合额，以解决物业管理过程中出现的经费投入不足等问题。将社区服务由XX包揽的社会福利体制中分离出来，使之成为第三产业的重要组成部分，树立市场经济观念，把社区服务项目推向市场，逐步建立社会效益为主，兼顾经济效益的社区服务产业化发展新机制。
（三）提升管理团队综合素养，加强法制建设
通过人才市场、招聘等途径，录用文化高、素质好、年富力强、有一定社会工作经验的人员，经过必要的培训以及考核，充实到居委会工作中来。采取多种途径、多种形式对干部进行理论和业务培训，加强社区专业工作人员的培养，增强他们的综合管理能力及处理实际问题的能力。
加强法制建设。目前所需研究的法律法规主要包括以下几方面：是否有可推行的物业管理法律规范,、物业管理目标、管理准则、管理方式等。将业主大会和委员会的法律地位明确下来，保证充分的活动经费和办公费用，对业主委员会的活动进行规范和监控等。
五、小结
管委会模式是具体问题具体分析方法的运用。这种模式结合了新苑小区的实际情况，对该地区治理的针对性较强。动迁农民不同于城市中的市民，我们不能一味的追求发展工业、服务业而使农民失去了农业的优势，农民有着几辈的农业经验，所以要发挥农民的特长，在郊区为城市提供不同档次的产品，提高农民的技能，同时要做出特色，使这些“半市民”在郊区树起一支不同于城市与乡村的另一类中国特色的风景！
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