人口老龄化的立法思考 ——以xx为例

一、当前中国人口老龄化的背景

在国家推行计划生育政策下, 我国已经顺利的完成了人口从死亡率和出生率的双高状况下向死亡率和出生率双底的过渡, 正式标志着我国进入长寿时代。相对而言, 低出生率进一步促进我国人口老龄化的进程, 早在1998年, 我国便成为了老龄化发展中国家的阵营。根据最新的研究报告显示, 我国将会在2030年达到与X24%的老年人口比例的同等水平后, 将迎来高速发展期, 老龄化速度将可能超过X等发达国家。根据我国国情而言，人口老龄化不仅仅会对我国的可持续发展产生重要影响, 并且严重制约我国人文关怀、社会经济发展等各个层面的促进, 加上我国国土辽阔，人口众多，社会的老龄化也会对全球人口老龄化的进程也产生巨大影响。

近年来,很多关于社会学、经济学、管理学、老年学等各个领域在人口老龄化研究中取得了较多出色成果, 但我国的在法学界这方面的研究稍显略不足。面对老年人在我国人口中的比例日益增加, 针对相关老龄化立法工作的滞后，日后将会严重影响到我国社会的全面健康发展, 因此为了更好的保障我国社会发展目标的实现, 加快中国人口老龄化相关法律的研究和制定进程显得尤为重要。

二、中国人口老龄化的特点

中国人口老龄化的特点非常明显。

一是人口规模大、老年人口规模也大。

由于我国人口基数大, 人口老龄化速度的不断提高使得我国的老年人群体数量日益增大, 并且依据区域以及经济发展水平的不同而呈现出鲜明的地域差异。不仅如此, 相对而言全球其他处于同等社会老龄化水平的国家而言, 我国当前的经济水平和综合国力都出现了与人口老龄化进程的严重失衡, 也就是说我国社会，目前还难于承担人口老龄化带来的巨大老年群体的养老工作。通过与其他国家的整体综合情况相比较, 我国老龄化是非常具有自身鲜明的特性。

二是老年人增长速度快，人口老龄化发展速度更快。

由于我国占据了世界近19%的人口总量, 这直接导致了我国成为了世界上老年人口最多的国家, 仅65岁以上的老年人口便高达世界老年人口总数的8%。我国社会的老龄化进程是远远高于世界各国的平均速度的。经过短短的20年的社会发展, 我国便顺利完成了成年型社会转变为老年型社会的过程，老龄化增长的速度是飞一般的快。

三是人口老龄化起步晚，且在“政策催生”下“未富先老”。

一般发达国家出现人口老龄化都在显示在经济社会发达阶段，但中国的情况有点特殊，根据当时中国国情而定，XX推行的人口控制和计划生育政策，这种政策使出生率迅速下降，从而“人为地”加速了老龄化的进程。全球其他国家的老龄化与经济发展的关系往往是经济的发展领先于人口老化的脚步, 但我国却恰好相反, 未富先老使得我国经济无法为日益庞大的老年群体提供殷实的养老物质条件, 这便使得我国解决人口老龄化问题难上加难。

四是人口老龄化地区差异较大，而且城乡倒置。

中国人口老龄化自西向东呈阶梯状不断上升，东部沿海地区65岁及以上老年人口比例早已超过7%，2000年就高达11.46%。上海早在1979年就已进入老年型社会。而第五次人口普查时西部地区老年人口比例均在5%以下，目前我国部分地区仍是典型的年轻型人口结构。与此同时，根据我国国土纬度跨度大、西北地区地广人稀的特点，各地区大部分老年人口主要分布于经济发展较落后的农村，农村人口老龄化程度严重超过全国平均水平和城市人口老龄化水平，出现了城乡倒置现象，而且这种城乡倒置将持续到未来近20多年。

五是劳动年龄人口高龄化与劳动力资源丰富并存。

中国自20世纪70年代实行计划生育以来，由于中国XX推行计划生育政策，导致出生率明显下降，但由于在实行计划生育以前出生的大批人口此时正处于劳动年龄阶段，因此我国目前劳动力资源非常丰富，劳动年龄人口比重一直保持在60%以上，不过，这一优势将在本世纪20-50年代开始逐渐消失，到时我国将会出现劳动年龄人口短缺现象。

六是人口老龄化在时间、地域上上呈不规则性和累进性。

由于我国各个地区经济发展水平各不相同，自而然知，不同地域之间、不同省份之间、不同城市之间、不同城镇之间，各地的老龄化速度将会显示参差不齐。根据经济发展迅速的沿海地区日益成熟的老龄化结构, 经济相对落后的内陆地区人口老龄化进程比较滞后, 人口结构成体呈现出较为年轻的状态。例如, 早在上世纪八十年代, 我国上海市便已经完成了成熟型社会结构向老年型社会结构的转变, 但是我国甘肃、宁夏地区的人口老龄化却比上海慢了近三十年, 一直到四年前才达到上海上个世纪的社会人口结构水平。所以说不同的地区的之前、经济发展不相同，也是影响老龄化速度的一个特性。

三、中国人口老龄化面临的主要问题

根据目前而言老年人口在全部人口中的比重愈来愈高，我国应尽快着手于对人口老龄化情况作出相关立法，以便能及时应对人口老龄化带来的各种问题。

（一）人口老龄化在我国的立法现状

当下我们处于人类物质文明、精神文明和科学技术飞速发展的年代，要及时跟上时代发展的进程，需要我们不断的吸取发达国家应对人口老龄化的经验教训和最新成果，取其精华，去其糟粕，才能更好的扬长避短。《中华人民共和国老年人权益保障法》的颁布，总体上确立了我国老年人在社会生活中的法律地位，以法律的形式将党和XX有关老年人权利保护的一系列方针政策推行下来。但同时，针对人口老龄化的立法还远未能从细节上更确切地保障老龄化人口能够安享晚年。

（二）目前对人口老龄化立法状况中存在的问题及原因

1、目前存在的问题

一是立法不健全，法律规范适用没有统一形成，内容欠缺或不合理。保护中国老年人权益，目前仍是一个涉及领域广泛、情况纷繁复杂的全局性问题。要完成这项巨大工程，势必要在《老年人权益保障法》的基础上，加强完善配套措施，使其操作有据，落实便利。

二是法律关系界限未能明显划分，导致的责任缺失。《老年法》赋予了老年人许多方面的权利，但要使这些权益真正落到实处，还必须有一套高效的管理体制和一个统一的XX部门职能管理机构，但目前我国老年人社会保障工作确实存在着着政出多门，多家管理这种分散管理体制，缺乏宏观协调机制，造成既相互争管，又相互推诿的矛盾，极不利于老年人权益的保障，必须加以整治及完善制度体系。

2、存在问题的原因

一是社会转型更新换代速度过快，立法工作滞后。随着当前我国农村城镇化建设、土地减少、集体经济组织保障功能弱化、家庭规模缩小、人口老龄化、孝老养老道德观念淡化以及人口向城市迁移等现象的出现和发展，根据当前国情我国社会发生了急剧变化。以前制定的法律法规在很多问题的设置上，已经跟不上时代发展的进程，已不能适应太多当前社会适用的要求，随着时代的发展，日益表现出了严重的滞后性。二是被动消极态度影响了社会养老保障法律制度的发展。目前，我国在养老保障制度的建设中很多地方是被动地，没有能及时发挥主动能动性，具有明显的短期化特征。

（三）我国人口老龄化引发的社会问题

我国不断加快的人口老龄化速度使得社会各个方面与老龄问题之间的矛盾日益尖锐, 加剧社会的消极矛盾，人口老龄化对社会的影响主要分为社会保障问题、社会和谐发展问题、经济发展问题以及劳动力问题这四个方面。

1、社会保障问题

社会保障问题是指,我国当前有许多企业，由于经营不善而造成经济收益急剧下滑甚至企业停产倒闭, 这就使得这些企业当中许多已经退休离职的员工无法领取到应有的养老金, 而目前我国经济又不足以支付这类老年人群的生活费用, 从而使得许多老年人出现经济困难, 生活质量水平日益下降。

2、社会和谐发展问题

影响社会和谐发展是指, 我国社会经历了一系列的计划生育措施之后, 大部分家庭都是独生子女, 以往父母对于孩子过于怜爱而导致不断出现成年子女“啃老”的社会现象, 给许多已经没有经济收入老年人造成了过重的生活负担, 同时子女也疏于对父母的照顾, 加上社会更新换代速度过快，很多人跟不上时代发展的速度，从而造成了许多老年人在经济拮据之余, 精神文化生活也过于欠缺。

3、经济发展问题

伴随着老年人口数量的日益增多, 我国国家XX将面临巨大的社会离退休人员保险福利费用的支出问题, 但正如上文所说, 我国是属于未富先老的社会, 所以这一部庞大的经济账目将对我国的经济发展和财政支出带来前所唯有的困境, 从而严重影响到我国社会经济的可持续发展。

4、劳动力问题

虽然我国目前当前社会的发展需求有充足的中青年劳动力可以满足, 但时光飞逝，近几十年之后, 这批精力充沛的“青年人”也终将进入老年, 而我国的出生率，又不足以能提供足够的人口弥补他们带来的劳动力空缺,而且人口的老龄化发展还将会严重制约我国劳动力生产率的稳定性，从而进一步制约社会经济的发展。

（四）针对人口老龄化立法面临的问题

1、立法不健全

老年人的权益保护工作是一个极其庞大的工程, 它涉及面广，涉及到社会的各个领域, 所以要想合理保障老年人的相关权益, 仅仅依靠立法的支持力度是远远不够的, 还要建立起健全的执行力和综合管理体系。然而, 对于我国当前法律状况而言, 使用的仍旧是1997年颁布的《老年人权益保障法》, 时过境迁，岁月如梭, 该法律条例早已不足于能满足我国当前社会养老保障的需求, 而且相关的进一步配套措施也一直未能建立起完善体系状态, 也让该法律制度在执行过程中面临了诸多问题。

2、法律关系混乱

1997年颁布的《老年人权益保障法》专门针对老年人赋予了许多权益, 但仅仅靠这个法规，要想切实落实这些措施, 让老年人真正享受到应有的权利, 则务必需要一套具有科学性、合理性的支持体系去监督各项工作的执行, 并且就当而言, 我国老年人的各项社会保障工作在XX各个职能部门间并未有清晰的工作范围和职责界定, 从而使得相关工作的开展杂乱无章, 缺乏统一的规划和把控、出现各个部门相互推诿、扯皮条等状态，权责制度的缺失，迫使得老年人权益保护工作一旦出现问题, 各个部门之间便相互推卸责任, 无法让各项工作顺利开展。

四、人口老龄化立法思考

（一）对我国人口老龄化问题的立法思考

1、对于目前我国的《中华人民共和国老年人权益保障法》具体化、细则化的特点，虽然在一定程度上来说《中华人民共和国老年人权益保障法》是我国一部关于老年人权益保障的基本法，但也是其它与此相关法律制定的依据和基础。其性质决定了，这部法律不可能制定得过于详尽，只能是整体体现了一个笼统的大局状态，因此，通过需要进一步制定相关实施细则，将《老年法》的原则规定做到具体化、明确化、详细化，才能真正达到《老年法》的立法目的，促使老年人权益保障落到实处，进一步更好的保障老年人的合法权益。

2、我国目前针对关于人口老龄化社会中养老保障行政管理法律关系、经办法律关系、保障监督法律关系等部门定位问题等，进一步加剧对于老年人权益保障的紧迫性，建议可以考虑设立一个老年人社会保障专门机构，主要是专门针对统一管理老年人权益保障相关事宜，并用法律的形式确认该机构具有独立的法律资格和专业管理的法律地位。

3、法律实施中的制度建设和责任方面

关于制度上的建议，针对社会保障这样的核心制度建议，是弥补市场失衡的重要措施之一，也是国家必须承担的重要责任。在一定程度上而言，这就需要过我XX相关职能部门立法加强监管，认真完善不足，并快速解决机制及明确法律界限，落实责任。

4、确保老龄化人口权益的权利

老龄化人口的权利主要就是针对人在年老的时候，能够通过领取养老保障金保障其后期基本生活。为了确保这一请求权的实现，立法时针对这些问题，做出相对应对下列问题做出规定：

所有公民只要达到18周岁，都应强制参加社会养老保障；保障基金坚持由国家、集体、个人三方共同筹集；缴费的期限、标准以及方式根据各地经济水平不同，制定不同的标准，实行多元化原则；对养老金领取的条件以及支付方式做出统一规定；社会养老保障基金征收、管理、使用三方分离。5、积极应对人口老龄化状态

时光飞逝，人的一生终将经历生老病死，对于人口老龄化要持有积极乐观、愉快的心态，也需要有国家立法的支持。科学性的应对人口老龄化的发展，积极的把各项应对举措建立在科学认识的基础上，健全各项法律，力求方法、措施落实到位，细化到细节上，结合并将各方利益及主体的利益，相结合并通过法律制度的规定予以合情合理合法的满足，更好的促进把这项事关于我国未来的最重要的问题解决好。才能逐步走出一条具有中国特色的应对人口老龄化道路。

（二）解决人口老龄化问题的法律措施

1、增强老龄化理论的研究的范围

我国当前关于老龄化理论的研究仍旧存在着许多不足, 所以XX需要大力倡导各项对老龄化理论学术界的研究工作, 从而为我国更好地管理老龄人口提供理论依据, 同时从理论上帮助我国社会各个人士，能直观上的支持政策、老年人照理服务以及老龄化社会保障政策的顺利制定, 并保证它们的科学性、合理性、实用性。

除此之外,还需要加大宣传影响，不断的培养提高国人的综合社会公共道德和社会伦理相关知识和观念的宣传普及力度, 让大众亲情观和伦理观能得到不断的强化, 使我国的养老体制获得传统孝道思想能在大众心中根深蒂固，意义深远流长。

2、增大医疗、养老保障相关立法的力度

为了确保能让我国的每一个公民老后都能有个安享晚年, 不再出现老无所依的现象, 就要求势必增强我国在养老保障规章制度体系的制定和立法上的执行力度的认真贯彻及落实, 应有针对性地对社会保险、养老金以及养老保险进行相关法律条例制定, 不断地完善我国的养老保险制度。针对不同的老年人建立起多元化的医疗保障制度, 我国的医疗体制改革需要国家XX大力推进, 更好的促进医疗保障的立法效率, 更好的为我国公民的老年生活提供健全的医疗保障。

（1）有针对性的建立起全新的农村医疗和保险制度。由于我国国土辽阔，纬度阔度大，各个地区的经济、文化等不同，各个地区城乡经济发展水平和老龄化水平呈现的情况也具有鲜明的特性，由于存在着明显的差异, 所以国家在加强城市医疗保险之余, 更应该针对各个地区情况实行“对症下药”政策，针对农村的医疗合作法律条例的制定加大工作力度的管控, 为农村医疗制度的建立提供法律依据和法律保障；对农民的养老保障体系从XX扶持、家庭赡养和土地保障这三个方面进行综合性完善；加强对建设村级医疗合作保险站、保险组织的相关工作的监管力度；对参加合作医疗的弄明的义务和权利等进行明确制定；建立健全的医疗工作规章条例, 明确医护人员的工作职责, 让医护人员的工作行为得到不断提高并具有规范性。

（2）建立健全的社会援助制度。XX等有关部门需要加强对于社会中的弱势群体, 要加大关于法律援助的宣传力度，让法制社会的观念能够更好的深入人心，提供有需要人员充分的法律援助, 并通过健全的养老和医疗救助制度帮助那些由于没有经济收入而无法满足基本生活需求的老年人。在社会上建立起转向的扶持基金, 让病症缠身以及高龄的老年人获得生活以及经济上的援助。

（3）提高社会监督和舆论宣传力度。在这个信息共享高速发展的时代里，社会上人人都是生活中的监督者, 提倡国家建立起科学合理地绩效考核制度和惩罚力度, 激发大家对监督工作的热情, 认真履行监督者应尽的义务与责任，对于工作中的违法乱纪行为, 一经发现, 严惩不贷。同时不断利用新才信息交流渠道, 联合起社会中各个阶层的力量, 让公众合理的运用新闻舆论的监管力度得以大幅度提高。

（4）依据法律手段在一定程度上，使支付养老保险金的风险呈现最小化。认真贯彻落实我国“依法治国”的政策，提高法律条例自身的强效性, 针对那些“老赖”人员，我们严格依法严惩不遵守养老保险金支付条例的违法行为并加于曝光, 一经发现诸如拒绝承担养老金支付义务以及缴纳保险费、对保障基金通过非法手段进行占有等违法犯罪行为, 严惩不贷。这样一来, 便可通过强制性缴纳保险金的方法, 保险金的发放与缴纳保持动态平衡, 不至于让保险金出现入不敷出的现象, 同时还能大幅度提高保险金的支付安全度。

（5）增强国家相关XX部门干预力度, 确保保障老龄化体系的健康发展。各项养老、医疗保障制度的认真有效执行，离不开XX的管控力度和国家财政的强力支持, 只有不断加强XX的干预力度, 才能更好地保障相关措施的切实落实, 让国家财政的医疗及养老资金能够真正及时帮助到老年人的养老生活，防止有人以权谋私等情况，不仅如此，XX还需要及时捕捉社会各个层面家庭的老年人照料需求变化, 并有针对性地给予人力和财力上的援助。在保证老年人物质需求得到满足之余, 大力丰富老年人的精神文化生活, 在社会中积极促进各类针对老年人的文化、教育、体育等各类活动的开展, 为老年人营造丰富多彩的晚年生活。

　3、增强老年人精神赡养相关的立法力度

虽然相比于以前而言, 我国老年人的物质生活水平，目前比70、80年代而言，已经提高了很多，在法律上得到了极大的保障, 但是近年来我国有关“空巢”老年人的新闻报道层出不穷。许多子女由于长年在外工作而无法时刻陪伴在老人身边, 使得部分老年人尽管衣食无忧, 却在精神生活上过于“空虚”，由于精神世界缺乏，也引发不少老年人的社会矛盾问题。早在1997年颁布的《老年人权益保障法》中就有明确规定, 赡养人不仅仅需要保障老年人的物质生活需求得到满足, 还应到为老年人提供精神上的照料。不过, 我国关于老年人的精神赡养只有这一条相关的法律明文规定, 而且《老年人权益保障法》中也并未对不对老年人履行精神照料义务的赡养人所需承担的法律责任做出解释。面对这以法律条例上的缺陷, 我国对精神赡养法进行不断完善, 通过法律手段对赡养人的精神赡养义务进行强化。

4、建立健全的老年人社会化管理服务的法律体系

以最快的速度建立起老年人社会化管理服务体系, 结合各种方法，深入研究国外发达国家的先进案例, 不断吸取其中的成功经验, 实行“取其精华、去其糟粕”的思想，懂得取长补短，更能扬长避短。从我国当代社会的发展特征和基本国情出发, 立足于我国社会老年人的自身需求, 在各个社区内部大力推进助老养老服务工作的进程。同时从养老院管理、社区服务机构建设、社会养老机构建设、老年人相关管理与服务工作等方面进行详细的法律条例规定, 全方位保障我国老年人社会化管理服务的科学性、实用性与高效性, 通过法律规范让社会化管理服务中的每一项工作都得以不断专业化, 让工作人员在日常工作中有法可依、有法必依、违法必惩。与此同时, 还需要提高各个生活社区之间的资源共享度, 加快老年人公共服务设施的建设进程, 提高社会各个服务机构以及文体活动场所对社区老年人的关注及开放。

5、制定《中华人民共和国老年人权益保障法》细则。

认真学习并相结合当前国情情况，以《中华人民共和国老年人权益保障法》老年人权益保障的基本法作为研究依据，时代进程的推动，其性质决定了这部法律不可能制定得过于详尽,因此,通过我国当前国情制定相关实施细则,将老年法的原则规定具体化、明确化和详细化, 只有这样才能真正实现老年法的立法目的,使老年人权益保障落到实处。

6、理顺人口老龄化社会中养老保障的相关法律关系。

关于我国对于老年人权益保障,我们可以考虑设立一个老年人社会保障专门体系机构,统一管理老年人权益保障相关事宜,并用法律的形式确认该机构具有独立的法律资格和专业管理的法律地位,在一定程度上能够限制其权利、义务、责任,规范其管理运营行为,从而促进老年人权益保障事业的顺利进行。

五、研究结论与建议

（一）结论

我国正出于社会急速转型阶段, 城镇一体化的不断加速、可用土地资源的锐减、不断缩小的家庭规模、人口大规模迁移以及人口老龄化进程的加速使得社会面临着各种各样的问题, 而面对社会发展的全新局面, 我国以往的法律条例在XXX背景下已无法适应当前社会的发展, 无论是其自身还是在执行环节中都与社会发展存在着诸多矛盾，在一定程度上呈现出自相矛盾及跟不上时代发展产生的矛盾问题，中国有着五千年的文化历史，关于在一定程度上深受“儒家”文化的熏陶及传承，而“孝道”是我国自古以来的传统美德, 自古以来，中国都崇倡“尊老爱幼”的美德，而目前老年人依法享有我国社会主义发展成果的权利, 虽然在我国社会日益老龄化的状况下, 我国1997年颁布的《老年人权益保障法》早已无法满足我国社会的需求了, 日益壮大的老年人群体为我国的立带来诸多挑战, 这就要求我国从法律、制度以及政策三方面进行相应的社会变革, 不断完善、补充《老年人权益保障法》的内容, 并对相关规定进行细化、标准化, 规范化、合理化，更好的为老年人的物质生活提供法律上的强力保障, 同时加大XX以及社会相关机构的监管力度, 确保老年人应有的权益得到切实落实, 并在此基础之上遵循我国的“孝道”精神, 加大对老年人的精神赡养义务, 为老年人提供丰富多彩的晚年生活。