摘要
2019年，xxxxXX在人大会议上指出，要完善地方税收制度，稳步推进房产税收立法，进一步深化税制改革。两会期间，“房产税”一直是个热门话题。2011年，重庆、上海开设试点对个人住房征收房产税，为税制改革迈出了坚实的一步。对个人征收房产税，其主要目的是对炒房行为起到一定程度上的抑制作用，缓解中低收入人群购房压力、调整贫富差距。这既有利于增加地方财政收入，又能对个人收入分配、财产分配和房屋价格起到宏观调控作用。未来，房产税改革是税制改革的重要组成部分。现阶段房产税改革初期，重庆、上海两地试点虽取得阶段性成果，但规章制度还需要进行完善。对于房产税改革大规模推广是否可行、税率如何设置、具体政策又该如何实施等问题，仍需不断探讨。
关键词：沪渝试点；高端征收；贫富差距；税制改革
引言
伴随经济体制改革的大力推进，房地产市场也不断得到发展，中国传统的房产税制与房地产市场的矛盾甚至与社会主义市场经济发展的矛盾日趋严重，推行房产税改革势在必行。但房产税作为一个综合性税种，直接关系到每个人的切身利益。税收制度的不完善导致拥有多套房屋的高收入人群有法避税，无钱购买住房的低收入者希望房产税出台抑制房价却又害怕税负转嫁、房价不减反增带来更大购房压力。所以，房产税的征收不仅要局限于加大征税力度迫使多房者脱手，还要考虑到我国金融体制的改革和完善，使政策早日达到预期目标。
1现行房产税的实施现状
目前，大规模实施的房产税仅对城市的经营房屋征税，个人生活住宅不予征税，具体征税情况如下：
表1-1 现行房产税税率
Tab.1-1Current property tax rate
| 房屋用途 | 征税方法 | 税 率 |
| 经营自用 | 从价，房产原值70% | 1.2% |
| 经营出租 | 从租，租金收入 | 12% |
| 个人生活住房出租 | 从租，租金收入 | 减按4% |
| 用人单位向个人出租生活住房（市场价） |
从上表可以看出，经营性房屋税率分两种：自用从价计征按房产原值的70%收取1.2%的房产税、从租计征收取每月收取租金乘以12%的房产税；个人出租自己的生活住宅，减按4%的优惠税率收取房产税，自己居住则不收取房产税。
近几年，随时代发展，房屋价格也在迅速上升。同时，跟房产相关的税收制度却还不够完善。这使得早批房产投资者迅速积累财富，又扩大投资以获取更大利益。在这一过程中，房子逐渐丧失居住属性，成为投资者的增值工具。同时，个人不管拥有几套生活住宅，无论是否盈利都免征房产税。于是，广大群众在不知该投资什么时跟风购买住宅，等待增值机会。个人不征房产税本是为了减少居民的税金负担、减轻生活购房压力，但是随着房地产市场的发展，越来越多的人大量购买房屋闲置或高价出租，囤积房屋。房价再次大幅上涨，低收入人群只能望而却步。所以，要实现收入的合理再分配，挥房产税原本的效力，必须对房产税现状进行改革。
2房产税试点改革方向
2011年1月28日，xxx将改革重点放在重庆、上海两个较具代表性的城市，开始进行房产税试点工作。此次改革将房产税征税范围从经营性房屋扩大至个人生活住宅，即使个人也需要缴纳房产税。具体征税情况如下：
表2-1 重庆房产税税率
Tab.2-1Chongqing property tax rate
| 房屋类型 | 认定标准 | 税 率 | 免税面积 | |
| 个人独栋别墅（存量增量都收） | 独立、单栋且与相邻房屋无共墙、无连接的成套住宅 | 主城九区均价
3倍以下0.5%， 3-4倍1%， 4倍以上1.2% | 2011年1月28日前拥有，免税面积为180平方米;
新购，免税面积为100平方米 | 一个家庭只能对第一套应税住房扣除免税面积。
第二套及以上的应税住房不予扣除 |
| 个人新购高档住房 | 建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上的住房 | 100平方米 | ||
| 无户籍、无企业、无工作者新购住房 | 普通住房，税率统一都是0.5% | 不予扣除免税面积 | ||
表2-2 上海房产税税率
Tab.2-2 Shanghai property tax rate
| 户籍所在地 | 房产类型 | 计税价格 | 税率 | 免税额 |
| 本地户籍 | 新购且第二套以上 | 市场交易价格70% | 0.6%，
低于平均价格2倍的0.4% | 人均60平（第二套购入后一年内第一套卖出，退税） |
| 外地户籍 | 新购 |
如上表所示，重庆征税目标是所有别墅、本地人新购高档住房及三无人口新购所有住房，且对高档住房采取累进税率，成交价格高达均价4倍以上的住房税率高达1.2%，同经营性住房无异；上海征税目标是本地人新购第二套房以上及所有外地人新购房屋，既没有对高档住房采取高税率，也没有对任何存量住房征税，仅在外地人购房时区别于当地人对第一套生活住房收取税款。
总的来说，重庆、上海两种模式改革的侧重点不同。重庆主要征收豪宅税和三无税，上海一般对外地人购房进行限制。虽然两地对存量房税款的征收不尽人意，但是改革后都开始对个人住宅征收房产税，在推进税制改革进程中起到了重大示范作用。
对非商品房征税，提高了囤积房屋的成本，一定程度上制止了持观望态度的群众踏足房产投资领域，也推动了多套房拥有者对资产的重新分配，抑制投机者继续炒房。从XX税收的公共收益性考虑，对商品房和非商品房协同征税促进了税收公平，所以政策上要促进房产税由商品房和非商品房区别征收的双轨制向统一征收的单轨制转变。
3房产税试点改革的积极影响
3.1抑制房价，稳定市场
从政策上看，实施房产税改革，目的是防止房价暴涨，以稳定房地产市场。理论上，个人生活住房征税会导致房屋所有成本上升，影响投资收益，减少投资需求，遏制人民大众投资欲望。
实际上，也正是如此。福建农林大学黄华良教授（2017）使用四象限模型等工具进行研究，站在买房者和卖房者两个视角分析生活住宅征税给予房地产市场的影响，由此得出征收个人房产税会一定程度上抑制房子价格上升。然后，又从众多城市中选择与重庆、上海相似的对照组设置对照试验，在DID倍差法中增添控制变量消除城市间的差异性，使结果更加准确。最后得出同样的回归结果：改革后，房子价格的上升明显得到控制，上海对个人征税后价格下降了5.77%/㎡，重庆则下降了16.8%/㎡。上海师范大学葛亦乔教授在《商讯》（2019）中发表文章，通过建立向量自回归模型，进一步指出房产税税率每增长1%，房价就会下降0.6%。其他众多学者也对这一课题进行了研究，均指出个人生活住房征税会有效抑制房价，稳定市场。
因此，在重庆、上海，个人住房征税会对房子价格起到抑制效果。由此可见，房产税对房地产市场具有预想中的调控功能。
3.2增加市场房源总量，缓解用房短缺问题
国家领导人曾多次表示，返还房屋的居住属性是房产税改革设计的大方针。第一，上文中提到过，个人房产税会提高房屋持有成本；第二，在扩大房屋持有环节税收的同时，政策上也会或多或少减少流转税的征收，常见的如契税、增值税等。随着房屋保管费用的增加，房屋闲置者考虑到这部分额外费用，会将房子出售。即使不出售，也会被推向租赁市场，让承租方共同承担保管费用。出租、出售房屋增加，市场供应总量也急速增加，大大缓解了目前市场供求的不平衡，也让房屋日趋恢复其居住属性。
4房产税试点改革中存在的问题
4.1征税范围窄
首先，重庆只对高级住宅储量征税，上海只对部分新购住宅收取税金。无论是重庆模式还是上模式，税基都很小，这造成了一定程度的负面影响。比如，XX这部分税收很少，很难代替以往土地出让金带来的收入；拥有多套房的已购房者由于存量不征税，继续利持有手中房屋，等待升值或赚取高额租金。并且重庆对非三无人员新购成交价为均价两倍以下普通住房的差异化免税规定，会导致高档住宅的潜在买方被推到低价市场、房地产市场的需求被扭曲:原本想要购买高级住宅的家庭为了避税而改变行动，他们开始投资普通住宅市场。因此，在重庆，普通住宅将掀起新一轮炒房热潮，这类房屋的需求会急剧增加，价格不降反升，更加增大了低收入者的购房压力。
据统计，2011年重庆在规定征税范围内的房屋仅有八千五百多套，来源于改革的财政税收不到1亿元；上海市2011年在规定征税范围内的房屋也只有两万套，税收约22亿元。而且这不仅仅是个人生活住房，各个企业的经营用房也包含其中，。综上所述，重庆和上海的征税范围狭窄，课税收入较低。
其次，由于税基窄，房产税财政收入低，使XX过度依赖土地转让金。
据国家统计局资料显示，重庆、上海房产税改革后，两地XX财政收入的最大贡献者仍是土地出让金，且与其他收入差距巨大。2017-2019年间，上海市房产税收入497.8亿元，土地出让金收益4791.9亿元；重庆市房产税收入256.7亿元，土地出让金收益2711.4亿元。房产税收入与土地出让金收入的比例均约10%。
图4-1 重庆2017-2019年房产税与土地出让金收入
Fig.4-1 2017-2019 real estate tax and land transfer fee income of Chongqing
图4-2 上海2017-2019年房产税与土地出让金收入
Fig.4-2 2017-2019 real estate tax and land transfer fee income of Shanghai
从上图来看，XX历年房产税收入与土地出让金收入的差距是巨大的。因为在房地产市场大规模开发销售高峰过后，增量房已经趋于萎缩，沪渝两地仅对增量房大范围征税，征上来的税金自然不多。XX财政收入不足，为了增加收入，便通过卖地获得大笔资金。而XX卖地获得的收入是房地产商支付的房地产商必然将这些钱以房子的成本方式从买房者手中收回。因此，如果继续过度依赖土地出让金，高价卖地，房价也会继续飙升，形成一个恶性循环。毕竟土地是有限的，XX可以通过土地拍卖短期内获得收益，但这并不是长久之计。因此扩大税基，将个人生活存量房纳入征收范围是解决问题的关键。
4.2豪宅税率低，调整所得分配效果不显著
前面提到，上海和、重庆两地的税收侧重点不同。两者征税主体上的主要差异在于重庆针对豪宅征税，上海没有豪宅与普通住宅之分，这使得两地在调节收入分配成果方面大相径庭。并且重庆在对存量别墅征税外，不仅将均价两倍以上的高档住房税率区别于普通住宅，还针对房屋高档程度设置了详细的差别税率：主城九区均价3倍以下的房屋税率为0.5%，3-4倍的税率为1%，4倍以上的税率为1.2%；而上海仅设置两档税率粗略的划分住房价格等级。总的来说，重庆市房产税征收模式可以让购房刚需的普通居民免除税金，而住别墅的高收入人群使用1.2%的高税率。理论上来说，与上海相比，重庆的房产税改革可以更有效地调节贫富差距。
实际上，中国科技大学冯锋教授在《华南理工大学学报》（2019）中发表的文章针对上海、重庆两地房产税收政策实施方案存在显著差异这一特点，采用DID标准双差分模型对两种方案调节贫富差距的影响进行分析，得出结论:上海居民贫富差距比同期相似城市上涨2.5%，而重庆下降了7.1%的贫富差距。证实了上段观点。
然而，对于收入颇丰的豪宅拥有者来说，重庆1.2%的税率仍然处于较低水平。所以在参考重庆试点改革时，其高档住宅税率的数额并不是很好的例子，还要有所提高。
4.3计税基础不合理
目前，个人生活住房计税依据是房产余值，即房子成交价减掉扣除比例。扣除比例从10%到30%不等，具体减除幅度由各省因地制宜自行确定，比如上海可扣除30%。
使用房产余值而不是原值作为计税依据，是考虑到房子要日晒雨淋，无论是否使用会计上也要计提折旧，所以价值是在不断变化的。虽然这也有一定道理，但是，大部分发达国家都是以房产评估价作为计算依据的。例如日本，以房屋的市场评估价作为计税基础，基本每3年就要专业人员重新进行一次评估。而我国的房产评估系统还不完善，经常评估也会损耗一些人力物力，提高征税成本，所以现在还是停留在使用成交价格作为房产原值计税的阶段。
实际上，如果将两个现有的计税依据进行对比，会发现成交价较租金收入来说是很不合理的。随着时代发展，房屋价格在迅速上升，租赁房屋的租金也水涨船高。然而初始购买房屋的房产原值是一个固定的数额，并不会随着今后市场的变化而发生变化，这使房子的市场价格远高于房产原值，导致少交税。而且房产原值不能凸显购房之后房地产市场的价格波动，运用价税之间的关联性更有效调控房地产市场也十分困难。所以，随着评估系统的不断完善，个人住房计税依据一定会向房产评估值靠拢，这样才更加合理。
目前，重庆、上海两地试点采用的也是房产原值这一计税依据。尤其是重庆对存量别墅的征收，房产原值仍是几十年前的成交价格，与当今市场价格严重不符。所以，应该加快建立完整的房地产市场评估系统，解决这一问题。
4.4管理制度不健全
4.4.1住房信息不联网，登记数据不准确
现阶段，住房信息还没有完全实现全国联网。在对个人征收房产税采用首套免税、多套征税的情况下，如果信息不联网，将会产生大量原先在一个城市拥有多套房的人将房屋分散到各个省市的避税需求。例如，原本在上海有四套房，要被高额征税。后来为了避税，把这四套房子卖掉，再在北广深各买一套，这样就算房产税大规模实施也不用交任何税款。最终可能衍生出一个代管理异地房屋的新市场，XX无法切实抑制投机行为。
4.4.2房产状况复杂，个人从租计征形同虚设
首先，由于历史原因，目前的居民房屋产权情况比较复杂：一些有所有权证，一些没有所有权证却有使用的权利，一些房子属于小产权，一些房子属于共有产权等。以上各种类型的房子，在辨清权属关系、进行计税基础的计算等问题上需要我们不断完善法律条款和征税方法。
其次，个人生活住房出租虽然要从租计征税款，但很多房东只与承租人口头约定租金和期限；私人开店租入经营性房屋时也并不会要求出租方开具发票，无法缴税。所以，个人租房交纳的名义税率很高，实际缴纳税款却并不多。
4.4.3征管体系不完善
第一，当前各类主体税目的着重收税对象一般为规模较大的公司法人，将个人作为收税对象的税目相对没有那么多，有也大多是企业代交。因此，目前的征管体系制度都是以对企业进行征税管理为基础的，在纳税人的身份识别、信息采集、税务检查、违规处罚等领域对自然人的管理措施不够完善。并且上述提到的问题在重庆、上海两地试点中皆有所体现。第二，和别的税目不同，房产税属于财产税的一种，征收起来难度更大，在征税对象的确定、征税基础评定等问题上会对有效管理与处置信息的能力、财产价值评价能力等有更高的要求。这些标准当前的的税收征管体制是很难实现的。
4.5缺少优惠政策
在各国房产税制度里，虽然具体减税方式和幅度不同，但是都有完善的税收优惠，其主要针对一些生活困难的低收入家庭、特殊困难群体等。例如在X，征收房产税时会适当按照房屋的评估价值再打折扣，对贫困人口和独居老人等进行大幅度降税救济。而日本XX会具体根据房屋的用地面积大小、新旧程度、房屋类型、业主的经济状况分类，给予不同比例的税收优惠。然而，我国房产税试点条例中并没有针对低收入人群设置的税收优惠。
5房产税试点改革问题的相关建议
5.1扩大征税范围，缓解财政压力
首先，如果对储量住宅征税，收入是可观的。截至2019年，城市人口平均居住面积达36.6㎡，据此计算，城市住房面积约300亿平方米。若对住宅征收房产税，按商品房平均价格7892元/平方米，就算扣除比例为50%、税率设置为1%征收，每年征收的房产税也有约1.2万亿元（300亿平方米×7892元/平方米×50%×1%≈1.2万亿元），而2017年全国土地出让金为5万亿元。这样算来，一年征收的存量个人生活住房房产税便可占土地出让金的四分之一，而且这个数字是比较保守的。其次，土地出让金费用是一次性收取，而房产税每年都要收一次。累计下来，房产税定能取代土地出让金，获得长久的利润，XX就有持续的资金进行国家建设。许多发达国家在房屋征税过程中并不区分房屋类型和住户类型，而是“见房就征收”，使房产税成为XX的支柱型收入。
综上，对所有储量住宅征税不仅符合税收的宽税基原则，还可以为XX筹集更多的资金，为社会大众提供更多的公共产品和服务、提高社会福利。
5.2将重点放在高端征收，调整收入分配
针对日益严重的贫富差距问题，我们可以对拥有豪华住宅的高收入人群实行超额累进税率。上文也提到过，上海实行的统一税率并没有对购买豪宅的富裕阶层产生区别于普通大众的影响，而重庆的房产税收政策设定的阶梯税率，使高收入者缴纳更多的税，故而起到缩小贫富差距的作用。所以，差别税率的设置格外重要。
对于拥有拥有多套房的企业、单位或个人，应根据房子数量制定累进税率，房子越多税率就越高。例如，首套房甚至二套房不征税，第三到五套交1.5%的税。第六到八套交2%的税，以此类推，最高税率在3%左右。如果收的不痛不痒，每年只交一两千块的税，估计只会增加房租；如果每年多出来的房屋要交几万块，持有多套房的投资者就会考虑将房子脱手。
对于具体税率的设置，我们可以参考国外房产税制度较为健全的国家。X征税房产税已有200多年的历史。在X，房产税税率是按“以需定收”的原则来确定的，即根据各个州市的财政需求自行确定，每年进行调整。其税率范围在0.8%—3%，平均为1.5%左右，收入高达地方XX总收入的70%至75%。在房产税制度成熟的日本，个人生活住房的税率标准在1.4%—2.1%；新加坡、韩国、英国等国家，税率也大致都在1-3%之间。因此，我们可以使用国际主流税率标准，根据住房面积和单价将豪华住宅、高级公寓进行等级划分，税率提高到1.5%-3%不等。一般住房则使用统一的低税率。
这样可以大大减少房地产投机者的存在，做到富人多纳、穷人少纳、穷人不纳税，实现缩小贫富差距，降低房价，稳定市场的预期目标。
5.3调整税基，构筑动态房地产评估系统
对于个人生活住房的计税依据方面，可以把“以房产余值计征”修改为“以房产市场评估价格计征”，使卖房所得的计税价格与出租房子等同，都能被房屋供求关系影响。因此，个人房产税征收范围向全国扩大之前，我们要加快计税基础评估制度完善，采用更加高效的新型估值技术，并且迅速更新相关法律法规来引导估价师这一职业，使其可以对房屋价格做出合理、正确的评价。
5.4建立完善的税收征管模式，切实推进房产税立法
5.4.1明确房产登记，做到信息一体化
国家住房信息联网问题，是开征房产税的前提。为了降低因征管体系不完善、房屋权属认定不清导致的征收不公概率，XX必须掌握全国住房的基本情况，建立一套统一的系统来查询每个人在城市中共有几套房、房子面积多大、估值多大、自住还是投资等信息。
5.4.2完善法规，严格执行
由于房产税在征税对象的确定、征税基础评定等问题上处理相对繁杂，因此有必要创立一套没有漏洞的纳税程序，使税收更加公平。对逾期拒不缴纳个人生活住房房产税的自然人强行执法，让银行从其个人基础账户中代扣代缴，保证税法的有效实施。情节严重的，可以扣押、查封房产，或者降低其征信系统信用等级。以沪渝房产税试点为契机，深入认识房产税，修订并完善目前的《暂行办法》，稳步推进房地产税立法。
5.5完善税收优惠
针对生活困难的低收入家庭、特殊困难群体制定优惠政策。像个人所得税规定每月5000元的扣除额一样，房产税应规定上交税费在全部所得中所占份额的上限，超过上限者不再缴纳税款。我国许多离退休人员收入不高，却居住在以前单位分配的大面积住房，因此我们需为这些居民提供税额减免。另外，对低收入人群，个人所得税的缴纳应该考虑到已交的房产税不再重复征税。
结论
综合来看，我国个人生活住房缴纳房产税要有一个渐进适应的过程：人民群众需要一定的时间对全面征收房产税做好心理准备，改革初期制度本身也需要一个调整和完善的过程。因此，虽然最终房产税要与国际接轨，但目前来说，仍有必要结合实际情况，有选择地借鉴其他房产税大国成熟制度体系，建立适合我国房地产行业发展的房产税征收机制。要明白房产税改革不仅仅是眼下控制房价飞涨的控制手段，我们要着眼于未来，展现房产税长效机制更加有益的功能。
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致谢
历时将近两个月时间终于把这篇论文写完了，在这段充满奋斗的历程中，带给我的学生生涯无限的激情和收获。在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍,都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师，没有她对我进行了不厌其烦的指导和帮助，无私的为我进行论文的修改和改进，就没有我这篇论文的最终完成。在此，我向指导和帮助过我的老师们表示最衷心的感谢！
同时，我也要感谢本论文所引用的各位学者的专著，如果没有这些学者的研究成果的启发和帮助，我将无法完成本篇论文的最终写作。至此，我也要威谢我的朋友和同学，他们在我写论文的过程中给予我了很多有用的素材，也在论文的排版和撰写过程中提供热情的帮助!金无足赤，人无完人。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和同学批评和指正！
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