农民工非正规就业的社会保障问题探析

　　农民工一般理解为农村劳动力转移出来以后从事非农职业、但户籍身份依然是农民的务工人员。目前，全国农民工总数达到2.6亿人，其在经济建设过程中发挥着主力军的作用，为我国城市的发展做出了重大贡献。然而，基于我国现有制度，农民工同传统的真正农民群体不同，也不同于其他城镇劳动者，其逐渐成为了社会“边缘人”。农民工的非正规就业现状使其难以融入乡镇社会和工业劳作集体，他们在未来的日子中，面临着疾病、赋闲、意外损伤、养老等一系列危险，但在相关的劳动者应有的社会保证方面则比较缺乏。对非正规就业的农民工的社会保障体系进行构建，其不仅能够体系社会公平，还是共同富裕目标实现的重要途径，最终促进和谐社会的构建。可见，相关XX部门需要重视和谐社会的构建。实际上，缺乏农民工的保障，我们的社会保障体系也是不完整的。即使XX对非正规就业农民工社会保障长效机制问题已经引起高度重视，尽管也施行了一系列维护农民工权益的措施，但非正规就业农民工对社会所做的贡献与所得保障相比仍不成比例，农民工非正规就业社会保障问题依然严峻。

　　非正规就业在我国是一种较新的社会现象和现实存在，要正确把握非正规就业问题，就有必要首先理解非正规就业的概念，进而从立法和司法实务上对其进行规制和保障非正规就业农民工的合法权益：

　　关于“非正规就业”的定义，目前学术界达成的基本观点是：非正规就业是正规部门的非正规就业和非正规部门就业的总和，是跨越多行业的灵活就业方式。具体而言，非正规就业就是指劳动场所、工作时间、收入报酬、劳动关系、福利保障等方面不同于传统正规就业的就业形式。特征如下：第一，大多数劳动者技能水平不高，劳动收入较低；第二，准入退出门槛低，工作领域广，就业方式灵活多样，工作变动率相对比较高；第三，就业机制不规范，劳动关系较松散，缺乏相关部门的监督管理，劳动者劳动权益与正式职工相差较大；第四，用人方的主观回避与非正规就业者自身的负担能力不足造成大多数非正规就业者被排斥在基本的社会保障之外。

　　关于“非正规就业”这个概念，有许多不同的相关称谓，如日本学者使用的“非典型雇员”、“非固定就业”等词；X国立中央大学李诚教授在国际产业关系协会上用“非典型就业”来描述非正规就业。

　　虽然在称谓上有不同表述方式，但是“灵活就业”等多个概念与“非正规就业”所考察的经济活动本身并无太大本质上的差异，两个概念所指向的群体范围更是存在交叉。只是“灵活就业”更多地强调劳动者就业方式的多样性，表现出就业的灵活性；而“非正规就业”则更加关注就业的工作岗位以及工作岗位所带来的个人工作境遇的不同，同时也更加符合国际惯例。

　　我国农村正处于转型期，一个非常大的问题是农民外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到农村。今年中央一号文件提到的新生代非正规就业农民工，指的是以80后、90后为代表的新一代非正规就业农民工，他们在1.5亿外出非正规就业农民工中约占60%。相对来说，这些人对农业不熟悉，同时，他们又特别渴望融入城市生活、城市社会。我们的许多城市和城市居民无论从制度还是心理以及城市具体措施，都还没有做好接纳的准备。非正规就业农民工在医疗、养老、工伤等保险方面与城镇居民相比存在很大的差距，其主要问题归结起来有以下几方面：

　　非正规就业农民工的基本权益虽然得到了保障，但从“非正规就业农民工”的称谓，到非正规就业农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成份，与城市居民相比存在着较大的差距。老的问题未能根本解决，新的问题又不断涌现，非正规就业农民工比城市居民承受着更多困难和压力。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民”身份。社会保障制度是市场经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。但是我国目前的社会保障制度存在严重不足，缺乏公平性。社会保障制度只涵盖了国家机关、事业机关和部分集体企业的职工，而个体经营者、私营企业职工和“三资”企业中的农民工并未享受到充分的社会保障。虽然广东、北京等少数省市开始实施最低生活保障，但绝大部分农民工仍然被排除在社会保障制度之外。当农民工遭遇工资不能及时足额发放、工伤赔偿、人格歧视等问题时，社会保障制度缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的单位和个人缺乏严厉的惩罚机制，往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到。

　　我国目前的社会保障制度存在严重不足，缺乏公平性。社会保障制度只涵盖了国家机关、事业机关和部分集体企业的职工，而个体经营者、私营企业职工和“三资”企业中的农民工并未享受到充分的社会保障。虽然广东、北京等少数省市开始实施最低生活保障，但绝大部分农民工仍然被排除在社会保障制度之外。当农民工遭遇工资不能及时足额发放、工伤赔偿、人格歧视等问题时，社会保障制度缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的单位和个人缺乏严厉的惩罚机制，往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到。

　　非正规就业农民工的社会保险现状很让人担忧。不论是工伤保险、医疗保险以及养老保险的现状都很不乐观。主要表现在:非正规就业农民工参加社会保险的意愿不高,时常发生退保现象,而且社会保险的覆盖面积也比较狭窄,例如，从失业保险方面看:非正规就业农民工是失业的高发人群,调查资料显示33.5%的非正规就业农民工在城市里有过失业的经历。而用人单位为非正规就业农民工购买失业保险的仅有9.6%,大部分人在失业后不享有任何的保障,在他们失业时有77.2%的人釆取依靠平时节省的积蓄或投亲靠友生活,有14.6%的人离开城市,重新回到农村,还有8.2%的人失业时在没有任何最低保障和失业金的情况下,为生存有时选择犯罪。

　　“农民工社会保险制度缺失，社会保险，是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度”。社会保险要以XX为主导，通过采取一定的行政手段，向某一特定的团体征收一定的费用，把征收的资金建立社会保险基金。“当被保险人由于自然灾害或其他原因造成生活上的困难时，可从基金获得固定的收入或损失的补偿，它是一种再分配制度，它的目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。”

　　社会保险在社会保障体系中处于中心的位置，它是最普遍的社会保障措施。但是，非正规就业农民工的社会保险制度却不健全，存在着多方面的问题，例如至今仍尚未建立针对非正规就业农民工的全国性社会保险制度，只是在养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险项目中“模糊”的规定农民工的社会保险权利。

　　针对我国非正规就业农民工社会保障中存在的系列问题，只有通过系列的顶层制度设计才能解决农民工的社会保障问题。

　　1.法律意识

　　法律意识是人们对于法（特别是现行法）和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称。法律意识是一种观念的法律文化，对法的制定实施是非常重要的。它表现为探索法律现象的各种法律学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机（法律要求），对自己权利、义务的认识（法律感），对法、法律制度了解、掌握、运用的程度（法律知识），以及对行为是否合法的评价等。

　　社会保障法律制度是以法律的形式把社会保障工作的主体与客体之间的权利义务的关系进行规范化的一种表现。社会保障制度是国家立法机关和国家行政机关用法律、法规等形式來肯定、明确、规范社会保障行为规则的总和,它不仅集中体现了国家对需要采用社会保障手段来解决各种社会问题的意志,同时也是实现整个社会保障制度良性运行的必要保证。由于非正规就业农民工法律意识淡薄,在社会保障权益遭到侵害的时候,往往不懂得拿起法律武器保护自己。社会各届应该充分利用各种自身可以利用的手段和资源,帮助非正规就业农民工促进他们有一个良好的社会环境,让他们生活在我们全社会关爱的大背景下,帮助他们提高和建立运用法律武器维护自身权益的意识,让他们有机会享有法律对于我们每个公民的保护。

　　2、建立健全农民工社会保障法律体系

　　目前我国在对非正规就业农民工的社会保障方面的法律和法规还是不健全的,缺乏具有针对性的非正规就业农民工的法律法规,而且现有的社会保障法规立的实施机制和监督机制还很薄弱。要想解决非正规就业农民工的社会保障问题,必须建立一个专门有针对性的社会保障立法体系,专门针对非正规就业农民工的各种社会保障问题。这就需要建立一个专门关乎于非正规就业农民工的社会保障法律制度,我国并不具备比较成熟的法律制度,我们仍然需要从战略性的角度来规划社会保障法。我们可以按照社会保障体系的内容来对社会保障法进行结构性的建立和完善,社会保障法律体系可以包括社会保险法、社会救助法、社会福利法等法律法规。从其他各国的保险经验來看,社会保险在整个社保障法律体系中起着非常重要的作用。因此可以把社会保险的相关法律法规作为建立的重点,社会保险法是指规范因社会保险产的法律关系的法律规范。

　　针对非正规就业农民工建立的社会工伤保险制度，不仅是建立，更要强制执行。强制实施原则不仅针对XX、用人单位，还有正规就业农民工本人。各级XX部门和社会传媒，要加大社会保障制度的宣传力度，普及工伤保险法律知识，提高正规就业农民工的参保意识和参保积极性，监督用人单位的劳动合同是否签订规范，工作生产是否存在不安全隐患，工伤保险费是否都为农民工缴纳。用人单位规范劳动用工制度，避免农民工在高危险、高强度、高负荷的工作环境中超时工作，加强必要的安全培训和安全防护设施的配备，保质保量的为正规就业农民工交纳工伤保险，承担正规就业农民工发生工伤事故的补偿责任。正规就业农民工个人也应该从自身工作危险性考虑，认识到工伤社会保险的重要性和紧迫性，积极维护自己合法权益。因此，正规就业农民工工伤保险必须坚持强制性，只有这样才能保障以工资收入为主要生活来源的农民工群体因工伤残时最基本的生活保障，打消他们因工受伤而无法医治的顾虑，真正成为为正规就业农民工谋福利的社会保险。

　　非正规就业农民工的用工形式一般是临时的、流动的，与城镇职工相比，非正规就业农民工的灵活性大。用人单位出于低成本的考虑，不会把大量精力花费在一个临时工身上，为他们缴纳医疗保险。与其为非正规就业农民工投保，不如为一个能在单位长期工作的职工投保实惠。

　　对于弱势群体的非正规就业农民工来说，完善大病统筹的医疗保险制度的意义更大。他们的工作环境比较恶劣，工作强度较大，工作时间较长，患病的概率高于城市劳动者。一旦有人患了大病，可以通过非正规就业农民工群体社会统筹的方式，发挥互济作用。但是非正规就业农民工医疗保险制度还有很多不完善的地方，并不是所有大病都能保障，只针对自然疾病，还需指定医院、额外费用较多，只有符合上述各项要求，才能属于大病统筹的范围，大多数非正规就业农民工因不符合要求而不能申请医疗保险，保大病的医疗保险制度对他们好似空头支票，无法兑现。因此，要扩大大病保障的范围，增加定点医院的数量，减少自费项目，让非正规就业农民工减轻因大病带来的身体和心理上的伤害。

　　1.解决养老保险制度同灵活就业间的矛盾

　　据悉，目前社会保险实行地方统筹，最大的弊端之一就是劳动者的个人保险账户不能在全国范围内流动。审议中有的委员认为，社会保险关系转移接续问题不属劳动合同法调整范围，建议删去，有的委员则认为应作出进一步规定以增强可操作性。全国人大法律委员会经会同有关部门研究后认为，社会保险关系转移接续是常委会组成人员和广大劳动者普遍关注的问题，不宜删去。同时，这个问题又很复杂，尚待制定具体办法。(现行的农民工养老保险制度的区域统筹与农民工的灵活就业存在矛盾。[

　　注释

　　①刘传江.中国农民工市民化进程研究[M].北京:人民出版社,2008:10-20.

　　②石苏谊.城市农民工社会保障问题研究[J].山西高等学校社会科学学报.2012(06)

　　③xxxx研究室.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006:488-530.

　　④xxxx研究室.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006:488-530.

　　⑤李晓燕.新生代农民工社会保障问题探索[J].学术交流，2011年,第12期

　　⑥xxxx研究室.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006:488-530.

　　⑦韩长赋.关于90后农民工[J].社会关注,2010,(3):67-70.

　　]非正规就业农民工虽然也想交纳养老保险费用，为今后在城市生活买下一份保障，但由于自身流动性强的特点，一旦变更工作单位，之前交纳的养老保险费用无法续用，养老关系无法转移，每到一处，都要重新缴纳一次，费时费力。面对如此情况，大多数非正规就业农民工也就不会选择养老保障。我国多数城市的城镇养老保险目前仍处于市级统筹的水平，只有少数省份实现了省级统筹。

　　2、建立灵活的社会养老保险制度

　　劳动力的流动和养老保险的转移一直也是城镇养老保险制度所要突破的制度难题，要想解决这一问题，关键要从养老保险的转移问题着手。不解决转移问题，非正规就业农民工即使缴纳了养老保险，也不可能持续，只是在终止劳动关系或返乡时，一次性领回之前在各地缴纳的养老保险金，这并没有起到保障终身的作用。因此，非正规就业农民工养老保险制度应该把养老保险的转移问题放到首位，重视缴费的衔接，使非正规就业农民工缴纳养老保险金不因工作单位的变更而改变，不因工作地域的转移而改变。为了突出养老保险制度可携带、能转移的特点，全国的劳动保障部门可以根据非正规就业农民工的身份证号码的独一无二性，建立相对应的农民工社会养老保险信息库，在全国范围内实行网上操作，确保农民工养老保险账户顺利转移，实现非正规就业农民工养老金个人账户的全国性流动，这样即便农民工在各省、市之间频繁流动，也不会阻碍养老保险的跨地区转移问题。

　　农民工是城市化和工业化进程中不可缺少的力量，更是一个需要特殊救助的弱势群体。当他们的生活难以为继时，国家有义务对其进行救助。对于已在城市实现稳定就业、有固定住所且满一定年限(例如八年以上或者年龄在四十岁以上的)应将其纳入城市最低生活保障制度，与城市居民享受同等待遇；对于未在城市实现稳定就业的农民工，考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻，可为他们建立“公共劳动”制度，一是提供暂时的栖身之所和劳动就业机会，以维持其基本生活；二是对于因遭遇意外伤害或重大疾病而陷入生活困境的非正规就业农民工，可由XX给予临时性的应急救助。

　　XX必须严格规范用工制度，要求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。我认为，从进城农民工的就业特点来看，他们所从事的多为城镇人口所不屑于从事的工作，而且工资一般都比较低，因此，虽然雇用农民工的企业缴纳各项社会保障基金后工资成本会有一定的增加，但并不会改变农民工比较城镇职工相对低工资的状况，企业不太可能寻求更为廉价的劳动力而减少对农民工的需求。从另一角度来说，如果以牺牲农民工的权益来保证企业的效益，显然是有失公平的。至于农民工自身的保险意识，笔者以为，当农民工个人的缴费成为其获得社会对其提供保障的先决条件时，可以相信农民工的保险意识是会大大提高的。

　　在我国非正规就业农民工一直不被重视，非正规就业农民工被视为边缘就业群体，他们的包括社会保障在内的正当权益一直没有受到包括XX、企业和社会的关注。立足我国非正规就业弄明工的现有规模和非正规就业的未来发展趋势，XX应高度重视非正规就业农民工发展，并积极关注非正规就业群体的社会保障问题。在为非正规就业农民工创造条件积极促进就业的同时，努力解决非正规就业人员入保难、覆盖低等现实问题。作为再分配的重要手段，推进非正规就业农民工社会保障其实就是一次利益的调整和再分配的过程。在市场调节能力有限的情况下，XX必须发挥强有力的指导作用，尽快将非正规就业群体纳入社会保障领域覆盖范围中。

　　1、优先建立农民工的工伤保险制度

　　有关部门的调查，大部分的中国乡镇企业存在不同程度的职业病危害，其中六成没有配备任何防护措施，职业病的发病率也非常突出，职业病的发病率不断上升，农民工工作仍然有重大的安全风险。因此，农民工的工伤保险制度应被视为最基本的社会保险计划确立起来。

　　2、建立农民工大病统筹医疗保险制度

　　对农民工的医疗保险是全国外来务工人员因疾病，伤害（无损伤），用人单位（雇主）需要去到医疗机构进行诊断，检查和治疗，提供必要的治疗费用和医疗服务。农民工医疗保险可分为，以大病统筹医疗保险和普通医疗保险的两个子项。有雇主的农民工医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，用人单位（雇主）承担部分，个人和用人单位（雇主）支付小部分计入个人外来务工人员的账户。个人帐户用于一般的健康保险，不足部分，只要不超过一定百分比（如10％的年薪），由个人负担;医疗费用超过一定比例，是一种严重的疾病时，医疗费用应该是社会统筹基金支付，起付标准各城市自行设定，原则上应控制在当地农民工的平均工资的10％左右，最高支付限额，原则上控制在当地农民工的平均工资4倍向上和向下。农民工起付线以下的医疗费用个人自付，起付线以上的，最高支付金额以下，由社会统筹基金支付，个人也要负担一定比例;超过最高限额部分，通过商业保险，家庭共济和其他渠道来解决。没有雇主的农民工及其家属，应参加大病统筹医疗保险，大病发生的概率很低，这农民工及其家属缴费绝对额不会太大，负担一般不会有问题。至于无雇主的农民工及其家属的日常的医疗费用，应由个人或家庭负担。

　　一是加强宣传。大多数的非正规就业农民工因为自身经济条件的现实性限制，对社会保险总是抱着一种悲观消极态度，对社会保险认识不够，参保积极性不高。

　　因此，要大力开展社会保险政策宣传和社会保险知识的宣传工作，转变非正规就业农民工观念，树立参保意识，积极引导他们加入到社会保障体系中。

　　二是完善劳动保障制度。严格执行《劳动合同法》等相关就业法律法规，加大劳动监察管理力度，规范用人单位的用工行为，督促用人单位严格执行劳动安全标准、最低工资标准等，保障非正规就业弄明工的劳动权益。以一些私营小企业为例，雇主处于用工成本考虑很少为职工购买社会保险，非正规就业农民工在这种企业中就业，就承担了工伤、医疗等风险。在这种情况下，可以要求私人企业雇主按照社会保险制度相关政策规定，承担一定比例的职工社会保险费用（可通过精算与职工工资之间形成一个合适比例），以此来保障非正规就业农民工的基本权益。

　　农民工非正常就业，社会影响力很大。笔者对这一课题，进行了持续研究，在此基础上提出了一些具有参加价值的意见，但是，这些结论的操作性还有待提高。在今后的工作、学习中，笔者将持续对这一课题进行探索、研究，以期得出更加科学、有效地解决方案。

　　[1]翟年祥：由国外经验看我国非正规就业的社会保障建设，载于《中国劳动》，2007年第8期。

　　[2]贾丽萍：非正规就业群体社会保障问题研究，载于《人口学刊》，2007年第7期。

　　[3]夏辛萍：非正规就业人员社会保障问题对策研究，载于《长沙民政职业技术学院学报》，2009年第4期。

　　[4]张世斌、梁宏志：金融危机下非正规就业者社会保障问题研究，载于《学术论坛》，2009年第6期。

　　[5]孟艳玲：灵活就业群体社会保障制度的构建——以养老保险为例，载于《学理论》，2010年第13期。

　　[6]张丽冰：建立非正规就业者的非正式社会保障，载于《地方财政研究》，2007年第7期。

　　[7]厐霏：《我国灵活就业群体社会保障问题研究》[硕士学位论文]，北京，首都经济贸易大学，2008年。

　　[8]董怀宏：《我国非正规就业群体养老保障问题研究》[博士学位论文]，广州，暨南大学，2009年。