试论行政诉讼案件的司法审查OVER

摘要

行政诉讼是解决行政纠纷的最终手段。行政诉讼中的司法审查,是以人民法院采取专门的司法程序对国家行政机关行政活动有无侵犯合法性原则,并对其效力进行客观判断的活动,是行政诉讼中,人民法院解决行政纠纷的关键步骤。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》实施,中国行政诉讼体制开始形成。但是,由于中国的行政诉讼体制形成的时间相对较晚,而且改革开放仍在继续,由于市场经济与社会矛盾的错综复杂,导致当前的行政诉讼体系中存在着某些不健全之处。行政诉讼案件司法审查强度应该如何把控，是处理好行XXX与司法权之间的关键，也是维护司法公正的保障。依据中国《行政诉讼法》规定，中国当前对行政行为的司法审查以合法性审查为原则，但仅仅对行政行为进行合法性审查并不能完全达到审查目的，在中国实务中，对于司法审查的范围和深度若只是机械地适用法律，则会导致司法权对行XXX产生消极的影响。行政诉讼案件司法审查的发展应该发挥司法审查的能动作用，在对行政行为进行合法性审查同时兼顾合理性审查。本文将通过对司法审查的强度分析，从审查原则入手，把握司法审查的本质。通过对国内外司法审查的发展研究，反思中国行政诉讼司法审查的发展。

关键词:行政诉讼;司法审查的强度;合法性原则；合理性原则；行XXX与司法权的关系;

一、引言

在我国的传统中,司法、行政一直是一体的,新中国引进西方的法治理念建立了行政诉讼制度,基于该制度建立之初的情况,立法对法院行政诉讼受案范围进行了较严格的限制使其受案范围较窄,随着我国经济政治制度和法治进程的发展,中国公民在行政诉讼领域的诉权意识逐渐提高,依靠法院维护自己权益的诉求日益增长。要想好的把握制度行XXX和司法权之间的相互关系,从研究理念预设和方式的选取基础上,以司法审查强度此为突破口,研究司法审查强度的问题。行政诉讼中的司法审查主体为人民法院，依据是合法性审查原则，对行政诉讼案件必须依法实施审理,从审查强度上直接影响行XXX和司法权之间的关系。因此分析法院对于司法审查强度的把握十分重要。

（一）写作的目的和现实意义

为了满足行政诉讼司法实际的发展,我国的行政诉讼范围也正在不断的在立法者和司法机关的努力下渐渐扩大,目前主要通过行政诉讼法、行政复议法、最高人民检察院有关制定《中华民国行政诉讼法几个主要问题的说明》(又称几个说明)及国家赔偿法等,对其进行了具有相对确定性同时预留了扩展空间的系统规定。目前并不存在对行政诉讼司法审查强度进行整体性论述和机制构建的综合性研究。通过研究司法审查强度，有利于促进我国行政诉讼司法审查的公正性，维护社会和谐秩序。

（二）国内外对司法审查的认识

由于中国的国情、制度的不同，因此，司法审查在中国的法律地位和性质与外国司法审查的性质和地位相比就不同。在中国，依据《行政诉讼法》的规定，对行政行为的司法审查原则是“合法性原则”，同时依据中国《行政诉讼法》第70条对行政行为的司法审查作出了明确的规定，其中包含了“有无不当”、“有无越权”等内容，反映出中国的司法审查中存在合理性审查，但是对合理性的审查深度的把握，中国学者有着不同的理解[5]。在中国，目前尚有一种观点，即中国行政行为的司法审查仅限于合法性审查，缺乏合理性标准。显然这种理论是不符合立法目的的，仅仅在表面对行政行为做合法性审查，是不能满足弱势群体的权益的，并不能深入的对行政行为是否合理适当进行判断，这会导致难以实现真正的公平。通过对国外行政案件司法审查发展的分析，不管在国会至上的英国，还是在三权分立的X，虽然司法机关与立法机关的地位存在着差异，但两者之间的关系却是相对独立的，两者的地位是平等的，而且，司法机关对行政机关行使的权力也是有限的，这体现在了国外司法审查强度上既有合理性审查又有合法性审查，并且事实上很多西方国家在行政诉讼中都确立了合理性审查原则。而将合理性审查纳入到司法审查的范围内，扩大了司法审查的范围和深度，一定程度上是有利于促进司法公正，维护权利人的权益。一方面可以将法在实然方面的公平正义提到更高的层次，有效的控制行XXX力。防止行政机关滥用自由裁量权而导致权利人的权益受侵害。另一方面合法性审查存在着一定的限制，合理性审查更好可以灵活的解决这种限制带来的影响。通过对西方司法审查的发展给中国司法审查发展带来一定借鉴价值。通过对国内外司法审查的概念比较和国内外司法审查制度运行的对比分析，为中国实务中司法审查提供国际上的借鉴，促进中国司法审查的发展。。

（三）中心论点

行XXX与司法权之间的冲突一直都是行政诉讼案件中司法审查的中心点，随着新《行政诉讼法》的颁布，对司法权的适用原则和适用对象作出了变更，进一步加大了司法权与行XXX之间的冲突，导致行政与司法重合。而分析解决两权矛盾最好的方式就是对行政行为司法审查强度的有效把握。因此本文通过对国内外行政诉讼案件的司法审查强度进行分析，分析合法性审查原则的利弊，对合理性审查原则的作用进行研究，从而更好为司法审查提供未来的发展方向。

二、行政诉讼案件中司法审查性质

（一）行政诉讼案件司法审查的概念

“行政诉讼”是指在公民与行政机关之间出现纠纷时,采用诉讼的手段处理纠纷的司法制度,实质上也是一个权力之间的监督。行政机关在赋予公民、法人或者其他团体正当权利遭受不法侵犯的情况下，可以申请法律救济。可以说，行政诉讼案件的背后，既有个人的利益，也有行政执法的执法水平，这直接关系到行政执法的整体秩序和经济社会的运行。所以,行政诉讼对法制国家、法治XXX与法制社会的统一构建,具有着至关重要的意义。“司法审查”即指由人民法通过用司法程序,审查和确定由国家立法行政机关所制定的法令、条例,以及行为内容上有没有违反规定的方式,来监督行XXX，保障人民合法权益不被侵犯。法院作为X宪政精义的守护人,有责解释与保护X法律。[21]。汉密尔顿认为:”解释乃是法院的正当与特有的职责一对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权都应属于法院”[21]行政诉讼案件司法审查创造目的是为了正确处理好行XXX与司法权的关系，在实践中，这项制度也体现了司法权对行XXX的监督，通过司法审查权的介入，在一定程度上约束行政自由裁量权的行使，避免行XXX的扩大为行政行为侵犯相对人合法权益提供机会。这项制度是行政诉讼中,人民法院解决行政纠纷的关键步骤。

（二）司法审查的产生和发展

“行XXX”最开始是由法国大革命推动的,同时法国大革命也推动了行XXX与司法权的分离。从16世纪初开始,为了中央集权的需要,法国国王开始任命行政官员对国家事务进行管理。[11]17世纪,中央XX的职能越来越庞大。和行XXX相比,司法权的概念起源更早。司法权的概念起源于英国,其现实基础是司法职能的日益独立。直至17世纪中叶,学者们在讨论XX的权力划分时,都习惯将XX权力划分成两种权力:立法权和执行权,为了防止二者之间的相互侵犯，并保障法律的执行。不过,在当时的英王眼里,所有的XX活动,不管在王室、议会还是法院中的活动,都可以被认为是具有“司法”性质的,因此也可以说是有由英国XX在认识并运用司法。[2]

因此司法审查制度的起源可以追溯到欧洲先进启蒙思想的产生。欧洲启蒙思想使人们意识到了自由平等。在这个理念下也促进了法理的发展,最初反映于英国普通法的司法理想与司法传统之中。这种理念就是指,法院的法官们能够依靠正确的理性思维与专业知识,去发明、创新和适用普通法,在普通法面前人人平等,所有人都要遵守,就算是国王也不例外。此外，X独立后,民主、自由权力的理念也体现在了法律的制定当中。洛克”天赋人权””有限XX”的主张和孟德斯鸠的”分权制衡”主张都是体现了权力分配和制约平衡的理论。[14]在这种理论环境下,X法律承袭了英国普通法的司法理论,最终在马伯利诉麦迪逊的案件中确立了司法审查制度。

可见，在行XXX与司法权发展过程中，逐步形成相互“约束”的关系，而这种关系在法律制度上便体现在了行政诉讼案件中的司法审查。这种利用司法权对行XXX实现有效控制的方式,也是现代中国权利分配制度的一种基本特征。司法审查以司法权对行政区的监督作为核心，对行XXX与司法权间进行平衡约束。西方的司法审查制度的基础是三权分立理论。三权分立是指司法权和立法权、行XXX分开,由不同国家机关独立行使。[11]中国司法审查制度发展的基础建立在西方对行XXX和司法权理论的基础上，1989年中国行政诉讼法的通过初步确立了中国的司法审查制度，中国行政诉讼的司法审查制度建立在特殊国情的基础下，有着其独特的特点。

中国是一个民主集中制国家，司法制度建设的基本理论是议行一体,决策和实施国家重要事项的权力都由最高的国家权力机关人民代表大会统一行使,而我国的行政机关、司法机关都由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,并接受人民代表大会监督。[19]在这个基础上，公检法机关应当合理分工，相互配合，还应当相互制约。权力之间的相互监督是十分必的，有利于防止权力腐败。通过司法权这种权力去监督另一种权力即行XXX，是中国实现权力监督的主要方式，也是行政诉讼司法审查产生的背景。无论是从法律上还是从司法审查原则来说,都是主张行XXX与司法权相互平等,相互制约[10]。是现实生活中,即使我们平等看待这两权之间的法律地位,由于行XXX的主动性和扩张性使得行XXX在行使时处于主动地位，容易在实施行政行为时对行政相对人的合法权益造成侵害。而司法权具有被动性，对于行政行为侵权，只能通过诉讼的方式解决，不能主动审查，且审查时也要符合一定的要求原则。这使两者在实践中以不同方式适用出来,在法律上的体现也会有所不同，因此对行政行为进行司法审查十分重要。

三、行政诉讼案件中司法审查的强度

提起行政诉讼中的司法审查,以司法权对行XXX的司法监督为主要形式,对发挥司法权对行XXX公正履行的监督作用有着意义重大价值。[18]而司法审查的强度直接影响到行政诉讼案件是否能够得到公正的处理。在具体的行政诉讼案件中,如果司法审查的强度过高,那么可能会导致司法权的滥用,干预到行XXX的行使;反之,如果司法审查的强度低,那么可能会导致司法权只停留在形式上,并不能起到维护合法权益的作用,同时也会导致行XXX滥用，给行政行为侵犯相对人权益提供机会。例如2017年6月27日通过的《XXXX常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》标着我国检察机关提起公益诉讼制度的确立。在公益诉讼实务中普遍出现这样一个问题,行政机关已就向人民检察院建议书所提出的意见履行了职责并答复,而如果检察院认为行政机关履行职责并不全面而提出了公益诉讼,那么对行政机关履行职责是否全面的标准又应当怎样确定?是不是很容易产生司法权对行XXX的过分干涉呢?在目前中国所实现有的法律判例中,各地方的人民检察院对行政机关履行职责的全面规范也确实有着不同的尺度,类型相同的要求履行环境保护职责类的案件,在有的案件中法院认定为已形式上履行恢复环境职责,不支持公益诉讼人要求履行职责的请求。有的案件中法院却以履行恢复职责后,尚未使环境恢复到原来功能为由要求继续履行监督职责。由此可见，准确把握司法审查强度有利于促进行政诉讼司法活动规范运行。而对司法审查强度的把握，体现在以下三个方面：

（一）审查范围

司法审查的范围也就是哪些行政行为可以接受法院的司法审查。对法院而言，受案范围是法院受理案件、解决纠纷的依据；对公民而言，司法审查的范围意味着可以提起哪些行政诉讼。[23] “对公民、法人和其他组织而言，行政行为的司法审查范围，是指其可以对哪些行政行为提起行政诉讼，在哪些情况下其权益可以得到司法保护，所以，受案范围决定了公民、法人或者其他组织的诉讼权利大小以及行使诉权的条件”西方国家的司法审查范围界定早期受到其法传统的影响，即国王的权力有限，其行为不能非法违法。他们认为从国王到XX官员和公民个人，都要受到法律的约束。所有行政争议，除个别例外，都可以寻求司法救济，司法审查的范围相对大。后来随着理论的发展，扩大到了以孟德斯鸠“三权分立”理论为基础的“越权无效”原则。超越权限的行为是无效的。X认为，司法审查的范围既包括对行政行为的审查，也包括对法律的审查。根据X宪法，司法审查涵盖所有普通法和衡平法案件。与西方国家相比，我国行政诉讼司法审查的发展相对较晚。我国行政案件司法审查制度在实践中较为谨慎，审查范围相对狭窄，仅限于《行政诉讼法》的规定。在中国，司法审查的范畴是指由法院对哪些行政活动进行审查和监督。而影响司法审查范围的因素又是复杂多样的，首先审查范围的界定就受到法律传统和文化的影响，任何一种法制的产生与发展都与特定的意识形态环境相联系，而这种观念环境又是由特定的历史和社会环境所决定的；任何一种法制都必须从过去的法律文化中汲取经验，或是受到过去的法律文化的制约与冲击。在一般意义上，可以将司法审查划分为直接审查和间接审查，直接审查是指对具体行政活动的审查；间接审查是对不特点的行政行为，即抽象行政行为进行的审查。在中国，根据中国法律，对行政机关所做出行为的审查是直接的司法审查,在对一些抽象行政活动进行司法审查时，首先必须对其合法性进行审查，然后才能判断其依据的相关文件是否符合法律法规，不能对其作出具体裁决，只能决定撤销具体的行政行为，而不是撤销行政行为的客观依据这也有利于落实司法权监督行XXX[18]。

司法审查作为一种重要的行政救济手段。正确确立行政行为司法审查范围，有利于更好地实现法律所赋予公民的权利，从司法角度实现依法治国目标。我国人口众多，地域面积广阔，国家行政管理具有广泛性，管理手段多样和复杂性的特点，这些都造成了在行政管理过程中出现的各种违法现象。因此，正确确立行政行为司法审查的范围，有利于司法权对行XXX的监督，避免对行XXX缺乏制约，在一定程度上造成行XXX与司法权的失衡。

（二）审查深度

司法审查的深度是指司法机关对行政行为监督的程度，也可以说是审查的标准程度。司法机关在行政诉讼案件中对行政行为进行审查时，会出现超越自己权力的现象，而出现行XXX与司法权的冲突。对于这种现象，当前解决的有效方式是规范司法审查的深度。在西方，审查的力度主要依赖于诉讼中的问题是法律问题还是事实问题，这也与欧美各国更注重诉讼程序有关，而在制约行XXX力的过程中，则多为程序法所控制。在X，法院比实际问题更注重对法律的调查，而且使用的准则也是不同的。X法庭按照《联邦行政程序法》及司法惯例，对法律问题的“正确性”进行了审查，也就是检查行政机关对该法规的正确认识；法庭对事实问题的审查，基本上局限在对它的“合理性”进行审视，也就是对机关是否有偏见、是否偏私、专断和变幻莫测、是否有事实依据和“确凿的事实”等等进行审查。尽管在行政行为的司法审查中，西方国家更重视合法性的审查，但同时也存在着合理性的审查。合理性标准是西方国家行政行为司法审查的一个重要指标。而中国《行政诉讼法》则认为，司法审查的对象和深度都是以行政行为的客体为基础。中国《行政诉讼法》54条对行政行为的司法审查作出了明确的规定，其中包含了“有无不当”、“有无越权”等内容，反映出我国的司法审查标准是以合法性原则和合理性原则相结合，以合法性为主，兼顾合理。而在我国，目前尚有一种观点，即我国行政行为的司法审查仅限于正当性审查，缺乏合理性标准。显然这种理论是不符合立法目的的，仅仅在表面对规范性文件做合法性审查，是不能满足弱势群体的权益的，并不能深入的对行政行为是否合理适当进行判断，这会导致难以实现真正的公平。司法审查作为行政诉讼的最后一道防线，需要确保受害主体的受损权利得到救济，合法权利得到公平对待。

（三）审查原则

行政诉讼案件审查中,法院在运用司法权时并不是没有要求的,法院在行使司法审查权时应遵守相关原则,受到司法审查原则的制约。在《行政诉讼法》第六条中，该条款明确了行XXX与行XXX力之间的联系，这一条也是《行政诉讼法》中的一条红线。依法审查的对象是法院，它是行政法庭的具体负责人。其审理形式主要有：公开审理和非公开审理。根据《行政诉讼法》第十三条第二款规定，排除了抽象行政行为的审查,因为审查主体主要是指具体行政活动,所以不能再把抽象行政活动当作检查主体的对象审查。审查的程度与层次是指具体行政活动的合理与否,不包括法律合理与否，故仍然属于合法性层面。在司法解释中，对行政行为是否合法、是否合理的问题作出了明确的规定。同时，也可以从这一条中反映出中国行政诉讼司法审查的合法性审查原则。因此在司法审查中严格遵守合法性原则对于平衡司法权与行XXX有着十分主要的地位。

但要想更好的实现司法公平，维护当事人权益，必须在坚持合法性审查的基础上，兼顾合理性审查，这也有利于司法权和行XXX的平衡关系。合理性原则的起源最早可以追溯到1589年英国的“鲁克诉河道管理委员会案”自由裁量权”不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、有一定之规的权力”。显而易见的是,在西方人民法院对行政机关行使自由裁量权的审理时,是受到一定的限制的。[16]合理性审查是随着行政主体自由裁量权的存在和发展而产生的。合理性审查是监督行政机关行使行政自由裁量权时必须客观、适当、合理。目的是限制行政主体的权力。如果仅仅依靠对自身行为合法性的审查，而仅仅依靠行政机关的意识来做出行政行为的合理性，就会导致监督不力和权力滥用。因此，必须对其进行合理审查[20]。从中国《行政诉讼法》第54条规定中（见“2、审查深度”）可以知道，中国现行法律对行政行为司法审查的态度，出现了对合理性审查认同的趋势。立法的目的就是为了更好的维护社会的和谐秩序，维护公平正义，保护当事人的合法权益[16]。而对案件进行合理性的分析，符合了公平正义的要求，也易于达到救济当事人的目的。在某些下，行政行为的不合理行为，看似合法，但实际上违背了立法目的，是一种实质上不合法的行为。所以，在进行行政诉讼程序的司法审查中，不能单纯地依照法定程序来对其进行合法性的审查，应当在合法性的审查中配合合理性的审查。

四、中国行政诉讼案件中司法审查问题研究

（一）中国行政诉讼司法审查的现状

目前，国际上行政行为的司法审查模式有两种类型，一种是专门法院模式,另一种是普通法院模式[14]。通常，专门法院审查模式在英美系国家中，普通法院的司法审查在大陆法中是很普遍的。在中国，由于中国政体、国情等诸多因素的影响，中国形成了具有社会主义特色的司法审查制度,反映的是一个高度民主集中制的特殊国情,因此我国的司法审查机制也有着自身明显的特点,我国行政诉讼案件司法审查机制是在普通法院中设立行政审批的特殊管理模式。特殊的司法审查模式限于对案件相关法律的审理和对事实的审查。在这种特殊模式下，对机关的判决是否正确、机关的实施和应用法律是否存在过错进行审查，即对法律进行审查也对事实进行审查。同时可以用法院自己对事情的判决来代替行政机关的主张。司法权与行XXX二者的关系经历了“行XXX司法权合一”司法权隶属于行XXX—司法权监督行XXX”的发展历程。

但我国的司法审查体制却有着它自身的优点,而《行政诉讼法》正是我国司法审查体制中最直接的法律依据。[19]《行政诉讼法》也反映了司法机构在行政诉讼案件司法审理中的主要地位。人民法院通过行使司法审理职权,来对行政诉讼案件实施审理,但这种司法审查权并不是无止境的,法院在行使此权时,只能在审理过程中进行。[12]依照《行政诉讼法》的规定而对司法审查权限的范围加以限定。故中国人民法院所行使的司法审查权只是极有限的司法审查的权限。

我国法律把国家行XXX与司法权之间的关系,界定为“监督”关系。[7]中国的《行政诉讼法》在第一条便可以知道,我国司法权和行XXX之间的关系定位是监督,。但是,我国行XXX与司法权在实然的效果并不是如预期一样。实务中司法权对行XXX的监督并不到位并且约束也较小,而行XXX一定程度上超越了司法权,导致两权矛盾不断加剧。从上文“审查范围”知道行政诉讼案件中对可以进行司法审查的案件是有一定限制的。受案范围的有限性,必然造成了司法权对行XXX的监管乏力。

（二）实务上中国处理行XXX与司法权的原则和标准

2018年最高人民法院公布的一批行政诉讼附带审查规范性文件典型案例中,有一个比较典型的案例,体现的是通常法院在司法权与行XXX发生冲突时是如何平衡的。袁西北诉江西省于都县人民XX物价行政征收一案。袁西北的住房属江西省于都县中心城区

江西省于都县XX委托于都县水厂，向袁西北家收取废水处理费。袁西北向最高人民法院提起了诉讼，要求对《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》的法律效力进行审查。江西高院在一审时表示，江西省根据《城镇生活垃圾处理费》《国家城镇生活垃圾处理费标准》规定的《城市生活垃圾处理厂》收费范围为“在城市污水处理厂及污水集中处理设施排放达标污水的”[9]根据《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》所明确的污水处理费,征收范围却扩展至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人等”均触犯了立法条文以及上级行政主管部门的规范性文件条款,因而也无法作为由于都县XX征收袁西北污水处理费的合法性依据。[9]

在本案中，《实施方案》将污水处理费的征收范围扩展到了“于都县中心区规划区域内的企业、单位和个人”，这是不合法的[1]。在《管理办法》中明确规定了征收范围后,于都县XX在其制定的规范性文件中扩大征收范围没有法律依据,应予修改。[9]根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十九条之规定,规范性文件不合法的,人民法院也可向规范性文本的制定机关提供司法意见。[3]司法建议是我国现行法律规定的一项人民法院的重要职能，人民法院在对规范性文件附带审核后，可将其对于行政行为的司法建议提交给相关XX部门，以提高执法质量，扩大审判效益[1]。这种司法建议是法院对自由裁量权根据一定的规则进行的行为,即为合理性原则。虽然《行政诉讼法》中明确规定了司法审查的对象为合法性原则,但在实务上处理行XXX与行政与司法权之间的矛盾往往加入了对合理性的分析。在对合法性审核的同时。法官享有自由裁量权,对合法性加以审核。在行XXX和司法权之间,产生了一种弹性的协调效果。当XX活动不合理到合法性社会所不能容忍的地步,法院就可以通过司法建议的形式来确保司法的公平正义。

五、国际上行政行为司法审查问题研究

（一）历史发展

司法审查是民主国家监督行XXX力合法行使、保障公民法律权利的基本制度。[6]现代的司法审查制度是建立在资本主义的经济体制和民主体制之上的。大多数资本主义国家都实行了权力分立和制衡的原则，在宪法中赋予公民对行政行为提出诉讼的权利。国际上，行政行为的司法审查以两大法系为分类。英美法系国家中，以X为例，其司法审查制度最开始发源于英国，在继承英国司法审查传统的同时，发展出自己的特色。19世纪下半期和20世纪初期，X逐渐偏离英国传统，转而倚重成文法作为司法审查依据。[6]后在马伯里诉麦迪逊案中开创违宪审查闻名。同时X在司法审查制度的一项重大发展是缩小甚至在1976年通过修改法律放弃了主权豁免原则，起初除特殊情况外，不能以国家和XX作为被告，后来由于XX职能的不断扩大，行政行为的侵权诉讼案件也增加，主权豁免原则阻碍到了公民合法权益的救济，因此国家和XX开始可以作为被告，接受司法权的审查。大陆法系中司法审查的发展，以德国为例，对行政诉讼案件司法审查采取独立于行政系统之外的行政法院系统。1919年魏玛宪法是德国行政法院的第一个宪法依据，该法规定“联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人对行政官署之命令及处分。[6]16行政行为侵权的诉讼中，德国也逐渐放弃了主权豁免原则，但是其放弃与X的放不能视为相同。在19世纪，德国人广泛地认同英国所说的“君主不能为非”的理论，即公职人员只是被授权行事，而犯错的只是他们自己，而不是XX。因而，XX不能成为被告，必须由公职人员自己负法律责任。然而，自1900年《德国民法典》颁布以来，德国学界已基本摒弃了“委任说”，而是采纳了职权原则的概念，即XX可以取代公职人员的承担责任。总的来说，西方在行政行为司法审查方面都经历了国家和XX逐步成为诉讼被告的过程。

（二）国际上行政诉讼案件司法审查的处理方式

不管在国会至上的英国，还是在三权分立的X，虽然司法机关与立法机关的地位存在着差异，但两者之间的关系却是相对独立的，两者的地位是平等的。尽管在分权制衡的理论下两权的关系是平等的，但是在实践中仍然存在着权力被滥用的危险。而行政自由裁量权是现代行政的有力工具。虽然法官应当尊重行政机关的自由裁量权，但在行XXX力行使过程中，司法机关要对行政行为进行监督，以防止行XXX力的滥用，及时撤销不合法的行政行为。

传统法治要求行政行为符合法律规定。这种合法性只审查行政行为是否符合法律法规，而不对行政行为是否合理、适当提出审查要求，不针对自由裁量权的行使。因此，行政合理性原则应运而生。合理性审查是对合法性审查的补充，对行政主体提出了更深层次的要求，也是行政诉讼司法审查发展的必然趋势[22]。事实上，西方许多国家都在行政诉讼中确立了合理性审查原则。英美法院允许以不符合法律规定的目的、不相关考虑、不合理的决定等作为审查在法定范围内的行政行为的根据。[20]在德国，鉴于行政合理性原则是行政行为实体合法性要求之一，因而对涉及到违反行政合理性原则的行为，法院有权审查并认定为违法。[15]不管各国是否把违背合理原则的做法看作是不正当的行为，但各国确实在行政诉讼中确立了合理性的审查原则。

（三）国外司法审查制度对中国司法审查发展的反思

综上所诉，行政诉讼案件无论是从其发展历史来看，还是从审查深度、范围和审查原则的角度来看，西方在实务上处理行政诉讼案件司法审查所使用的原则和方法是与我国处理方式不太相同的。中国在行政诉讼案件司法审查时采取的是以合法性审查为原则；而西方则是即审查合法性也审查合理性，将合理性审查纳入到司法审查的范围内，扩大了司法审查的范围和深度，一定程度上是有利于促进司法公正，维护权利人的权益。西方司法审查对中国行政诉讼案件司法审查的发展带来一定的思考，发展无论是从理论上，还是从司法实践上看，将合理显审查纳入到司法审查范围内都是行政诉讼司法审查未来发展的趋向，为中国行政诉讼案件司法审查未来发展提供借鉴。

西方国家对行政行为进行合理性的审查，一方面可以将法在实然方面的公平正义提到更高的层次，有效的控制行XXX力。防止行政机关滥用自由裁量权而导致权利人的权益受侵害。因为在实践中，难以避免行政机关自由裁量权的扩张，而权力的扩张会给行政机关侵犯公民权利留下空隙，易对相对人的合法权益带来侵害。因此合理性审查在行政诉讼案件中就十分重要，合理性审查为司法机关提供了一个监督行XXX的基本据。司法权监督行XXX，有利于促进行政机关在做出行政行为时充分考虑其行为是否合理，更好的维护社会稳定，提高公民对行政机关的信任度。另一方面合法性审查存在着一定的限制。首先，法律语言的局限性。合法性审查的基础是法律，对于法律文字的解析，分析研究对象是否符合法律规定，即是否合法。但是这种解析往往也只停留在对语言文字上的分析，具有一定的局限性。其次是法律的滞后性。法制的社会需要的是稳定、可预测的法则，才能实现社会和经济的有序。然而，在当今社会，没有一成不变的现实，在各种社会关系错综复杂的情况下，法律难免会出现滞后现象，在技术层面上，法律无法罗列所有。最后是社会发展的复杂性在当今社会，治理的覆盖面很广，因此，在面对新的社会问题时，往往要面对新的社会问题。这时需要的是司法机关在一定程度上发挥其主观能动性，能动的判断是非合理，以达到社会稳定，司法公正。

因此对于中国的行政诉讼案件司法审查中，提高对合理性的审查程度更有利于完善司法审查制度。中国的行政法是由一般语言和通用文字组成的，它的意义在表述上有很大的模糊性，必须要有理论和实际操作的配合，“滥用职权”的范围很广，实际操作上出现了很多问题。因此，在论证的过程中，首先要对其进行修改和明确，这样可以对行政审查的实际操作有一定的指导意义，而且在论证过程中，对合法性本质的判定常常很困难，而且必须经过多次的检验。因此，合理性审查原则也应该被完善，并对各个级别的标准和行为进行审查。

六、结论

面对当前行政部门诉讼案件中司法审查强度机制实施中问题,总结域外国家的有关成功经验,对中国的行政部门诉讼案件司法审核力度的组织加以科学构建是十分主要的。在我国合法性审查时行是行政诉讼的核心,最高人民法院在本案审判中,怎样在尖刺合法性审核基石上,正确掌握适度的司法行为审核力度,是行政法律司法工作的核心所在。从行政司法实务看,新法颁布实施以后的行政案件中司法机关审核力度发生了明显改变,审查广泛性和深入都有所增强,需要裁决规定做出更新的变化和调整,也对进一步定位案件审核中的司法机关审核力度提供了迫切要求。

笔者认为对行政诉讼案件司法审查强度的把握，有利于完善司法审查制度。完善司法审查强度，一方面需要准确把握司法审查的深度，确定司法机关对行政行为监督的程度，司法权既要监督行XXX的行使，防止行XXX的滥用，又不能越权，导致两权矛盾。司法权与行XXX的行使应达到一个相互尊重，互不干扰的程度，这就要求审查的标准需要控制在一个规范且合理的范围内。通过规范范围和对象，可以把握其标准。我国司法审查的对象是具体行政行为，对具体行政行为的合法性进行审查在人民法院对具体行政行为进行审查时若发现行政行为的客观依据，即抽象行政行为，是违法的，也只能判决撤销具体行政行为，而不可以判决或撤销做出行政行为的客观依据违法。[22]在审查具体行政行为的合法性时，必然涉及对抽象行政行为合法性的判断。在审理行政诉讼案件时，要以法律为准绳，首先要判断行政行为合法性的客观依据，什么是合法的，而不是什么是不合法的[22]。但对不合法的依据无论如何评价，人民法院都不应对其判决或裁定，确保司法权的行使不越权，尊重行政机关制定规章制度的权力，维护两权的平衡关系。虽然不能撤销抽象行政行为，但却可以宣告撤销根据该抽象行政行为作出的违法的具体行政行为，这也有利于落实司法权监督行XXX。

另一方面体现在司法审查原则上遵循合法性审查原则，合法性审查是行政诉讼法中一项重要的原则[24]。在合法性原则的基础上，准确把握司法审查强度，是行政诉讼司法审查工作完善的一个重要方向。但是仅仅有合法性审查并不能完全确保司法公正，合法性审查的依据是法律，通过合法性原则来判断行政行为是否违反法律规定，而法律本身就有着一定的限制，法律的制定受限于法律稳定性与可预测性的特性，因此面对错综复杂的社会环境，法律具有一定的滞后性。此时若只对行政行为进行合法性审查忽略合理性审查就有可能出现合法而不合理的现象。虽然原则上在进行行政行为司法审查时不涉及合理性审查的规定，有利于平衡司法与行政两权关系，法院在行使司法权的同时尊重行政机关的法定职责，但若完全忽略合理性审查，则会降低司法对行政的监督，一定程度上会导致行XXX滥用，放任了合法而不合理的行为。因此，司法审查应当进行合理性审查，以确保司法公正，维护权利人的合法权益，平衡司法与行政的关系。

西方国家采用既有合法性审查又有合理性审查的司法审查制度，对我国司法审查的发展具有一定的借鉴作用，我国的司法审查制度原则上也因相应在原基础上的扩大对合理性审查的范围，以合法性审查原则为主，兼顾合理性审查原则。但并不需要像西方国家一样将合理性视作一项独立的审查。因为，笔者认为法从制定时就应该具有合理性，也就是说，合法性往往含有合理的含义，法律的合理性本身就体现在合法性之中。在立法初期，立法者给特定的行政活动预留出一些可供选择的空间，因而，一些看似合法的行政行为，实际上却与法律的初衷相抵触，本质上是违法的。其次，合理性原则是行政法的一项重要内容，违反法的基本原理也可以归入违法者的范畴，尽管目前《行政诉讼法》将“明显不当”列为不合理的判断准则，但“不当”的行为也只能在属于不正当的、无法被合法化、无法忍受的限度时才被视为“明显”的过失，即“不当行为”本质上应该属于“违法行为”。所以，一方面，在对行政机关的合法性进行审查的过程中，存在着对其合理性的审查因为合法中存在合理的含义；然而，若要对行政行为进行合理性的审查，则必须在不合理超过合法的界限时，方可提出对其进行合理性审查，此时，其理由不再仅限于对其合理性的个别审查，而又是在进行合法审查。因此，笔者认为在行政诉讼中，不需要对行政行为进行独立的合理性审查，因为行政行为本身进行司法审查时就包含对合理性的审查，在审查时只需在原审查基础上兼顾合理性审查，并根据案件具体情况适当的扩大对合理性审查的程度，避免合法性审查的不足即可，否则会出现审查标准不明、法官裁量过宽、与合法性审查重叠等问题。

参考文献

[1]人民法院报2018年：《行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》。

[2]Jay, Stewart. “Servants of Monarchs andLords: The Advisory Role of Early English Judges”, The American Journal of Legal History, Vol. 38, No. 2 (Apr., 1994)。

[3]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》。

[4]《中华人民共和国行政复议法》。《中华人民共和国行政诉讼法》。

[5]李毅：《揭秘：西方司法权与行XXX的关系史》https://www.sohu.com/a/235267272_490666。

谢辞

走的最快的总是时间，来不及感叹，大学生活已近尾声，四年多的努力与付出，随着本次论文的完成，将要划下完美的句号。本论文设计在老师的悉心指导和严格要求下业已完成，从课题选择到具体的写作过程，论文初稿与定稿无不凝聚着老师的心血和汗水，在我的毕业设计期间，老师为我论文的指导有着启蒙的意义，我的二稿和一稿无论在内容还是格式方面都有翻天覆地的变化。戮力一战，终成正果。回首四载，遗憾颇多。学业未竞，银钱未得。空余坦怀，以慰浅茁。万语千言，此文终成。亦以此文，祭余四载韶华。