论公务员聘任制度的完善

　摘要：公务员聘用制度是我国公务员聘任的重要组成部分，同时其也在我国公务员制度的完善及其合法化中发挥着不可磨灭的作用。公务员聘用制度对于公务员队伍的整体活力和资源利用力有着显著的提升，同时还提高了公务员队伍的整体素养和专业素养，可以满足XX机构的需要；但是，我国公务员聘任制目前还处于起步阶段。在探索阶段，出现了相关法律法规不完善、相关理论研究不深入以及配套制度改革相对滞后等问题，因此，迫切需要探索解决该问题的对策。本文将围绕中国公务员聘任制的立法现状展开讨论和研究，以深圳和浦东公务员聘任制的实践为案例材料，采用文献研究法、经验总结法和比较分析法等，客观地分析了中国公务员聘任制的现行实施过程，并结合发达国家的相关实践经验，有针对性地为我国公务员聘任制度的完善提出建议。

关键词：公务员聘任制存在问题成因分析路径建议

自上世纪八十年代开始，各国各地兴起了新公共管理运动，随着这个浪潮的兴起，各国XX也展开了作为XX改革一部分的公务员制度改革，其中公务员聘任制度就是改革的内容之一。一九九六年，英国对公务员制度进行了彻底改革，即每位公务员都必须与XX签订合同，以实现管理目标，并废除了公务员终身制度，自此以后，公务员执行合同制。公务员的聘任制也随着这次新公共管理浪潮而走入到各国公众的视野。反观我国，公务员聘任制在我国起步较晚：我国从一九九三年开始才在某些地方出现了公务员聘任制。中共十八届三中全会提议加快建立公务员聘任管理制度。2006年的《中华人民共和国公务员法》初步确定了聘任制度的法律地位，但相关的任职制度尚不完善和详细，理论研究还不够深入，暂时没有基于专著的研究文献，大多数研究集中在论文和期刊上，如2009年《对新疆实施公务员职位聘任制的探索》、2012年《公务员职位聘任制实践研究-以深圳为例》、2013年《深圳市公务员分类管理改革研究》、2015年《武汉市聘任制公务员管理试点工作实施办法（试行）》、2016年《安宁市公务员聘任制研究》等等。中国的公务员录用制度在实践中还处于探索性和初期阶段，实践中还没有解决很多问题。由于各个地区的管理试点方法不同，在实施过程中会出现许多问题，并与现有系统产生冲突。通过对公务员聘任制的深入研究，着重分析实际中存在的问题以及制度本身的不足，以寻求解决方案。

一、我国公务员聘任制的立法及实施现状

　　（一）立法现状

1.国家立法

二零零六年颁布并实施的《中华人民共和国公务员法》通过法律明确了公务员聘任制度的合法性。其对于公务员聘任制度的规定主要有如下几点：1、适用范围及条件。《中华人民共和国公务员法》主要规定了专业型和辅助型两类岗位，专业型岗位是指对专业有较高要求的岗位，其主要通过公务员考试选拔既可；辅助型岗位是指在日常工作中起辅助性作用的岗位，可以直接通过聘用录取。但是，对于涉及国家秘密以及某些限定性工作时，不适用聘任制。此外，聘任制的公务员要取得国家编制，需要由省级以上公务员主管部门批准。2、聘用方法及程序。《中华人民共和国公务员法》规定聘任制公务员的聘用方法主要有两种，一种是通过向社会发布公告进行公开招聘，社会公众可以报名参加，随后将进行考试、体检等一系列程序后进行录用并订立聘用合同；另一种是不向公众公开招聘的直接录用制度，主要是根据岗位需求而设定的，对于满足招聘标准的人，双方在谈妥条件的情况下即可录用。3、聘用合同。《中华人民共和国公务员法》规定公务员部门和受聘人员按照平等、自愿和协商一致的原则，签订包含双方权利和义务的合同，同时劳动合同也可以通过双方协议变更或取消。4、关于管理的规定。《中华人民共和国公务员法》规定对被录用的公务员的管理主要依照本法及签订的劳动合同。聘任制公务员不适用普通公务员的行政处分及升职规定，当聘用制公务员出现了不适合再继续工作的行为时，XX可以直接解除合同。对于其升职加薪方面，可以通过直接变更或者重新订立合同来进行新的确认。5、人事争议仲裁。《中华人民共和国公务员法》规定了仲裁双方引起的争议由不同人员组成的人事争议仲裁委员会处理，若对仲裁委员会做出的仲裁裁决不服，也可在规定的期限之内向有关的人民法院提起诉讼。

　2.地方立法

2002年6月，根据吉林省发布《吉林省人民XX雇员管理试行办法》的相关规定，无论是根据XX的建议还是通过专家审查和XX评估进行任职，这种做法都为中国XX工作人员开创了先例，并为深圳今后的公务员制度提供了经验借鉴。二零一零年，深圳市为规范聘任制公务员的管理，颁布了《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）》，为之后的公务员聘任制度提供了实施和制度的保障。

（二）公务员聘任制在我国的实施现状

　1.深圳试点

2006年，深圳市开始实施公务员聘任制试验工作，2007年，开始全面落实桂东公务员聘任制度改革。推动聘用制公务员的医疗保险水平与公务员的一般医疗保险水平相同，失业、工伤和养老保险参照企业的管理办法，推动社会保障制度良好发展。深圳市公务员招聘制度分为综合管理职位、专业技术职位和公共行政管理职位，有针对性对专业性强的职位进行了整改。建立了独立的管理及薪资体系，特别强调特殊问题特殊对待。

　2.浦东试点

二零零七年浦东首次采用聘任制招聘金融、城市规划等高专业性的公务员人才。此次选拔提高了专业水平的测试力度，着重考察人才的专业知识。录用的聘任制公务员要签订《上海市浦东新区公务员职位聘任合同书》，薪资参照类似职位收入的平均值，所使用的管理方式也是合同式的管理。同时，本次招聘不再强调职务和级别，而是在合理划分职责范围内进行权力、资源的调配。

显然，深圳和浦东的聘任制公务员改革仍在探索和尝试阶段，通过一系列配套细则的出台，已经取得了较好的成效，是具有积极意义的，但同时也暴露出一些值得注意的问题。

　二、我国公务员聘任制实施中存在的问题及其原因分析

　　（一）存在的问题

1.聘任对象与标准不明确

《中华人民共和国公务员法》规定行政机关可以通过聘任制聘任专业型和辅助型人才，但是对这两个职位的定义和分类太简单了。对于专业性较强的职位，如何定义“专业”，“较强”一词使准确把握专业程度变得困难，实践中经常由雇主自行决定。由于某些公务员职位的独特性，有些也不是机关本身在选拔和培训候选人方面存在困难的职位，因此在实际工作中容易产生矛盾。对于辅助性职位，由于其从属和辅助特性，大多数职位要求不高，通常不需要高学历和高技能。在职位设置和人员招募方面通常更容易产生问题，例如因人设岗。

2.聘任招录不规范

《中华人民共和国公务员法》规定机关聘任公务员可以公开招聘，也可以直接选聘。公开招聘一直被视为是公平公正的象征，但是其也有一定的弊端，公开招聘来的公务员不一定完全适合和适应其应聘的工作环境，以及从事辅助型工作的雇员也容易受到工作能力的质疑。直接选聘是根据岗位的需求，用人单位和应聘者通过协商一致的方式来订立聘用合同。而《中华人民共和国公务员法》中并没有规定何时采用公开招聘的方式，何时又采用直接选聘的方式，极易引起极大的混乱；同时，无论是采用何种方式，由于缺乏监督，都有可能会产生寻租。

　3.合同管理力疲

《中华人民共和国公务员法》对合同管理在公务员的聘用中的实践进行了规定，但是在具体的实践过程中，合同的作用仍然很小，甚至合同也只是一种聘任制度。尽管合同中关于聘任制公务员的规定比普通公务员详尽，但是仍然存在管理上的问题。因此，可以说公务员聘任的合同管理效果不明显，甚至可以说合同的核心地位是未知的。

　4.薪酬标准模糊

《中华人民共和国公务员法》规定聘任制公务员实行协议工资制，这使机关和所聘公务员的决策权过于广泛，从而导致聘任制公务员的薪资标准不一致。聘任制公务员是独特的，但并没有建立与普通公务员不同的薪酬原则，这会导致混乱，从而削弱其激励功能。此外，具有高专业性的公务员往往薪资和福利都较好，有些职位年薪甚至达到30万至40万，这与普通公务员和担任辅助性职位的公务员的薪水存在巨大差距，这不利于激发公务员的工作热情，同时存在产生矛盾的可能性。

　5.人事争议仲裁制度存在疏漏

《中华人民共和国公务员法》对人事争议仲裁的规定极为有限且过于理想化，现行人事条例可能无法保护聘任制公务员的合法权益。在具体的实践过程中，存在着雇员流通不合理的情况，常常因此引起人事纠纷，且没有优良的解决方案，可能使得优秀的专业人员无法介入，很难将市场竞争机制引入公务员管理。

（二）问题产生的原因

1.新公共管理运动的核心理念并未被真正接受

作为一种思潮，新的公共管理运动是从西方发达国家引入中国的。与我国人民相比，这是一个全新的概念。在我们认识并接受它之前，必须有一个相对较长的过程。当今，面对新公共管理的发展趋势，地方行政部门还尝试将新公共管理的有效思想与行政管理相结合，取得了一定的成果。但是，面对公务员聘任制度时，可能缺乏对该制度和相应概念的熟悉和认可。在实践中还可以看出，一些地方XX在不考虑当地条件的情况下，盲目引入市场竞争机制，包括盲目实行公务员聘任制度。这不仅浪费XX行政资源，而且使公务员人事制度混乱，造成不良后果。

2.公务员聘任制相关法律法规不健全

首先法律基础薄弱。《中华人民共和国公务员法》仅限于制度的宏观设计和整体把握。其次法律规定模糊。法律在诸多地方规定具有欠缺，如聘用的方式、人员的调用、福利与工资的发放、合同的管理方式等等方面，这些法律的欠缺使公务员聘任制度在产生矛盾纠纷时往往无法可依。

3.公务员聘任制相关配套制度不完善

尽管《中华人民共和国公务员法》对公务员的聘用制度、聘用方法和程序、聘用合同的签订和解除、管理方法以及仲裁等作出了规定，然而，现实中的聘任制度依然存在大量的内容空白。如现实中发生的宏观方面的公务员制度激励机制，微观方面的文件存储以及党团关系的有效管理等问题，现行法律法规难以有效解决，使促进公务员聘任制的既定目标难以实现，大大降低了公务员聘任制的社会影响和作用。

　4.公务员聘任制相关理论在我国的研究并不深入

公务员聘任制度出现问题的很大一部分原因与中国理论界对公务员聘任制度缺乏透彻系统的讨论有关。大多数研究集中在论文和期刊上。学术界尚未对公务员聘任制的内涵和范围进行深入研究，有效支持行政部门公务员聘任制实践的发展。

5.我国传统文化对公务员聘任制的影响

中国传统文化尊崇“官学兼优”的官职文化身份，也对公务员聘任制的实施产生一定的影响，并带来相应的问题。在我国传统文化中，“当官”是文人无比推崇的一种归宿。认为“十年寒窗苦读”才可以“一朝荣登太子殿”，这是人们思维中的惯性模式。现在，公务员聘任制的实施使用的是基于市场的人才选拔模型，两者必然产生冲突，尤其是在以前实施XX雇员制时，人们似乎更加关注XX雇员的高年薪。公务员聘任制度是对公务员队伍的扩张途径，当不符合聘任制公务员条件的人加入到聘任制公务员行列中以后，自然不能使公务员聘任制发挥制度初设时的作用，从而产生相应的问题。

　三、国外XX公务员聘任制实施的经验借鉴

　　（一）国外公务员聘任制实施的经验

　　1.X的XX雇员制改革：大量引进临时雇员

XXX雇员主要分为长期和临时两种类型的雇员，临时雇员的特点与我们的公务员招聘制度类似，因此，下文将介绍X的临时雇员制度。1978年卡特XX出台了《文官制度改革法》，

根据该法案，在公务员制度中，需要引进市场机制，增加临时工的人数的同时实行按业绩计薪制度，并消除因公务员继续任职而产生的不利条件。从法案实行以来，一种新的就业模式正在逐步形成，这些临时工主要在与XX签订工作协议之后的某一时间或某一地点为XX执行一些临时任务。他们既不能行使行XXX力，也不能被纳入公务员系统。但是，随着临时工作制度的发展，临时工人的权力和合同期限都在增加，这不仅简化了甄选程序，它还增加了高技能人员的吸引力。XXX在1985年进行了包括扩大公共部门的临时就业权力、简化职位分类、提高绩效等改革调整措施。克林顿总统启动了“XX创新”行动，对X联邦公务员制度进行大规模改革，通过考核评估的方式向联邦XX提供强有力的法律保障和各种形式的就业机会。

改革具体包括以下内容：（1）主要从事特定工作的雇佣期限为一至四年；（2）一般临时工作，主要针对从事不到一年的临时工作；（3）专家或技术顾问的临时工作，主要从事需要专门知识的临时工作，工作期限为一年以下。（4）主要从事XX采购等商业性服务的临时雇员，工作期限一般为四个月，并根据工作进度再延长四个月；（5）根据《XX、州和地方XX官员交流法》，X的大学和非营利社会组织可以在联邦XX中担任临时职位，以确保广泛的专业和技术人才储备。在小布什和奥巴马XX执政期间，XX也进行了持续改革，通过放松管制、提高XX内部的协调程度、加强体制建设和业绩管理等措施，使得XX临时雇员的人数大幅度增加。联邦XX的临时雇员人数从1985年的42118人增加到1993年的157000多人。由此可见，XXX的联邦机构可以以较低的费用雇佣临时雇员，而临时工人的最长就业期限为四年，其流动方面的准入性和灵活性将确保公务员队伍始终能够获得新鲜血液。同时，在许多职位采用社会公务员招聘制度，大大提高了公务员的竞争力，减小了XX机构的规模，能够有效满足各类需求，避免了工作人员过多和工作队伍庞杂。

　2.英国的合同制改革：持续而全面

英国XX官员通常被称为“文官”，文官只能通过公开竞争招聘，一旦成为公务员，他们将享有稳定而安全的工作，并能够终身任职。然而，传统的文官制度在英国的官僚制组织XX下并不能适应其发展需要。自撒切尔夫人执政时期开始，受到新公共管理运动浪潮的冲击，英国历届XX都非常重视公务员制度的改革，特别是通过采用各种灵活的就业方式和合同制公务员进行的改革，这使得用人单位有了很大的自主权，打破了旧的单一终身就业模式，在此期间，公务员制度迅速发展，同时，英国XX传统的长期雇员人数大幅度减少。公务员队伍构成呈现多元化的发展趋势。综上，英国的合同制改革是持续性的，在历届XX的不懈努力之下公务员制度已发生实质性改变。

　3.澳大利亚的聘用合同制

自上世纪80年代起，澳大利亚借鉴企业科学管理的经验，大力引进私人部门的人事管理，对XX新进的所有人员采取雇员制。一九九九年通过了《公务员法》，其废除了法定的任期，并建立了公务员招聘制度；此后，公务员制度的改革集中在雇用合同制度上。这项改革目前仍在进行中，并且设立专门的考核制度，且在全国范围内彻底实施以全员聘用合同制为核心的公务员制度。澳大利亚XX的所有部门都有独立的内部审计机构，并设立了一个专门评价公务员的评价机构。此外，澳大利亚有完善的外部监督机制，其“监察专员”制度和反腐败独立委员会是对公职人员进行外部监督的重要组成部分，这些机构独立于政党和XX，只对XX负责，它的存在成功地遏制了行政效率低下和腐败现象。

（二）国外公务员聘任制的实施对我国的启示

　1.实现公务员管理的法制化

X的XX雇员制度是时代发展的产物同样值得我们借鉴和学习，其中一方面就是应当加强法律制度建设。X历届改革都颁布了相应的法律法规和配套政策，1978年卡特XX的《公务员改革法》、1987年里根XX的《联邦雇员退休制度》、2010年奥巴马XX的《改革初步行动计划》草案，还有《绩效管理和奖赏制度》（1984）、《联邦雇员薪酬比较法》（1990）、《XX绩效和成果法》（1993）等以及《绩效评估项目设计》、《人力资本评估与职责框架》等配套指导文件，确保X公务员制度改革有序、有效推进。《中华人民共和国公务员法》中虽有职位聘任的相关规定，但许多概念还是比较模糊比如“专业性较强”、“协议工资制”、“部分岗位”等导致试点工作不一致，实践过程中也暴露出许多问题，完善公务员聘用制度的法律法规规定以及制度框架，尽快确立相关的制度规范，是指导各地方XX有序开展公务员聘任制度的题中应有之义。

　2.合同聘用是公务员制度改革的趋势

在英国，XX应景了市场化竞争来推动公务员与XX签订合同，采取向社会公开招聘的方式推动公务员聘任的弹性化发展，破除了常任制的弊端，改变了传统的公务员终身制。合同就业模式打破了公共行政的长期稳定特征，提高了公共行政的竞争力和活力，提高了XX的行政效率。

3.建立以绩效评估为中心的考核制度

1999年，《澳大利亚公务员法》设立了部分法定机构，如公务员制度委员会和公务员业绩保护委员会。《公务员法》作为澳大利亚最具权威性的公务员制度法，其只适用于公务员和XX雇员，公务员的评估由专门的评估员进行，并由法定机构汇编其结果。韩国公务员系统的高级官员必须与机构主管签署一项业绩协定，同时需要进行一年以上的考绩；评价结果被分为四级评价，评分为第四级的工作人员需要接受培训，连续两次或总共三次得分最低的，将在综合人事审查时面临不利影响。对于我国来说，我国可以借鉴以上经验，通过绩效和考核的方式来确定聘用制公务员的薪资和福利，有利于激发公务员的工作效率和活力。

　四、完善我国公务员聘任制的路径建议

　　（一）明确聘任职位范围与标准

　　1.对于专业性较强的职位

首先，应当明确专业性较强的职位不等同于专业技术类职位（专门从事专业和技术工作，并在履行职责时提供技术支助和安全保障，其职能纯粹是技术性的，替代级别很低）。之所以对这些职位实行聘任制，是因为机关临时或应急性的需要某种专业化人才。两种职位虽有一定的相似性，但区别还是很明显，然而仅以“较强”一词进行区分无法为聘任制选择所需人才。其次，应当重新分类。明确每个职位的工作性质、职能、任务、职责、状态和方法。根据分类要求，每个工作职位分为几个级别，而同一职位又分为几个不同的级别。必须准备清楚的文字说明，清楚的表达出分类、职位说明和等级。

2.对于辅助性职位

由于该职位的工作难度小、内容简单，在招聘前就应根据各用人单位的具体实际情况来确定该是否需要添加辅助性职位，不能为了完成任务或人情而设置职位。

（二）规范招录方式

1.突出透明性

聘任制公务员在招聘中必须公开透明，严防权力寻租。专业性较强的职位应当向上级主管部门提出申请并经过其同意后采用直接选聘的方式选聘人员；综合性岗位和辅助性岗位采用公开招聘的方式最能体现出透明性。

　2.注重公平性

公平录用竞聘人员，确保招聘的每一步骤和每一环节的公平公正，在最初的制度设计上对这些环节进行明确规定。同时，应当设立监督权力的岗位和部门，防止腐败现象的产生，可以通过设立临时监督小组的方式来监督具体招聘过程中的工作情况。

　3.实现科学性

建立科学的公务员录用制度是前提和保证，岗位设置应当符合市场经济的要求。应当从人力资源合理化的角度，对各单位的总体目标进行详细的讨论。

（三）以聘任合同为核心，完善聘任制公务员的灵活管理

　1.完善合同规范

目前，在聘任合同中还没有对与工作有关的考绩指标加以量化，从而会造成对公务员的雇用情况评价不足，使得雇用合同也已成为一种形式，另外还会造成聘用制公务员制度无法成为一种灵活和可变的XX就业形式。

　2.广泛运用合同管理

在试点背景下，应强调在公务员法的框架内，彰显契约精神，完善合同规范，在严格考核和管理的基础上，有效地推动聘任制合同的实际运用，利用合同管理选择最合适的人才。

（四）完善薪酬制度

　1.明确薪酬标准

根据《中华人民共和国公务员法》的规定，聘任制公务员的工资标准有别于常任公务员，采取协议工资。在实践中，工资数额应根据聘任双方的意愿确定。用人单位应根据工作岗位的性质、工作内容、工作的复杂性和难度以及责任的严重性与应聘者共同协商确定。，并在聘用合同中予以明确，为了清楚起见，波动的条款也应在合同中指定。

合理划分薪酬结构薪酬结构的划分可以参照基本工资＋评估工资＋年终奖金的模式，这种模式的好处是可以根据实际情况加以调整。基本工资是根据职位的内容、复杂性、工作者的能力和资格为标准的支付于某一职位的工资。薪金评估应包括提高考绩的比例和按公职人员个人业绩支付奖励金，这有利于对个人工作成果予以承认，同时能有效鼓励工作，并应考虑到工作人员的个人经验和能力，必须向需要特殊工作的人提供补贴。

（五）建立通畅的人事争议仲裁制度

1.确立公务员在人事仲裁制中合法地位

仲裁机构成员的中立性是仲裁制度的一个核心要素。根据《中华人民共和国公务员法》，人事纠纷仲裁委员会由公共行政当局的代表组成，包括就业机构，被任命的公职人员和法律专家。公务员主管部门和就业机构的代表应被视为代表这四类人员中的国家利益代表。而法律专家可以是从事公检法工作的公务员也可以是律师等法律专业人士。关于聘用制公务员制度的指定代表，他们应代表聘用制公务员们的利益，但由于他们的个人利益在某种程度上受到XX的控制，因此如果他们想继续在公共行政部门任职，就很难忠实地代表其利益。此外，人数的限制也使得他们的意见很难转化为法庭的仲裁裁决。因此，有必要制定和完善关于工作人员争端仲裁的现行法律和条例，并认真确定其适用范围，确立公职人员在这些纠纷中诉诸仲裁和行政程序的条件和程序，从而确立公职人员在人事纠纷仲裁制度中的法律地位。

2.增强人事争议仲裁制度的实际可操作性

首先将聘任合同归属于行政合同的范围。其次，仲裁主体方面要保证公正性，可考虑组建一个具有相对独立地位的人事争议仲机构，同时保障其在体制、财政、人事任免等方面的自主权。

　结语：

公务员的聘任是一种新型的公务员人事管理系统，在实际执行方面肯定存在一些问题，我们必须在实践中不断探讨和纠正这些问题，尽管本文对整个公共行政进行了审查和分析，分析了公务员录用制度实践中的一些问题，并提出了相应的改进建议，但由于限制因素，目前没有经验证据。由于我的级别有限，对公务员聘用制度的分析并不全面，有些内容需要加以更多研究，以期能够更好地为公务员聘用制度的完善和发展建言献策，全面发挥其积极作用。

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