C市税务稽查部门绩效评价研究

　　1.1.1研究背景

　　近年来，随着我国XX体制改革的不断深化和管理水平的不断提高，XX绩效管理作为行政管理的有效工具，其重要性不断彰显。XXXxxxx报告提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。税务系统作为最重要的职能部门之一，需要与时俱进，加倍提高自身管理水平，更好的发挥其组织财税收入、调节社会分配、调控经济等职能，建立起一套科学的绩效管理方案是各级税务机关适应当前形势，转变职能，创新管理的有效途径。

　　2014年国家税务总局深入贯彻落实xxxx关于绩效管理的工作部署，提出了税务系统绩效管理三年规划。一方面，各地税务机关在推进绩效管理方面进行了不懈的探索，但还处于分散发展，各自为阵的状态，亟需形成一套指导税务部门绩效管理的理论体系。另一方面，随着经济发展和工作环境的变化，税务部门绩效管理在实践中逐渐暴露出一些问题，如设计不系统、指标设置不合理、缺乏沟通反馈等等，制约了其作用的有效发挥，难以满足民众对税务部门行政执法效率和效果的新要求。

　　1.1.2研究意义

　　（1）理论意义

　　①有助于弥补行政执法部门绩效评价研究的不足。笔者在中国知网上以主题为“绩效评价”+“行政执法部门”进行检索，发现仅有89条检索记录，大多是从地方XX角度来进行XX绩效评价的研究，针对行政执法部门绩效评价的文献很少见，仅有的一些也是集中在工商、城市管理等方面，作为税务行政执法一线部门的税务稽查的绩效评价文献相当匮乏。因此，本文结合C市税务稽查部门对行政执法部门绩效评价进行深入探讨，尝试弥补国内已有研究的不足。

　　②有助于拓展平衡计分卡在公共部门的应用空间。平衡计分卡等绩效管理理论在企业中应用非常广泛，以财务为核心，实现了绩效评价与财务目标的结合，从财务、客户、经营过程、学习与成长四个维度考虑企业战略目标的实施，形成了一套成熟的体系。税务系统进行绩效管理探索起步较晚，评价体系构建尚存在很多不足。本文通过分析税务稽查绩效评价现状及问题，借鉴企业的绩效评价办法，引入科学的绩效评价机制，改进现有的绩效评价指标体系，从而为税务系统等公共管理部门的绩效评价研究及实践提供相关理论参考。

　　（2）实践意义

　　①有利于解决机构改革后税务稽查部门遇到的绩效评价难题。2018年机构改革后，税务稽查部门绩效考评的对象、内容、方法等方面发生了变化，本文从机构改革后税务稽查部门的职能定位出发，分析存在的问题和根源，依托绩效评价理论，试图建立适应当前稽查工作需要的绩效评价体系。

　　②有利于规范税务稽查执法行为。作为具有独立执法主体资格的省以下的稽查局，对外执法过程中具有一定的自由裁量权和操作灵活性，需要对其依法履行职责的行为进行相应的限制和监督。通过新的税务稽查绩效评价体系，能解决在实际运行中的一些问题，将各项任务有机结合、分解、落实及考评，进一步提高税务稽查执法水平。

　　③有利于激发组织与人员新活力。科学完善的绩效评价体系的实施，绩效评价结果的合理应用，能充分调动税务稽查人员的工作积极性和创新性，实现个人绩效与组织业绩的同步提升，增强组织的整体合力，打造出一支作风优良、协作高效、能办铁案的税务稽查“铁军”。

　　1.2.1国外研究现状

　　国外研究方向主要集中在XX部门绩效评价机制、评价体系设计、评价模型与实践等方面。

　　（1）绩效评价机制

　　罗伯特（1996）阐述了绩效评价体系应当遵守的十大原则[1]。理查德·威廉姆斯（2002）指出要多元化、全方位对组织绩效进行反映[2]。帕特里夏·基利（2002）主张在XX机关内部引入标杆管理机制，以标杆单位成绩作为基础衡量比较[3]。关于外部考评机制方面，2013年伊朗XX委托伊斯兰阿萨德大学研究了德黑兰XX在税收过程中与社会民众的关系，通过获取大量数据，研究表明税务机关和民众之间加强培训、合作与满意度上升成正比例关系，可以说外部性评价结论与税务系统工作质量本身也具有一致性，并不矛盾冲突，因此绩效管理外部评价具备较高的参考价值[4]。

　　（2）绩效评价体系设计

　　Nicholas Henry（2002）对XXX绩效评价的特点进行了梳理研究，通过对多个XX实行绩效管理经验总结，将XXX的绩效评价设计归纳为效率、预算、管理、民营化以及XX再造这五个阶段[5]。阿里·哈拉契米在《XX业绩与质量测评》中，介绍了X全国绩效评估委员提出的XX绩效评价指标体系，它是一套包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力等6个方面并细分为150到1500种不等的评价指标[6]。西奥多·H.波伊斯特在《公共与非营利绩效考评：方法与应用》中提出，尽管XX绩效评价的指标是由不同的类型组成，但主要的绩效指标类型包括：产出、效率、生产力、服务质量、效果、成本效益和客户满意度等[7]。Billy S.c（2013）提出以战略为导向设计的XX绩效评价体系应该通过关键因素目标在岗位进行层层分解，并通过高效的沟通和改进实现组织战略目标[8]。

　　（3）绩效评价模型

　　在艾尔弗雷德·何和保罗·科茨（2004）提出的“公民发起的绩效评估模型（CIPA）”中，强调从“公民的立场”来制定评价指标，并且这些指标要反映出当地公民的利益。CIPA模型提出了倡导公民参与的多种方法，如公民绩效评价小组、焦点团体、网络聊天室等。目前该模型已在X艾奥瓦州的九个城市得以践行并取得了良好的效果[9]。Benjamin Dreveton（2013）介绍了在法国公共部门组织引进管理控制装置（平衡计分卡）及计分卡的本身创建过程。通过一项为期两年的案例研究表明，计分卡的优势远远超出了简单的性能测试：战略、组织和人都得到了利益[10]。Luis Pimentel（2014）采用描述性的纵向案例研究与创新的管理框架，利用平衡计分卡对葡萄牙XX机构应用进行了绩效管理研究[11]。欧洲行政学院正在大力推广公共部门的通用评估框架（CAF），CAF模型主要来自于欧洲质量管理基金会的“卓越模型”，CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准[12]。

　　（4）税务绩效评价

　　X联邦税务局以平衡计分卡理论为基础，制定了《IRS平衡绩效评估管理办法》，建立绩效指标体系，按照部门指标、员工指标、顾客满意度和部门成果分类指标，对内设机构和下属办事处实施平衡绩效管理[13]。澳大利亚XX最先于90年代开始通过XX自身绩效报告的形式向社会公众和单位进行绩效反馈。澳大利亚收入局还通过设定税收增长率、纳税人满意度、纳税人遵从度等可量化指标来反映绩效评价结果，相比于传统绩效评价大量制定的定性指标、量化指标更具科学性和说服力[14]。从2013年开始，荷兰税务海关总署开始采用电子化的绩效评价方法对其员工进行绩效管理。新采用的绩效评价主要从工作成果、发展状态、可流动性、正直诚实度、辅助活动、替代工作场所战略、工作条件、薪金报酬等八个方面对其员工进行综合评价[15]。

　　总体上，国外对XX绩效评价的研究，主要关注XX绩效评价的过程和程序，注重具体问题和案例的分析以及积极引进私营部门绩效评价的技术和工具方面，这些研究内容和方法值得国内XX部门和企业学习和借鉴。可以看到西方XX绩效评价及其指标体系的研究有以下主要特点：

　　（1）强调公共部门绩效评价的特殊性，在运用私营部门先进的绩效评价方法和工具设计XX绩效评价指标体系的同时，充分考虑了公共部门与私营部门的差异性以及特殊性。在决策时有多元权威又没有利润底线，缺乏市场竞争与价格机制，没有明确的绩效标准，受限于独特的伦理规范等因素，使其与私人组织有明显的差异[16]。

　　（2）绩效评价确立的制度化和法制化。XX机构对绩效评价的工作要求已经上升到法律高度，如X、日本、英国、荷兰等，都对XX的绩效评价提出了法定要求，通过立法程序要求XX进行绩效评价工作。

　　（3）强调绩效评价指标体系设计中的公民导向以及公民参与。发达国家在XX绩效评价实践中坚持以公民为中心，以公民满意度为XX绩效的最终衡量标准，公民民主参与绩效评价过程，围绕公民满意度和为公民提供优质公共服务来设计绩效评价指标体系，公民参与在一定程度上是对XX合法性的肯定[17]。

　　1.2.2国内研究现状

　　我国关于XX绩效评价体系包括税务系统绩效评价的研究成果也层出不穷，非常丰富。

　　（1）绩效评价存在问题

　　陈书笋（2014）通过百度、谷歌等搜索2004年以来XX官方网站公布的各类行政执法绩效评价指标体系，并按照等距抽样的方法选取15个指标体系进行分析，行政执法绩效指标存在指标过于注重过程导向，忽视结果导向、缺少公众满意度指标、指标体系未实现有效聚类、指标设计程序存在局限性、指标评价方法不规范等问题，并提出绩效指标的完善应加强制度建设基础上，对评估模型进行系统科学设计[18]。郑方辉、尚虎平、邵亚楠（2017）指出目前的XX绩效评价一定程度上存在着目标导向及功能定位不明确、技术体系不完善、动力机制不健全等问题，甚至形成各自为政、重复考评、无所适从等现实困境。为此，应创新评价理论，扩大公众参与，引入多元评价主体，完善技术体系，加强制度建设，培育绩效文化[19]。史雪琳（2017）指出，基层税务机关绩效管理的当前困境主要在于过程失控，而且绩效管理激励乏力使得绩效动力认知差异，绩效结果运用局限，激励手段过于单一[20]。陈博（2018）在学习借鉴相关XX部门绩效评价实践的基础上，分析了北京市国税系统绩效评价实际运行情况，总结提炼了绩效评价存在的问题，并提出持续改进措施[21]。

　　（2）绩效评价对策研究

　　曹锦阳（2016）指出，税务部门绩效管理要做到发展战略清晰、组织职责明确、激励机制良好以及文化体系健康，需要具备科学的指标体系、严密管理过程，对绩效结果公正评价[22]。袁继军（2017）论述了税务系统绩效应从多个维度全方位考评，不能单一评断的观点[23]。刘旭涛（2017）则专门撰文详细地阐述了税务系统绩效管理需借助第三方进行评价的实践意义，并通过2016年全国税务系统第三方评估报告用详细的数据进行了佐证[24]。冯志峰（2018）提出必须立足XXX实际需要，创新绩效管理流程，以实施战略绩效管理为导向，以规范指标设置和完善运行机制为重点，以加强信息技术支撑为依托，努力形成相对成熟定性的绩效管理制度体系和运行机制[25]。冀艳霞（2020）基于“以人为本”理念对当前税务绩效评价问题进行分析，提出要打造以人为本的税务绩效考评体系[26]。

　　（3）绩效评价指标体系

　　向景、姚维保、庞磊（2017）提出把互联网的创新成果与税务工作深度融合，利用人类智慧拓展电子税务新生态，实现税务现代化治理。依据平衡计分卡绩效评价原理，结合Delphi专家咨询法和层次分析法，确定智慧税务评价的一、二、三级指标并构建评价模型，通过对各级指标赋予不同权重，能够对特定税局智慧税务程度进行评价[27]。高扬（2017）认为平衡计分卡是一个管理系统而非控制系统，因此，结合我国行政机关特点，在平衡计分卡的4个层面之外，增加内控和监督层面，保障组织运作在正确的轨道上，从而实现组织的战略目标[28]。任乐（2019）以服务型XX的视角切入，以税务机关拟引导和确立的服务方向作为评价指标选择的范围，建立了纳税服务绩效评价体系[29]。

　　总体来说，目前国内研究在指标的设计过程中广泛运用先进的方法和技术，增强了XX绩效指标的科学性。同时日益重视公民参与因素在XX绩效评价中的重要作用，有关质量和顾客满意度指标在评价指标体系中大幅度增长。

　　1.2.3研究述评

　　梳理国内外文献，可以发现目前关于税务系统绩效评价的文献越来越多，研究取得了一定的成果，为税务系统的绩效评价实践提供了有益的指导。然而，已有研究更多是从一般意义的角度来探讨XX绩效评价的特殊性及困境，很少有人针对行政执法部门绩效评价的问题进行专门研究，“分类、分层研究不够”[30]。由于我国税务系统绩效评价的理论与实践开展较晚，研究深入不足，视角单一，缺乏开创性视角的探索，一定程度上限制了研究的价值。研究视角大多从公共服务需求出发，一定程度上忽视了行政执法的规范性；研究对象大多是税务系统一般部门，没有考虑到税务稽查的特殊性；研究方法大多是规范性研究，缺乏对相关实践的案例研究来深入挖掘绩效评价体系，缺乏基于调查数据的实证分析。同时，2018年机构改革后，对新背景下税务稽查部门绩效评价研究存在空白，本文希望立足于此进行探索和分析。

　　1.3.1研究内容

　　文章结构主要包括以下几个方面：

　　第1章，阐述本文研究背景与意义、国内外研究现状、研究方法及创新点等内容。

　　第2章，界定了与本文相关的几个概念，介绍了绩效评价方法，阐述了相关的基本理论，为进一步研究奠定了坚实的基础。

　　第3章，介绍了C市税务稽查部门概况、绩效评价现状，通过调查问卷，指出存在的问题，并进行相应的分析。

　　第4章，C市税务稽查绩效评价指标体系的构建。根据平衡计分卡基本理论，结合税务稽查部门的组织职能，完成绩效战略目标分解和指标设定，采用SPSS软件及因子分析确定关键指标，运用层次分析法确定指标权重。

　　第5章，C市税务稽查部门绩效评价实证分析与提升对策。以C市税务稽查部门为应用样本，验证构建的税务稽查绩效评价指标体系的实际适用性，采集2016-2018年的指标数据，对稽查部门的绩效进行评价分析，进而提出相应的绩效提升对策。

　　第6章，研究结论与展望。归纳陈述本文的主要观点，总结研究成果，分析创新之处和不足之处，探讨今后的研究方向。

　　1.3.2研究方法

　　（1）文献研究法。本文通过网络、书籍等各种方法收集相关的资料、文献，进一步加工处理，取其精华，辅助对研究课题的确定。同时密切关注和了解研究发展的前沿，为本文的写作提供新的参考，在此基础上对C市税务局稽査部门进行实证研究。

　　（2）实地调查法。以C市税务局稽査部门作为研究对象，通过实地调查和访谈，对该对象日常工作需求和实际情况进行调查分析，形成税务稽查绩效评价指标库，构建科学的税务稽查指标体系。

　　（3）问卷调查法。为得到较为科学客观的实验数据，对研究绩效评价中存在的问题和建议设计调查问卷，对考核的指标、评价方法、结果运用等方面进行认识评判，获取数据，并采用层次分析法和利用SPSS统计软件，对构建的评价模型以具体数据进行实证分析和验证。

　　（1）确定了税务稽查的五大职能战略目标。

　　在国家税务总局明确的完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系等六大“战略体系”框架下，细化制定了当前征管体制改革背景下税务稽查的五大职能战略目标，对新形势下税务稽查的工作具有重要的现实引领作用。

　　（2）优化了税务稽查绩效评价体系，提高平衡计分卡模型的适用性。

　　目前，基于平衡计分卡模型的税务稽查评价研究还没有形成比较系统的体系，大多数研究只是建立了一阶、二阶测评的模型。本研究从税务稽查的五大职能战略目标出发，通过历史资料、调查问卷数据采集，形成了税务稽查绩效评价指标库，构建了基于平衡计分卡模型的税务稽查绩效评价三阶测量模型，并对该模型结构进行了验证性因素分析。

　　（3）对税务稽查绩效评价指标进行了较为科学的赋权。

　　现有的对评价指标权重问题的研究，缺乏对税务稽查绩效评价的针对性，也没有形成比较系统、全面的评价指标体系和度量权重。本文在借鉴国内外学者研究成果的基础上，用科学的方法设计了基于平衡计分卡模型的税务稽查绩效评价指标体系和度量权重，对于指导税务稽查部门绩效评价研究具有一定的现实意义。

　　本文的技术路线如图1.1所示。

　　图1.1研究的技术路线图

　　Fig.1.1 Technology roadmap of the research

　　2.1.1绩效内涵

　　一般来说，对于绩效的概念确定向来都没有固定的标准，因为从不同的角度看绩效则有不同的理解。从管理学方面看，它是组织希望员工付出工作努力并产生工作实绩的结果。从经济学方面看，绩效是员工对组织要求其高质量完成工作的承诺，组织付出的薪酬是组织对员工劳动的回报。从字面意思看，绩效就是成绩、效果、效率、效益。有人认为它是结果的产出,有人认为它是一种行为过程,也有人认为它是结果和过程的结合。从行为主体角度看，绩效可以分为组织层面的绩效和个人层面的绩效。个人效率和成绩是基础，是组织和社会效率的组成部分，组织绩效和个人绩效互相联系、互相影响。从构成要素角度看，绩效是对行为主体工作完成过程和产生结果的综合评价。概括来讲，绩效是个人或着组织在一定时期或者一定空间范围内，投入人力物力财力或个人的时间、情感等等资源之后，投入和产出的情况，产出主要指工作任务在数量、质量及效率、效益方面取得的成果。

　　2.1.2绩效评价

　　绩效评价是根据统一评价指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对某评价对象一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程[31]，又被称为绩效评估或者是绩效考评。对于绩效管理工作而言，绩效评价不仅是关键环节，也是重要手段，而且绩效评价可以直接对员工薪酬奖励以及评先评优产生影响。总的来讲，绩效评价从本质上来讲是一项管理活动，主要是为了达到预定的工作质效、公众满意度以及服务质量，组织以及组织内部人员围绕服务大局、履行职责以及完成任务等方面开展的考核评价活动。

　　绩效评价具有以下特征：首先，在要素方面，绩效评价是个完整的系统，作为一个系统工程，它既包括绩效目标、绩效评价主客体、绩效评价指标和标准，同时包括绩效评价方法、绩效实施步骤及绩效结果反馈等；其次，在内容方面，绩效评价是个综合性范畴。一般认为其包括两方面的内容：经济测定和效益测定；最后，在程序方面，绩效评价指达到预期目标的过程，它包括确定目标、构建评价指标以及评价结果的一系列过程。绩效评价体系一般由评价主体和客体、绩效评价的目标、指标体系、评价标准、评价报告以及评价激励机制等几个方面构成。

　　2.1.3税务稽查

　　税务稽查是我国税收管理体系中主要环节之一，是依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。《中华人民共和国税收征收管理法》第四章五十四条至五十九条赋予了税务机关的税务检査权，《中华人民共和国税收征收管理法实施条例》第九条明确了“稽査局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，同时规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”。2003年以来，国家税务总局从工作实际需要出发，进一步划分了征管与稽查的职责界限，根据征管法及实施细则相继授予稽查部门行使其职责，主要包括：常规税务检查、牵头组织税收专项检查和区域专项整治、重点税源企业检查和打击发票违法犯罪活动。2018年，根据国税地税征管体制改革的总体部署，省以下确立了跨区域稽查的工作格局。国家税务总局文件《国家税务总局关于规范稽查机构运转若干问题的通知》（税总发〔2019〕1号）进一步明确了各稽查部门的职能定位，省、市税务局稽查局是本级税务局稽查业务的管理部门和对外执法部门，对同级跨区域稽查局、下级稽查局进行业务管理和工作考评，负责辖区内重大税收违法案件查处工作；跨区域稽查局在稽查业务上执行同级税务局稽查局部署的工作任务，负责辖区涉税案件的查处。

　　现行的税务稽查流程主要包括选案、检查、审理和执行四个环节。选案是税务稽查案源管理的主要内容，指通过收集、整理纳税人的各类征管信息，通过分析、筛选出作为稽查对象的过程。检查是稽查部门依法对稽查对象的生产经营情况、税款申报缴纳情况等进行查验，并根据检查结果提出处理意见的过程。审理是稽查部门按照税收相关法律法规和法定程序，对被检查人的涉税事宜作出处理处罚决定的过程。执行是稽查最后一个环节，指税务机关依照法定程序和权限，督促稽查对象履行好税务处理处罚决定的过程，确保国家税款及时入库。

　　2.1.4税务稽查绩效评价

　　税务稽查部门的绩效评价是把绩效评价的理念引入到税务稽查管理之中，通过绩效评价来实现稽查工作质效的最大化。

　　税务稽查部门的绩效评价随着行政体制创新和稽查部门改革不断演变改进和完善。1994年分税制改革开始，稽查工作逐渐受到重视，各地税务稽查部门逐渐组建成立，税务稽查部门成立以来主要根据公务员考核制度进行绩效管理，沿用至今。1999年全国税务稽查部门基本完成机构的组建，在国家税务总局稽查局的系统指导下，稽查工作步入正轨，执法行为日益规范，在绩效管理上引入了目标考核管理，目标考核管理主要以目标任务为工作导向，重视自身的控制的管，目前全国大部分的地方XX都是采用这种管理方式，我国税务稽查部门已初步形成了围绕目标管理为中心的绩效考核体系。2014年全国税务系统统一运行综合绩效管理，税务稽查部门按照“制定考核指标——绩效考评实施——结果运用”的主要程序，在所属税务局领导下开展绩效管理工作。

　　由于税收稽查业务具有一定的特殊性，在稽查体制、工作内容、信息来源方面都与一般的税收征管工作具有差异性，因此，税务稽查绩效评价存在以下差异特点：

　　（1）绩效评价方式存在差异

　　从稽查局体制上看，稽查部门一直以来既受所属税务局的领导，同时在具体稽查业务上受上一级稽查部门的指导，但在绩效管理工作上，地市级基层税务稽查局又纳入地市级税务局科室或派出机构序列考核。然而，稽查部门与市局其他科室或派出机构有很多不同之处，比如其内设机构更加完备、分工更加明确、人员更多，管理制度上也相对独立和完善，与其他科室或派出机构一并进行绩效管理，实际操作过程中必然存在较多特殊性，特别是在个人绩效管理方面，稽查局人员多，市税务局其他科室或派出机构人员少，若两者使用相同的绩效评价方式其结果是存在很多问题的。

　　（2）绩效评价指标侧重点差异

　　税务工作总体上分为“征、管、查”三大部分，税务稽查在绩效评价指标的制定上与税收征管相比，二者是存在很大差异的。从最基本的战略目标来看，税收征管主要以服务纳税人为中心，保证国家税收收入及时入库，因此从指标设置上则是紧紧围绕税收中心工作，主要包括组织收入、纳税服务、基础管理、税收执法监督和深化税收体制改革等五个方面的考核内容。而税务稽查作为税收工作的最后一个环节，由于职能的特殊性，其基本的战略目标是打击涉税违法行为，维护社会税收秩序，因此其绩效评价的指标主要集中在稽查执法水平和稽查工作质量上。税务稽查是打击偷、逃、骗、抗税等税收违法行为的“尖刀”与“利剑”，所以在绩效考核的指标上和税收征管比较是较为“刚性”的，它的重点不在于组织税款入库的多少，也不在于纳税人满意度高低，它主要是集中于稽查在选案上是否准确，在检查上是否有力，在审理上是否合法，在执行上是否到位，是否通过税收专项检查或专项整治，让辖区纳税遵从度进一步得到了提升，对辖区税收征管水平的提升是否作出了贡献等，可见税务稽查部门的绩效评价重点更加明确和突出的。

　　（3）绩效考核信息采集渠道差异

　　税务部门的绩效评价以一定的信息数据为管理载体，通过这些信息来考核部门的工作质量和水平。在绩效评价中，税收征管与税务稽查的绩效评价信息收集考核方式是完全不同的，税务稽查部门绩效评价信息较为单一，收集主要来源于税务部门内部，评价重点主要在稽查四个环节上，通过强化稽查职能的发挥，促进税收征管水平的提升。而征管单位绩效评价信息相对比较复杂，收集信息来源是多方面的，考核重点集中在组织税收入库上。

　　2.3.1平衡计分卡

　　平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）的概念是由X哈佛商学院的教授罗伯特・卡普兰（Robert Kaplan）和戴维・诺顿（David Norton）首先提出的。平衡计分卡是一种在私人部门和商业管理中被普遍应用的管理工具，“超过50％的财富500强公司把BSC作为一个绩效评估和战略管理工具来使用”[32]，它把企业的长期战略和短期行动相结合，考察企业的财务、顾客、内部业务流程及学习与发展等四个维度数量有限的关键指标（Key Performance Indicators，KPI），将组织的战略转化为绩效评价的目的指标、目标和行动，来管理和提高组织的绩效[33]。平衡计分卡是一种多维度评估的组织战略管理系统，适应了知识经济、信息技术和无形资产变得日益重要的社会发展趋势，通过组织财务指标与非财务指标的“平衡”、长期战略与短期目标的“平衡”、组织各部门之间的“平衡”来完成对组织绩效的考核、管理与战略实施。在平衡计分卡框架体系中，财务、顾客、内部业务流程、学习与发展四个维度是主体，这四个维度又各自包含不同的内容和具体的量化指标，共同构成平衡计分卡指标体系（见图2.1）。

　　图2.1企业平衡计分卡模型

　　Fig.2.1 The balanced score card model figure of enterprises

　　在对税务稽查部门进行绩效管理的过程中，绩效考核指标的设计尤为重要。但是，在指标的选取中采用何种方案来筛选具体的评价指标，则是各方讨论的重点与难点。在税务稽查部门引入平衡计分卡进行绩效考核指标的设计，能够提高指标设计的全面性，最终提高税务稽查绩效管理效果。

　　2.3.2关键指标法

　　关键绩效指标（Key Performance Indicators，KPI）主要指在绩效考评指标体系中居于中心或核心地位的考评指标，其核心是从众多的绩效考评指标体系中提取重要性和关键性指标（杰弗里·梅洛2004）[34]。KPI绩效法将企业的战略目标划分成可运作的远景目标和可实现的量化指标两个部分。首先从企业的战略目标角度出发，通过确定企业的目标导向，来明确企业将在哪个领域取得关键成果，再将关键绩效指标层层分解，直至形成企业、部门和岗位三级联动、相辅相成的关键绩效指标体系。对一个组织来说，如何设置一套具有明显工作导向、激励、约束作用，能充分体现组织战略目标的关键绩效指标体系，是整个绩效管理的核心[35]。

　　关键绩效指标有几个显著特点：第一，关键绩效指标具有战略性，是将上级工作部署和本级工作任务准确地予以指标化，进一步明确考核的要求、方法及标准等内容，用量化的指标推动组织战略。第二，关键绩效指标具有行为性，一个组织制定战略KPI之后，必须要准确地找出实现战略KPI的主要环节，并根据实际情况将指标推送到对应部门，促使战略KPI有序地推进落实。第三，关键绩效指标具有沟通性，KPI的选取制定并不光是管理者的权力，组织成员也要纷纷参与进去，只有通过管理者与成员之间良好的沟通，不断改进修订指标体系，才能促使组织绩效与个人绩效的齐驱并进。

　　2.3.3 360度反馈评估

　　360度反馈评估（360 Degree Feedback Appraisal）是20世纪80年代由X学者艾德沃兹和艾文（Edwards and Ewen）在一些企业组织中不断研究发展而成的。它的产生和发展符合绩效评估科学化的要求，全面、客观、有效地对员工的绩效进行考评，体现“组织调査”（Organization Survex）、“全面质量管理”（Total Quality Management）、“发展反馈”（Delopment Feedback）、“绩效评估”（Performance Appraisal）以及“多元评估系统”（Multisource Assessment System）等多个组织绩效评估的原则[36]，从不同层面人员中收集信息，评估信息来源于被评估对象，被评估对象的上下级、同级和外部顾客等，这有利于评估者全面了解被评估者信息，评估结果更加全面、可靠和客观[37]。此外，在评估过程结束后，评估者还要将评估结果反馈给被评估者，促进评估者与评估对象的交流、沟通，更有利于改进绩效（见图2.2）。

　　图2.2 360度反馈评估方法

　　Fig.2.2 360-degree feedback evaluation method

　　（资料来源：孙健，《360度绩效考评》，北京：企业管理出版社，2003年，第28页）

　　2.3.1新公共管理理论

　　20世纪六七十年代以来，石油危机、高福利支出导致西方国家公共财政危机，高税收、经济滞胀、XX公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态的变革，新公共管理运动兴起。新公共管理由重视效率转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同以及争取对组织使命和工作绩效的认同。

　　西方国家主张放松严格的行政规制，建立严明的、可衡量的绩效评估机制，推行和加强XX绩效管理。绩效评价最初主要是作为上级部门评审、控制下级部门行政的工具，评价主体主要是公共组织和专门的机构。新公共管理主张XX是“掌舵”而不是“划桨”，主张XX的价值理念应该包括：竞争导向、顾客导向、市场导向、结果导向、分权导向、前瞻性和追求卓越[38]。对于传统的公共管理理论而言，新公共管理理论以绩效为导向，强调XX等公共部门的企业化管理，强调管理的高效率，职能由集权向分权转变，更重视产出和结果，从而达到提高公共管理水平及服务质量和效率的目的。

　　新公共管理理论在肯定XX绩效评价在完善XX治理、提高XX组织效率方面的重要作用的同时，倡导将企业绩效评价的成功经验引入到XX绩效评价中去，并使XX绩效评价制度化、法制化。在新公共管理理论引导下，XX等公共部门可以明确绩效目标，通过绩效评价来衡量目标实现情况，评价结果对下一期目标的确定产生影响进而做出一些调整，这样就形成了良性循环，从而提高了XX等公共部门的管理效率和决策水平。

　　2.3.2新公共服务理论

　　进入20世纪八九十年代以后，基于对新公共管理理论的反思和批判，新公共服务理论建立了一种新的公共行政理论，最早由罗伯特•登哈特（Robert B.Denhardt）和珍妮特•登哈特（Janet V.Denhardt）提出。

　　新公共服务理论提出了与新公共管理理论针锋相对的几大主张：XX职能是“服务”而不是“掌舵”，公共利益的重要性是为公民而不是为顾客服务；思想的战略性与行动的民主性、责任的重要性；公民权和公民服务的重要性是重视人而不是只重视生产率[39]。新公共服务理论坚持以人为本的理念，强调公民权和公众满意度，通过鼓励公民参与社会公共事务，丰富公民的政治参与方式，扩大公民的民主权利，为XX绩效管理提供了新的理论基础。

　　新公共服务理论强调绩效评价公民参与的重要性，XX绩效评价应当将此纳入到绩效评价制度框架之中。XX等公共部门要将评价与绩效结合起来，从而确定个人目标与组织整体发展目标；绩效评价需要以服务对象的实际所需为出发点，并尊重与服务对象的沟通，特别是要在评价指标体系设计时将服务对象维度与财务维度放置在同一级上；在构架考核指标体系并高效组织实施的基础上，还需要充分发挥外部评价的作用，尤其是将社会公众对公共部门的满意度放置在更为重要的位置，为绩效评价构建多元评价机制提供了理论依据。

　　2.3.3战略管理理论

　　战略管理就是指组织管理者在各种宏观与微观、外部与内部的环境中确立自身制度的一种方式[40]。战略管理的重点在于对组织总目标、自身的优势和劣势以及面临的来自外部的威胁和机遇进行评估，并在此基础上围绕目标制定长期的计划和配置各种力量的行动方案，以达到最佳的活动[41]。公共部门的战略管理作为新公共管理运动之后兴起的一种新的实践模式和研究范式，它将管理看作一个全面综合和动态发展的过程，要求公共部门系统考虑组织的外在环境和内部资源、结构和功能，基于对自身优势、劣势、机遇和挑战等的SWOT分析，考虑组织的未来愿景，将组织的目标、使命和价值等结合起来，强调将战略制定与绩效评估、责任机制相结合，注重管理过程与结果的统一。

　　战略评价包含两种含义：一是战略内容评价，即对选择何种战略的评价；二是战略过程的评价，即对如何完成任务的评价。战略管理的最后一个阶段是战略的实施与控制。即在明确战略目标，制定好战略规划后，还需要采取实际行动，按照计划具体执行，才能实现战略目标。在战略实施的过程中要加入战略控制，时时确保战略实施成效符合战略目标的达成，是一种保障手段。

　　战略管理理论对公共管理部门绩效评价指标体系的建立有很大的指导意义，主要体现在以下几点：一是明确了公共管理部门进行经营绩效评价的主要目的就是促进公共管理部门战略目标的达成。公共管理部门战略目标的定位也在一定程度上决定了公共管理部门绩效评价的主要内容。二是促使公共管理部门运用发展的眼光看待绩效评价问题，绩效评价的结果指导的应该是公共管理部门的未来发展方向。三是要求公共管理部门进行评价指标设计时要体现全局性。

　　本章首先对绩效、绩效评价、税务稽查、税务稽查绩效评价等相关概念进行了界定，随后介绍了平衡计分卡、关键指标法和360度反馈评估等评价方法，最后对本文研究中用到的新公共管理理理论、新公共服务理论和战略管理理论进行阐述，为深入研究奠定了基础。

　　根据xxxx、xxxx《深化党和国家机构改革方案》的要求和国家税务总局的统一部署，国家税务总局C市税务局稽查局于2018年7月5日挂牌成立。2018年底，全市共有税务稽查机构3个，其中跨区域稽查机构2个，负责组织实施C市所辖8个区县范围内的税务稽查和社会保险费、有关非税收入查处工作。全市税务稽查部门共有稽查干部183人，占全市税务系统总人数的6.89%，平均年龄48岁，硕士研究生17人，大学本科学历145人，专科及以下学历21人。C市税务局稽查局内设综合股、案源管理股、举报中心、案件审理股、案件执行股及四个检查股。跨区域稽查局内设综合股、案件执行股及6个检查股。C市税务局稽查局与跨区域稽查局为平级单位，对跨区域稽查局进行业务管理和工作考评，存在业务指导关系。C市税务稽查部门组织架构如图3.1。

　　图3.1 C市税务稽查部门组织架构图

　　Fig.3.1 Organizational framework figure of the tax inspection department in C city

　　C市税务局稽查局的主要职责：负责组织落实税务稽查法律、法规、规章和规范性文件；负责组织、指导、协调和考核全市税务稽查工作；负责统筹全市稽查案源管理工作；负责组织查处督办重大税收违法案件及重大社会保险费和有关非税收入违法案件；负责实施“双随机、一公开”工作；负责税收违法“黑名单”公布及联合惩戒工作；组织落实与公安、检察院、法院等部门联络机制；参与实施“一案双查”。

　　跨区域稽查局的主要职责：在稽查业务上执行C市税务局稽查局部署的工作任务，负责辖区涉税案件的查处。

　　经过多年实践，融合原国地税稽查部门绩效评价特点，C市税务稽查部门的绩效评价在C市税务局绩效评价体系的框架下开展。

　　从稽查绩效评价组织构架上看，C市税务局对稽查绩效考核组织模式为三级：市税务局对各级稽查机构的绩效考核、稽查机构对内设部门的绩效考核、内设部门对稽查干部的绩效考核。

　　从稽查绩效评价指标上看，稽查部门绩效评价指标分为三个层级两个部分。第一层级为“全面从严治党”、“税收治理能力和水平”、“税务行政效能”、“实施减税降费”、“综合评价”五大类。第二层级根据不同时期下不同的组织使命和任务设置，稽查部门共有28个二级指标。指标第三层级根据工作重点设置具体量化指标，共151个。各层级指标又分为共性指标和个性指标，共性指标为与所有机关部门工作的通用指标，满分为700分，个性指标为稽查部门涉及专项工作的个性化指标，满分为300分。C市税务稽查部门绩效考评指标见表3.1。

　　从稽查绩效考评运行机制上看，各级设置绩效考评委员会，市税务局对稽查机构考核实行半年预考、年终统考的方式，对考评结果按序列进行通报、评价；稽查机构对内设部门、内设部门对稽查干部也实行半年预考、年终统考的方式。除个人绩效考核实行百分制外，各级稽查绩效考核均实行千分制。

　　关于指标评价计分方法方面，主要由直接扣分法和量化计分法组成。直接扣分法是在给定分值的基础上，根据扣分标准和失分原因直接减掉相应的分值，以剩余的分值为得分。量化计分法是对年初能够确定固定值作为目标值的目标，以固定值为目标值，目标值以上的单位得满分，其他单位根据与目标值的差距计算得分。

　　表3.1 2018年C市税务稽查部门绩效考评指标

　　Table 3.1 Performance evaluation indexes of the tax inspection department in C city in 2018

　　3.3.1问卷调查过程

　　在本次调查的过程中设计了如下流程：

　　（1）问卷调查策划。在策划阶段明确了本次调查的两个目的，一是C市税务稽查部门绩效管理现状调查，二是针对绩效评价指标的调查。因此，设计的调查问卷分为两部分，第一部分是稽查部门绩效评价现状调查，第二部分是绩效评价指标调查。调查内容包括个人信息、税收稽查业务、绩效评价工作等方面，基本上涵盖了C市税务稽查部门绩效重点工作及稽查干部关注的热点问题。

　　（2）问卷调查实施。在完成调查问卷的设计后，征求了C市税务稽查部门的绩效办的意见，对不合理的地方进行了修改，形成最终调查问卷。在确定好调查的时间、对象后，与参与调查的工作人员做好对接，采用在线调查的方式进行了两轮问卷的调查。第一轮问卷调查的对象是C市税务稽查部门工作人员、C市税务局及其下属单位的绩效办人员。第二轮问卷调查的对象是C市税务局分管领导、C市税务稽查部门领导。

　　（3）结果分析处理。在完成调查并取得相关数据后，需要对数据进行规律性内容的提取，形成有效的调查结果。通过对调查结果进一步的分析，判断C市税务稽查部门工作人员对绩效评价现状的认可度以及所反映的问题，由此，为后续研究提供客观数据。本次调查第一轮共发放问卷162份，回收有效问卷158份，回收有效率为97.53%。其中：工作年限10年以下的39人，10-20年的31人，20年以上的88人；研究生及以上学历12人，本科学历130人，专科及以下学历16人。第二轮共发放问卷15份，回收有效问卷15份，回收有效率为100%。

　　3.3.2问卷调查结果

　　本研究对相关问卷调查结果统计如表3.2：

　　表3.2 C市税务稽查部门绩效评价现状调查结果统计表

　　Table 3.2 Performance evaluation status survey statistics of the tax inspection department in C city

　　“Q4：您认为当前的战略目标对税务稽查工作的实际引领作用如何？”调查中，超过一半的人员认为当前的战略目标“C.不切实际”或者“D.不清楚”，不能对税务稽查工作起到实际的引领作用，只有11.39%的人员认为作用“A.非常大”，另外35.44%的人员认为作用“B.一般”，表明绝大多数人员对目前的税务稽查战略目标还是不太清晰，需要进一步分解。

　　“Q5：您认为绩效指标的数量是否合理？”调查中，58.23%的人员认为当前的绩效指标“A.数量多，重点不突出”，23.42%的人员认为当前的绩效指标“B.数量较多但在合理区间内”，说明现行的5大类28个二级指标151个三级指标，在日常考评中工作量庞杂，没有突出稽查工作重点，需要重新优化精简指标。

　　“Q6：您认为绩效指标的设置是否科学（指标围绕目标而设定）？”调查中，46.20%的人员认为绩效指标的设置“C.有许多不合理的地方，需要改进”，甚至有15.82%的人员认为根本“D.不合理更谈不上科学”，表明绝大多数人员并不认同当前的绩效评价指标，绩效指标需要用科学的方法设定。

　　“Q7：您认为评价主体及方法是否合理？”调查中，44.94%的人员认为当前的评价主体及方法“C.单一，不合理”，还有7.59%的人员表示“D.不知道”，表明大多数人员认为当前税务局对稽查部门的自上而下的考评方式不合理，缺乏来自纳税人缴费人、稽查部门自身、同级部门或其他第三方等评价主体的参与，在评价方法上以直接扣分法为主的计分方法也得不到税务稽查人员的认可。

　　“Q8：在绩效评价过程中您参与程度如何？”调查中，34.81%的人员选择了“C.参与程度一般，涉及到自身利益时才会关注”，23.43%的人员觉得“D.参与程度低，要我做什么就做什么”，这两种观点的人员占到了全部对象的六成以上，说明目前稽查部门绩效评价过程中，人员全体的参与度不高，缺乏有效的绩效沟通。

　　“Q9：您认为单位的绩效评价方式怎么样?”调查中，有50.63%人员认为“B.领导主观较大”，20.25%的人员认为“C.公开不够”，这也说明目前C市税务稽查部门的绩效评价主体比较单一，领导意见比重比较大，甚至起决定性作用，考评不严格，公正公开程度不够，最终会导致绩效评价流于形式。

　　“Q10：您认为单位的绩效评价过程监控如何？”调查中，37.97%的人员认为“B.过程监控一般，关键事项经常评估和监控”，39.87%的人员认为“C.仅针对少部分工作有过程监控”，甚至17.72%的人员认为“D.缺失过程管理与控制”，说明C市税务稽查部门绩效评价的过程管理监控不到位，少量的关键指标在半年的时候会关注序时进度，绝大多数指标只在年终考评的时候去重视，缺乏评价指标的动态管理监控，不利于工作效率的提升。

　　“Q11：您认为单位评价结果的运用是否到位？”调查中，38.61%的人员认为“C.单一，运用较少”，12.03%的人员认为“D.未能运用”，另有43.67%的人员认为“B.一般，有改进空间”有改进空间，表明绝大多数稽查人员对绩效评价结果运用并不满意，是亟需改善的一个方面。

　　结合调查问卷统计结果和工作实际情况分析，C市税务稽查部门在绩效评价中存在的存在以下几个问题：

　　3.4.1战略目标分解不清晰

　　2016年全国税务系统基本统一了绩效指标体系结构，首次引入了六大“战略体系”的概念，分别是完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系。C市税务局的绩效评价指标体系也是在六大“战略体系”的架构中具体细化制定的。这六大体系是全国税务部门应当达到的一种状态，甚至是中国的税收环境应当达到的一种状态，这种状态的表述比较抽象，从上往下看，地市级税务机关没有立法权，对税制没有设定权，对全国统一的信息系统仅能够进行局部的二次开发，因此，税法、税制、信息体系的战略目标很少涉及地市级税务部门，更不用说是地市级税务局稽查部门了。其他战略目标站在全国税务系统层面提出，对于地市级税务局稽查局缺乏具体的指导作用；从下往上看，从事的各项工作十分具体而繁琐，很难明确地指出地市级税务局稽查部门的各项绩效指标与实现税务部门整体战略的路径关系。

　　3.4.2指标体系设计不合理

　　（1）指标面面俱到，忽视关键指标。考核指标的设定要对实际工作具有引导和评价作用。但现有部分考核指标存在重结果轻事实、重现象轻实质的弊端，缺少对实际工作的引导和推进作用。这种岗位目标涵盖了日常工作的各项分工，基本上包罗所有。过多的目标导致重点缺失，致使绩效考核导向弱化，无法发挥应有作用，反而使管理对象无法准确把握自己的中心工作。如在对稽查部门考核的指标体系中，作为稽查主业的稽查质效工作只有30分，占到总分值的3%，远远不能满足稽查日常工作管理需要。

　　（2）考核指标设定不科学。首先是重收入指标轻非收入指标。目前查补收入依然是考核各稽查部门和干部的重要指标。特别在衡量稽查干部工作绩效时大多还是以查补收入作为主要的绩效指标，这有悖于依法治税的原则。其次是指标设置缺乏合理性。如对稽查质效下级指标入库率的指标考核也存在较大问题，由于大要案查补入库相对较难，稽查人员往往不愿意查处大要案；再如实行高风险应对后，风险应对面100％，稽查人员易形成“只要落实了风险疑点问题，稽查质量就达标”的错误认识。

　　3.4.3评价主体及方法单一

　　评价主体决定了评价的视角和绩效评价的全面性和客观性。尼古拉斯·亨利曾指出：“由于考评者的偏见，评价标准模糊不清，文献资料不全，程序失误或缺乏培训，公共部门绩效评价的可靠性和权威性受到影响[42]。C市税务稽查部门绩效评价目前采用单向的自上而下式的绩效评价。评价主体是上级主管税务局。但作为辖区范围内的独立执法主体，稽查局的工作内容和绩效对于很多参与主体有较大影响，如稽查局自身、纳税人、上级税务部门等等。目前绩效评价的现状导致了其他相关群体和绩效评价行为的脱节，在后续C市税务稽查部门绩效评价改进过程中，必须考虑绩效评价与管理主体的多元化，真正以公共利益为导向，促进税务稽查部门绩效评价工作的改进创新。

　　通过观察当前的稽查部门绩效评价指标就可以发现，现阶段采用的是直接扣分法和量化计分法相结合的考核方法。但主观性考评指标占比仍然较大，考评客观性有待加强。在目前的28个二级指标中，有24个是采用直接扣分法进行评价的指标，占总数的85.72%，分值占比80%；仅有4个是采用量化计分法进行评价的指标，只占总数的14.28%，分值占比20%。这就容易造成绩效评价结果受人为主观判断影响较大，也大大降低了绩效考评的效率。

　　3.4.4过程管理监控不到位

　　（1）绩效沟通不充分。正是由于基层税务稽查部门绩效沟通制度不健全，特别是在绩效管理的计划阶段，如果没有做好与干部职工的交流沟通，职工对绩效管理的认可度和关注度自然就不高，在制定考核指标时，即使有职工对绩效考核指标的提出修改意见，绩效办对此既没有采纳也没有与职工沟通未采纳原因。在绩效考评阶段，只是习惯性直接公布考核结果和分数，没有对干部职工进行辅导，职工本身也不知道自己哪些方面做得不好，为什么做得不好，应该怎样做？导致对工作没有及时改进，甚至还产生一些负面心理影响。

　　（2）考评不够严格。从C市税务局稽查局2018年绩效考核最终得分也可以看出，考评不严格，评价得分差距也不大。现行基层税务稽查部门绩效评价方式，主要采取的方式主要是通过查阅工作记录，数据统计，自评得分，听取工作汇报，实地走访后，绩效管理领导小组根据绩效办的打分进行讨论决定，也存在很多问题，比如：领导对自己分管部门倾斜，中庸主义不得罪人，保持科室之间平衡性，偏向承担重点工作的部门等，导致考评时多方因素斡旋，往往是应该扣分的都是酌情扣分。

　　（3）过程监控不力。为减少绩效考评的工作量，基层税务稽查部门在制定绩效管理办法的时候，基本都沿用了以前年度的习惯性目标考核即是在年度终了进行统一的考核，对一些阶段性的工作，半年性的工作考核不够，绝大多数指标缺乏过程跟踪管理。

　　3.4.5评价结果应用不充分

　　经济学之父亚当·斯密早在《国富论》中就提出了“经济人假设”，即人的行为动机根源于经济诱因，人做出的每个动作都是为了追求自身经济利益的最大化，而工作就是为了取得经济报酬。换句话来说，要想促进人去努力工作，以经济报酬为激励是最基本也是最有效的激励方法。由于C市税务稽查部门现行的绩效激励机制尚未引入物质奖励措施，造成目前绩效结果运用主要集中在干部任用、年度考核、评优评先等方面，仅作为干部管理的参考，并没有与工资调整、福利待遇等直接挂钩，对干部的个人成长与发展、人生价值追求等精神方面的激励也比较缺乏。另外问责机制缺失，缺乏有效的惩戒方式，造成鞭策与改进作用不明显，在奖惩措施都部分缺失的情况下，使得税务干部在绩效考评结果方面的获得感被弱化，并可能导致现有激励措施非但无从发挥其原应有的正向激励作用，反倒成为部分公务员的一种精神压力和负担，甚至使人产生抵触情绪，与本来的激励目的背道而驰。

　　本章首先介绍了C市税务稽查部门的概况和绩效评价现状，通过问卷调查，指出绩效评价存在的问题并进行了分析。C市税务稽查部门绩效评价存在的问题有战略目标分解不清晰、指标体系设计不合理、评价主体及方法单一、过程管理监控不到位、评价结果应用不充分等五个方面。

　　本章将会从C市税务稽查部门的实际出发，应用平衡计分卡构造起绩效评价的指标体系，并且用层次分析法赋予相应的权重。为了使研究更具有针对性，且鉴于文章篇幅，本文仅针对绩效评价体系中的组织绩效部分进行优化设计。

　　税务稽查部门承担着严厉打击发票违法犯罪活动，整顿规范税收秩序，使恶意不遵从的纳税人依法受到惩处，从而提高纳税人税法遵从度的重要职能。绩效管理显得尤其重要，但就上文分析的目前税务稽查部门存在的战略目标分解不清晰、指标体系设计不合理、评价主体及方法单一、过程管理监控不到位、评价结果应用不充分等种种问题严重阻碍了绩效管理在稽查部门的进一步推进，也不利于绩效管理发挥“指挥棒”的作用，必须在原有绩效管理体系的基础上通过引入新的绩效管理理念与方法对战略目标的分解、指标的设计、绩效反馈等方面进行优化。平衡计分卡，作为先进战略绩效管理工具，基于一个长期的战略目标，通过财务、客户、内部流程以及学习与成长四个维度进行目标分解，然后分别制定相应的绩效指标，考察组织实现其远景以及战略目标的程度，进而保证组织战略目标的实现的思路正是目前税务稽查部门所最急需的，能够通过目标分解与维度分解有效解决目前稽查部门绩效评价中出现的问题。

　　税务稽查部门绩效评价具有实施平衡计分卡的良好条件。首先，稽查部门的职责和工作内容较为清晰，和其他XX部门相比业务标准化和规范化程度较高，有利于平衡计分卡实施中战略目标的分解和细化。其次，稽查部门相对于征管部门来说，信息化程度较高，在引入平衡计分卡进行绩效评价时能够提供良好的数据支持，数据的真实性和有效性能够得到保障。最后，我国税务部门具有开展绩效评价的良好氛围，税务部门是我国XX“构建服务型XX”的先头部门之一，最近几年来我国税务部门围绕建设“服务型税务组织”和“学习型税务组织”采取了多项措施，税务部门工作人员对于开展税务部门绩效评价具有较高认可度和积极性，具有良好的绩效评价改革文化基础。

　　平衡计分卡体系与战略管理中各层级的战略目标有着紧密的对应关系，尽管平衡计分卡的两位创始人并未就其两者的关系进行详细的阐述，但肯定的一点是战略目标应是广义的多层级的设置，不仅仅局限于一个总体战略目标。而两位创始人的战略系列专著中更多论述的是在业务、职能层面的平衡计分卡的战略管理。职能战略目标是指在总体战略的指导下，按照各部门职能将总战略目标的具体化，它的制定是将企业的总体战略转化为职能部门具体行动计划的过程。通过职能战略目标的设置，可以让每一个职能部门能更清楚的认识到本部门在实施总体战略中的责任和要求。而一个组织的战略实施的基础就是要能够将战略目标落实到底层的每一个部门。

　　为了让稽查局的绩效管理指标体系与战略总目标更具有实际联系与日常工作贴合度，在平衡计分卡的基础上，围绕国家税务总局战略总目标，结合稽查部门的近年目标、日常工作流程及近年来的重点工作将六大战略目标分解为五个职能战略目标。

　　（1）行使稽查职能，提高纳税人的税法遵从度

　　稽查质效，是指各级税务稽查部门通过查处各类税收违法犯罪行为，整顿和规范税收秩序，促进堵漏增收，提高纳税遵从等活动所取得的效果。严厉打击已发生的税收违法行为，坚决遏制尚未发生并产生不良后果的一切税收违法动机与源头是稽查部门的重要职能，也是在税收现代化进程中稽查部门承担的主要责任。同时，作为税务部门的一份子，组织收入也是稽查部门在构建公平税收秩序的同时需要完成的一项重要任务。因此，该职能战略目标是五大目标之首，它引领着其他目标的实现。

　　（2）服务纳税人，树立稽查特色品牌

　　优质的纳税服务是税务部门近年来不断追求的目标，但对于稽查部门，这样一个刚性执法部门来说如何一方面打击违法犯罪活动、查好账，让被检查对象足额补缴税款、滞纳金以及罚款，一方面又能让被检查对象对稽查干部竖起大拇指称好，是一个看似矛盾实际又能实现的目标。税务稽查的纳税服务工作可以从保障纳税人权益、做好税收宣传与辅导、依法行政等各方面体现。稽查干部必须转换老观念，不断优化稽查系统化的服务，树立起与征收大厅、管理所等部门不同、具有自己特色的稽查服务品牌。

　　（3）规范内部流程，提升稽查质效

　　依法行政是XX行政体制改革中的重要前提，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的不可或缺的条件。作为税务部门的“守门员”，必须讲“规则”，尤其在当前纳税人法治观念不断提升的环境下，如何在法定主体、法定职权、法定依据的前提下依法行政查好账、查深账，成为构建和谐征纳环境的关键。稽查干部必须强化自身依法行政的理念，保障纳税人的合法权益。

　　（4）提高稽查能力和服务水平，打造高效积极的稽查队伍

　　每个组织都有若干单位成员构成，组织战略目标的实现离不开单位成员的每一项工作与努力。因此，要想实现税收六大战略目标以及五个职能战略目标，不能忽视对于稽查干部的培养与锻炼，无论是业务素质的提升、稽查工作理念的树立、绩效文化的形成，还是创新力的培养，最终目标都是为了打造一支高效、积极向上的稽查队伍，形成良好的、“你争我赶”的工作氛围。

　　（5）有效内控监督，促进稽查廉洁高效运转

　　以风险防控为导向，通过查找、梳理、评估税务稽查工作中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程、方法和标准，对税务稽查工作风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正。保证税务稽查执法活动合法合规，有效防控执法风险、行政管理风险和廉政风险，规范执法行为，提升执法水平，提高工作质效。

　　卡普兰和诺顿在设计平衡计分卡时考虑的是营利性企业，并且将他们设计了四个维度：财务维度、客户维度、内部流程和员工成长维度。国内外专家学者对XX组织绩效研究支出，在运用平衡计分卡原理时，需要对用于企业的财务、客户、流程以及员工成长四个维度进行必要的修订。这四个维度应该看成样板而不是枷锁。尚未见到任何企业采用的平衡计分卡少于四个层面，但根据行业状况和业务单位的战略，一个或更多的额外层面是必要的。根据稽查工作的特点，对平衡计分卡的四个绩效维度进行了部分调整，由于稽查部门执法性较强，结合国家对执法部门内部控制和监督的要求，又增加了内控监督维度。稽查部门的五个维度分别是：行使稽查职能、服务纳税人、规范内部流程、提高稽查能力和服务水平和内控监督。从五个维度的关系来看，稽查部门最主要就是行使稽查职能，为纳税人服务，提高纳税人遵从度，而稽查职能履行得如何，应由纳税人来反映；稽查部门若想提高纳税人满意度和遵从度，就必须规范内部流程，提高稽查能力和服务水平；而内控监督又能有效促进四个维度的运转。

　　稽查部门平衡计分卡模型与平衡计分卡原型的对照如图4.1所示。

　　图4.1稽查部门平衡计分卡模型与平衡计分卡原型的比照

　　Fig.4.1 Comparison on the balanced score card model and the balanced score card prototype of the inspection department

　　在确定平衡计分卡管理的战略目标、五个维度后，笔者需要进一步建立以此为基础的三级指标。虽然现行的稽查部门的绩效评价指标体系虽然存在着种种问题，但具体的指标还是具有广泛的代表性的，仍有可取之处。原国地税合并后，稽查工作也是高度融合，因此，笔者搜集了2015年以来原国地税的绩效考核指标，同时通过调查问卷征集了一些指标，结合当前稽查工作新设了部分指标，最终形成了由5个一级指标，10个二级指标，67个三级指标组成的稽查指标库。详见附录1。

　　4.2.1基于行使稽查职能维度绩效评价指标构建

　　行使稽查职能方面主要考量的是稽查局各个部门的工作质量与成效。包括稽查工作质效与专项工作质效2个二级指标。

　　稽查工作质效，是指从稽查各项组织收入数据来考核评价整体稽查工作质效。三级具体指标共8个，主要由数量指标和比率指标构成，分别是查补税款金额、查补税款入库率、滞纳金加收率、行政罚款金额、行政罚款入库率、稽查报表质量、收入管理质量、征管建议税款金额。

　　专项工作质效，是指从稽查专项重点工作数据考核上级部署的专项重点工作的质效。三级具体指标18个，分别是重点税源随机抽查自查收入、督办案件查处、四部门协作完成率、打骗打虚完成质量、“双随机、一公开”监管工作、“黑名单”案件录入信息准确率、协查准期回复率、协查回复质量、打击发票违法犯罪完成质量、举报回复率、举报案件结案、大要案报告质量、大要案件数占比、税收宣传、政务信息、税收科调研、网络安全、系统运行阻断次数等。

　　4.2.2基于纳税人维度绩效评价指标构建

　　纳税人维度方面主要是从被检查对象出发对稽查干部在执法过程中的服务质量、服务态度、依法行政的能力等方面进行考量。包括纳税人合法权益和稽查服务质量2个二级指标。

　　纳税人合法权益，是指从稽查干部在检查全流程中是否依法保障纳税人的合法权益角度来评价稽查干部的服务质量。三级具体指标9个，分别是党风廉政建设、行政执法规范率、税务文书使用合格率、陈述申辩户次、听证户次、行政复议户次、行政诉讼户次、行政复议胜诉率、行政诉讼胜诉率。

　　稽查服务质量，是指对在整个稽查流程中稽查干部是否做好纳税服务工作进行考评。三级具体指标2个，分别是纳税服务规范和投诉次数。

　　4.2.3基于内部流程维度绩效评价指标构建

　　内部流程维度方面主要从被检查对象进行稽查的选案、检查、审理、执行四个环节中稽查局各个部门、各个岗位的工作情况进行的考量。包括1个二级指标，即优化稽查工作流程。

　　优化稽查工作流程，是指通过稽查各环节数据对依法实施税务检查工作、履行执法程序和执法权限等情况进行评价。三级具体指标共15个，分别为案源登记数、立案户数、选案准确率、检查户数、检查预案制作率、准期查结率、稽查报告准确率、人均检查案件数、审理户数、准期审结率、未结案件清理率、执行户数、准期执行入库率、积案清理率和稽查执行报表。

　　4.2.4基于提高稽查能力和服务水平维度绩效评价指标构建

　　提高稽查能力和服务水平维度是从稽查局全体干部的培训、素质培养等个人发展情况的考评。包括稽查干部素质和稽查干部满意度2个二级指标。

　　稽查干部素质，是指对稽查干部的培养、素质提升的环境创建以及素质提升的成果等个人素质情况的评价。三级具体指标有5个，分别为组织培训次数、全员参训率、执法卷宗评审、优秀预案、案例评比。

　　稽查干部满意度，是指从稽查干部对工作环境、工作压力等方面心理感受的考评。三级具体指标也是工作满意度。

　　4.2.5基于内控监督维度绩效评价指标构建

　　内控监督维度方面从稽查部门的内控机制建设和执法责任制方面来考评。包括内控机制、执法责任制、稽查案件复查3个二级指标。

　　内控机制是指稽查部门开展内控机制建设，运用好内控监督平台，开展执法风险核查情况的评价。三级具体指标有5个，分别是内控制度建设、内控自我评估、内控指标建设、风险数据核查、风险疑点反馈。

　　执法责任制是指对落实行政执法责任制，严格落实执法责任追究，建立健全常态化的责任追究机制，对违法或不当的行政执法行为，严格追究有关行政执法部门和执法人员的责任情况的评价。三级具体指标有2个，分别是开展执法督察、执法责任追究。

　　稽查案件复查类指标有2个二级指标，稽查复查是对已查处案件进行重新审核，调查和审理是否符合法定程序；认定事实是否清楚，证据是否确凿，数据是否准确；定性处理适用依据是否正确适当；税务处理决定执行是否及时得当；税务文书使用是否正确规范。复查是对实施税收执法权和管理权监督的有效途径。一案双查是指稽查人员依法履行职务，查处纳税人偷骗税的行为；又内查税收执法、税务征管漏洞和税务人员是否存在失职、渎职、xxxx受贿等违法违纪问题。

　　现行的绩效评价指标的确定通常是从稽查部门领导和职能科室的角度来筛选，最终形成部门的绩效评价指标，很少将每个稽查干部的认同度纳入到绩效评价指标构建的过程中。有别于通常的做法，笔者在对稽查部门进行绩效评价现状问卷调查的同时，也对所有参加的被调查人员进行了绩效评价指标的调查，采取采取李克特量表的方式来测量所有三级指标对他们的重要性（“非常重要=5”、“比较重要=4”、“一般=3”、“不太重要=2”、“不重要=1”）。通过调查收集的数据，利用SPSS软件和因子分析法，可以全面了解包括稽查部门领导和职能科室人员在内的稽查所有利益攸关者对绩效指标的观点，建立一个更具有可操作性的绩效评价体系。

　　如前所述，初步设计出来的绩效评价体系共有67个指标，为了有效地识别哪些是最重要的关键考核指标并对其效度进行验，本文采用了因子分析法帮助提取相关性最高的指标。因子分析是一种多元统计分析工具，它通过研究众多变量之间的内部依赖关系探求观测数据中的基本结构，并用少数几个隐性变量来表示基本的数据结构，最终达到浓缩数据的目的[43]。简而言之，因子分析就是研究如何在牺牲最小信息的情况下把众多的观测变量浓缩为少数几个因子。例如，涉及“规范内部流程”的指标有15个，这15个指标之间可能是高度相关的，它们所反映的信息可能是高度重合的。由于文章的篇幅所限，下面将以“规范内部流程”为例，报告因子分析的结果。

　　首先，本文运用KMO（Kaiser-Meyer-Olkin Measures of Sampling Adequacy）样本测度法和巴特利特球体检验法（Barlett Test of Sphericity）对指标相关性及模型适用性检验（见表4.1）。

 

　　列表检验结果显示，KMO样本测定值为0.856，因此，本文初步设定的“规范内部流程”的三级指标可用于因子分析；同时，巴特利特球体检验值为866.822，自由度为253，显著性概率为0.000，显示指标之间具有显著的相关性，适用于因子分析。

　　接着，采取主成分（Principal Components）分析法求初始公因子特征值（Eigenvalue）、方差贡献率（%of Variance）和Cronbach's Alpha一致性系数指标（见表4.2）。通过分析Cronbach's Alpha一致性系数指标，来测量和检验评价指标间的一致性和相关程度。根据Nunnally（1994）的经验，测度变量的Cronbach's Alpha值至少要大于0.5，最好能大于0.7，四个因子的Cronbach's Alpha值介于0.743-0.802之间，均大于0.7，符合测量变量的信度检验要求，表明本研究的调查问卷整体具有较高的可信度。

　　第一主成分P1是四个因子当中最重要的影响因子，它在检查环节中的检查户数、人均检查案件数、准期查结率、积案清理率、检查预案制作率和稽查报告准确率上有较大的负载，因此命名为“检查流程因子”；第二主成分P2是四个因子当中次重要的影响因子，它在选案准确率、立案户数、案源登记数上有较大的负载，因此命名为“选案流程因子”；第三主成分P3在审理户数、准期审结率、未结案件清理率上有较大的负载，因此命名为“审理流程因子”；第四主成分P4在执行户数、准期执行入库率、稽查执行报表上有较大的负载，因此命名为“执行流程因子”。

　　表4.2旋转后的成分矩阵A

　　Table 4.2 Component matrix A after rotation

　　经过因子分析降维后，可以从“规范内部流程”的15个指标中提取出4个最能反映其变量之间关系的因子，并用它们作为最能反应内部流程管理的关键绩效指标。用同样的办法，从所有67个三级指标中提取出33个因子作为关键绩效指标。总的思路是，尽可能设定结果型指标，能从信息系统直接获取数据的指标，如立案户数、检查户数、审理户数、执行户数等，对这类指标采用量化计分法；对不能具体量化的事项，设定行为型指标，比如稽查执行报表、各系统运行情况、依法行政等等，对这类指标采用直接扣分法或者基准加减法。

　　对于一级指标的权重方面，从税务稽查部门战略目标考虑，对15名领导进行问卷调查，其中分管稽查和绩效工作的税务局领导2名，稽查部门领导13名，一级指标稽查综合质效、稽查服务、内部流程、提高能力水平和内控监督的权重约为30%、20%、20%、15%、15%（见表4.3）。随后对局领导进行了多次深度访谈，考虑到规范的内部流程作为稽查执法部门对外执法的必然要求，而国地税改革之后，统一机制，规范流程，是改革后的税务稽查部门的当务之急。因此将内部流程的权重调整为25%，而稽查服务的维度的权重下降为15%。经过反复征求意见及讨论，稽查综合质效、稽查服务、内部流程、提高能力水平和内控监督的权重最终定为30%、15%、25%、15%、15%。

　　表4.3一级指标权重及调整后权重

 

　　在二级指标和三级指标方面，通过平衡计分卡模型，展现了C市税务稽查部门绩效评价体系的33个具体指标，但每个指标的权重的进一步确定，就需要用到层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）。层次分析法，是匹兹堡大学Thomas L.Saaty教授于20世纪70年代初期提出的一种实用的多准则决策方法，它把一个复杂的决策问题表示为一个有序的递阶层次结构，并通过人们的主观判断和科学计算给出备选方案的优劣顺序[44]。

　　以“稽查服务”为例，利用层次分析法计算各指标权重的具体步骤如下：

　　1．建立递阶层次模型

　　层次分析法首先需要分析系统中各要素间关系，建立起递阶层次模型，即包括目标层、准则层和方案层在内的模型。根据因子分析结果，可将“稽查服务”维度的指标分为以下三层（见表4.4）。

　　表4.4稽查服务维度层次递阶模型

　　Table 4.4 The hierarchical model of inspection service dimensions

 

　　2．构建成对比较矩阵

　　建立递阶层次模型后，下一步需要对要素进行成对比较，确定受上层要素分配的同层要素之间的相对重要性，从而形成判断矩阵。由于问卷调查采取了由调查对象对所有指标统一评价的方法，所以，“稽查服务”维度可以根据问卷数据的值来确定指标的权重值。

　　对N项因素，成对比较所得的判断矩阵A:

　　A=，其中，数值表示要素与要素比较的相对重要性。

　　判断矩阵A有以下性质：

　　（1）>0；

　　（2）=1/；

　　（3）为各要素自身的比较，所以数值为1，即=1；

　　（4）的值越大，表示要素相对于要素的重要性越大。

　　A为正负反矩阵，只有同时满足上述条件，A才为一致性矩阵，才可以进行层次分析。

　　成对比较之前，先需要分析“稽查服务”维度各具体指标数据的集中趋势，由于问卷统一采用李克特五分量表形式测量了对于各指标重要性的评分。所有指标的得分情况和排序结果见表4.5。

　　表4.5稽查服务各指标的评分值及排序

　　Table 4.5 Score values and rankings of each index in inspection services

　　在计算各指标评分值的基础上，结合采用萨蒂建议的1.9标度法对指标进行分级排序，就可以构建出成对比较矩阵。其中，标度的具体定义内容见表4.6。

　　表4.6层次分析法9级评价尺度

　　Table 4.6 9-level evaluation score of the analytic hierarchy process

　　上述数值的倒数当甲要素与乙要素比较时，若被赋予以上某个标度值，则乙要素与甲要素比较时的权重就应该是那个标度的倒数

　　由此构建的成对比较判断矩阵：

　　A=

　　3．计算最大特征值与随机一致性检验

　　用方根法计算矩阵A的最大特征值及其对应的特征向量，最后计算结果为：

　　（1）矩阵的特征值向量w=（0.048，0.238，0.143，0.143，0.429）

　　（2）最大特征值==5.000

　　（3）对算出的进行一致性检验，具体公式和步骤如下：

　　计算一致性指标C.I.，C.I.=（-n）/（n-1）；计算一致性指标比例C.R.，C.R.=C.I./R.I.，其中R.I.为平均随机一致性指标。对于一致性比例，一般在C.R.=0时，可以称A是完全一致性矩阵；C.R.<0.1时，认为A是满意一致性矩阵；当C.R.>0.1时，称A不具有一致性。

　　经计算得C.I.=0.000，R.I.=1.120，C.R.=0.000。

　　4．计算指标的相对权重值

　　根据上述计算结果，判断矩阵一致性检验通过，由权重w=（0.048，0.238，0.143，0.143，0.429）可以得到具体的权重赋予情况。

　　在层次分析法得出结果的基础上，根据问卷的数据和稽查具体实际情况进行了相应的调整，最终C市税务稽查部门的绩效评价体系及其权重如表4.7所示：

　　表4.7 C市税务稽查部门绩效评价指标及其权重

　　Table 4.7 The performance evaluation indexes and their weight of the tax inspection department in C city

　　本章选择了以平衡计分卡为主的绩效评价方法，用战略管理的思维，分解了税务稽查的五个职能战略目标，并以此为基础，构建了行使稽查职能维度、纳税人维度、内部流程维度、提高稽查能力和服务水平维度和内控监督维度的绩效评价指标模型，形成了C市税务稽查部门的绩效评价指标库。通过因子分析，筛选出33个关键绩效指标，并用层次分析法赋予了相应的权重。

　　在对C市税务稽查部门绩效评价指标体系构建的过程中，笔者始终坚持尽量多的选择能由系统自动生成考评数据的定量考评指标，尽可能减少主观思想对考评结果的影响。因此，评价指标体系的实际运行中，相关的量化指标是否能从金税三期征管系统、发票协查系统、内控平台、综合测评系统等信息化平台获得年度考评结果成为了笔者关注的重点。经测试，这些量化指标的数据采集工作是顺畅且有效的。除此以外，其他的数据也都是来源于各个部门的管理台账，与单位实际考评的数据来源是一致的。

　　采集的数据由于计量单位的不同，造成结果差异的问题。为了消除这种影响，本文对采集的数据用“功能系数法”进行无计量单位处理，消除指标不同计量单位的影响并可计算分值。

　　功能系数法根据多方面对评价对象进行计算，可分析多目标的复杂评价体系的具体指标数据，可满足多种类指标的指标体系的评价要求。它假设了一种相同条件的评价环境，选出参照值，设定指标的评价范围，然后根据该指标的相对参照实际情况计算指标的实际得分。从而有效的减弱了单一指标的评价误差，客观、准确的反映了绩效评价的目的。

　　在C市税务稽查部门绩效评价指标体系中，设定：

　　（1）指标最高分值＝100

　　（2）指标最低分值＝0

　　（3）指标调基础分值＝60

　　（4）指标调整分值＝40

　　（5）单项指标得分＝基础分值＋［（实际值－最低值）÷（最高值－实际值）］×调整分值

　　对采集的2016-2018年的数据用功能系数法进行标准化处理，然后采用相应的权重对C市税务稽查部门这三年的绩效水平进行测算，最后得到C市税务稽查局2016年度到2018年度的综合得分（W）、稽查综合质效（A1）、稽查服务（A2）、内部流程（A3）、提高稽查能力和服务水平（A4）和内部监督（A5）的综合得分。如表5.1。

　　表5.1 C市税务稽查部门2016-2018年度绩效评价综合得分表

　　Table 5.1 The comprehensive score table of performance evaluation in 2016-2018 of the tax inspection department in C city

　　指标权重指标值比重值

　　2016年2017年2018年2016年2017年2018年

　　C1 5%60 92.17 100 3.00 4.61 5.00

　　C2 1%60 70.89 100 0.60 0.71 1.00

　　C3 4%60 69.63 100 2.40 2.79 4.00

　　C4 2%60 84.33 100 1.20 1.69 2.00

　　C5 1%100 89.66 60 1.00 0.90 0.60

　　C6 3%60 88.06 100 1.80 2.64 3.00

　　C7 1%60 97.62 100 0.60 0.98 1.00

　　C8 3%60 92.01 100 1.80 2.76 3.00

　　C9 1%60 79.97 100 0.60 0.80 1.00

　　C10 1%60 98.64 100 0.60 0.99 1.00

　　C11 2%63.93 100 60 1.28 2.00 1.20

　　C12 1%60 91.84 100 0.60 0.92 1.00

　　C13 2%60 86 100 1.20 1.72 2.00

　　C14 1%60 98 100 0.60 0.98 1.00

　　C15 1%60 78.22 100 0.60 0.78 1.00

　　C16 1%100 60 95 1.00 0.60 0.95

　　C17 2%60 83 100 1.20 1.66 2.00

　　C18 4%60 74.55 100 2.40 2.98 4.00

　　C19 2%60 82.45 100 1.20 1.65 2.00

　　C20 2%60 81.69 100 1.20 1.63 2.00

　　C21 5%60 97.34 100 3.00 4.87 5.00

　　C22 5%100 60 89.16 5.00 3.00 4.46

　　C23 8%100 77.95 60 8.00 6.24 4.80

　　C24 5%60 100 96.81 3.00 5.00 4.84

　　C25 7%86 100 60 6.02 7.00 4.20

　　C26 5%60 84.62 100 3.00 4.23 5.00

　　C27 5%60 90.68 100 3.00 4.53 5.00

　　C28 5%100 80 60 5.00 4.00 3.00

　　C29 4%60 74.27 100 2.40 2.97 4.00

　　C30 4%60 91.73 100 2.40 3.67 4.00

　　C31 3%60 82.19 100 1.80 2.47 3.00

　　C32 2%60 84.14 100 1.20 1.68 2.00

　　C33 2%60 98.25 100 1.20 1.97 2.00

　　B1 13%68.00 81.34 92.00 8.20 10.69 12.60

　　B2 17%63.99 88.21 95.91 10.68 15.17 16.15

　　B3 8%60.00 80.00 100.00 4.80 6.29 8.00

　　B4 7%60.00 89.52 100.00 4.20 6.50 7.00

　　B5 25%86.50 84.49 76.49 22.02 21.24 18.30

　　B6 10%60.00 87.65 100.00 6.00 8.77 10.00

　　B7 5%100.00 80.00 60.00 5.00 4.00 3.00

　　B8 8%60.00 83.00 100.00 4.80 6.64 8.00

　　B9 3%60.00 82.19 100.00 1.80 2.47 3.00

　　B10 4%60.00 91.20 100.00 2.40 3.65 4.00

　　A1 30%62.93 86.17 95.83 18.88 25.85 28.75

　　A2 15%60.00 85.28 100.00 9.00 12.79 15.00

　　A3 25%88.08 84.94 73.19 22.02 21.24 18.30

　　A4 15%73.33 85.10 86.67 11.00 12.77 13.00

　　A5 15%60.00 85.02 100.00 9.00 12.75 15.00

　　W 100%69.90 85.40 90.05 69.90 85.40 90.05

　　5.2.1总体评价分析

　　根据综合评分的一般判断标准，当综合得分在90-100时，认为绩效评价水平为优；当综合得分在80-90时，认为绩效评价水平为良；当综合得分在70-80时，认为绩效评价水平为中；当综合得分在60-70时，认为绩效评价水平为合格。从表5.1可以看出，C市税务稽查部门2016-2018年度绩效评价总体得分分别为69.90、85.40、90.05，这三年的绩效评价水平是逐年增长的，也确实符合C市税务稽查部门的工作实际情况。由于比较的年度不够多，从表中本研究可以认为以2016年为基准，2017年C市税务稽查部门的绩效水平为良好，2018年绩效水平为优秀。

　　图5.1 C市税务稽查部门2016-2018年综合和维度得分雷达图

　　Fig.5.1 Comprehensive and dimensional score radar figure of the tax inspection department in C city during 2016-2018

　　从图5.1可以看出C市税务稽查部门2016-2018年综合和五个维度的得分情况，除内部流程维度外，其他四个维度都呈现逐年增长的态势，说明这四个维度的工作均取得了长足发展，各项指标都是稳重求进。特别是稽查服务和内控监督两个维度，在2017年良好的基础上，提升的幅度最明显。需要注意的是内部流程维度，2016-2018年期间出现了增长又下降的趋势，说明内部流程指标方面2018年开始出现了较大的问题，2018年正值机构改革，在国地税稽查工作融合的过程中，在稽查工作机制、机构设置、人员配置方面的问题确实比较突出，该维度得分与实际情况也相吻合。

　　5.2.2稽查综合质效维度分析

　　稽查综合质效维度，2016-2018年分别取得了62.93、86.17、95.83的综合得分，总体上呈逐年递增的趋势。

　　图5.2 2016-2018年稽查工作质效指标得分对比图

　　Fig.5.2 Comparative figure of inspection work quality index scores in 2016-2018

　　如图5.2所示，在二级稽查工作质效（B1）方面，三年综合得分分别为68.00、81.34、92.00，稳步上升。具体指标中，除了征管建议质量指标（C5）外，各项指标都完成得较好，说明C市税务稽查部门在稽查查补收入、滞纳金加收、稽查案件处罚、收入分析及核算管理工作方面逐年提高。但在征管建议质量指标上，需要引起重视，三年来是逐步降低的，无论是征管建议的数量，还是征管建议涉及的税款入库金额，都出现大幅下降，税务稽查部门在与征管部门的信息传递、协作配合上存在缺失。税务稽查部门要加强征管建议的管理力度，对税收违法案件查处过程中发现的税收征管漏洞或者薄弱环节进行分析，对税收违法出现的新手段、新动向、新趋势、新规律及时归纳，传递给相关部门及时调整或应对。

　　图5.3 2016-2018年专项工作质效指标得分对比图

　　Fig.5.3 Comparative figure of special work quality index scores in 2016-2018

　　如图5.3所示，在二级指标专项工作质效（B2）方面，三年综合得分分别为63.99、88.21、95.91。其中绝大多数指标表现不凡，但在具体指标中，协查工作质量指标（C11）和各系统运行情况指标（C16）表现不佳。2018年的协查工作中，对部分受托协查定性虚开的发票，发现有系统调查结果回复为正常票的情况，与实际情况不符，这说明协查工作质量总体不高，还有待改善；各系统运行情况指标上出现逐年递减态势，2017年和2018年都出现了不同程度的违规外联病毒爆发导致系统业务暂时阻断的情况，这说明在目前大数据时代背景下，包括税务稽查部门在内的税务系统面临的网络安全威胁越来越大，增强网络安全意识、提高信息防护水平也是税务稽查信息化建设的重要方面。

　　5.2.3稽查服务维度分析

　　稽查服务维度，2016-2018年分别取得了60.00、85.28、100.00的综合得分，总体较好。

　　图5.4 2016-2018年稽查服务指标得分对比图

　　Fig.5.4 Comparative figure of inspection service index scores in 2016-2018

　　如图5.4所示，在纳税人合法权益（B3）方面，三年综合得分分别是60.00、80.00、100.00，呈匀速增长；具体指标党风廉政建设（C17）、依法行政（C18）、行政救济（C19）均有提升，说明C市税务稽查部门坚持党风廉政建设和依法行政一起抓，深入推进廉政文化建设，坚持严格规范公正文明执法，稽查人员在进行税务检查、调查取证、送达税务文书等现场执法活动时，主动出示税务检查证，向当事人和相关人员表明身份；在税务执法时，出具税务执法文书，主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容。按规定时限、内容和要求，进行案件公告和联合惩戒。推行说理式执法，对纳税人的税务违法行为说清事实、处罚理由、处罚依据和救济途径。在行政救济指标上，2018年主要有在税务行政处罚听证环节，符合听证条件的，《税务行政处罚事项告知书》送达后未满3日做出税务行政处罚决定的偶发情况，可以后续加以改进。在稽查服务质量（B4）方面，三年综合得分分别是60.00、89.52、100.00。具体指标纳税服务规范（C20）和综合评价（C21）提升幅度都很大，尤其是综合评价，经第三方调查结果显示，近两年税务稽查的纳税人满意度都较高，这得益于C市税务稽查部门推行的“查前告知、辅导自查，抓住重点、强化抽查，查后建议、引导遵从”的稽查新方式，在服务中强化执法，在执法中体现服务，和谐了征纳关系，提高了纳税遵从度和满意度。

　　5.2.4内部流程维度分析

　　内部流程维度，2016-2018年的综合得分分别为86.50、90.91、69.31，2018年该维度表现较差，该情况应该引起C市税务稽查部门的重视。

　　图5.5 2016-2018年内部流程指标得分对比图

　　Fig.5.5 Comparative figure of internal flow index scores in 2016-2018

　　如图5.5所示，检查流程（C23）指标、执行流程（C25）指标2018年的综合得分均只有60分，选案流程（C22）指标和审理流程（C24）指标也表现不佳，说明内部流程环节上的工作都比较薄弱，主要表现在选案环节各区域稽查局在接到交办的案源后，立案的及时性不够，均未在规定时间内准期立案；比较2016年到2018年C市税务稽查部门的案件登记和立案情况，发现稽查案件数量每年增长率都较大，2017年增长了21%，2018年更是增长了75%，造成案件积压，来不及登记立案的情况。检查环节中存在未能严格按照稽查工作规程开展工作，检查不深不透，不能深入发掘较深层次的税收违法问题，检查质量不高；案件查处推进速度、力度不够，部分案件检查效率低下，检查时间超过规定的时间未按规定延期，案件结案率较低。审理环节中，审理部门在对检查部门移交的案卷资料进行审查，存在对取证材料审查不严，对案件的定性准确性不到位等情况；在进行税务行政处罚事项告知、听取陈述申辩、举行听证等行政救济手段时，程序流程或文书上可能存在瑕疵；审理时间过长，未在规定时限内办理延长审理时限，存在多次将案件退回补正的情况等等。执行环节中存在税务行政处罚文书未按规定时限送达被查对象，执行台账管理不完善、不及时等现象；缺乏与其他经济管理部门的有效衔接，导致部分疑难案件执行不到位；采取税收保全或强制执行等税务行政强制措施难以顺利执行，影响税款及时足额入库等。另外，税务稽查四环节的衔接不流畅也是内部流程指标较低的重要因素。这与绩效评价指标设计初期，领导层考虑权重的侧重点也是一致的，国地税改革后，内部流程方面是亟需规范改进的重点工作。

　　5.2.5提高稽查能力和服务水平维度分析

　　提高稽查能力和服务水平维度，2016-2018年的综合得分分别为73.33、85.10、86.67。

　　图5.6 2016-2018年提高稽查能力和服务水平指标得分对比图

　　Fig.5.6 Comparative figure of enhancing inspection ability and service level index scores in 2016-2018

　　如图5.6所示，在二级指标稽查干部素质（B6）方面，三年综合得分分别是60.00、87.65、100.00，总体完成较好。具体指标教育培训（C26）和工作创新成果（C27）均表现良好，说明C市税务稽查部门按规定开展了教育培训工作，组织培训次数和全员参训率都达到了预定的目标；稽查工作创新的成果也很丰硕，执法卷宗评审、优秀预案和案例评比方面都取得了较好的成绩。但在二级指标稽查干部满意度（B7）方面，三年综合得分分别为100.00、80.00、60.00，出现了逐年递减的趋势，稽查干部的工作满意度逐年下降。究其原因，主要是2016年以来，随着全国范围内打骗打虚活动力度加强，税务稽查部门的案件数大幅上升，工作强度也相应增加。2018年国地税改革后，稽查部门人员又大幅减少，C市稽查部门的人员仅为改革前的70%，而稽查案件数却骤增为改革前的1.75倍，人均工作量是改革前的2.5倍，稽查人员已经是在超负荷工作，再加上征管体制改革后机构、部门、人员以及各操作系统整合，稽查工作高效运转需要高度融合，因此，大部分稽查干部觉得工作压力大，对工作的满意度也不高。

　　5.2.6内控监督维度分析

　　图5.7 2016-2018年内控监督指标得分对比图

　　Fig.5.7 Comparative figure of internal supervision index scores in 2016-2018

　　内控监督维度，2016-2018年分别取得了60.00、85.02、100.00的综合得分。如图5.7所示，各项具体指标都完成得不错，二级指标内控机制（B8）方面，内控机制建设（C29）和内控监督平台（C30）均落实到位，说明C市税务稽查部门高度重视内控监督工作，通过严格落实“内控有力、考评有据、运行高效”的要求，全方位、多角度推进稽查内控机制建设，狠抓稽查执法和管理规范，积极筑牢风险防控堤坝。对内控监督平台上出现的一些指标过错，如稽查案件逾期查结、稽查案件逾期审结、税务行政处罚决定书逾期送达等，能在日常预警时及时予以消除，发现因故意或者过失导致税收执法行为违法或者不履行法定职责的，提请执法过错责任追究。因此，执法责任追究（C31）作为关联指标，完成得也较好。二级指标稽查案件复查（B10）方面，稽查案件复查（C32）和一案双查（C33）具体指标也是逐年增长的态势。

　　相比于现行的C市税务稽查部门绩效评价体系，新构建的绩效评价体系能更客观真实、全方位地评价被考评单位的实际绩效；能更全面、直观地从五个层面分析出C市税务稽查部门在日常工作中存在的不足之处，同时指标与指标之间联系更加密切，具有逻辑性，而不再是由冗长繁杂的指标堆砌而成的体系，实际评价结果可能并不是十分理想。

　　5.3.1职能战略目标和评价指标动态调整

　　基于平衡计分卡模型的战略绩效管理体系，是通过相互关联的战略地图共同绘制而成的。确定战略绩效管理体系中的总体战略目标时，必须立足于3-5年的周期才能实现的目标，且应是相对固定的。在总体战略的指导下，职能战略目标再按照各部门职能将总战略目标的具体化，通过职能战略目标进一步将组织的总体战略转化为职能部门具体行动计划。在总战略目标相对固定的3-5年周期内，部门机构改革、业务流程变化、人事关系变更等等各种因素将会引起职能战略目标甚至是总体战略目标的失效。因此，要保证战略绩效管理体系的正常顺利运转，就必须根据被考评部门的实际情况及时更新战略地图，修正职能战略目标。

　　绩效评价指标不是一成不变的，应随着组织发展战略、绩效目标以及工作重点的转变而改变,及时进行动态的调整。树立可持续的绩效评价理念，构建科学的持续改进的绩效评价指标体系。经济的发展、时代的变迁对稽查工作要求也要不断变化发展，为适应新形势XXX的需求，就需要通过改进稽查评价指标体系，实现自上而下地引导稽查部门和稽查人员，不断优化稽查工作流程，提升稽查人员能力素质，促进税务稽查绩效的不断提高。

　　需要指出的是，对绩效管理战略目标进行设定，具体绩效评价指标选择，绩效评价反馈、绩效结果运用等绩效管理活动，要提高干部职工参与程度。本文的绩效指标的选择、权重的设置，都是在广大干部职工参与的基础上开展的，构建的绩效评价体系也更有生命力和执行力。同时绩效评价相关制度也要以正式公文的形式下发全局执行，确保绩效评价工作的严肃性。

　　5.3.2人力资源优化和稽查案源分流处理

　　在规定编制范围内充实稽查力量，优化人力资源配置。重点配备税务、法律、会计和信息化等方面人才，围绕稽查重点工作，稽查人力资源向检查、审理等部门倾斜，根据重大执法决定法制审核制度的要求，应在市税务局稽查局和跨区域稽查局的审理岗位增加具有法律专业背景或法律职业资格人员。增强稽查案件查办力量，跨区域稽查局实行专业化建设，集中力量查处税收违法案件，减轻其行政事务性工作负担。实施“尖兵战略”，以稽查工作需求为导向，大力提升稽查干部整体素质。加强稽查领军人才和专业化人才的引进和培养工作，形成层次合理、富有活力的稽查干部队伍结构。

　　完善高风险案源管理机制，实行发票协查分类处理。按照新征管体系风险应对规范性要求，风险管理、大企业管理、税（费）种管理、督审等部门在风险分析、风险核查、经济税收分析、税收执法督察等工作中发现纳税人有偷（逃）税、虚开发票、骗取出口退税或留抵退税以及其他需要立案查处的重大税收违法行为的，相关风险线索提交至风险管理部门统筹形成应对任务，由稽查部门查处；对于纳税评估中发现纳税人存在移送税务稽查税收违法行为的，依法依规按照规范程序履行移送职责，稽查部门对移送案件依法作出是否受理的决定。对2018年占到C市税务稽查立案案件70%以上的发票协查案源，明确集约化处理及立案标准，实行分类处理，对于符合集约化处理条件的，由稽查局协查岗批量回复；对于需要立案的，由稽查部门查处；对于不需要立案的，由省、市税务局风险管理部门统筹任务，实体化运作，集约处理。

　　5.3.3健全稽查执法制度来规范流程管理

　　健全以查促管工作机制。注重在税务稽查中发现和反映问题，形成以查促改、以查促管工作机制。稽查部门对于普遍性、倾向性及苗头性的政策或征管问题，包括发现的税收违法新手法、新特征，向同级税（费）种、征管、督审、大企业管理部门或者纳税人主管税务机关发送《稽查建议书》，相关单位应当及时将有关建议的采纳或落实情况反馈给稽查部门。加强税收违法走势研究，结合税务稽查案源和案件检查成果的汇总分析，不定期研究形成《税收违法走势报告》，针对区域产业、行业的发展和监管提出意见建议，提交本级税务局党委和上级部门决策参考。

　　贯彻落实稽查相关制度。做好稽查制度组织学习、差异分析、标准细化、流程修订工作，贯彻落实《全国税务稽查规范（1.1版）》《重大税务案件审理办法》《税务稽查办案专项经费管理办法》《税收违法行为检举管理办法》，制订《税收违法行为检举管理工作实施细则》，优化案源管理、案件查办、重大税务案件审理机制，健全稽查业务制度体系，补强稽查制度规范供给，夯实稽查执法办案法制保障。

　　健全稽查执法权限。依据《税收征收管理法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关法律的规定，制订权责清单，规范工作流程，理清举证责任，研究强化稽查执法措施，进一步增强稽查执法的权威性和确定性。

　　5.3.4提升信息化绩效过程管理监控水平

　　现在运行的绩效管理系统为国家税务总局的绩效管理信息管理平台，考评打分、查询分析等功能相对完善，但是由于是全国通用的系统，个性化不强，不能满足特定地区特定部门的绩效评价需求，尤其是缺乏数据收集处理系统，不能获得其他各操作系统一手的考核数据。目前，就C市税务稽查部门的实际情况来看，绩效评价指标数据采集来源于金税三期系统、情报分析系统、协作平台、查账软件系统、数字人事系统等等，没有一个能自动按照绩效评价周期获取指标数据并加以分析计算的系统，考评部门只能在考评细则中设定相应的规则来采集数据，对数据采集人员专业要求高，任务量大，考评成本也相应增加，同时对考评双方的沟通、反馈的透明性也带来了影响。

　　推进“智慧稽查”平台建设。“智慧稽查”是C市税务稽查部门自行开发的信息应用管理平台，目前正在需求分析开发阶段。它整合了现行税务稽查各系统的数据接入功能，增加了稽查工作各环节的后续跟踪管理功能。绩效管理也是其中的一个重要模块。该模块通过绩效计划、绩效指标、绩效评价、绩效分析、绩效反馈等板块，实现了绩效评价过程管理的动态监控。一是提升了全员绩效参与度，从绩效指标的制定、评价、反馈等环节实现了与稽查人员的绩效沟通。二是解决了绩效考评不严格的问题，绝大多数指标数据来源于各应用系统，由系统直接产生，真实的数据体现了考评的公正性。三是加强了绩效评价指标评价的过程监控，录入系统的指标可以通过“智慧稽查”的平台实时展现各单位的完成情况和所处站位。

　　5.3.5积极拓展绩效评价结果的运用范围

　　（1）建立部门员工奖惩激励机制。稽查部门工作人员作为公职人员，工资与奖金金额受国家限制较大，但其中绩效考核奖部分在限制区间内有上下变化空间，对于此部分具有弹性特征的奖金，应与个人绩效、部门绩效和组织绩效联系起来，让干部切实感受到绩效评价结果不同带来的收入差异，做到奖惩分明。

　　（2）将绩效评价结果应用于组织和部门绩效的改进。绩效评价的目的是为了提升组织和部门整体绩效水平，而绩效改进则是提升组织和部门绩效水平的关键所在。绩效监督、绩效评价以及绩效跟踪反馈等都是服务于绩效改进工作的。C市税务局稽查局部门要建立科学的绩效改进机制，对于绩效跟踪监控、绩效评价等环节发现的绩效问题，要建立常态化绩效分析总结机制，通过绩效分析与总结深度分析当前部门工作开展中遇到的问题，制定科学合理的绩效改进方案。

　　（3）将绩效评价结果应用于干部教育培训工作。作为平衡计分卡模型绩效评价指标体系“提高稽查能力和服务水平”维度的重要方面，教育培训也是绩效评价结果运用过程中的一种重要激励手段。当前，C市税务局稽查局部门也没有利用好这个激励手段，没有将稽查干部的教育培训与绩效评价结果有效联系起来。稽查部门制定教育培训计划时，应将绩效评价的结果作为的重要参考内容，适当增加被考评单位干部参加教育与培训的人数与机会，将培训的重心向高绩效部门倾斜，在其原有的知识体系基础上增加行政管理类、业务知识类、心理素质类等全方位的知识更新与扩增，让这些稽查干部们具有更高的提升空间。

　　（4）重视精神激励，打造稽查绩效文化。马斯洛的需求理论将人的需求从低到高按层次分为五种，最低的是生理需求，最高的是自我实现的需求。自我实现的需求就是心理上的满足感。因此，对于年度绩效评价优秀的部门，应在创先评优等各项组织荣誉评定时给予考虑，并增加个人各类荣誉的名额。同时，要树立部门和个人的优秀典型，以点带面，打造积极向上的稽查绩效文化，激发稽查干部的使命感和责任感，为实现共同的战略目标而努力。

　　本章采集了C市税务稽查部门2016-2018年的绩效评价数据，对C市税务稽查部门绩效评价进行了实证分析。根据分析结果，发现新构建的绩效评价体系能更容易找到C市税务稽查部门工作中的短板，能更客观真实地反映绩效水平。最后提出了五条绩效提升的对策：职能战略目标和评价指标动态调整、人力资源优化和稽查案源分流处理、健全稽查执法制度来规范流程管理、提升信息化绩效过程管理监控水平、积极拓展绩效评价结果的运用范围。

　　绩效评价问题是当前我国公共管理领域的一个重难点问题，加强绩效评价对于提高XX机构和公共组织的行政效率具有重大现实意义。本文在征管体制改革的背景下，经过对C市税务稽查部门绩效评价现状调查分析，认为当前C市税务稽查部门存在战略目标分解不清晰、指标体系设计不合理、评价主体及方法单一、过程管理监控不到位，评价结果应用不充分等问题。在研究理论基础和绩效评价方法的基础上，确定了税务稽查的职能战略目标，建立了税务稽查绩效评价指标库，构建了基于平衡计分卡的五维税务稽查绩效评价体系，并科学赋予权重。通过采集分析2016-2018年度数据，用新模型进行评价，得出以2016年为基准，C市税务稽查部门2017年的绩效水平为良好，2018年绩效水平为优秀的结论。同时在五个维度进行分析，发现C市税务稽查部门存在的绩效评价不足之处，提出了相应提升对策。C市税务稽查部门要从职能战略目标和评价动态调整、人力资源优化和稽查案源分流处理、健全稽查执法制度来规范流程管理、提升信息化绩效过程管理监控水平、积极拓展绩效评价结果的运用范围等方面来努力，真正发挥绩效评价“指挥棒”作用，提高税务稽查的执法管理水平。

　　由于时间和个人能力有限，本文所构建的绩效评价体系只是基于税务稽查部门应用的层面，对部门内部以及个人的绩效评价体系还有待进一步深入探讨，同时对关键指标法以及360度反馈评估也只作了面上的应用，没有更具体地阐述。征管体制改革落地时间不久，在实证分析阶段只采集了2016-2018年的数据，未能在时间维度上拓宽加以分析。但作者将继续关注绩效管理评价工作今后的发展情况，加强与税务稽查绩效评价管理部门的沟通，将本文的一些研究成果运用到税务稽查绩效实践工作之中，为税务稽查绩效提升尽自己的绵薄之力。

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　　岁月如梭，韶光易逝。三年的研究生生活，让我有幸在近不惑之年再次回到校园，重温学生时代的美好时光。在学院求学的日子里，许许多多人给了我帮助和关怀，让我受益匪浅，终将沉淀成美丽的彩虹，留在我的记忆里。

　　首先由衷地感谢我的导师副教授，他学识渊博、治学严谨、为人正直、平易近人，在为人与为学方面都是我学习的榜样。他在百忙之中对我论文的写作给予了耐心细致、不厌其烦的指导，经常督促检查，催我奋进。

　　其次衷心地感谢学院的诸位老师和同学。课堂上的无私授课、谆谆教诲，课堂外的精心指导、热心关怀，都让我受益良多。特别是全国上下共同抗疫期间，感谢他们的付出与努力。同时，还要感谢这三年来共同相伴全班同学们，同窗情谊，永生难忘。

　　还要感谢我所在单位的领导和同事们，对我的理解与支持，让我可以顺利地专心学习并完成学业。并且在论文的问卷调查和走访座谈时，给予了很大的帮助，这是我论文得以完成的基础。

　　最后，感谢我默默付出的家人们，尤其是我的两个女儿，正是由于他们的支持和鼓励，我才能一路前行至今！

　　感谢所有的人！