农村土地流转背景下嘉祥县农村养老保障研究

　　摘要：近年来，由于城镇化的进程，农村的老年人越来越多，年轻人越来越少，依靠过去传统的靠田养老的模式已经无法满足老年人的需求，土地已经不能成为养老的依托。以农村社会养老保险为代表的社会养老保障方式还不完善，适合嘉祥县农村的新的养老保障体系还没有形成，导致目前在土地流转大背景下，嘉祥县的农村养老保障问题日益突出。因此，在土地流转背景下，怎样才能结合县里的实际情况，制定出一套切实可行的能够将土地流转和农村养老结合起来的制度，消除农民养老的忧虑，解决嘉祥县农村养老保障存在的问题，是目前摆在嘉祥县XX以及相关领导面前的一个历史性问题。

　　我们将从农村土地流转和农村养老方面为研究的切入点，在走访调研的基础上，通过翻阅大量文献资料，归纳总结出土地流转前嘉祥县农村养老保障情况以及在土地流转背景下嘉祥县农村养老保障的现状，进而分析土地流转对嘉祥县农村养老保障产生的具体影响，紧密结合制约当前嘉祥县农村养老保障发展的土地流转制度和农村社会养老保险制度两大因素所存在的问题，提出解决土地流转背景下嘉祥县农村养老保障问题可行性建议。

　　关键词：农村土地流转，嘉祥县，农村养老保障

　　2017年8月份，民政部发布《2016年社会服务发展统计公报》，报告显示，截至2016年底，中国60岁及以上老年人口23086万，同比增长4.0%，占总人口的16.7%。其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。到2040年，中国老年人口将达3.97亿，相当于德国、法国、英国、意大利、日本五个国家的人口总和。根据相关学者预测，到2050年左右，中国的老年人口将达到全国人口的两成以上，2055年更是将达到全国人口的四分之一。

　　在世界人口学史上，学者们一般把老年人口总数的10%作为临界点来区分国家是否进入了老龄化社会，老年人的定义是60岁以上，如果老年人口定位在65岁，那么占比达到7%就可以认定为老龄化社会。中国老年产业发展蓝皮书《中国老年产业发展报告（2014）》明确指出，中国已经步入老龄化社会。在未来几十年，中国老年人口还将以较快速度增长，人口老龄化问题将进一步加剧。中国将成为世界上老龄化最严重的国家，同时也必然要面临着人口严重老龄化所带来的养老保障方面的前所未有的压力。由于国家城镇化的脚步越来越快，越来越多的农村劳动力开始转移到城镇，尤其是青壮年劳动力不断地从农村进入城市，农村人口年龄结构发生巨大变化，形成了老龄化城乡倒置的严峻格局。有些学者预计这种老龄化城乡倒置的状况会持续到2040年。这预示着我国农村养老保障问题更为严峻。

　　如何才能真正解决农民的养老问题，真正让农村老年人能够享受国家福利，安享晚年，是我们过新农村建设的重点内容，也是建设社会主义新农村的必然要求。更是我国国民社会保障体系的重要一环。目前，我国农村养老保障还处于比较低的水平。家庭养老的方式仍然是农村养老保障的主体形式。而土地是广大农民的“衣食之源，生存之本”，是家庭养老的基础。土地为广大农民提供就业保障、收入保障以及包括医保和养老等全方位的社保支持。我国现在的农村养老体系还不完善，所以土地作为农民最重要的财产，将会在农民的养老体系中，发挥重要的养老保障作用。

　　然而随着城乡二元结构变革、我国的农民在逐步减少，农民的素质在逐步提升，农村人口的收入组成以及年龄结构也与过去截然不同，农民的种地的直接收入越来越少，靠地养老的局限性也日益显露，甚至成为阻碍农村经济发展的重要因素。这种情况下，也阻碍着农村养老保障的顺利实现。xxxx报告中指出，XX必须对农村建设中进行政策指导，统一规划，建设社会主义新农村，重点是要解决农民的养老保障问题，如何通过切实可行的政策让农民能够老有所养，是我国建设社会主义小康社会的重要指标，因此在国家的宏伟蓝图之下，我们必须切实的把农民养老问题当成国家的重点问题来考虑和解决。

　　我党曾经出台了关于农村土地改革的政策决定，明确提出了要加快土地流转和土地经营权市场化的要求，农民可以自主自愿的进行土地流转和承包权的转让以及交换等，通过土地流转和交换出租等形式，增加农民收入，提升土地的使用率，土地流转政策的出台明确了党和国家对于农民养老收入和养老问题的关注，也反应了我党加快土地政策改革，从而实现城乡统筹的坚定决心。农村土地流转是发展现代农业的必由之路，同时，土地经营权的流转也是土地改革的必然，这是农民增收，实现土地财富化的必经之路，加快土地经营权流转也是我国的基本国策，我国是农业大国，如何改善三农问题是我们走向社会主义小康社会的关键核心，为了提升农民收入，通过土地流转来加快规模化经营，让更先进的生产力能够应用到农业领域也是土地流转的一个目的，同时规模化经营带来的收益将远远高于小农经济的收益，提升的收益部分能够为农民提供更好的收入保障。研究我国的养老保障问题直接关系到广大农民的切身利益，对国民经济的发展、改革的进一步深化、农村社会的长久稳定意义深远。所以，完善土地流转政策，加快新农村建设，通过土地流转来来满足农民对养老的需要，这也是我国新农村建设的重要一环。解决好土地问题就能解决我国的农村养老保障问题，关系到农村经济的发展及稳定，也引起了广大学者的深切关注。

　　我国XX层面和学术界多年来一直都在讨论关于土地流转的现实意义和实际问题。但是，在很长一段时间里，农村养老保障和土地流转的关联性却被忽视了。在已有的研究两者关联性的文献中，绝大多数的选题角度是针对全国性的农村土地承包权交易的问题，但是对于具体到某一地区的土地养老问题的研究甚少，国家层面的土地政策和地方性的操作流程还是有一定区别的，因此在国家政策的框架下没研究县域市场的农村土地流转问题是十分必要且有指导意义的。

　　近年来，随着嘉祥县农村人口老龄化趋势的不断加强和土地流转速度的不断加快，以家庭为依托，加快农村的土地流转速度和土地流转率，通过土地流转制定相应的社会养老保障方式还不完善，适合嘉祥县农村的新的养老保障体系还没有形成，导致目前在土地流转大背景下，嘉祥县的农村养老保障问题日益突出。因此，在土地流转背景下，如何立足于嘉祥县的农村现状，结合县里的实际农村土地状况，制定相应的土地流转政策，消除农民养老的忧虑，解决嘉祥县农村养老保障存在的问题，是目前摆在嘉祥县XX和学术界面前的一个急需解决的重大课题。

　　本文以农村土地流转背景下的嘉祥县农村养老保障为研究的切入点，通过对土地流转前和当前土地流转背景下的嘉祥县的土地流转为基础的养老制度进行阐述，讨论实际中土地流转对于农民养老的具体影响，紧密结合制约当前嘉祥县农村养老保障发展的两大因素所存在的问题，提出解决土地流转背景下嘉祥县农村养老保障进行总结和建议。从而能够为嘉祥县的土地流转问题提出建设性的意见，这样也能够为全市，全省乃至全国的县域经济农村土地流转法律法规的出台提供实用经验，所以我们这次关于农村土地流转促进农民养老方面的研究将对于全国的土地流转解决养老问题带来一定的实际影响。

　　1.2.1关于土地流转研究的现状

　　我们国家在土地流转政策方面已经进行了许多年的研究，这些研究具体从土地的流转方式，流转速度，流转动力，流转效果等方面进行具体的分析，各种研究成果十分充分，我国由于是农业大国，解决三农问题是国家和XX关注的焦点，所以很多机构和学者都致力于三农问题的解决，而土地流转是其中的热点。

　　（1）国内土地流转的现状，张宏宇通过大量的实际调研和数据考察，通过总结分析得出了我国在土地流转方面的趋势，指出从上世界末开始尤其是改革开放以后，我国农村的土地流转率已经呈现逐年上升趋势，并且已经产生了一定的流通效益，杜培华也经过调研和分析指出了我国农村，农民对于土地流转的接受程度井比较高，中国已经初步形成了土地流转的市场。需要进一步建立健全土地流转相关的政策法规，保障土地流转政策的落地实施。

　　（2）但是由于种种原因，我国的土地流转的速度还是比较慢，国内有学者认为，由于我国现在的处于社会主义初级阶段，土地在承包经营权以及土地流转方面的法律法规还不健全，导致我国农村土地流转往往停留在私人交易的程度上，没有正常的纳入法律法规所保护的范围内，国内周峰认为，我国相关的市场制度不完善不健全，导致我国土地流转的速度较慢，也就使得大批的剩余农村劳动力转移向城市之后，农村的土地出现了一些撂荒现象，国内学者陈耀认为，在我国广大的农村市场，由于没有产能集中化的效应，导致很多的农村土地在生产经营上比较落后，没有现代化的设备作为支撑，土地的生产效率，远远低于世界先进水平，土地的收益率也不高。如果土地流转能够让土地出让者增加收入，同时增加土地的使用效率，将为生产力的提升提供基础条件，土地流转也将会进入市场化的运行阶段，随着政策法规的出台以及相应的实施流程的细化，我国的农村土地流转将越来越市场化，土地将成为农民的财富保障。所以当务之急是应该着手制定关于农村土地流转方面的政策法规，通过健全相应的法律法规，从而增加农民土地流转的积极性，也变相的促进了农村的土地流转。土地流转率提升也将增加农民的收入，农民的收入增加也会刺激更多农民流转自己的土地承包权。同时还能够有效的解放劳动力，为城市发展提供源源不断的劳动力。

　　（3）国内学者徐旭从土地流转的动力方面进行了研究，主要站在农民角度，从农民自身出发，考虑农民，村委会，XX以及企业各方在土地流转中扮演的角色和应该承担的责任，学者冯炳英则是着手于政策法规方面，通过对于国内相关省市的土地流转方面的政策法规进行解决，分析了我国在土地流转方面的内在动因，只有研究分析明白农民进行土地流转的内因，才能更好的提出相应的刺激办法，促进更多的农民将手中的土地进行流转。从而增加自身收入，他研究之后认为在通过对于不同时期国家土地政策的对比研究，我国从开始的家庭责任承包制到后来的集体土地承包制再到亩产到人土地政策的变化反映出我国生产力和生产关系的不断变化，学者李凤琴通过资本收益的角度对我国的土地承包权流转进行了分析，提出了现在中国的城镇化和现代化，让很多农民放弃了农业种植而去参与工商业和服务业劳动，这样就使得大量的农村劳动力转移到城市，这样造成了农村务农人员的数量降低，农民随着市场经济的发展，越来越意识到种地的收益远远没有外出务工挣得多，因此也就使得越来越多的农民放弃了务农而进场务工，这样闲置出来的土地就越来越多，闲置的土地越多，就造成土地的流转的可能性越大，也就有越来越多的人开始有机会有条件进行土地承包和规模化经营。

　　（4）此外国内学者还对土地流转的绩效进行了研究，主流观点是通过土地流转可以提高农民的收入，也能促进农村生产关系的优化和改善，其中张红宇认为从新中国成立以后，我国经历了不同时期的不同土地政策，但是本质都是没有实现农民对于土地的支配权，现在随着市场经济的进程越来越快，我国也通过城镇化和土地流转鼓励越来越多的农村人口进城务工，从而让农村土地能够实现集约化规模化发展，这样就可以有大型机械应用到农业生产中，提升了农业的效率和土地的绩效。国内学者曹建华通过宏观经济学分析，指出国内农村土地流转开放以后随着时间的推移，土地的流转将会越来越合理化和市场化，这样更有利于资源的配置和资本的投资。同时规模化农业也能够为农村带来更多的工作机会，进一步提升了农民流转土地的积极性。也促进了我国农业现代化的建设进程。

　　在国内，学者们从不同角度不同领域对土地流转的现状进行了透彻深入的分析，通过分析，得出了我国土地流转推进中出现的问题，并且通过研究提出了优化土地流转方式，加快国内土地流转的措施，不过由于国内的生产力水平并不均衡，内地省份和沿海地区的农村条件也不相同，如何能够制定出切合农村实际情况，并且因地制宜的土地流转政策才是解决农村土地流转的根本方案，所以为了能够在全国范围内推行土地流转的普及，应该加强对土地流转的地域性和特殊性的研究，根据不同的实际情况制定不同的政策法规。

　　（5）国外在土地流转方面的研究成果，土地流转问题不仅在国内存在，在国外同样存在，世界各地为了优化本国的土地生产利用率，增加土地的资源产出，通过市场经济方式来运作土地流转制度，在土地流转方面的研究比国内要早很多，已经有了成套的理论体系，但是因为国外和国内的基本国情不同，自然条件和社会人文条件也不同，所以国外的土地流转制度不能搬来就用，应该取其精华去其糟粕，完善和充实我国的土地流转制度。

　　国外的土地流转方面的研究成果也比较丰富，主要的研究成果有马克思提出的地租理论，还有产权论和变迁理论等。这些都是经济学家提出的关于土地流转方面的研究理论，这些理论中最有影响力的是马克思的地租理论，地租理论是将土地的使用权进行了深度剖析，指出了土地的使用权实际上就是土地的地租，不同的地租形态伴随着不同的生产关系，也就促生了不同的社会制度和社会形态。同时西方学者科斯在他的著作中提到通过市场行为可以让土地资源更合理的分配，交易费用不为零时，不同的土地将出现不同的分配制度和分配方式。道格拉斯则提出了迁移理论，这种该理论的观点是土地是一种产权，这种产权和其他不动产产权一样也具有一定的周转效率，周转效率越快，越具备长期投资和稳定增长的空间，土地的周转效率受到诸多因素影响，而受到的限制越多，土地的投资性和稳定性越弱所以保护土地产权是十分必要且有利于产权流动的。西方学者因为所处的社会形态和我们不太相同，因此更侧重于研究关于市场经济以及私人产权之类的话题，但是对于中国来说，我们不能照搬西方的理论，应该结合自己国家的实际国情，制定切实有效的能够保护土地权益同时刺激土地流转的政策法规是我们XX和社会应该考虑的问题。

　　国外学者关于土地产权以及地租理论的研究成果为土地的流转和商业化奠定了理论基础，同时也为中国的土地流转提供了借鉴和指导意义，但是在我国土地并不归属于农民个人，而是归属于国家，农民只有拥有土地的使用权，因此土地流转问题就成了土地承包使用权的流转问题，所以我们不能完全照搬国外的土地流转制度和政策，应该因地制宜，制定出符合我国实际国情的土地承包权权流转制度，我国的农村金融并不发达，这也是造成我国农村的土地流转迟迟无法大面积推行的一大原因，国外学者虽然指出，应该以产权和市场作为土地流转的两个前提要素，但是这与我国的基本国情并不相符，所以他在研究中国土地流转问题上还有一定的局限性。此外我们还要看到中国国内不同省份不同地区的发展不均衡现状，农村土地流转方面这种不平衡更为严重个，因此地方政策往往更应该接地气，切合农村实际情况来制定和出台。

　　1.2.2土地流转背景下农村养老保障方面的国内外研究现状

　　（1）土地流转如何结合农村养老问题

　　国内学者关于农村土地解决农民养老问题的研究由来已久，其中不乏很多实际调研和落地的研究成果，其中李中（2013）年的时候使用了土地方面的理论，对湖南邵阳的土地流转问题进行了实例分析，通过就Logistic模型模拟了土地流转和养老之间的关系，数据证明土地流转和农民的养老指出方面出现了负相关，而徐强在2011年对日本的土地流转和农民养老问题的进行了研究，研究分析了国内的土地流转方面存在着不良平衡的现状，而农民养老则相对空白，而国内一些试点地区通过推行土地流转确实解决了一些农民养老的问题，说明了依靠土地流转来实现农民的养老是可行的，文中还提到了解决土地流转重点还要解决农民的恋土问题。位涛，闻琳琳（2014）则具体到数据层面进行了分析，传统的土地是农民养老的根本，而土地的产出和农民的养老支出已经严重不平衡，土地在农民养老中的占比已经越来越小，土地收入也相对较低，这样土地的养老功能在现代社会已经显得越来越不重要，并且他们从量方面进行了具体的测算，通过数据测算支持了文章结论，从度方面土地收入对于养老支出的占比相对边缘化，这就说明土地要保证农民的养老问题要从其他途径解决。。王恰嘉（2005）通过研究浙江地区的土地养老问题，发现了现代社会土地养老已经成为了一种边缘化的手段，土地虽然是生产要素，但是在市场经济时代，土地的重要性越来越小，养老问题的解决还需要XX出台相关的政策法规从其他方面入手解决农民的养老问题。X学者约翰逊也曾经研究了中国的土地流转和养老问题，他通过国外的视角发现，中国老人的养老问题主要是依靠家庭和子女来解决。而土地在这种关系中已经越来越弱化，国家应该出台相应的农村养老制度，以保障农民老有所养。他还提出，中国与X的情形不同，X是一个私有制为主的国家，农民就是土地的主人，农民拥有对土地进行一切处置权，必要时候，农民可以变卖土地来获得短期收益，而中国的土地都是国有的，农民只享有土地的使用权，所以，在这种前提下，中国的农村养老就应该以土地使用权流转的方式来增加农民的收入，解决农民的养老问题。另一方面土地需求方出于扩大经营和机械设备生产力闲置等方面的原因，急需要承包大量土地进行规模化种植生产，这样就要求XX要股利和保护土地流转合同，而且合同应该是长期有效的，不然将会给生产承包经营带来不便。农民能通过土地的流转从中获得收入，保障养老需求。

　　伦敦经济学院亚洲研究中心学者阿萨·胡塞恩系统的研究了在当前我国经济与社会转型期，我国农村社会保障体系的发展历程，他指出我国的农村现代化程度低，农民对于土地劳作还停留在科技含量很低的基础上，由于农民没有土地所有权，只拥有土地的使用权，所以农民的土地本质上并不是农民的，农民除了进行种植收益外只能将土地进行反复租赁，这种租赁也有一定的限制，并且没有产权的土地并不能作为资本来进行金融抵押。这就使得我国现行的土地制度下，农民很难有机会进行大规模的协作，也没有动力提高生产力水平。事实上，农村劳动力的大量外流，很多农民手里的土地已经没有适合的劳动力耕作，只能种植一些价值不高的农作物，这种现状已经不适合农村生产力的发展。因此急需进行改革。通过多管齐下的方式解决农村的土地流转和农民养老问题。

　　（2）土地养老保障方面的研究

　　费孝通（1998）指出农村老百姓从小到大就生活在农村，他们对土地有着自己的感情，土地就是他们的生活根本，这也是很多地方土地流转难以推行的阻碍。刘书鹤，刘广新（2005）认为很多地方难以推广土地流转的一个问题是人们的观念问题，说到底是经济发展的问题，中国人口众多，人均耕地很少，农村人口占比远远高于城市人口，农村人口想要提升经济状况，大多数会选择去城市打工，但是由于农村人口普遍没有太专业的技能，所以很多进程务工人员都找不到太好的工作，这就导致了很多进程务工劳动力会有混不下去就回家种地的想法，这也是的土地成为了他们在精神上的支柱，变相的阻碍了土地流转的推行。乐章在05年的一份研究中表示，中国农村养老是一个一直被忽略的问题，因为过去中国的农村和城市的收入水平差距并不是太大，农民通过种地还能够负担起自己的生活所需，而且农民养老一直没有依靠XX都是自助养老和家庭养老。这样就导致农民在观念上并没有依靠国家政策的习惯，反而对于自己的土地和家庭有着更大的依赖。韩方（2008）年提出他的研究成果，他分析指出，虽然土地在农村收入以及养老中的占比正在逐年下降，但是在农民心目中，土地还是他们最踏实的保障，所以要解决农村的土地流转问题，必须要解决农民的养老问题。许月明（2006）年分析提出在我国农村的养老制度还不完善，土地对于农民来说，他的保障意义远远大于他的经济效益，这也是解决土地流转要先解决农民养老问题的原因。王克强、蒋振声（2000）的研究也指出，农民土地不仅有生产的意义，还有就业保障，资产升值，继承传承等功能，随着市场的发展，农民土地价值的认识越来越高，甚至有些热点事件让农民将土地价值过分高估，远远超出了土地的实际生产价值，这也是很多地方土地流转面临的问题。温铁军在2005年的研究报告中也明确指出，对于农民来说土地并不完全是生产资料而是一种生活保障。姚洋（2000）年也提出了我国按照人口均分的田亩制度在本质上就是一种社会对于个人的认可和保障，自身就带有一定的保障功能，这种对于农民的生活的保障在很大程度上可以消除平均主义带来的不公平性。刘书鹤（2005）则根据实际情况，研究了农村土地制度在促进农民就业方面的问题，通过研究发现，虽然现代社会随着城镇化水平的提高和市场经济的发展，越来越多的农村劳动力开始进程务工，但是很多进城务工人员都不会放弃自己的土地，因为农民在进程务工方面并没有太大的技能优势，往往从事的都是最低端的工种，因此就使得这种劳动的变动因素和变化几率非常大，很不稳定，这样就会让进城务工人员会存在一种想法，一旦城市工作找不到或者是去保障，家里的土地还能保障自己的生活。所以这也是农村很多土地虽然没人耕种但是也无法流转的原因，刘红梅（2001）通过实际研究表明了农村土地的生产、就业、收益三种因素相辅相成，他们通过对农户的收入构成进行定位，将60%作为分界线来区分专业经营农户，再对数据进行整理和分析，结论是非农收入高的农民家庭，对于土地的保障作用越重视。

　　（3）土地养老保障功能发展趋势研究

　　近年来随着市场的发展和城镇化水平的提升，我国经济结构也面临着深化改革的迫切要求，因此在这种历史背景下，我国农民的土地作为农业生产的主要生产资料，他的重要性也在逐渐下降，关于土地的核心作用正在弱化这个观点不仅事实有所支持，而且也符合理论依据。受此影响，土地对于农民的养老保障作用也在逐渐降低。梁鸿（2000）对江苏南部的一些农村进行了实地调研，研究发现土地收入已经远远不能负担农民生活的开支，更不用说土地收益来解决农民的养老保障。他根据苏南地区的相关农村数据进行分析，通过衡量土地的经济效益产出来估算土地的保障作用。并且判断土地保养养老功能的未来趋势。他的研究发现，土地的保障作用随着经济的发展正在逐步降低。土地已无力承担农民全部的生活风险，建立社会保障的要求也越来越急切。姜长云（2002）经过对农村土地收益和土地经营收入来对比发现，通过定量分析的方法，用数据说明了农村土地的保障功能正在逐步降低，同时他提出了当前农村的主要矛盾是土地地下的生产效率同农民养老保障之间的矛盾。这里涉及到了我国的农村社保体系的建设以及农村土地流转制度的建立和健全。韩芳，朱启臻（2008）深入农户进行调查分析，指出了我国的土地在养老保障方面的功能逐渐弱化，必须提升土地的养老支出，这样才能增加农民的土地收入，提高农民的养老保障。王瑜，黄蓓，杨翠迎（2011）通过分析农民的实际财物状况指出，家庭储蓄并不能成为农民养老的唯一途径，并且这个途径也具有很大的不确定性，只有通过劳动提升农民的收入水平才能真正解决农民的养老保障问题。杨琴（2009）则认为土地依然是农民的生存之本，是农民进行养老的基本保障，虽然土地的养老保障功能正在逐步弱化，但是仍然不能安全舍弃土地的养老保障功能，土地养老已经成为农村养老体系中的一种固有模式，因此不能因为土地收入的弱化而改变农村社保的体系。同时也要注意到，土地保障功能的逐渐减弱，正在从根本上呼吁一种全新的社保制度的出台，弱化保障功能之后的土地养老已经不能满足农民的需求，如果长期下去可能还会影响新制度的建立，所以必须从观念上做起，改变农民的观念，建立全新的养老体制。

　　ElizabethM.Caucutt,ThomasF.Cooley(2013)通过研究X和西方的经济发展史以及农村土地的流转的发展历程，提出了工业化进程和社保系统的完善将推动土地流转的进度。农民有了基本的保障就能有机会放弃原有的土地养老的固有思想，也才能够真正让土地发挥出更大的价值和效益。在中国农民不愿意放弃土地，一个很大的原因就是心理上认为土地能够有长期的保障，说到底是心理的不安全感造成的，也就是对未来的不确定性的担忧和悲观情绪导致的，所以中国要推动土地流转政策的落地推广，必须要先建立完善的农村社保体系。让农民没有后顾之忧才能安全的放开对土地的固有观念。

　　（4）家庭养老观念的发展趋势

　　从实际调查结果和数据分析看，中国农村的养老体制主要还是以家庭养老和自主养老为主，这种家庭养老的观念是几千年的文化传统传承的结果，也是新中国成立以来，中国并没有重视和建立完善的农民养老体系的结果。农村老人在是去劳动力以后没有经济来源，只能依靠家庭家人的帮助来生活，这样就造成了农民对于土地的依赖性增强，但是随着社会的发展，我国提出了建设社会主义新农村的要求，对于提升农村养老方面，我国农村的养老观念也在逐步转变，主要表现为：1，家庭的养老观念转变更多的依靠XX和社会，2，计划生育和农村劳动力进程务工让越来越多的老人面临无人来养的局面，3，农村家庭的规模越来越小，人手紧张。4，农村的老龄化现象更加严重，很多内地的村庄全村最年轻的都将近50岁，农村又缺乏基本的医疗卫生设备。很多老年人生病了都无人来养，保障农村的社会稳定也需要社会投入更多资源来关注农村老年人养老问题。

　　（5）强化社会养老制度

　　随着城镇化的提升和市场经济的发展，农村人口的收入水平也在逐渐增长，尤其是老年人也有了一定的经济收入，这就为老年人的养老问题提供了一种解决问题的可能性，对于现在农村的老年人来说，农村的土地养老和家庭养老已经逐渐弱化，尤其是土地养老，随着年龄的增大，劳动能力的降低，没有有效的劳动力，土地很难有相应的回报，也就无法给老人带来经济收益，随着进城务工人员的数量增长，农村劳动力正在逐渐向城市转移，依靠传统家庭养老的方式也越来越难。在这种背景下，国家提出了通过社会养老的方式解决农村的养老问题，社会养老就是让农民参与到社会养老保险中来，通过缴纳一定的费用获得养老保险的收益，经过调研，在南方的一些农村地区，农民参与社会养老保险的意愿非常高，甚至达到了80%以上，可见社会养老，也是解决农村养老保险养老问题的一大途径，在短时间内，虽然农民无法完全舍弃土地养老的依赖，也无法，完全通过社会养老来代替家庭养老，但是，三者相互并存共同解决中国农村的养老问题，将是未来我们将会面临的一个新局面，这也是解决农村人口养老问题的一种新思路。

　　（6）关于农村居民养老保险制度建立健全的研究

　　关于在农村推行社保制度这一点上，我们通过查阅资料研究发现，在国内已经有很多学者做了关于这方面的研究，姜春雷和董川远在2011年通过计算发现，我国农村社保账户和原有家庭储蓄养老方式的代替率为24%，李金生在2010年也，通过计算发现，目前，我国农村的社保代替水平并不高，农村社保的保障率也比较低，沈毅在2015年研究发现，中国的农村社保应该更科学，应该基于生活必需品购买指数和恩格尔系数来来核定农村社保标准，穆怀忠（2011）等人认为，我国农村的养老保险应该在农村生产力的水平上提升对于农村生活的基本保障，同时每年进行一定幅度的提升，在提升的基础上进行农村社保的养老补助发放，并且，农村养老社保与城镇养老社保应该有所区别，这些研究人员通过研究都说明，要让农村社保真正的服务于老百姓，让农村的老年人有所老有所依，就必须在给付结构和购买力上，对于现有的农村社保体系进行一定的调整，要让农村社保的制度更加完善，这样才能保障农民的合法权益和社保的需求。

　　（7）对农民养老财产责任问题的研究

　　通过对XX现行的农村养老制度的分析，以及农村实际情况的调研，学者们对农村居民养老保险财产财政支持方面存在的问题进行了一些讨论，通过讨论，得出了一些结论，也发现了一些问题，首先是在财政支持力度方面，关于农村社保的养老保险，各级财政支持明显不够，还需要进一步提升，其次，其次是关于国内不同省份不同地区之间，在财政拨付和财政支持方面有失公平，往往东西部地区和南北方的差异较大。另外，关于农村社保的财政拨付问题，中央和地方各级XX相互推脱责任并不分明，针对这些弊端，国内学者们进行了一些深入的分析，他们通过静态和动态两方面的分析，深入的剖析了XX财政在支持农村设立农村养老社保方面的投入，分析发现国家财政在解决农村社保养老问题方面，并不存在太大的困难，因此应该加大力度进行推行。实现农村居民养老保险制度的可持续。针对农村居民养老保险XX财政失衡的问题，薛惠元、王晓洁（2010）等均提出XX在农村居民养老保险的财政支持上存在地区间不平衡的问题。薛惠元、王翠琴提出，当前农村居民养老保险财政补助存在两个方面的不公平。首先是地域差别，不同的省份和地区由于经济发展水平不同，就造成了各地的养老保险的标准也有所差别，这种差别造成了不同省市之间的不公平性。只有通过中央财政与地方的统一结合，制定一致的社保标准才能解决地域不公平性现象。王晓洁（2012）提出了“多元分担模式”来解决这种不公平现象，他指出根据地方财政的收入水平来分配地方财政在社保支出方面的占比，地方财政收入高，那么国家在社保方面的补贴就少，地方财政的收入低，相应中央财政的补贴就高。同时加入省市两级XX也参与不同的分配比例，中央通过三级XX执行，中央统筹的方式，解决社保的不公平性问题。

　　（8）居民养老保险的城乡差别

　　除了地域差异外，中国的养老保险还存在着城乡差异，通过研究发现，农村社保养老的缴费和补贴比例与城镇养老的缴费补贴比例严重不对称，为此国家于2014年专门出台了新的政策法规，将原有的农保和社保合并为居民保险，这种制度虽然经过了合并，但是在具体实施条款上还有需要提升和完善的地方，刘洋洋，李三梅（2011）认为，农村居民的社保方面有问题还是比较多的，第一是在新农保和旧农保的相关运算体制和缴费流程方面，应该有更加细化的衔接，在社保的制度设计上，也应该考虑到农民的使用便利以及农村劳动力的流动性等。毕天云（2014）认为全面解决中国的养老问题，应该让城乡居民享受同样的社保体系，郑集有李兆勇（2015）提出应该更加适应中国的国情，并且应该在农村实行完善的养老基金和社会激励体制，对社保于制度应该更加健全，对于农村社保的覆盖面也要继续扩大。并且应该从XX层面加强对农村社保体系的监管，让农村社保体系更加完善，也有利于我国农民社保制度的推广。王伟俊（2015）年提出，必须保证我国的社保制度在对待农村居民和城镇居民时，一视同仁，不能有所偏失，要从制度上保证居民社保的公平性，其次应该从流程上进行优化，应该考虑到社保合并以后出现的一些配合衔接问题，必须解决好历史遗留问题，各级XX也要加大对农村社保方面的财政支持力度，确保农民的社保能够落到实处。另外在学术界对于农民社保问题的解决途径也有一些争议，一部分人认为通过土地出让和土地流转的方式也可以解决农民的养老问题，另一部分怎认为需要从制度上进行指导，彻底解决农民的养老问题，不能单单依靠土地流转来解决眼下问题。为了论证两种观点的区别，我们将以嘉祥县为实例，具体分析农村土地流转制度在解决农村养老方面的意义和影响。

　　由于目前我国土地流转制度的不完善，给我国现阶段农民养老保障带来许多问题，而落后的农村养老制度将阻碍农村的土地流转交易，因为农民是土地的经营者，土地是保障农民生存的生产资料，土地流转和养老问题一直存在着相互促进的关系，只有同时注重这两个方面的制度建设才能使之共同和谐发展。真正实现农村的土地流转需要从根本上建立一套完整的现代化养老体系，让农民放弃自己的土地必须要让农民感觉到安全，也就是要对未来有确定的保障，这种保障需要全社会的努力，需要XX出台相关的政策法规，只有建立健全农村社保体系，才能加快农村土地流转的推广速度。

　　通过对于农村土地流转的历史背景以及现状进行分析，并针对农村土地流转背景下的嘉祥县农村养老保障状况分别进行介绍，分析土地流转对嘉祥县农村养老保障的具体影响，紧密结合制约当前嘉祥县农村养老保障发展的两大因素所存在的问题，提出解决土地流转背景下嘉祥县农村养老保障问题可行性建议。

　　本文一共分为六个部分。

　　第1章绪论。主要分析了该研究的背景和意义，国内外相关领域研究的现状以及对现有研究的评述，研究思路及主要内容，运用到的研究方法和创新之处，为后面的正文的研究奠定了基础。

　　第2章相关概念及理论基础。对本文涉及到的农村养老保障、农村社会养老保障和土地流转等概念进行界定。并介绍本文运用到的相关理论。为本文的撰写提供坚实的理论依据。

　　第3章嘉祥县农村养老保障的历程和现状。在走访调研的基础上，通过翻阅大量文献资料，归纳总结出土地流转前的农民养老情况以及通过土地流转农民带来的养老保障的现状。在土地流转前，嘉祥县农村的养老保障方式基本上只有传统的家庭养老保障和土地养老保障。农民养老保障的水平低，抵御风险的能力差。随着土地流转制度的实施，嘉祥县农村的产业结构、劳动力结构、家庭人口结构都发生了变化，对嘉祥县农村家庭养老保障和土地养老保障等传统养老保障方式产生了直接影响，养老保障功能逐渐弱化。农村社会养老保险制度逐步推进，但是发挥作用还非常有限。

　　第4章土地流转对嘉祥县农村养老保障的影响。土地流转带来的影响是多方面的。首先是土地流转会让很多闲置土地发挥自己的价值，增加了农民的收入，其次土地流转也解放了一部分劳动力，通过刺激就业而改变了农民非农收入的情况。围绕土地流转有利于增加农民收入这一核心要素，分析了土地流转给农村养老保障带来的影响。

　　第5章制约嘉祥县农村养老保障发展的因素。一方面，由于建立完善可行的土地流转制度，能够更好的增加农民收入，为农民养老提供经济支持。然而目前嘉祥县的土地流转制度还存在很多不完善的地方，比如：农村土地流转主体发生错位、土地流转合同签订不规范、农村土地流转服务平台不健全等，制约着其发挥作用。另一方面，嘉祥县正在实施的农村社会养老保险制度本身也存在着许多不足的地方，影响着农民的养老保障水平。

　　第6章土地流转背景下解决嘉祥县农村养老保障问题的对策建议。给出解决问题的建议：首先通过完善土地流转制度，促进土地流转健康有序进行。积极创新土地流转形式，实现农民就地转移就业，保障农民经济收入稳定持续的增加，为农村养老保障提供经济保障。其次，通过增加XX投入、增加政策导向、增加社保基金收益等增强农民的养老能力。

　　1.4.1调查研究法

　　为掌握最真实的状况，对一些嘉祥县各镇街村落的部分工作开展较好的地区进行实地访谈和深入调查。归纳总结在工作开展中存在的主要问题以及在解决问题时所采取的具体措施等，使论文的研究具有实践意义。了解其在推进土地流转背景下农村养老保障方面的具体做法，总结相关经验，提出具体建议。

　　1.4.2文献研究法

　　主要通过阅读大量关于土地方面的文献资料以及国内外关于土地流转方面的研究成果，通过网络等途径学习嘉祥县关于土地流转和农村社保养老等方面的XX文件和政策法规，并调查相应的农村社保数据和土地流转程度。经过分析和论证，对本课题进行深入研究。

　　第一，在研究视角方面，农村土地流转和农村养老保障问题一直都是国家层面和学术层面关注的热点问题。但是，在很长一段时间里，农村养老保障和土地流转的关联性却被忽视了。在已有的研究两者关联性的文献中，绝大多数的选题角度也是针对全国范围内的土地流转问题，以及农村人口的社保养老问题进行研究，而对于细化到具体市场的，农村养老问题的研究却很少，因此，本文将针对嘉祥县地区土地流转状况以及农村社保农村养老保险方面进行研究，为我国的土地流转以及农村养老问题的具体解决方案，提供实际参考，本文依托于县域经济来分析农村的土地流转和养老问题，与以往的学者从全国角度出发，有着本质的区别。

　　第二，我们不仅是要通理论上进行分析，而且通过实际数据的采集，以及，实际农村的走访调查，来获取第一手资料。在此背景下的嘉祥县农村养老保障存在的问题和影响因素，提出切实可行的对策建议。该论文与社会两大热点问题相结合，具有较强的实践意义。

　　2.1.1农村养老保险

　　农村的养老保险是我国社保体系的重要组成，养老保险主要是指我们达到一定年龄时候，国家将对于个人予以一定的补贴，分为两方面，从大的方面来讲，这种补贴不仅是满足老年人的生活必须同时也要让老年人在心理生理等各方面得到满足，保证老年人能够老有所养，从细节方面来说，养老保险就是对老年人的晚年生活给予一定的经济补助从这个概念的界定来看，养老保障的主体应是家庭、个人和国家等多个主体的共同参与。

　　特别是在广大的农村地区，由于社会养老保障制度的不完善，农民养老主要还是靠家庭亲人来负责，国家的养老体系只是对于家庭养老的一种补充起到一种托底作用。因而，本文中的农村养老保障可定义为:家庭、个人和国家为农村老年人养老提供的物质和精神方面的保证。农村养老保险也是我国社保体系的一部分，近年来随着我国农村养老体系的不断健全，农村养老也呈现出不同的养老形式：家庭养老、土地保障和社会养老保障。

　　与传统的家庭养老和土地养老相比，健全社会养老制度，对于农村的发展和农村老年人的晚年的生活保障有着更重要的意义，它能够提升农村的发展水平和生活水平，为老年人的晚年生活保障提供补充。

　　2.1.2农村养老社保

　　农村社保养老制度是指国家和XX通过再分配的手段，将民间的财富和个人资金以及相关资源通过税收等手段进行收集后，再进行二次分配，从而实现社会资源的合理配置，让老年人能够老有所养，社保制度对于老年人的晚年生活保障十分重要，尤其是农村的社保制度对于提升农民的晚年生活很有脾益。这篇文章提到的农村社会养老保障只研究农村社会养老保险方面，以嘉祥县目前正在实行的城乡居民基本养老保险为例。

　　14年我国颁发了关于法律法规，将原有的农村养老保险制度和城镇职工养老保险制度进行合并，推出了全新的养老保险制度，新制度的出台，让全国老人都能享受同样的社保体系。

　　新的保险制度的推出，实现了城乡居民的同保同费，这里的城乡保险主要针对的是城镇的无业人员以及农民，通过自主缴费XX补贴的方式来参加国家的社保体系，等到达到一定的年龄以后就可以从XX领取一定数额的养老金。农村社保养老是指农村的老人在按期缴纳一定数额的保费之后，在达到法定年龄也可以从XX领取一定数额的保障，农村居民的社保是将社会资金和人力物力集合起来通过再分配的手段，来解决农村居民的养老问题。我们所讨论的农村社会养老保障只研究农村社会养老保险方面，以嘉祥县目前正在实行的城乡居民养老保险为例。

　　随着国家相关法律的颁布，尤其是xxxx《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》法规的颁布正式宣布我国全民一体化社保体系的建立完成，城乡居民实现了统一社保。

　　城乡社保中的养老保险是一张自主缴纳的养老保险，主要是针对农村居民和城镇无业人口，需要自主进行缴费，缴费满一定年限后，就可以在达到法定年龄之后从XX社保部门领取一定的补贴，以维持自己的基本生活，有多个缴费档次可供选择，分为为100到5000不等的档次，不同档次缴费关系到最后达到法定年龄领取的保险金额不同。缴费需要在每年第一季度进行，XX针对不同人群实施不同的补贴政策，主要分为基础养老补贴，特困补贴以及缴费补贴等，关于特困人群，我市实行的政策是全部由XX补贴，对于缴费方面，XX对于参保人员的参保档次进行不同补贴，每个档次按照3元的标准进行增加。如果缴费期间出现中断或者不按时缴费的情况发生，则XX补贴部分停止。对于基础养老部分XX会考核领取人员的身份信息，符合的会进行全额补贴。这里我们所指的特困人群是残疾人，五保户以及低保特困户等城乡居民养老保险实行多缴多补、多缴多得、长缴多得的实施方案，对于不同长度的缴费年限，国家也根据政策给予不同的奖励，对于缴费年限满16年，20年，25年会分别有20-40元/月的缴费奖励，居民都有自己的养老账户，账户中分为基础养老金和个人养老金两部分。基础养老金为每月100元，个人账户所有储蓄额度除以139得出个人养老金部分。两者相加的和就是居民所可以获取的每月养老保险额度。居民从到达领取年龄并按规定缴费的次月起开始享受城乡居民养老保险待遇。

　　2.1.3土地流转

　　土地流转是农民对于自己的土地的经营权的转让，农民所有的是土地的使用经营区不是所有权，所以转让的也是经营权。按照法律规定，通过一定的形式，将土地经营权转给其他农户或者组织，在这个流转关系中，承包权被保留值转让了经营权。

　　上个世纪中期，我国实行了家庭联产承包制，经过这次土地改革以后，土地被细化到了每个家每个农户家庭中，这种制度非常符合当时的历史背景，在一定程度上提升了当时我国的农业生产水平，但是在现在国家工业化进程的发展，以及规模化农业的兴起，这种家庭联产承包责任制已经不适应农村生产力的发展。

　　土地流转是农村社会经济发展的客观需要，是农业结构调整，实现大规模农业现代化的必经之路，也是我国农村经济健康有序发展的要求。在我国，农村的土地流转应遵循平等、自愿、公平的原则。土地流转有利于土地资源的优化配置，有利于提高农业比较收益，推进农业规模经营，促进我国农村经济的发展，有利于促进农民获得财产性增收。

　　根据相关法律规定，农民手土地的经营权可以被被交易或流转，流转的对象可以是农户自己的家庭成员或者村集体社员，也可以是其他组织或机构，土地流转的形式主要包括，出租、转包、入股、置换等方式。

　　土地出租是指农户将土地称承包经营权以约定期限租赁给本集体经济组织以外的经营户或企业，双方签订出租土地合同，经营户或企业向农户支付租金。虽然土地被出租，但是土地的承包权并没有改变，还是归属于原农户所有，承包期内，出租协议不受影响，保证租户的权益。

　　转包是指农民将土地承包经营权以一定的期限转给其他农户从事农业生产经营的土地流转活动。土地转包后，原来的土地承包经营关系不变，原承包地所属农户的权利不会发生改变，同时需要履行原土地承包合同上规定的相应的义务。

　　互换是在农村比较普遍的一种现象，主要是双方自愿并且同意将各自的土地进行互换，以方便生产的行为。通常为本村集体之内的土地。

　　转包是指农户按照自主自愿原则将土地承包经营权出让或者交易，转包之后，承包人承接上一任承包者的权益义务，对土地享有经营权和承包权，土地转包之后需要办理相关手续确认变更。

　　土地入股指的是农户以土地经营权作为资产这和股份的形式进行折价换取相应的股权，这种入股主要是自愿的方式利用土地进行一些大规模农业生产经营，也可以将土地进行资本化折合股价，投入到合法承包公司或组织，成为公司股东，获得资金报酬。

　　2.2.1国家职能理论

　　国家智能理论是从国家的基本制度出发，国家是全体公民的共同属性，国家职能主要包括三点，第一的是关于国家的政治职能，国家作为全体公民的共同代表要负责协调国家内部的民族矛盾和地区矛盾，达到全社会的统一和谐，共同发展；第二是国家的经济职能，这方面主要是国家要带领全国人民共同致富，要全社会的资源进行优化配置，通过合理优化资源配置方式来实现社会经济的繁荣；第三的是关于国家的公共事务职能，管理职能要求国家要管理整个社会的方方面面，要对社会在不同行业不同领域的发展进行规划，这三个方面的职能相互联系，相辅相成，缺一不可。

　　XX职能同国家职能大体上是类似的，但是XX职能相对于国家职能而言，更加细致化，更加注重细节，尤其是在社会管理职能方面，要针对全社会化不同领域和不同行业进行具体管理，同时还要保证社会的公平和稳定，要对社会整体资源进行合理优化配置，这就要求XX提升执政能力，不断学习创新，与时俱进，建立XX的社会公信力，让XX真正成为人民的后盾。

　　解决全社会的居民养老问题是国家履行国家XX职能的具体表现。在这一过程中，国家扮演了重要的角色。农村养老保障是一种准公共物品，需要XX来提供和保障，我们从国家的政治职能经理指南以及社会管理职能分方面，对国家实行居民社保养老制度进行具体分析，首先，从政治职能方面，国家要保证全社会的稳定和谐，应该从最广大人民的根本利益出发，而解决农村人口的养老问题，就是解决我国社会最基本的政治稳定问题，国家和XX应该从群众利益出发，立足于基层，走群众路线，实现全社会的公平和正义，其次从国家和XX的经济职能出发，XX负担着将社会资源综合利用和合理分配的责任，因此这就要求XX从全体人民的根本利益考出发，从人民的角度去考虑问题，通过税收等渠道，将社会资源进行二次优化配置，让全中国人民都能够享受国家发展带来的红利，最后从国家的社会管理职能角度出发，要保证整个社会的稳定发展，就应该建造社会公信力，维持整个社会的公平和稳定，这就要求XX和国家在政策出台和颁布的时候应该保障全体居民的共同利益，建立健全相应的法律法规，完善相应的执行操作流程，合理配置社会资源，健全我国的社会养老保险制度。

　　2.2.2社会保障理论

　　社会保障（SocialSecurity）是指国家XX对国内不能进行生产活动的一些特殊人群进行经济补偿的保障形式，我国内的社保主要有三方面的内容，第一是社保是要在社会成员受到风险时给予帮助，第二是社保是要对老年失业或特殊人群进行补贴的一种保障形式，第三，社保必须是在法律框架内依托全社会的力量进行资源优化配置，它实际上是国家管理职能的一种具体体现。

　　我国的社保制度经过很多年的发展已经基本成型，尤其是2014年，农村居民保险和城镇居民保险合并为城乡居民保险以后，我国的社会保障制度逐渐趋于完善，社保制度对于社会经济的发展以及社会的稳定有着重要的意义，具体表现在，社保制度能够激活社会无业人员的二次就业，社保体系能够维持社会的稳定和谐，必要的社保制度可以建立良好的社会秩序，能够保障全社会居民的生活所需，同时能够为失业人员老老年以及特困人群提供基本生活保障，提升了社会的整体生产力水平，促进了社会的和谐稳定发展。

　　2.2.3养老保障效率理论

　　在资源匮乏的前提下必须强调效率第一，养老保障效率理论（EfficiencyTheories），提出了一个观点，他认为社会保险制度的可以有效的维护社会的经济稳定，有效的社保制度，能够维护地区的经济稳定发展，随着近年来我国城镇化规模的不断提升，越来越多的农村务工人员开始进城，这样就造成了很多农村家庭劳动力缺失，近年来出现的空巢老人现象就是这种农村劳动力进城务工所带来的后果，农村的养老问题凸显，迫切需要出台完善的农村社保养老制度，新的农村养老社保制度必须能够完全代替传统的家庭养老的养老方式，只有借助全社会的力量，让XX和国家参与进来，才能真正做到全社会的资源优化配置，才能有效的解决农村的养老问题，因此建立健全我国的农村社保养老制度势在必行。

　　嘉祥县传统农业大县，隶属于山东省济宁，地处山东省西南部，东邻京杭大运河。传说是麒麟发祥之地，取其嘉、美、祥瑞之意而得名。嘉祥县总人口87万人，总面积971.6平方公里，家庭承包经营农户16.97万户，家庭承包耕地面积754537亩。现管辖十三个镇街，共584个自然村。截止到2015年12月，嘉祥县农村户数22.03万户，农村人口78.75万人，农村劳动力资源数51.2万人，农村从业人员数48.47万人，其中从事农业人员17.91万人。其中，0-14岁人口占总人口的16.62%，15-64岁人口占71.17%，65岁及以上人口占12.21%。2015年嘉祥县农村居民人均可支配收入11772元，增长9.3%。2016年嘉祥县农村居民人均可支配收入为12778元，8.5%，2011年的1.76倍。从数据上可以看出，嘉祥县农村劳动力从事农业人员数量占农村总人口的比例仅为22.7%，而65岁以上人口就有9.61万人，0-14岁人口13.09万人。也就是说这17.91万农村劳动力要通过从事农业生产来保障22.7万人的生活需要，对于农民来说是相当巨大的压力。

　　近些年，嘉祥县经济发展速度加快，第二、三产业发展势头良好，产业结构进一步优化。2015年嘉祥县实现生产总值（GDP）249.79亿元，比上年增长8.7%。其中，第一产业增加值33.85亿元，增长4.2%；第二产业增加值119.72亿元，增长7.4%；第三产业增加值96.22亿元，增长12.3%。产业结构调整为13.6:47.9:38.5。2016年嘉祥县实现生产总值（GDP）269.84亿元，比上年增长8.1%。其中，第一产业增加值36.33亿元，增长4.8%；第二产业增加值124.25亿元，增长7.9%；第三产业增加值109.26亿元，增长9.5%。产业结构调整为13.46:46.05:40.49。服务业比重比上年提高1.92个百分点，产业结构持续优化。近年来随着国家城镇化脚步的不断加快，我国又提出了建设社会主义新农村的口号，农民的生活水平节节攀升，再也不是原来靠几亩薄田就能满足。生活水平的提升必然要有经济收入的增加，大量的农村人口开始进城务工，进城务工人员的收入随着技能水平的提升也逐渐增加，这就刺激更多农村务农人员放下农具进城务工，这样就是的很多农村出现了老龄化严重的现象，部分极端地区除了留守的空巢老人，几乎找不到青壮年劳动力，土地大部分都被转包或者承包给一些大户，各镇街都涌现出一批种粮大户、家庭农场和合作社等个人或组织，这些种粮大户由于引进了工业化生产设备，就需要更多的土地来耕种以提升机械的生产效率，这就要求更多的土地被流转，土地也逐渐被种粮大户、家庭农场和合作社等个人或组织所聚集。

　　为了更好的促进种粮大户的土地流转效率，嘉祥县XX出台了很多政策法规来鼓励农民进行土地流转，这样一方面方便了种粮大户能够聚集更多的土地，提升重量的机械化效率，另一方面农民闲置的土地也得到了利用，此外农民还能得到一些租金收入，县XX通过鼓励奖励等方式实现了权限耕地的有效流转，通过不断流转使得全县的农村土地得到了有效的利用。到去年年底为止。嘉祥县土地转包总面积217738亩，占家庭承包总面积的28.86%，涉及农户达62458户。共签订土地流转合同31901份，签订土地流转合同的面积169833亩，占土地流转总面积的78%。从流转去向看，全县农村土地在农户之间流转122199亩，占土地流转总面积56.12%，其中流转入种植大户108609亩，占土地流转总面积49.88%；流转入合作社81280亩，占土地流转总面积37.33%；流转入家庭农场18336亩，占土地流转总面积0.08%；流转入企业14259亩，占土地流转总面积0.07%。从土地权属变化关系看,主要有出租、转包、互换，暂时没有转让和入股等形式。其中：出租面积148858亩，占土地流转总面积的68.37%；转包土地面积61235亩，占土地流转总面积的28.12%；互换土地面积7645亩，占土地流转总面积的0.04%。从土地流转组织方式看,主要包括农民自发流转、通过基层XX及村级组织协调流转、通过土地流转服务机构流转等三种，以农户自发流转为主。其中农民自发流转130883亩，占土地流转总面积60.11%；通过基层XX及村级组织协调流转75292亩，占土地流转总面积34.58%；通过土地流转服务机构流转11563亩，占土地流转总面积0.05%。

　　2016年6-8月间，笔者先后对随机抽取的嘉祥县不同区域、不同经济发展水平的10个村，共600个农户进行了走访调查，以期探求农村土地流转背景下嘉祥县农村养老保障真实情况。此次走访调查共访谈农户100人，发放问卷600份。除无效问卷外，实际回收570份，有效率为95%。问卷收回后，对调查情况和访谈记录进行统计、分析、归纳、汇总。本次调查问卷和访谈提纲的设计，参考了多位专业人士给出的建议，并结合嘉祥县农村土地流转和农村养老保障的特点，在广泛吸取建议的基础上，经过反复的分析和研究，力求突出调查问卷的客观性和实用性。正如下图所示，目前，我国的土地督察制度的实施，一直未脱离部门上下之间的内部压力传导，并未真正实现土地督察制度的独立运行。目前，国家土地总督察一职是由国家土地资源部部长兼任，并向地方派驻9个督察局，据以往工作经验，真正的督察对象，仍以国土资源部门为主，如此以来，土地督察制度实则是国土系统内部的工作审计。

　　嘉祥县是鲁西南地区典型的农业大县和人口大县，也是山东省的省级贫困县。在嘉祥县大力推行土地流转政策之前，嘉祥县农村人口占总人口的比重较高，且老龄化严重，农村地区以小农经济为主要的生产方式，经济发展落后，农民收入源于土地的比重相当高,有数据显示，截止到2005年12月嘉祥县农民家庭经营性收入占全年农民现金收入的58.8%，工资性收入占全年农民现金收入的34.2%。受到当地生态、资源和历史条件的影响，非农产业发展滞后，农民收入和生活水平较低，截止到2005年12月嘉祥县农民人均纯收入仅为4128.2元，另外由于传统的养儿防老的观念，以及国家的各项农村养老保障政策的严重滞后的影响，导致嘉祥县的社会养老保障推广也不尽如人意。导致在土地流转前，嘉祥县的农村养老只能依靠传统的土地养老和家庭自主养老。

　　以前，嘉祥县的农业生产主要是以家庭承包责任制为生产模式，大量的土地被分散到全县所有农户手中，农民劳作的基本组织是家庭，随着国家鼓励计划生育，家庭成员数量逐年降低，土地养老越来越不可靠。而家庭养老是指由以血缘、婚姻关系为纽带的家庭成员（如配偶、子女、和其他亲属）对老人进行赡养的养老保障方式，包括经济支持、生活照料、精神慰藉三大方面。但是这种家庭养老保障方式受到家庭收入情况的影响较大，土地流转前，由于嘉祥县农村社会经济状况比较落后，农民家庭收入比较低，子女及家庭其他成员能够提供的经济资源有限，所以农村家庭养老保障水平一直处于较低的水平。

　　土地养老是指靠地吃饭，也就是农民养老完全依托于土地，土地能生产出多少粮食带来多少经济效益决定了养老的质量。土地养老保障功能在农业社会占据着举足轻重的作用。在农村，土地是主要的生产资料和生活来源，为农民生存提供必需品，是农民生存和发展的最基本的保障。农民的生活离不开土地。

　　对于农村土地养老保障而言，由于传统的农民没有其他的经济来源，种地是他们唯一的经济收入，对于农村老人来说，除了子女供养之外他们只能通过种地获得一点微薄的收入，因此长期以来土地养老是农村老人唯一的养老方式，要依靠土地养老就必须要下地从事农活，然而随着老年人的年岁增高，从事农活需要的体力越来越差，获得的收益也就越来越少，很多年纪大的老人只能通过给别人打杂帮忙来获得一些基本的生活开销，根本没有生活质量可言，所以传统中老年人会将自己的土地交由自己的子孙来种植，但是随着越来越多的年轻人开始进城务工，使得老人留下来的土地根本无人种植，土地资源就被白白浪费，如果能够通过土地流转的方式让老人获得一些收入，可以增加老人经济来源的同时提升农村老人的生活质量。

　　嘉祥县农村土地流转的情况比其他地区要好很多，随着县XX相关鼓励政策的出台，嘉祥县农村土地流转的数量和效率都比较高，经过多年的发展，嘉祥县农村人口比例也在不断变化，越来越多的农村劳动力开始进城务工，也有一部分农民开始回乡务农，主要是农村土地流转放开以后。回乡务农的劳动力可以获得更多的土地，也可以购买现代化的生产设备来从事农业生产，增加了生产的效率，提升了种植土地的收益，通过机械化生产提升了生产效率，增加了种植回报，越来越多的劳动力开始回乡务农，激活了土地的同时也解决了农村老人的养老问题。通过对嘉祥县的农民群众问卷调查数据分析，在回答“您家目前最主要的养老保障方式”时，被调查者中有32.84%的农民以家庭养老为主，29.66%的农民以土地养老为主，37.5%的农民选择农村社会养老保险。在回答“您认为在土地流转背景下农村最可行的养老方式”时，被调查者中有11.32%的农民认为是家庭养老，7.59%的农民认为是土地养老，70.71%的农民认为农村社会养老保险是最可行的方式，还有0.94%的农民会选择其他方式养老。由此可以看出，在土地流转背景下，嘉祥县农村养老保障的趋势是家庭养老和土地养老的保障功能逐渐弱化，农村社会养老保险逐步推进。

　　3.3.1嘉祥县农村家庭养老保障功能逐渐弱化

　　在传统的农村观念里，养儿防老，家庭养老是农民的第一选择，这也是近千年来中国的传统早就的思想观念，农村家庭作为集体生活中的单元，不仅要完成对土地的生产经营，创造价值，还要负责对家庭中的每一个成员进行社会责任的落实，要照顾家人的生活，客户老人的健康为老人安度晚年提供物质支持和精神支持。

　　近年来，随着我国综合国力的提升，中国迅速崛起，市场经济全球化对于我国社会结构的冲击也造成了不小的影响，社会内部贫富差距增大，社会分化加快等各种矛盾日益凸显，尤其是最近传统文化的兴起，让越来越多人开始推行国学和孝道文化，这更加深了人们对于家庭养老观念的树立。然而随着社会经济的发展，农村劳动力在养老的同时还要耕作，但是耕作的收益远远不能支撑家庭开支。

　　第一是农村劳动力开始进城务工，土地流转会加速这种现象。尤其是青壮年劳动力选择向非农地区迁移。他们进入城市，靠打工谋生，选择在城市里定居，由于种种原因，不能切实地承担起赡养老人的责任，然而一些农村的老人或因为年龄大了没有能力外出打工、或不习惯城市生活、或不愿意离开自己生活了一辈子的家乡等种种原因，选择留在农村，这样长期聚少离多，就导致许多农村老人独自在家生活，即使农村老人依靠子女供养，也只能是物质上的供养，无法再享受到年轻子女给予的及时的生活上的照料和精神上的慰藉。有数据显示，截止到2015年12月嘉祥县农民家庭经营性收入占全年农民现金收入的31.9%，工资性收入占全年农民现金收入的62.8%。这就说明对于大多数的农民来说，农民进城务工获得的工资性收入成为他们获得家庭收入的主要来源，来自土地的农业收入占比正在逐渐下降。

　　其次，由于我国自上世纪八十年代开始实施计划生育政策，农村家庭规模逐渐缩小，传统的家庭结构发生了巨大变化，逐渐趋于小型化和核心化。根据调查数据显示，被调查者中家庭人口数在5人以上的占8.4%，家庭人口数在3人至4人的占80.4%，家庭人口数在2人以下的占11.2%。目前嘉祥县农村最典型的家庭结构模式是“4、2、1模式”——即四位老人、一对夫妇和一个小孩,从这个模式可以看出，独生子女成为现代农村家庭的主体，越来越多的年轻子女既要照顾老人又要抚养年幼的孩子，不管是从财力上还是从人力上来看,都无法承受即将面临的巨大的养老压力。

　　近年来传统文化复兴，越来越多的人开始提倡传统，提倡人们发扬孝道，但是由于青年人在传统意识上的淡薄，孝敬老人的观念正在淡化，这种趋势影响了我们传统的家庭养老方式的延续。

　　3.3.2嘉祥县农村土地养老保障功能逐渐弱化

　　土地作为一种稀缺的自然资源，自古以来在农业生产中就是非常重要的生产资料，同时它还承担了养老、医疗、就业等社会保障功能。对于那些以农业收入作为家庭纯收入的农民来说，土地所获得的收入直接影响到老人的生活水平和养老水平。目前，嘉祥县大部分农村地区经济都还比较落后，绝大多数农民还都是以耕种土地获得农业收入来维持平时的基本生活。由此可见，土地是农民最基本的生存资料，是农民最主要的经济收入来源,是农民养老保障的主要依靠。土地所谓的养老功能是土地可以通过耕作等方式获得经济收入，这样土地对于农民而言就是一种重要的生产资料，此外土地还有一定的流通价值，这种财产的价值性也为农民带来一定收入。

　　第一，农民目前从事的传统的农业生产大多数仍然是自给自足的“碎片式”、“分散式”小农经济。每家每户耕种各自的小面积、分散的土地，无法实现农业的产业化、机械化、规模化。再加上近年来包括种子、化肥、农药等农资价格的上涨，因劳动力转移带来的土地耕种劳动力缺乏的问题，严重影响着农民单纯依靠土地从事农业生产的农业收入的稳定性，已经无法保障老年农民的基本生活。在访谈中，87%的转出土地的农民认为，缺乏劳动力，自己耕种土地的效益太低，种地太辛苦，流出土地所得土地流转收入比自己从事农业生产的收益高，是导致其流出土地的关键因素。

　　第二，土地的价值是随着市场经济的发展而提升的，土地流转带给农民的经济收益远远超过农民从事农业生产的收益，因此那些有理想、有抱负、有实力的农民决定放弃土地，他们将自己手中的土地通过转包、转让、出租等方式流转出去，然后离开农村进入城市发展，在城市寻找更多的非农就业机会和工作岗位增加收入，同时，享受城市更加完善的、多元的社会保障。农民流转土地所带来的直接或间接的经济收益不断增加，但是农民收入中的农业收入比重不断下降，土地对农民的养老保障功能不断弱化。根据问卷调查数据分析，与土地流转前比较，大多数的农民家庭人均收入增加了，其中增加大于4000元/年的占29.3%；增加1500-4000元/年的占51.6%，增加不足5000元的占14.9%；人均年收入没有变化甚至减少的仅占4.2%。这说明土地流转后，转出农户的收入普遍得到提高。这一现象在访谈中也得到了印证。92%的农民认为进行土地流转对提高其家庭收入有帮助。

　　第三，土地是财物的源泉，没有土地就没有粮食也就没有收入，农民的收入就是靠土地和劳动得来的，因此农民对于土地的感情是非常深的，但是当农民年老之后，随着劳动力的丧失，土地离开了劳动就无法带来任何财富，也就使得这些农村老人无法通过土地获得相应的收入，没有收入生活就无法保障，更别提生活质量，因此在这种情况下，如果家庭成员都是外出务工人员，老人不仅生活没有保障，连精神上都会十分空乏。可以通过土地流转为老人提供生活的基本保障。

　　第四，土地的养老保障功能还存在着极大的不稳定性，比如：自然灾害会对土地的农业生产带来巨大的经济损失；年老体弱的农民因丧失劳动能力无法耕作从而失去用于生活的基本收入来源，最近几年，随着农村养老体制的不断完善，新的制度可以很好的避免土地养老保障功能的不稳定性，这样就让农村老人完全依靠土地来养老的模式得到了一定的缓解和替代。

　　3.3.3农村社会养老保险制度逐步推进

　　农民的养老问题是关系到农民生活与农村发展的重要问题。随着嘉祥县土地流转政策的不断深化，越来越多的农民选择将自己的土地经营权进行转让的方式来获得一定的经济收入，土地流转和农村养老的有效结合，让整个嘉祥县的农村养老问题得到了有效的解决，不仅给财政减少的压力，还增加了农民的收入，同时实行规模化种植业更是为嘉祥县带来了不小的经济收入，虽然传统的家庭养老和土地养老的方式还没有完全被代替，但是随着市场的发展，会有越来越多的农民选择土地流转来实现收入增加。并且同没有实行土地流转政策之前，家庭养老和土地养老的比例已经大幅度下降，通过土地流转获得一部分收益来参与社会保险的农村新型养老模式正在逐步建立。农民在获得经济收入以后可以选择投保社保和商报两种类型的养老保险，其中商业保险为盈利性机构，而社会保险是全民保障类的保险。国内还出现了一些先进的社区养老模式，但是这种模式对于集体的要求较高除了全国几个先进集体外，其他地区并不普遍，和这些养老保障制度相比，社会养老保障是农民的第一选择，也是国家大力推广和支持的养老方式，正在逐步成为农民养老的最佳方式。

　　农村社会养老保险是XX利用财政补贴，集体补贴和农民自主缴纳三种方式来筹集资金，再对每一个农民开通养老社保账户，农民每年需要按期缴纳社保基金，在缴纳够一定年限以后，可以按月从社保基金中领取相应金额的养老保险金。社会养老保险体系主要分为五个发展历程，首先是摸索阶段，这个阶段是社会摸索总结经验的过程，第二是推广阶段，这个阶段要求进行全面推行，第三是全面进展阶段，第四是体量衰退阶段，主要是大量缴纳保费人员领取养老金导致的，第五是创新发展阶段，这个阶段要求我们提出新的发展理念，来补充完善现有的社保制度。目前我国的社保参保率正在以7%的速度逐年递增，我们要争取在2020年完成城乡居保的全面覆盖。

　　2014年，嘉祥县大力开展城乡居民养老保险工作以来。截止到2016年12月，嘉祥县城乡居民养老保险应参保人数为359244人，实际参保缴费人数为233420人，占应参保缴费人员比例65%，距离养老保险全覆盖的要求还有很大差距。通过对嘉祥县的农民群众问卷调查的进一步分析，被调查者中有51%的农民群众对于城乡居民养老保险制度是非常了解的，有36.33%的群众一般了解，还是有12.67%的群众对于新农保政策不是很了解。被调查者中34.13%的农民群众在参保过程中遇到过资金困难的问题。59%的农民觉得目前的养老保险待遇水平过低，不能满足自身的养老需要。通过对访谈内容的整理，农民在回答“认为当前的城乡居民养老保险存在什么问题”时，访谈对象提出最多的问题有：基础养老金标准低；XX和集体给予的补贴力度不够，激励机制不完善，不能吸引农民提高参保档次；养老基金的保值增值能力差；养老保险待遇水平低，不能完全解决农民的养老难题。应尽量完善城乡居民养老保险的相关法规，保证为全县农民都能提供养老保障。

　　农业生产的两大基本要素是土地和劳动力，要保证农业生产的正常进行，就需要保证土地和劳动力能够有效结合，这里就涉及到关于农村土地和劳动力的资源优化配置问题，由于原有的分配制度比较稳定，很多土地到了农民手中之后经过几十年的发展已经不能匹配劳动力的发展，劳动力不光值得是人力，随着科技的发展，越来越多的工业机械设备被使用到农业生产中，农业生产的劳动力水平不断提升，而传统的土地都掌握在家庭手中，随着家庭的成员年龄结构老化，年轻的劳动力往往选择外出务工，这就造成了很多好的土地资源却匹配不到有效的劳动力而被常年浪费，生产效率整体被拉低，只有通过土地流转，才能让土地资源被最合理的优化配置，发挥市场的主动性，让市场去调节分配资源，这样才能让劳动力的发展需求得到满足和匹配。通过土地流转，机械化生产能够发挥它的功效，这样整体的提升全社会的生产效率，尤其是土地的生产效率被大幅度提升。进而增加经济收入，增加效益中的一部分又以流转租金的方式补偿到土地承包者手中。从而为农村社保养老打下坚实的经济基础。

　　通过土地流转，原有的稳定的收入模式被打破，农村传统养老模式的养老保障功能弱化。这就将农村土地流转背景下农民的养老保障问题推到一个新的历史起点。土地流转和农村养老保障问题，直接关系着国民经济的发展、改革的进一步深化、全社会的经济文化逐步进入稳定增长期，这时候农民所关注的就不再光是钱的问题，还有社会认可等复杂的问题。土地流转在嘉祥县农村的规模不断的扩大，的确给嘉祥县农村养老保障带来了极大的影响。

　　在嘉祥县的土地流转过程中，还存在着许多问题。完善的土地流转政策可以为土地流转提供交易参考和规划流程，因此在实际操作过程中，XX还应该发挥它的调控作用，指导市场上的土地流转的相关交易价格，制定相应的交易规则，在保障农民的生活水平的前提下，要保证市场的有效自主调节，土地流转价格的上涨会增加农民进行土地流转的意愿，同时也降低农民对土地的依赖程度。

　　对于转出土地的农民来说，土地是一种资源，也是一种资本，土地转出可以增加农民因土地流转而产生的财产性收入。通过土地流转使得土地以一定的价格逐渐向有比较优势的农民手中集中，土地资源在农民间得以重新配置，一直到农民的利润率达到最高。土地流转行为的发生，使土地从农民全部或者部分流出，使转出土地的农民的农业经营方式产生明显变化。

　　对于承租方的农民来说，大量的土地流入可以更好的进行规划和设计，一方面增加的土地让生产可以规模化，提升大型生产设备的生产效率，获得更多的产出，这和原有的零星分布的土地状态不同，土地流转一般都是整片土地全部流转到某一个种粮大户手中，这种流转对于生产力的提升有着巨大的影响，通过规模化的土地流转，种粮大户可以获得大量的土地，从而进行整体规划，也可以改变过去人力耕作的传统，全部采用机械化生产，机械化劳作来带的效率提升是指数级的，因此粮食生产的成本下降也是非常可观的，另一方面是通过土地流转后生产力水平的提升，会让承租方获得更多的收益，随着规模化的不断提升，这种生产效率的提升也是越来越明显，就使得承租者可以有更多的财富来回馈转包方，同时获利以后的转包方也会将这种土地流转观念扩散出去，让更多农民愿意将土地进行流转。这样就会形成一个良性循环。整体提升生产力水平带动农民增收。

　　随着嘉祥县土地流转规模的不断扩大和劳动力市场的健康发展，嘉祥县农村经济也出现快速发展，对农民的非农就业产生了积极的影响。

　　近年来，粮食进口对于我国的冲击很大，国外的耕作体系和国内的大相径庭，国外由于大部分粮食出口国都是地广人稀的国家，这些国家的耕地都掌握在部分农场主手中，他们手中握有大量的耕地，大规模的机械化生产早已成型，生产效率极高，粮食远供大于求。这些粮食出口国凭借着低成本的优势冲击着我国的粮食市场，导致很多种粮户出现不赚钱的情况。具体到嘉祥县来说，县里的非农经济发展势头良好第二、三产业的蓬勃发展制造出较为充足的非农就业机会。在土地流转价格相对合理的前提下，土地流转带给农民的经济收益远远超过农民从事农业生产的收益，农民将土地流转出去以后空余出来的劳动力大量流入二三产行业，又推动了这些行业的快速发展，进城务工人员收入水平得到提高。在农业非农业的综合比较利益的驱使下，农民选择流转土地和非农就业的动机不断增加。越来越多的农民开始从农业向非农产业转移，实现非农就业，增加农民收入。

　　传统农村养老保障以家庭养老为主，土地养老为辅。虽然传统不能一时间舍弃，但是土地流转以后农民全部或者部分失去土地，农民从事农业生产获得的土地收入减少，导致农民单纯依靠种地收益来维持生计的方式正在衰退，土地流转的空余劳动力进城务工，使得农村的家庭结构发生改变，使家庭养老保障功能减弱。然而土地流转的发生对于农民的养老保障并不全是负面的削弱作用。土地流转通过作用于土地要素和劳动力要素，在促进农民经济收入方面发挥了极大作用，为农村养老保障奠定了经济基础。

　　土地是农民的根本，我们推行土地流转却不能完全放弃土地养老，二者一直存在着相互促进的关系，只有同时注重这两个方面的制度建设才能使之共同和谐发展。想要在全社会推行土地流转制度，就应该先从衡策法规角度出发，着手建立完善的农村养老体系，使得农民能够在土地流转出去以后也有相应的生活保障，完善土地流转制度和XX监管，让土地流转出去以后保证用于现代化农业生产使用，通过建立完善的土地流转制度增加农民收入，完善农民的养老保障体系。

　　稳定的经济收入是农民生存的基础，同时也是农民晚年生活的保障。不管是哪种养老方式，都需要有长期稳定的经济收入作为基础。当前，农村养老保障所面临的最主要的问题就是农民手中没有充足的资金用于养老保障。只有农民有了稳定持续的经济收入才会在其保障了日常生活需要的同时考虑自己未来的养老问题。

　　土地流转通过作用于土地要素和劳动力要素，能够很好的促进农民经济收入水平的不断提高，解决农民无钱养老的问题。前提是在完善的土地流转制度的条件下。然而目前嘉祥县的土地流转还处于探索阶段，尚没有形成完善的土地流转制度，严重影响了其充分发挥促进农民增加收入的作用。

　　5.1.1农村土地流转主体发生错位

　　土地流转的基本原则是平等、协商、自愿、有偿。然而在土地流转过程中，行政干预现象依然存在。部分镇街的领导为了树样板，搞政绩，假借行政命令之名，违背农民意愿，强行推动流转。比如，部分基层XX或者村集体组织通过挨家挨户做思想工作口头允诺优惠条件让农民将土地流转出去，有的在农民对土地流转价格、流转期限、流转收益等信息了解不清楚的情况下错误的引导农民流转土地，有的甚至不顾农民意愿强行流转土地。农民经常会成为利益的牺牲品，被迫签署一些损害自己利益的土地流转协议，从而导致农民不能从土地流转过程中获得应有的土地流转收入。

　　5.1.2土地流转合同签订不规范

　　土地流转合同应当具备一定的合同形式和内容。然而现阶段嘉祥县发生的土地流转中，在实际签订土地流转合同的时候，却有很多土地流转合同的签订不规范。大多数土地流转只是通过口头约定的形式确定下来的，根本就没有签订任何土地流转合同。而另外一些已经签订书面流转合同的，部分条款不够规范，条款内容过于简单，主要表现在流转面积、流转期限、土地流转费用没有充分考虑物价变化因素、土地流转合同的双方当事人的权利、义务以及违约责任等方面，并且大部分农村土地流转合同并没有在相关职能部门签证、备案，存在很多纠纷隐患，一旦发生纠纷，土地流转双方当事人的权益都不能得到法律的保障。这大大降低了农民的土地流转收入，也降低了农民流转土地的积极性。

　　5.1.3农村土地流转服务平台不健全

　　目前，虽然嘉祥县13个镇街均建立了土地流转服务机构，但是由于各镇街在土地流转中的职责划分不清，土地流转管理职责不明确,各镇街的土地流转管理工作基本上都由经管站的工作人员负责，并且相当一部分工作人员缺乏相关专业性知识，导致在实际土地流转过程中其并不能真正发挥作用。另外，嘉祥县尚未建成健全的涵盖土地流转中介机构和土地流转市场在内的土地流转服务平台，导致不能满足农民对于土地流转信息的需求。使得土地供需双方很难做到信息及时衔接。当农民想要流出土地时找不到土地流入方，同时流入方又难以找到有流转土地意向的农民。没有充足的养老保障资金来源，必然阻碍农村养老保障的完善。

　　首先，土地流转中介机构不健全。由于农村土地流转业务具有较强的专业性，大多数参与土地流转的农民不具备操作农村土地流转的必要的专业知识和经验技能，不具备专业的谈判技巧，在谈判中往往处于劣势地位。如果没有土地流转中介机构来补充农民在土地流转中经验和技能的不足，为农民提供有效的规范的土地流转程序操作服务，必将损害到农民的经济收入。但是目前，嘉祥县农村土地流转中介机构还不健全，无法为农民提供相关服务，这严重制约了土地的合法流动和资源的高效配置，进而影响农民通过土地流转获得相应的经济收入。

　　其次，土地流转市场发育滞后。农村土地流转市场发育滞后。由于没有规范、统一、有序的土地流转市场为参与土地流转的双方提供包括土地资产评估等在内的有效的信息服务，导致在交易过程中无法保证土地投资安全、稳健的运行，交易双方都承担着极大的风险，严重制约了土地的合法流动和高效配置，影响农民难以从土地流转中获得持久而稳定的经济收入。

　　以上原因都导致了农民无法从土地流转中获得稳定且持续的经济收入，进而导致无法满足农民的养老保障需求。

　　在土地流转背景下，土地与家庭养老保障功能减弱，农民已经无法依靠二者以解决自身的养老保障问题，然而商业养老、社区养老等养老保障方式还不成熟，养老风险较大。我国农村社会养老保险体系经过不断改革，最终形成了目前以城乡居民养老保险为主体的农村养老保险体系。农民为了减少养老风险，在比较之下，更加倾向于选择XX主导的农村社会养老保险来保障自己的养老问题。农村社会养老保险成为新时期嘉祥县农村养老保障的重要保障方式之一，但是制度本身还存在着一些问题制约着其发挥保障作用。

　　5.2.1参保率低和覆盖面较窄

　　我国的农村居民社保的参保状况是参保率低，参保人数少，和城镇居民的社保参保率相比，农村居民的社保参保率还有相当一段距离，这主要是由于年龄结构和参保人群所导致的，农村养老社保的主要参保人群是青年人，这些青壮年也是农村的主要劳动力，而随着城镇化进程的加快，这些青壮年劳动力往往会选择进程。而我国农村社保实行的是自愿参保的原则，因此大部分年轻人会因为眼前的一些利益而放弃参保，这种现象在经济落后地区尤为严重。

　　一方面由于基层XX对制度开展的重视程度不够，对相关政策的宣传工作不到位，很多宣传工作也只是象征性的进行推广，根本没有落到实处，另一方面是由于我国的社保制度还在不断的修正和完善之中，因此很多制度都在不断的变更，这也为农民的参保带来了一些桎梏。再加上农民受教育程度有限，知识面还比较狭窄，不愿意接受和尝试新东西，对于社保的理解有所偏颇。从而导致以下这些情况的发生，比如：很多适保人员并不知道通过什么途径来办理和缴纳社保，还有一些人员因为已经购买了一些商业保险而忽略了社会保险的办理，还有一些人由于观念问题一时无法接受社保制度。

　　5.2.2养老保障水平低

　　从嘉祥县实际角度来分析，农村养老保险的推广还有一个比较关键的问题就是社保提供的保障额度较低，办理了社保之后，社保所能提供的保障甚至无法满足农民的正常生活，当然这是普遍现象，这也反应出XX在这方面的资金支持力度太小，导致农民在参保后获得的收益很低，也就让一部分人不愿意参保。过低的社保水平严重阻碍了农村社会养老保险制度的普及和推广，使得农村的养老保障问题得不到解决。

　　5.2.3基金保值增值能力差

　　由于全国性的推广工作逐步展开，城乡居民社保资金的逐步缴纳，短期内形成了一个巨大的社保资金池，如果让资金池发挥效用，能够实现持续稳定增长是国家和XX要考虑的问题，随着国家社保基金管理办法的出台，社保基金被禁止投资一些高风险的投资活动，这样增加了社保资金的安全性，同时，社保资金的收缴和存放往往是按照县为单位的，所以大量的资金会沉淀到县财政，如何利用这笔财富让社保基金保值甚至增值是我们要考虑的一个问题，随着市场经济的不断发展，中国国内的CPI指数不断攀升，而国债和协议存款的利益却一直下跌，导致了社保基金在投资领域无法或得稳定且安全的高回报收益。但是这笔资金如果不进行投资，购买力就会出现缩水，这时候要保证社保基金的安全又要让社保基金产生收益，是各级XX都要思考的问题，在实际情况中一些地方XX采取了设定预期利率的形式来保证社保基金的增值，但是市场行情不好时，这种承诺的利率往往达不到，这时候如果选择不坚守承诺，就会造成农民对于社保基金的信心丧失，降低农民的购买期望。如果坚持通过财政补贴的方式发放利率收益，则XX会出现亏损，所以大量的社保基金被用在低效率低风险的基础建设去，虽然保证了资金的安全，但是如果跑不赢CPI，那么社保基金的资金池就会成为负担。所以XX要加大力度研究和寻找社保基金的投资项目，在保证资金安全的前提下，提高社保基金的收益率。增加农民的购买信心。

　　保障土地流转后农民的养老问题，是嘉祥县推行土地流转，解决农民养老的关键，也是维护地方社会稳定团结的必要措施，我国要实现全民富裕，就要降低城乡差别，要发展现代化，就要优化资源配置，要解决农民的养老问题就要从土地入手，建立完善的土地流转制度，通过政策监管来最大限度的保护老百姓的权益不受损害，同时要建立健全相关的政策法规。切实解除土地流转之后的农民的养老顾虑，可以从以下几个方面采取措施：

　　伴随我国城镇化和农业现代化进程，农村剩余劳动力大量转移，农村土地流转明显加快。实践证明，土地流转有利于农村经济的可持续发展，有利于促进农业增效、农民增收，有利于解决嘉祥县农民由于收入方式单一，收入水平较低带来的养老难题。由此可见，土地流转是完善嘉祥县农村养老保障的有效途径。应从嘉祥县实际出发，积极稳妥地推进土地流转。以嘉祥县土地流转为契机，继续延续土地的养老保障作用，鼓励农民用自身的土地换保障，积极创新土地流转新模式，充分发挥农民手中土地资源的作用，提高农民和农村集体组织的总体经济收入水平，实现土地换保障。

　　6.1.1完善土地流转制度

　　6.1.1.1完善农村土地产权制度

　　完善农村现行土地产权制度，是推进的农村土地流转和规模经营的必然要求，如果没有政策和法律支持是难以有效的保护农民的合法权益。

　　首先，要完善土地流转的相关制度法规，确保在土地流转过程中农民的合法权益不受损害，其次要在流转前明确土地产权，避免出现后期纠纷，相关部门，各级XX要参与到土地流转的实际过程中去，明确土地边界和产权人，签订合法协议，推动全县的土地流转正规化，合法化和农村产业结构的调整升级，增加农村经济效益。

　　其次，明确产权保证出让方的合法权益，农村土地流转的目的是为了提升农民的经济收入，但是必须做到产却明晰不能出现经济和社会纠纷，这就要求地方各级部门在放开土地流转前必须先对各地土地进行确权，解决现有的纠纷同时明确产权人，在土地流转过程中要确保每一次流转交易都要签订合法的交易协议。通过法律手段保护各方的合法权益，

　　6.1.1.2规范土地流转合同

　　土地流转合同应当具备一定的合同形式和内容。为了避免造成类似很多地方土地流转协议不规范，流程不合理，协议过于简单等问题，嘉祥县出台了专门的土地流转政策法规，并对土地流转过程中需要用到的法律文书进行了规范化文本发布，保证了在实际流转过程中能够帮助农民避免一些法律纠纷的产生。同时，要根据相关法律规定，严格执行土地流转登记和备案制度，使嘉祥县土地流转走上法制化、规范化轨道。21100

　　6.1.1.3健全农村土地流转服务平台

　　随着嘉祥县农村土地有组织、集中化流转现象的逐渐增多，目前嘉祥县在一定程度上实现了农村土地的规模化产业化经营，大大提高了农业生产的经济效益和社会效益。然而在土地流转的运作程序中的所有权、承包权、经营权主体之间的利益冲突时有发生。然而在冲突中，对于那些不具备操作农村土地流转的必要的专业知识和经验技能的农民相对来说处于弱势地位，这就要求应尽快建立健全嘉祥县农村土地流转中介机构，加强土地流转市场的健全，避免相应的法律风险和交易风险，促进流转市场的规范化发展。

　　在土地流转过程中，土地流转中介机构要按照市场机制来全面规范和指导农村土地流转。作为市场交易的中立方，土地流转中介机构要坚持以“公平、公正、公开”的原则，为参与土地流转的双方提供最新的需要流转的土地位置、数量和价格等诸多土地资源方面的信息发布、土地资产评估、信息传导与预测、土地融资信托以及法律、政策咨询等土地流转服务，引导双方在土地流转市场进行面对面的交易，以受法律保护的正规合同约束来保护双方权益。推进“三权分置”之后农村土地流转顺利，使农民不断从土地流转中获得持久而丰厚的经济收益。

　　6.1.2创新土地流转形式

　　土地对于农民而言不仅仅是单纯的生产资料，为了温饱而耕作劳动，同时他还是农民心里和精神上的寄托，是农民老有所养的保障。当前嘉祥县的土地流转形式还比较少，主要是通过出租、转包、互换的方式进行的。暂时还没有转让和入股等形式。极大的制约了土地流转的进行。为解决这一问题，嘉祥县各乡镇可以因地制宜，在转包、出租、互换、转让、入股等流转方式的基础上，根据不同地区的实际情况，鼓励探索土地流转新机制，创新出不同的土地流转形式。比如通过采用“股份+合作”、土地信托等形式进行土地流转，为农民提供更高水平的养老保障。下边简单介绍下这两种典型的土地流转新形式。

　　（1）“股份+合作”的土地流转形式。本着自愿入股、土地折价、集体分红等原则，村民可以自建相应的合作社结构，通过合作社实现农民土地的规模化经营效果，这种组织结构要求合作社对土地统一管理，不再由农民分散种植，这样可以实现土地的集约化规模化发展，合作社可以作为主体进行大型机械化生产经营，农民作为合作社的股东，分享每年的合作社经营利润分红，这种分红方式往往是在保证下一年生产需求的基础上进行分配，并且还要预留一部分风险储备金。这样就可以实现参与合作社入股的农民都能通过土地流转获得每年固定的股权分红收益，解决了当下一次性补偿所带来的农民收入持续性和稳定性差的问题。能够有效的解决失地农民的后续养老保障问题。

　　（2）土地信托，这一种借助金融平台解决土地生产力发展的模式，主要是利用一个信托机构将农民的土地想集中到一起，再通过招募投资方和经营方的模式将资本、经营者与土地资源实现完美对接，这种操作模式可以解决农民有地却没有资金扩大生产，也解决了一些大型农场有资金却没有地扩大经营的困境。一举两得，在增加农民收入的同时，提升了土地的生产效率，一举两得值得推广。

　　6.1.3实现农民就地转移就业

　　不断推进农民就地转移就业，提高他们的收入水平，给养老提供经济保障。；以优惠的政策对失地农民提供自主创业的机会，鼓励农民就地再就业、自主创业，增加农民经济收入，提高自我养老能力。

　　逐步建立健全XX和社会中介机构双重发挥作用的就业服务体系，坚持以人为本，加快实施转移劳动力的技能培训，提供农民相应的再就业、自主创业的技能培训服务，提高失地农民的自身技能。嘉祥县XX相关部门要不断创新人才培养新机制，既要搞好全面培训，又要进行重点培养，做到点面双重结合。不断扩大培训覆盖面，通过在农村宣传科技知识，聘请农业专家、知名企业等到农村开展知识讲座、进行现场指导等丰富的培训方式，逐渐加强对失地农民的培训力度，提高失地农民自身素质。保证失地农民非农就业的稳定性。

　　6.2.1加大政策宣传力度

　　嘉祥县通过实施土地流转政策，将会在短期内对于农民的家庭收入以及家庭规划产生一定的影响，也会在短期内出现大量的剩余劳动力，这些劳动力的出现一方面会进城务工，为嘉祥县的二三产行业带来新鲜血液，另一方面会进行联合承包的方式来进行规模化种植。但是由于很多农民养老保障制度和农村社会养老保险知识了解程度不够，这在很大程度上制约着嘉祥县农村养老制度的推广。所以各级XX必须加强重视，切实落实关于农村社保工作的推广和执行。务必让全县农民都能明白参与社保的好处和对自己未来生活的帮助。只有把宣传工作真正做到深入人心，使农民充分认识到参加农村社会养老保险的必要性，才能使农民抛弃传统观念，消除对农村社会养老保险的不正确认识，在思想上接受农村社会养老保险，在行动上积极参与其中，共享改革开放的成果。

　　首先，应该加强文化建设，农民也需要业务文化生活，文化生活的提升对于农民接受新事物也有一定的帮助，也能够尽快接受嘉祥县在实行土地流转后养老保障方面发生的变化。

　　其次，嘉祥县各级XX一定要坚持正确的政策以及舆论导向，充分利用媒体进村宣传，宣传的过程中要以实际案例为主要宣传导向，让人们看到自己身边的案例，同时通过数据对照和预测的方法告诉人们土地流转以后自己的收入水平将会有什么样的变化，在社保宣传方面也应该以实际案例为宣传重点，做到全县全民宣传到位，实现应保尽保。

　　6.2.2加大XX财政补贴力度

　　地方XX是农民参加社保的第一责任人，也是地方农民能否快速致富，老有所养的最重要因素，因此能否顺利实施全民社保和土地流转，最关键的因素还是XX的推广力度和执行力度。所以在执行力方面，XX必须全面落实，从保障农民的实际养老需求入手，让辖区内的农民能够老有所养，在推行土地流转方面要从保障农民的合法权益入手，制定详细规范的操作流程，指导农民进行土地流转。

　　同时，应该极大力度们进行财政补贴。XX财政补贴在完善农村养老保险制度的坚强后盾，是农村养老保险制度可持续发展的关键。鉴于目前农村的养老保险参保率和投保档次还较低，不能够满足农民养老的需求，因此需要地方XX加大财政补贴力度，同时提高社保资金的使用效率，通过多管齐下的方式真正解决广大农民老有所养的问题。

　　6.2.3实现基金的保值增值

　　社保基金池是农村社会养老保险推广的产物，如何能够利用好社保基金池，在保证资金安全的前提下，应该尽可能的挖掘一些收益高，风险低的项目，由于经济环境的印象，社保基金的保值压力大，各级财政应该制定相应的管理办法，在加强财务监管的同时，积极寻求投资渠道，减轻XX的财政负担，增加社保基金的收益。

　　附录1

　　农村土地流转背景下嘉祥县农村养老保障情况的调查问卷

　　【填写说明】

　　1、本调查问卷是为了解土地流转背景下嘉祥县农村养老保障而设计，问卷调查结果及分析研究成果将对在土地流转背景下嘉祥县农村养老保障提供建议。

　　2、问卷调查所涉及的问题没有对错之分，您只需要按照实际情况填写，您答案的真实性和完整性对本课题的质量具有重要影响。

　　3、请在符合您实际情况的选项上打钩（√）。

　　4、为了保证问卷调查结果的信度和效度，请您一定要认真填写，若有漏填或者填写不规范的情况，问卷将被视为废卷处理。

　　1.您的家庭人口数:（1）2人以下（2）3-4人（3）5人以上

　　2.您家庭的人均纯收入状况：

　　（1）5000元以下（2）5000-10000元（3）10000-20000元

　　（4）20000-25000元（5）25000元以上

　　3.您家庭的主要收入来源：（1）农业收入（2）非农就业收入

　　4.您家目前最主要的养老保障方式：

　　（1）家庭养老（2）土地养老（3）城乡居民养老保险（4）其他方式

　　5.您认为在土地流转背景下农村最可行的养老方式：

　　（1）土地养老（2）家庭养老（3）农村社会养老保险（4）其他

　　6.您是否参加了城乡居民养老保险：（1）是（2）否

　　7.您是否了解城乡居民养老保险制度：（1）非常了解（2）一般了解（3）不了解

　　8.您认为目前的养老保险待遇水平能否满足您的养老需要：（1）能（2）不能

　　9.您家在参保过程中是否遇到过资金困难的问题：（1）是（2）否

　　10.如果您的资金允许，您是否会提高参加农村社会养老保险档次：（1）是（2）否

　　11.您家是否进行了土地流转：（1）是（2）否

　　12.采用的土地流转形式：（1）出租（2）转包（3）互换（4）转让（5）入股（6）其他

　　13.您在进行土地流转时，是否签订正式的土地流转合同：（1）是（2）否

　　14.您是通过哪种组织方式进行土地流转的：

　　（1）自发流转（2）XX及村级组织协调流转（3）土地流转服务机构协助流转

　　15.与土地流转前比较，您的家庭人均收入的变化情况：

　　（1）增加大于4000元/年（2）增加1500-4000元/年

　　（3）增加不足1500元/年（4）没有变化甚至减少

　　问卷到此结束，再次感谢您的配合！

　　关于土地流转背景下嘉祥县农村养老保障研究访谈提纲

　　访谈目的:了解访谈对象对当前嘉祥县土地流转现状的认识和土地流转背景下嘉祥县农村养老保障方面存在的问题。

　　访谈方式:面对面访谈

　　访谈对象:嘉祥县农民

　　记录方式:录音笔

　　访谈提纲

　　(一)访谈开场语:

　　您好！我是西北工业大学的学生，现在就土地流转背景下嘉祥县农村养老保障问题做一个专题调研。首先感谢您能抽出时间接受我的访谈，本次访谈通过问答的形式进行，访谈内容也将会严格保密，结果用于个人对土地流转背景下嘉祥县农村养老保障问题的研究。为确保访谈的真实有效性，请您认真的回答每一道问题，如果没有疑问，我们现在开始。

　　(二)访谈内容:

　　1.您家共承包土地多少亩？您实际经营土地多少亩？

　　2.您家是否进行了土地流转？原因是什么？

　　3.您家是否希望进行土地流转？原因是什么？

　　4.您认为进行土地流转对您的家庭收入有影响吗？

　　5.您认为目前的土地流转制度存在什么问题？

　　6.您家有几口人参加了城乡居民养老保险？缴费档次？

　　6.您认为当前的城乡居民养老保险存在什么问题？

　　7.如果您有稳定的家庭收入来源，您是否愿意提高参保档次？