行政处罚设定权研究

摘要

《行政处罚法》在我国法律中处于举足轻重的位置，同时也是依法治国、依法行政的重要基石。在《行政处罚法》出台之前，通说表示行政机关要依照法律具体依据针对行政行为相对人作出处罚，否则便属于行政违法。同时，行政处罚的各类规定都是散乱分布在不同的法律、法规、规章及其他规范性文件中，所以在执行行政处罚时会存在乱施滥罚的混乱现状。在《行政处罚法》颁布开始执行以后，带来了极大的变化，行政机关可以根据《行政处罚法》中相关规定对行政处罚进行层级化分配，并且通过行政法规、规章等形式进行颁布。

到目前为止，《行政处罚法》实施已有25年之余，回顾法律实施以来，我们也应该重新审视和反省行政处罚制度及其行政处罚设定权，分析现行行政处罚法实践中存在的问题。

关键词：行政处罚；设定权；行政规章；授权；层级分配

一、行政处罚制度概述

（一）我国行政处罚制度基本理论探析

1.行政处罚的概念

规则和秩序是使一个社会正常运转的必要条件，但社会中总会存在一些规则和秩序的僭越和破坏者，这个时候，惩治越轨者的处罚体系便显得尤为重要。其中，刑罚、行政处罚这类维持社会秩序的法律手段，给社会公众合法权益及社会安定标示了一条安全警戒线，为人民群众的安定生活带来保障。设置社会处罚的主要目的主要有两个：一是惩罚违法者，控制行为人尽快停止违法行为；二是明文表达了社会对该违法行为持不容忍态度，以达到警戒大众和预防其他社会成员的违法行为。例如，一些营业机构违反规则的行为可以谋求个人利益最大化的目的，如果每个营业机构都不遵守法规，公共市场秩序就会被彻底扰乱，此时，必须通过行政机关的警告、罚款、责令停产停业和吊销营业执照等处罚行为来以正视听、拨乱反正。

行政处罚，指的是行政相对人针对实行违法违规行为，但并未涉嫌犯罪的中国公民、法人或其他组织，使其失去一定权利或某一权利受限，以进行到惩罚的行为。所有调整行政处罚设定和实施中发生的社会关系的法律规范都属于行政处罚法的范围。

行政处罚，是我国行政单位机构行使我国行政处罚权的活动。相对应地，不具备我国行政职能的个人、企业事业单位和其他组织，为维护内部工作生活公共秩序，依照单位机构章程或集体约定所采取相应的处罚措施，不划入行政处罚范畴里面。

行政处罚的处罚对象是外部人员，是针对外部人员来进行的处罚制度，这与对内部人员的处罚是不同的。

行政处罚是规范化我国行政管理秩序的具体行政行为，有差别于惩戒犯罪的刑罚。刑事处罚是最严厉的惩治违法犯罪的国家法律手段，行政违法行为相较于犯罪行为对社会安稳的危害性要低，并不是所有的违法行为都需要动用刑法来制裁，所以行政处罚可以更好的规避和适当惩治社会上的行政违规违法行为。行政违法所威胁的是我国行政管理公共秩序，社会危害程度相比于违法犯罪低。

处罚的惩戒性，首先是为了达到惩戒违法行为，第二是通过惩戒违法的行为使行为人的负担增大以达到警惕众人的作用。惩戒性是行政处罚的重要标志，其最大的作用使区别于其他的人负担性行政行为。

2.行政处罚法的立法背景

《行政处罚法》在如今法律体系中处于重要地位，对行政程序法的施行具有重要意义，是实行依法行政、实现依法治国不可或缺的基石。我国在《行政处罚法》颁布之前所实行的行政处罚都是依照相对应的单行法律、法规和规章来制定各种行政处罚种类的。其实在实际操作中，不难发现常采用的行政处罚形式有三、四十种，其大部分是依照行政部门机关和地方XX依照规范性文件来制定的。有部分学者指出，行政处罚种类应该用归类、列举的方式进行规定，进而言之，行政处罚种类应当被规范划分出财产处罚、矫正性质的处罚、人身自由度处罚、行为能力处罚等等。例如，我国X省就是按照这种分类方式来进行行政处罚。我国当前的《行政处罚法》，运用的是罗列式来制定行政处罚的分类规定，同时也添加了兜底的方式，其考虑因素是由于类型化模式会使行政处罚种类区分的名别太多以至于容易导致杂乱。我国现行的处罚形式有一百多种，其中不全是行政处罚，《行政处罚法》也无法规范所有的处罚形式，所以要对这些处罚种类进行规范。同时，规范行政处罚种类也给实际行政处罚执行提供了更规范的法律基础依据。

《行政处罚法》并没有给行政处罚下一个确切的概念，但在翻阅以往的学者研究可以了解到，行政处罚不仅是一项简单的行政行为，还是我国不可或缺的法律制度。有学者提出观点表示，行政处罚是行政机关对于一些扰乱行政秩序的人，让其能遵守秩序所作出相对应处罚的行政行为。另外也有观点表示，行政处罚是行政机关对那些没达到犯罪的程度但又确实扰乱了行政秩序的人进行批评教育，规避其他人再犯，以达到实施行政管理。还有的观点表示，行政处罚是一项为了保护社会公众的合法权益和维护社会的安定，行政机关对违反行政管理秩序的个体作出相对应的人身、财产、资格或其他形式的处罚的行政管理活动。有的观点表示，行政处罚就是各级各层XX机关行使相对级别的行政处罚执行权，保障法律的规范执行。以上的观点，在现在看来也几乎与大众对行政处罚的理解是一致的。观点展示所呈现的虽然看似各有各的说法，但其基本元素基本是一致的。譬如行政机关作为执行权主体为维护行政秩序对行政行为相对人执行相应的行XXX等，大部分的行政行为都具备这类元素。所以这并不能完全区分出行政处罚与其他行政行为。

对比于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），现行的《行政处罚法》没有对其主要概念行政处罚定下一个确切的定义。当初设定法律的立法者们也曾尝试给行政处罚定下一个概念意义，但并未成功。这致使了在往后很多实际情形中，无法判定是否为行政处罚。只有行政处罚具备了确定的概念定义，才能使得该法律调整对象具有明确的判断标准。为了丰富行政处罚的概念，《修订草案》第2条指出：行政处罚是指行政机关在执行管理时，对扰乱行政公共秩序的自然人、法人以及组织机构，进行权利减少或义务增加的批评惩罚措施，以达到其不再犯的目的。定位好行政处罚的涵义，对我国行政处罚制度意义重大，不但让体制和系统形成高度的统一，还明确区分了行政处罚与其他行政行为，这对于我国的法律体系上也是一个重要的进步和贡献。

（二）目前行政处罚制度在实践中存在的问题

1.行政处罚存在的必要性

行政处罚的必要性在于完善行政处罚体制。在《行政处罚法》出台前，我国的XX机构还在处于一个不完善的重组时期，XX内各部门的分工不明确，其内部部门的执法权限划分不清晰，各部门之间职能分配也不合理，整个行政处罚制度处于一种不健全的状态，这就导致了XX部门在进行行政处罚执法时出现执法混乱、分工不明等问题现象。处罚混乱表现尤为突出的是在卫生城市管理和市区环境容貌方面。在当时进行城市管理时，XX执法分工不清、权力不明、重复处罚等问题出现，给XX的正面形象带来了严重的负面影响，群众当时便戏称此类现象为“几十顶大帽子，一顶破草帽”。XX为了使问题得到彻底的解决，同时为了维护XX的正面现象，经过多次开会讨论商议后，开始逐渐向综合执法方向转变。即将原本属于不同几个的行政管理机构的行政区域统一何谓一个独立整体的行政区域，由确定的XX机构部门进行统一管理执法。进行综合执法后，行政处罚的执法权便相对应集中于依法执行的有关法律法规制度中，并且健全了司法体系，同时规定了同级xxx或者在省和全国各地的人民XX、自治区、直辖市由同级xxx统一批准,可以集中确定一个省的行政处罚部门依法集中行使其他部门有关行政执行权的行政处罚部门的相对应当集中依法执行有关行政处罚权。

在行政执法的过程中，行政处罚的存在便是大大的完善并且优化了执法过程。当行政处罚的程序岳趋于完善规范，便能更好地使行政主体的执法规范化，同时也表现出行政处罚法律的操作程序规范化。行政处罚的存在必要性不仅是对行政程序的法律理论发展有着重大的影响，还对其实践的完善具有不可或缺的重要作用。依照规范的行政处罚程序进行行政执法，是我国法治观念的提升的表现，也显示出了行政处罚的社会价值的积极意义。随着行政处罚制度的不断发展，那么行政处罚程序的发展也会是一门值得不断探讨的课程。

2.行政处罚的局限性

尽管我们认识到了现行的行政处罚制度建设存在的意义和必要性,但是事物总有两面性,行政处罚制度的发展至今已经取得了较大的进展和成效,同时其局限性也慢慢显露出来。我们在过去的研究中行政处罚制度的过程中,习惯性把注意力更多的是倾向于推动行政处罚制度的建立与实施,附带性地涉猎了关于行政处罚制度的体系完善性,这给我们的研究所带来的后果便是导致使得人们对于行政处罚制度的理解过于片面与狭隘,缺乏总体概览性和前瞻新。实际上,我们不难发现现在行政处罚在实施过程上的局限性同样也体现在行政处罚体制的混乱。

在西方国家,全部或者一些行政性的处罚都是由地方法院作出决定的。在法院判决过程中,行政机关一般只履行报告义务。这种行政制度被称为“单一司法制度”和“双重主体制度”区别在于《行政处罚法》第十七条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定表明,我国的行政处罚权主要由行政机关行使,即我国实行“一元行政制”。

我国行政执法主体并非一个独立的专门行政执法管理机构。行政处罚的职责权力分散于各级执法行政体制,不同层次、不同形式和类型的各个行政部门分别依法行使执法处罚。行政主体在行使权利时，将行政处罚作为确保社会秩序稳定的手段，并与其他行XXX力相结合行使。由于受过去的管理观念和体制的影响，在行政处罚过程中，具体的每一行政处罚权都往往需要明确到每一个具体的XX执法部门，这会导致每新制定一部法律、法规，便要新设置一个具体的执法部门，那么执法部门便会日益剧增，以至于后续导致执法的重叠和执法权利的划分不明确。行政处罚体制的不完善致使执法效率低下，这也是行政处罚的局限性体现。

二、行政处罚设定权概述

（一）行政处罚设定的含义和概述

行政处罚的具体设置和具体规定,是指依法由国家各级有权部门或者组织通过对行政处罚事项进行创设或者规定而实施的立法。设定这个关系就是执法行政处罚中的第一道难题,设定是从无到有解决问题。例如，如果从来没有任何一个立法文件规定过要对后排乘客不系安全带的行为进行处罚，某个文件首创了该种处罚，那就是从无到有的设定。那如何分配各类立法文件设定行政处罚的权限呢？基本规则是，法律等级越高，设置文件的权限越大，自由度越高。

（二）行政处罚设定权的种类

1.法律的设定权

依照《行政处罚法》第十条的规定，法律可以规定行政处罚，特别值得注意的的一点是，限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。因此可以得出，立法机关不仅可以依照法律设置《行政处罚法》中的各种各类的处罚措施，还可以依照《行政处罚法》来创造当中没有规定的其他处罚措施。可以说，法律在行政处罚设定权种类中是完整性最高的，同时这里的法律是指由全国人大及其常委会通过的规范性法律文件。

为什么限制人身自由的行政处罚只能由法律设定而行政法规、规章都无权设置呢？公民的基本权利之一就是人身自由，宪法保障维护公民的基本权利，同时人身自由是公民实施一切活动、履行各类权利的前提要件，所以在实施限制人身自由的行政处罚时必须考虑周全且慎重，遵守宪法精神。所以在立法设定这个根源上也应该相应地进行规定。依照最高国家权力机关所制定的规范性法律文件设定的对人身自由权进行限制的行政处罚，才是对公民人身自由权最好的保护。鉴于此，对人身自由权进行限制的行政处罚是依据法律而制定的。

2.行政法规的设定权

“《行政处罚法》第11条规定，行政法规规定的设定权是不包括人身限制权的，除此之外，其他都有。如果法律对不法行为已经做出处罚判决，那行政法规要根据这个判决来对处罚进行分类，并执行适合的处罚方式。如果法律对不法行为没有给予处罚判决，那行政法规可以实施一些补充的惩罚措施。这个补充惩罚的方式，要采取兼听则明的方式，并形成书面报告。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”依此可见，行政法规也可以设定《行政处罚法》中所列明的各种处罚类型，以及该法所没有列明的其他类型处罚，但并不包括限制人身自由的处罚。行政法规在对某项目进行具体规定设定时，需要在已知的法律规定的行政处罚范围内进行细化调整，避免与法律明确规定的相冲突。

3.地方性法规的设定权“

《行政处罚法》第十二条，区域法规规定的设定权不包含人身限制权，也不包含对营业执照的吊销权，除此之外，其他都有。根据这个规定，地方性法规可以设定除上面提到的两种处罚之外的处罚类别，该处罚类别必须依照《行政处罚法》来执行，不能有超出范围的处罚。

《行政处罚法》第12-2条规定，如果法律和行政法规都已经对不法行为做出处罚判定的，区域性法规要把这个判定具体化，且法律和行政法规允许的范围内来对处罚种类进行划分。如果法律和行政法规没有给予处罚判定，那地方性法规可以实施一些补充的惩罚措施。这个补充惩罚的方式，同样要采取兼听则明的方式，并形成书面报告。在将报告呈交备案时，要将具体实施的处罚措施阐述清楚。地方性法规在效力上是低于行政法规、法律的，只能依据法律、行政法规设立。”地方性法规在我国需要设立具体规定时，应充分从当地实况出发进行补充和细化，一定不可以跨出法律、行政法规规定的范围之外，否则属于越权。

　4.规章的设定权“

《行政处罚法》第十三条，xxx部门规章在对行政处罚权进行规定时，要以法律和行政法规的规定为准则，对涉及到行政处罚的类别、范畴、行动等等进行划分。对于没有达到法律和行政法规规定的惩罚标准时，xxx部门规章可以对违法行为进行警告与公开批评，也可以进行罚钱等措施。具体罚款数额由xxx定夺。”

《行政处罚法》第十四条，“地方XX规章在对行政处罚权进行规定时，要以法律和行政法规的规定为准则，对涉及到行政处罚的类别、范畴、行动等等进行划分。对于没有达到法律和行政法规规定的惩罚标准时，地方XX规章可以对违法行为进行警告与公开批评，也可以进行罚钱等措施。具体罚款数额由省、自治区、直辖市人代会常委会规定。”

部门规章和地方XX规章构成了规章的组成部分。对于一些违法行为，规章的行政处罚设定权仅仅只有警告和罚钱两种。

三、行政处罚设定权分配的合法性分析

（一）现阶段行政处罚设定权分配与层级型行XXX配置的关系

我国行政处罚设定权种类的分配集中于法律和xxx的行政法规，由其进行规定与分配。这样设置的目的性也是为了尽量减少处罚混乱的现象出现，同时根据该种方法设置，行政处罚的设定权种类会变得更为规范和有序。行政处罚设定权根据性质不同共有4种分法，分别是法律赋予的、行政法规规定的、区域法规规定的以及其他规章提及的。

行政处罚设定权上到国家法律下到基层规章，其中法律规定的是最全面的；行政法规规定的没有把人身限制权纳入进去，其他都有；区域法规规定的则仅是警告、罚钱、没收、斥责、扣销等等手段的设定权；其他规章提及的设定权范围最窄，指拥有警告和罚钱的权力，并且罚款的额度也要有一定的限制。

跟法律赋予和行政法规规定的设定权不同，区域法规规定以及其他规章提及的设定权能够根据种类来进行区分，我国主要是由中央来划分行政处罚的类别，不过，这个设定权已经开始倾向于向低阶位法过渡的状态。

（二）目前我国行政处罚设定权存在的问题

尽管行政处罚制度沿用至今，在行政管理秩序上面取得了显著的成效，《行政处罚法》中也科学而明确的规定了行政处罚设定权，但在实际的实施过程中，笔者觉得还是存在很多缺陷：

一般而言，由于法律的制定是具有绝对的权威性的，所以由法律规定出来的行政处罚设定权也是有一定违心的，且涉及到的范畴广阔、类别众多。但由于行政处罚在立法时设置并不完善，其自身存在缺陷与不足，已经无法与法律社会发展不能相匹配。为了完善我国的法治建设，相关立法机构和XX相继出台了各种领域、各种社会关系的新法律，新法律与基本法律之间不能匹配而引发各种矛盾冲突与不统一，使得行政处罚设定权出现了一些问题。

行政处罚设定权的设定主体不清，与行政主体、行政机构等混乱，使一些行政机关凌驾于法律之上滥用行政处罚权，让行政处罚设定陷入混乱的局面。同时在立法上，对行政处罚设定权的规定也不够健全，也缺乏有关机关和法律的有效监督，设定处罚的主体划分不清。《行政处罚法》第四十条表明，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”同时，《行政处罚法》第六十八条对当场罚款有作出明确的规定：“依照本法第五十一条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予一百元以下罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的。”而有些行政部门甚至个别县XX、村委会擅自制定大量所谓规范性文件，并依据此类文件去为自己机构设定本区域行政处罚权，以达到方便管理甚至收受不当利益的目的。如村委会对外来人员在村里停放车辆处以一百元以上的罚款并进行锁车处理，显然村委会该处罚行为与《行政处罚法》在设定罚款的适用程序上就存在差异，村委会既没有罚款锁车的权力，更没有处罚的依据。

由上述情况可以得知，在行政处罚执行的过程中，就出现低位阶与高位阶的规范冲突和设定权行政主体越权设定行政处罚的现象。这也表明了行政处罚设定在立法根源上缺乏有效的监督和审查，规范制定权和行政处罚设定权的混乱、界线划分不清等致使行政处罚设定权出现问题等现象。为什么会出现行政处罚设定权混乱的现象？

对于进行行政处罚的监管手段，一般都是根据当前的法律规定或者是立法机关颁布的规则来进行监管，尽管我国已经有条理地划出了关于行政处罚的权力范围，但在实际生活进行实施时，我们不难发现一些乱象，比如以权谋私、滥用职权和胡乱处罚的现象所在。为什么会出现这样的现象呢？究其原因是很多XX部门在制定一个规范性文件时，采取的方式是“立法”或“准立法”，这样便会使得这种立法方式近乎“合法态”，导致XX部门滥用行XXX力。我们法律对此种行为方式在审查其立法目的动机上无法有效地加以控制和监督，现行法律也往往没办法对于此行为进行有效审查。无法界限行政处罚设定权和行政规范立法权。很多行政机关以制定规范性文件的方式去设定行政处罚权，以至于某些行政机关错误地认为：拥有制定规范性文件的立法权便等于拥有行政处罚设定权。其实不然，因为行政机关的立法权和行政处罚权是不相干的两个定义，不能将两者混为一谈，认为两个权力是同时拥有的。如果没有法律的书面允许，所有行政机关都不能私自处罚，这是最起码的要求。把行政管理权和处罚权混为一谈。实际上，处罚权是隶属于管理权的，大多行政机关认为行政处罚能更好地规范其行政区域的公共秩序，所以都倾向于设定行政处罚。但在事实上，XX机关是不允许同时拥有行政处罚设定权和行政处罚执行权的，相当于立法跟执法要相分离才能规避职权滥用的现象。所以说，行政管理权与行政处罚设定权两者两者的概念在实际中容易被混淆，行政管理权是一种执行性权力，行政处罚设定权是立法上的一种行为权力，行政处罚是对行政相对人的人身、财产、资格等方面进行负担性制裁行为。盲目使用行政处罚权。当前，我国行政处罚权混乱不堪的很关键因素是，某些行政机关为方便管理甚至收受利益，通过设定行政处罚来谋取不当利益，使得行政处罚设定权沦为不正当支配权，尤其是在设置行政处罚财产罚上，通过设定处罚的范围和幅度，规避法律的监督和审查。现实生活中，乱收滥罚已经成为社会重点关注的危害问题之一。以此看来，行政处罚的设定权不仅是我国法律行政处罚体系中重要一员，它更是贯穿于司法实践之间，同时它的完善程度也体现着行政处罚制度的发展建设对法治社会的积极意义。所以，解决行政处罚设定权混乱这一问题，是保障行政处罚实施过程的重要基础，只有行政处罚设定权在规范且完善的保障下设立，才能更好地维护社会公众利益和社会秩序。

四、行政处罚设定权分配应考量的因素

（一）行政处罚设定权分配原因考究

行政处罚设定权的不规范，是导致行政处罚实践中存在比较严重的“乱”处“滥”罚的重要原因之一。行政处罚的设定，其实属于立法范畴，它是国家行政机关依据职权自行创设行政处罚的权力。《行政处罚法》在进行规定行政处罚设定权时应当尤为慎重，因为一旦行政设定权被滥用，公众的利益将会受到无法抵抗的侵犯，同时社会秩序也将会被破坏。行政处罚是一种具有法律惩戒作用性质的行政行为,行政主体可以通过对行政主体进行行政处罚,使得行政相对人的合法权利或者行XXX力的能够被剥夺或者行政方式受到约束,或者行政相对人被迫按照强制性的要求依法履行义务。具有行政处罚设定权的行政机关就可以根据相对应的法律依据进行行政处罚的设定，行政处罚是一种可以使公民的权利被限制或使公民的义务增加的一种制裁性行政活动，可以调整公民的权利义务关系。所以对于规定哪种行为是需要受到处罚的、应该由何主体去执行处罚、执行处罚时应该执行哪一种类处罚、应该根据什么程序去执行处罚等等问题，都会影响到公民的权利义务。即行政处罚设定权应该由权威的立法机关去行使，否则该权力被其他机关组织沦为一种收受不当利益的支配权，则失去了行政处罚设定权原本的法律意义，侵犯到公众利益和社会秩序。

（二）域外行政处罚设定权

行政处罚是一种可以使公民的权利被限制或使公民的义务增加的一种制裁性行政活动，直接影响到公民、法人及其他组织的权利义务。所以，严格规范行政处罚设定权是一件很有必要的事情。对比国外在行政处罚设定权上来看，各国的做法都不尽相同，但大致都具备相同几个元素：一是行政呢个处罚设定权一般都实行中央控制，集中于立法机关；二是只有法律的明确规范授权的行政机关才有设定权；三是行政机关在行政设定权方面不会有全部的支配权，需受到法律的限制；四是行政处罚的具体适用可以由行政机关自行规定。

在X，行政机构无权实施处罚，对违反行政法规的制裁将受到立法机关的处罚。但是，实际做法不是很严格，有些法律甚至授权行政机构直接违反公约，并在行政法规中规定了对违法者的罚款。实行行政处罚的权力掌握在议会和20个区域委员会的手中。地方议会制定的法规与议会法律不冲突，除非议会法律规定，否则不能颁布地方议会法规。新加坡的行政处罚权集中在国民议会，行政机关可以根据法律法规赋予国民议会行政处罚权，行政机关可以在法规中规定行政处罚并处以罚款。通过受托法律。此外，法院的解释和判决可能包括行政处罚的设置。

日本的行政处罚权具有其自身的特征，日本的行政处罚权分为中央和地方两级。在中央XX中，行政处罚权主要集中在国民议会上，内阁未经法律特别许可不得施加行政处罚。地方XX，县，市，乡镇可以规定有期徒刑两年，有期徒刑处以最高100元的罚款，拘留，但法律另有规定的除外。由于最高管理者是由人民直接选举产生的，因此行政管理也可以根据最高管理者制定的规定来确定。除法律法规特殊规定外，可能收取不超过2000元的费用。根据规定，可以规定少于相关费用，手续费的五倍或一万元以下的金额。

（三）完善行政处罚设定权立法之构想

《行政处罚法》在规定行政处分权时应非常重视。特别是当行政机构建立行政处分权被滥用时。这就是为什么完全法治国家绝对禁止这样做的原因。从管理机构设置自己的行政处罚。试图限制行政处罚的自由裁量权的原因。但是，关于行政处罚权的《行政处罚法》法规太过粗略，由于缺乏行使设立权所需的限制，实际的“妥协”和“让步”似乎过分。

首先，《行政处罚法》规定法律可以规定各种行政处罚，但并不限制法律规定的行政处罚。现代行政法理论不仅要求法律在形式上具有优越性，而且要求法律本身必须在内容上满足某些标准。但其公民的性格和价值观却被完全忽略了。至于法律本身必须达到的标准，人们认为法律应体现尊重和保护公民人权的精神。一些学者说：“行政活动的目标是实现人民的意志。它体现在国会颁布的立法中。行政机构授予一般垃圾桶授权。 “此外，在此过程中，发达国家非常重视法院对公民身份的保护，对公民人权的处罚必须由法院决定，对财产权的处罚原则上必须由法院决定。在授予权力的情况下，拘留，没收和高额罚款被视为违反宪法和人权原则，因此不限制依法施加行政处罚的权力与行政法原则背道而驰。认为《行政处罚法》更难于限制对法律施加行政处罚的权力，因为《行政处罚法》不会影响其他法律，如果后续法律与《行政处罚法》的规定不符，则以后者为佳。虽然存在此问题，但《行政处罚法》仍然有办法规定对立法权的必要和有效的限制。《行政处罚法》通过时，规定了行政处罚时，法律，法规和规章是行政性的，可能表明必须进行处罚。宪法原则的方法用于限制“后法”的目的。

其次，《行政处罚法》是由XXXX制定的基本法。根据《宪法》第67条第3款，XXXX常务委员会有权部分补充该时期XXXX制定的法律和法规。如果不举行XXXX，该修正案“不应违反法律的基本原则。”可以看出，限制行政处罚权的《行政处罚法》基本原则具有约束力。XXXX常务委员会制定的法律原则。因此，没有理由为什么《行政处罚法》不会对法律中的行政处分权施加限制，如果某项法律规定的行政处罚大于罚款，是否可以认为是适当的？

其次，《行政处罚法》有权对行政法规，地方法规和规章设定行政处罚。除了使用排除法对宽松的处罚类型进行非常宽松的规定外，对设置行政处罚的条件没有施加任何限制。限制行政处罚的范围，这也是不适当的。根据现行法律，目前限制人身自由的行政处罚是行政拘留，不得超过15天。如果行政或地方法规判处数百万人民币的巨额罚款，显然比行政拘留更为严重。也就是说，尽管行政和地方法律无法建立限制个人自由的行政处罚，但可以设置巨额财产罚款，以使行政处罚比限制个人自由更为严格。尽管有些行政法规不应该规定限制个人自由的行政罚款，但是当地法律和法规不应该规定限制个人自由并吊销营业执照的行政罚款，会发现不应对此进行设定。公民和组织的合法权益受到极大威胁。鉴于此，可以认为有必要完善关于行政法和地方法规中建立行政处分权的《行政处罚法》的规定，至少要规范行政法和地方法规所规定的行政处罚范围。因此，行政罚款的严重程度低于罚款的严重程度。

第三，很可能会违反《行政处罚法》的意图，即严格限制在规则中设置行政罚款的权限，因为该规则对罚款的限制尚不明确。在起草《行政处罚法》的过程中，立法者意识到允许法规制定自己的行政处罚不符合法治。这是因为该法规是由xxx和地方XX的部委制定的。作为施加行政处罚的机构，同一机构行使建立和执行的权利，因此行政处罚不受限制，可以不受限制地扩大行政处罚。但是，我国目前正处于改革开放的过程中，在某些地区，立法仍然很困难，行政机构仍在按照法规进行大量工作，不容许法规是不切实际的。没有设置行政处罚。解决这些矛盾的想法是允许设置某些规则，但是设置行政罚款的权限应受到严格控制且不要太大，并且在必要时，规则可以设置较轻的行政罚款类型。在《行政处罚法》中对规则设置权限和行政处罚的限制可能无法达到上述目的。该法第12条和第13条规定，可以根据规定设置警告和罚款等行政处罚。“一定数量”是一个非常灵活的概念。《行政处罚法》将决定具体数额的权力下放给xxx以及中央，地方自治区和直辖市的常务委员会。xxx规定，该条例规定的罚款最高可为3万元，而地方人大常委会规定的地方条例规定的最高罚款为三万元。令人怀疑的是，“一定数量”这个模棱两可的用语可能会限制规则和法规的详细权力，但是《行政处罚法》赋予了xxx和省人大常委会确定罚款限额的权力。能否实现严格限制或逐步废除该条例的行政处分的立法意图更令人怀疑。为什么不直接对第《行政处罚法》条规定的罚款设置限额？为了进行合并，委派了制定单独决策的权力。xxx和地方人民代表大会上级常务委员会显然是避免矛盾的一种方式。但是根据规定处以罚款的权力变得更加严格，大大超出了行政机构最初希望的标准。

简而言之，《行政处罚法》明确禁止在法律，法规和规章之外的规范性文件中建立行政处分，从而消除了地方人民代表大会和中低级行政机关对行政处分的未经授权或不加选择地设置行政处罚现象的现象。同时，《行政处罚法》在法律，法规和规章中规定行政处罚权时暴露了宽松的限制的弱点。现有的行政处罚制度的改革必然带来巨大的阻力，因为需要重新分配行政和司法权力以及许多部门的利益。但这必须是我们未来改革的方向，应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放,使之更加完善,然后以法律的形式予以确立。只有果断地废除所有落后体系并重建完整的科学操作系统，XX才能在管理社会和经济问题中发挥更大的作用。

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[9] 杨翔、浅析我国在行政处罚设定上存在的问题及原因[ J ]，2003.

[10] 廖克林，行政处罚的设定权及其程序[ J ].贵州大学学报，1997.

[11] 王贵松，论行政处罚的制裁性[ J ].法商研究 Studies in Law and Business Vol.37 No.6（2020）.

[12] 李洪雷，论我国行政处罚制度的完善——兼评《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》[ J ].法商研究 Studies in Law and Business Vol.37 No.6（2020）.

谢辞

时间过得很快，眨眼间四年的时光一晃而过。在这将近四年时间里，我要感谢的人太多太多。随着毕业的脚步越来越近，心中的这种感恩之情也越发的强烈。

“行政处罚设定权”一直是学界讨论的要点，选择这样一个题目，对我来说是一个极大的挑战，在这里，我要深深地感谢我的指导老师对我的悉心指导。从论文的选题到最终的定稿，老师都多次审阅、询问和线上指导，令我深受感动。本次论文从选题到完成，每一步都是在导师的悉心指导下完成的，倾注了导师大量的心血。在此，谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢！

其次，感谢所有帮助和教诲过我的老师。我永远不会忘记教研室和蔼可亲、学识渊博的老师和给我上过课的各位老师。感谢他们对我的教诲，传授我知识，教导我做人的道理。大学四年，时光匆匆，所幸遇到这么多恩师，生有吾父，教有吾师，幸甚。

再次，还要感谢我的同学和朋友。在整个论文的写作中，各位同学和朋友积极的帮助我查找资料，并给我一些论文写作的建议和意见。同时，在生活上帮助我，人们常说在大学里结下的友谊是一辈子的事情，我相信。更庆幸在这美好的四年里遇到这么多美好的人。

最后，“风雨不改凌云志，振衣濯足展襟怀。行方智圆煅内蕴，海阔天空铸宏图。”海阔天空非吾所求，只是，若有朝一日青出于蓝而胜于蓝能令父母师尊有些许欢乐，吾辈必奋力求之。